LB-2017-11661

Instans:	Borgarting lagmannsrett - Dom
Dato:	2018/04/30
Publisert:	LB-2017-11661
Stikkord:	Sivilprosess, Søksmålskompetanse og rettslig interesse for en fagorganisasjon, Arbeidsgivers styringsrett
Sammendrag:	Norsk Tjenestemannslag (NTL) anla søksmål mot staten v/Utenriksdepartementet (UD). Tvisten gjelder spørsmålet om UD kan pålegge ansatte å påta seg personlige økonomiske forpliktelser overfor tredjemenn for utgifter til flybilletter og/eller utgifter til hotell i forbindelse med tjenestereiser slik departementets reisepolicy bestemmer. For lagmannnsretten anførte staten at vilkårene for at NTL kunne opptre som part ikke var oppfylt,jf. tvisteloven § 1-4, og at kravet om rettslig interesse heller ikke var oppfylt, jf. § 1-3. Lagmannsrettens konklusjon var at NTL som organisasjon hadde søksmålskompetanse og at kravet til rettslig interesse var oppfylt. Ved vurderingen av sakens realitet, var lagmannsrettens utgangspunkt at et pålegg som det aktuelle, forutsetter et rettslig grunnlag. Lagmannsrettens vurdering var at pålegget verken hadde grunnlag i de individuelle arbeidsavtalene, i tariffavtale eller i arbeidsgivers styringsrett. Pålegget ble derfor ansett som urettmessig.
Saksgang:	Oslo tingrett TOSLO-2015-127988 – Borgarting lagmannsrett LB-2017-11661 (17-011661ASD-BORG/03).
Parter:	Norsk Tjenestemannslag (advokat Nina Kroken) mot Staten v/Utenriksdepartementet (advokat Elisabeth Stenwig).
Forfatter:	Mary-Ann Hedlund, Kristin Robberstad, Jane Wesenberg
Lovhenvisninger:	Tvisteloven (2005) §1-3, §1-4, Arbeidsmiljøloven (1977) §55 A, Arbeidsmiljøloven (2005) §14-6

Saken gjelder spørsmål om Utenriksdepartementet (UD) kan pålegge ansatte å påta seg personlige forpliktelser overfor tredjemenn for utgifter til flybilletter og/eller utgifter til hotell i forbindelse med tjenestereiser.

Fra tingrettens dom gjengis følgende om sakens bakgrunn, som ikke er omstridt:

Med virkning fra 01.03.2015 innførte UD en ny reisepolicy for de ansatte, med betydning for det økonomiske ansvaret overfor leverandøren av tjenestereiser, eventuelt andre ytelser forbundet med tjenestereiser.
Frem til 01.03.15 ble flybilletter bestilt av den enkelte ansatte gjennom UDs reisebyrå, og utgiftene til flybilletter ble belastet UDs reisekonto hos kortselskapet Diners Club. Annen transport, så som tog, buss, taxi, leiebil, samt hotell, ble regelmessig betalt av den enkelte ansatte. Oppgjør for reiseutgifter ble betalt til den enkelte etter innlevering av reiseregning.
Fra og med 01.03.15 ble det bestemt av UD at flybilletter, hotell og leiebil skulle bestilles av de ansatte, og utgiftene skulle ikke belastes departementet. De ansatte skal forutsetningsvis benytte kredittkort, men det fremgår av retningslinjene at medarbeidere som ikke har, eller ikke kan bruke, kredittkort, eller dekke billetter/hotell på annen måte, unntaksvis kunne bestille billetter og få faktura. Slik bestilling skal forhåndsgodkjennes av avdelingsledelsen. Det påligger avdelingene å begrense denne type bestillinger til et minimum. Av retningslinjene fremgår videre at UD tilbyr å dekke årsavgift for kredittkort med inntil NOK 500 pr. år.
Det foreligger en særavtale om dekning av utgifter til reise og kost utenfor Norge, inngått mellom Kommunal- og moderniseringsdepartementet og hovedsammenslutningene. Denne inneholder bestemmelser om blant annet reise og transportmidler generelt, hva slags utgifter som dekkes, herunder dekning av årsavgift for kredittkort, og innsending av reiseregning. Den etterlater ingen tvil om at det er arbeidsgiver som i siste instans skal dekke de legitimerte reiseutgiftene. Den inneholder imidlertid ingen bestemmelse om hvem som står juridisk og økonomisk ansvarlig for at reiseutgiftene blir betalt leverandøren av ytelsen.
Forut for iverksettelsen av den nye reisepolicyen ble denne drøftet med arbeidstakerorganisasjonene. Forslaget ble første gang fremlagt i forhandlingsutvalgsmøte 09.05.12. Det fremgår av protokollen fra møtet at Norsk Tjenestemannslag (NTL) understreket at det var elementer i den nye policyen som var svært problematiske for arbeidstakerne. NTL mente forslaget om at de ansatte skal dekke flyreiser selv, innebærer en økonomisk belastning og risiko for den enkelte, og at ordningen overførte økonomisk risiko fra arbeidsgiver til arbeidstaker. NTL ønsket å diskutere andre løsninger. Arbeidsgiver hadde på møtet utdypet forholdene rundt utfordringene med den eksisterende ordningen. Det dreide seg om sen innlevering av reiseregninger, forhåndsgodkjenninger som ikke sendes inn før reiseoppgjør, samt tekniske utfordringer i samspillet mellom de elektroniske behandlingssystemene Agresso og SAP.

Videre drøftelser førte ikke til enighet. Norsk Tjenestemannslag anla søksmål mot staten v/ Utenriksdepartementet ved stevning 12. august 2015.

Oslo tingrett avsa 14. november 2016 dom med slik domsslutning:

Staten v/Utenriksdepartementet frifinnes.
Hver av partene bærer sine sakskostnader.

For nærmere detaljer vedrørende saksforholdet vises til tingrettens dom og lagmannsrettens bemerkninger nedenfor.

Norsk Tjenestemannslag har anket dommen til Borgarting lagmannsrett. Ankeforhandling ble holdt 20. – 23. mars 2018 i Borgarting lagmannsretts hus. Om bevisførselen vises til rettsboken.

Dommen er ikke avsagt innen lovens frist på fire uker, jf. tvisteloven § 19-4. Det skyldes dels påskeferien og dels andre gjøremål i domstolen. Prosessfullmektigene er underrettet om forsinkelsen.

Partenes påstander og påstandsgrunnlag

Den ankende part, Norsk Tjenestemannslag, har lagt ned slik påstand:

Staten v/ Utenriksdepartementet kan ikke i kraft av arbeidsgivers styringsrett pålegge ansatte å påta seg et personlig økonomisk ansvar overfor tredjemann for utgifter til flyreiser og/eller hotell i forbindelse med planlagte eller gjennomførte tjenestereiser.
Staten v/ Utenriksdepartementet dømmes til å betale sakens omkostninger for tingretten og lagmannsretten.

Til støtte for denne påstanden er det oppsummert anført:

Staten har for lagmannsretten anført at vilkårene for at Norsk Tjenestemannslag (NTL) kan opptre som part etter tvisteloven § 1-4 ikke er oppfylt og at søksmålsbetingelsene etter tvisteloven § 1-3 heller ikke er oppfylt. Det bestrides.

Kravet i saken ligger innenfor det formål og de interesser NTL som fagorganisasjon skal ivareta for sine medlemmer. Det er dessuten et legitimt behov for at NTL kan opptre som part i stedet for enkeltmedlemmer. Hertil kommer at NTL også er aktuell fagorganisasjon for mange fremtidige medarbeidere i UD. Det skal også bemerkes at staten tidligere har akseptert at NTL har tilstrekkelig rettslig interesse og kan opptre som part i saken. Det vises til det som er uttalt i tilsvaret til tingretten.

Det må legges til grunn at NTL – som er den største fagforeningen i UD – oppfyller kravene til søksmålskompetanse i tvisteloven § 1-4 og at også vilkårene i § 1-3 er oppfylt.

Til sakens realitet, anføres at tingrettens dom er uriktig i resultat og at den er basert på feil rettsanvendelse og bevisbedømmelse.

UDs reisepolicy gjelder for alle ansatte som reiser i tjeneste for departementet. Det fremgår klart at bestilling av flybilletter, hotell og leiebil skal gjøres av den enkelte medarbeider i eget navn og at utgiftene ikke skal belastes departementet. Dette er et pålegg som ansatte plikter å rette seg etter. At det dreier seg om avtaler med tredjemenn – reisebyrå, flyselskap mv. – endrer ikke at det dreier seg om et pålegg.

Dette pålegget er ikke bare av administrativ karakter. I tillegg til elementet med selvadministrasjon – som ikke angripes – innebærer pålegget et personlig og reelt økonomisk ansvar som kan utgjøre betydelige beløp. Reisevirksomheten i UD har et stort omfang, både i beløp og reisedøgn. For 2015 var de samlede utgiftene 177 millioner kroner og antall reisedøgn rundt 46 000.

Policyen innebærer at det er de ansatte som betaler regningen for bestilte flybilletter og som må betale for hotell. Dette kan utgjøre betydelige beløp, avhengig av forhold som destinasjon og planleggingshorisont. Særtrekk ved reiseaktiviteten i UD er det store omfanget og at det ofte blir endringer i planer som innebærer at det blir nødvendig med ombookinger eller kanselleringer. Det er heller ikke sjelden at et opphold på destinasjonen må forlenges, med de økte utgifter som det medfører. Det forekommer også ofte at det må foretas nye tjenestereiser før utgiftene ved tidligere bestilte, men ikke gjennomførte, tjenestereiser er gjort opp. Utgiftene til flybilletter blir løpende belastet den enkelte ansatte ved forfall, mens reiseregningen først kan inngis etter at tjenestereisen er avsluttet. I sum er dette forhold som innebærer at mange opplever at den personlige økonomien blir uoversiktlig.

Ansatte i staten kan etter særavtalen for reiser utenlands ikke pålegges å bruke privat kredittkort. Selv om de ansatte i UD i reisepolicyen har rett til å be om forskudd, innebærer pålegget i reisepolicyen at det i praksis blir en sammenblanding av privat økonomi og arbeidsgivers penger. Det kan dessuten ta noen dager før forskuddet blir utbetalt. At den ansatte, slik staten hevder, kan la være å reise før forskudd er utbetalt, er helt urealistisk.

På grunn av særtrekkene ved UDs reisevirksomhet kan det være vanskelig på forhånd å beregne hva utgiftene vil bli. Dersom overskuddet overstiger det som viser seg å bli de faktiske utgiftene, trekkes overskuddet i lønnen. Dette er ytterligere et forhold som gjør det utfordrende å holde oversikt over privatøkonomien.

Pålegget i reisepolicyen forutsetter et rettslig grunnlag, enten i tariffavtale, individuelle avtaler eller i arbeidsgivers styringsrett.

Utgifter til flybilletter og hotell ved tjenestereiser er utvilsomt driftsutgifter. Det alminnelige rettslige utgangspunktet er at slike utgifter er virksomhetens ansvar og at ansvaret i forhold til tredjemann ikke kan flyttes over på arbeidstakere med mindre det avtales konkret. Vernelovgivningen oppstiller også strenge rammer for arbeidsgivers adgang til å trekke i ansattes lønn, jf. arbeidsmiljøloven § 14-15. UDs policy innebærer i praksis automatisk trekk når et utbetalt forskudd overstiger utgiftene.

Dette er forhold som må tas i betraktning ved vurderingen av om pålegget har rettslig grunnlag.

Det bestrides at arbeidsgivers styringsrett gir grunnlag for reisepolicyens pålegg. For denne vurderingen må det gjøres en begrepsavklaring. Styringsretten består av to hovedkomponenter: foretaksledelse og arbeidsledelse. Innenfor rammen av foretaksledelse har arbeidsgiver en vid og autonom kompetanse. Arbeidsledelse innebærer beslutninger med virkning for de individuelle arbeidsforhold. Her er det tale om en heteronom partskompetanse der vernehensyn begrenser styringsretten på grunn av underordnings- og avhengighetsforholdet. Når det gjelder arbeidsledelse er styringsrettskompetansen begrenset til beslutninger som gjelder selve arbeidsytelsen: hvilke oppgaver som skal utføres hvor og når. Dette følger av rettspraksis, jf. Rt- 2000-1602 (Nøkk), Rt-2001-418 (Kårstø), Rt-2009-1465 (Seinvakt), Rt-2011-841 (Undervisningsinspektør), HR-2016-2286-A (Rygge kommune).

Pensjon, og spørsmål om arbeidsgivers rett til å gjøre endringer, har også vært tema i flere saker. I forhold til vår sak er det sentrale i disse dommene at endringsadgang var forutsatt i regelverk og vedtekter. Det vises til Rt-2008-1246 (Statoil) og Rt-2010-412 (Fokus bank).

Dommen i Rt-2008-856 (Theatercafeen) gjaldt fordeling blant ansatte av tips mottatt av restaurantens gjester. Denne dommen viser at langvarig praksis i virksomheten i liten grad er rettighetsstiftende og at arbeidsgiver i utgangspunktet har adgang til å regulere de ansattes adgang til å ta imot gaver.

Oppsummert anføres at arbeidsgivers styringsrett ikke gir UD rett til å pålegge de ansatte å inngå avtaler med tredjemenn som innebærer et personlig økonomisk ansvar for utgifter til flybilletter og hotell ved tjenestereiser. Dette underbygges av at det dreier seg om driftsutgifter som virksomheten selv som den klare hovedregel er ansvarlig for.

Det er ikke grunnlag for å gjøre unntak fra dette utgangspunktet.

Statens særavtale for reiser utenlands regulerer ikke det som er tvistetemaet i vår sak.

De individuelle arbeidsavtalene gir ikke grunnlag for pålegget i reisepolicyen, verken etter ordlyden eller ved tolking/utfylling. Beskyttelseshensyn tilsier at det må oppstilles en presumsjon mot at en plikt til å inngå avtaler med tredjemenn som innebærer et betydelig økonomisk ansvar kan innfortolkes i arbeidsavtalen, jf. Rt-2008-856 (Theatercafeen) og Rt-2010-1246 [skal vel være Rt-2008-1246, Lovdatas anm.] (Statoil). Plikter av en slik karakter kan ikke innfortolkes, men må fremgå klart av arbeidsavtalen, jf. arbeidsmiljøloven § 14-6.

Bevisførselen har vist at det heller ikke er noen «bransjepraksis» som berettiger pålegget. Det er mange store offentlige virksomheter som ikke har en tilsvarende ordning, f.eks. Skatteetaten, UDI, NAV, Stortinget, Finansdepartementet og Justisdepartementet. Hertil kommer at samfunnsutviklingen taler mot at departementet skal kunne velte dette økonomiske ansvaret over på de ansatte. Økt digitalisering har redusert de ulempene UD tidligere hadde og kortselskaper tilbyr nå en rekke alternativer som innebærer mindre økonomiske belastninger for den enkelte medarbeider, også uten bruk av firmakredittkort.

Tidligere praksis når det gjelder betaling av utgifter til hotell, kan ikke begrunne et pålegg som gjelder både fly og hotell. Til sammen er dette utgifter som kan utgjøre betydelige beløp. Uansett er det en høy terskel for å anse praksis som avtalestiftende, jf. foran.

Arbeidsgivers begrunnelse for pålegget gir heller ikke grunnlag for å innfortolke den økonomisk belastende plikten som pålegget innebærer. De administrative besparelsene for arbeidsgiver er begrensede og de historiske utfordringene med å identifisere fakturaer er ikke lenger relevant. Det er nå dessuten etablert forenklede løsninger for innlevering av reiseregninger, og kostnadskontrollen viser at restanser utgjør begrensede beløp.

Når det er spørsmål om hva som kan innfortolkes i den individuelle arbeidsavtalen, må det også sees hen til at prosessen frem til innføringen av den nye reisepolicyen og det omstridte pålegget ble bestemt, var lite tilfredsstillende. Overføring av økonomisk ansvar til de ansatte var i realiteten bestemt før de tillitsvalgte ble involvert. Alle organisasjonene ga uttrykk for bekymring, men prosessen ble likevel ikke stanset opp. Dette innebar at man mistet mulighetene til å komme frem til løsninger som ville være bedre for begge parter.

Arbeidsavtalene gir ikke UD rett til å kreve at de ansatte påtar seg arbeidsgivers økonomiske ansvar overfor tredjemenn. Uansett er pålegget i strid med det arbeidsrettslige saklighetsprinsipp, jf. Rt-2001-418 (Kårstø) og Rt-2011-841 (Undervisningsinspektør).

Konsekvensene av dommen er også et relevant hensyn. Dersom tingrettens dom blir stående, vil det rokke ved den grunnleggende risikofordelingen i arbeidsforhold og kan åpne for at risikoen for mange typer utgifter flyttes over på ansatte i staten.

Ankemotparten, staten v/Utenriksdepartementet, har lagt ned slik påstand:

Anken forkastes.
Staten v/ Utenriksdepartementet tilkjennes saksomkostninger for tingrett og lagmannsrett.

Til støtte for denne påstanden er det oppsummert anført:

Tingrettens avgjørelse av sakens realitet er riktig. Dersom anken fremmes til realitetsbehandling, må den forkastes.

Tvisten gjelder et privatrettslig forhold: de ansattes rettigheter og plikter i det løpende arbeidsforholdet i UD. NTL pretenderer at de ansatte i UD har et rettskrav som går ut på at den enkelte ansatte ikke plikter å rette seg etter pålegg fra arbeidsgiver om å påta seg økonomiske forpliktelser overfor tredjemenn ved gjennomføring av tjenestereiser. Statens syn er at de individuelle arbeidsavtalene må tolkes slik at de ansatte kan pålegges å påta seg de økonomiske forpliktelsene som følger av reisepolicyen. Retten må imidlertid først ta stilling til om saken skal fremmes til realitetsavgjørelse.

Etter tvisteloven § 1-4 kan foreninger reise søksmål i eget navn om «forhold som det ligger innenfor organisasjonens formål og naturlige virkeområde å ivareta», forutsatt at vilkårene ellers i § 1-3 er oppfylt. NTLs begrunnelse for å reise søksmål knytter seg til en helt generell interesse i å avklare om staten som arbeidsgiver kan kreve at tjenestemenn skal påta seg et personlig økonomisk ansvar i forbindelse med tjenestereiser.

For privatrettslige rettsforhold er hovedregelen at søksmål bare kan fremmes dersom saken gjelder saksøkerens egen rett eller plikt overfor saksøkte. Om dette vises til Skoghøy, Tvisteløsning, side 426 og 431 og Schei m.fl., Tvisteloven kommentarutgave, side 59 og til rettspraksis, herunder Rt-1999-319. Avgjørelsen i Rt-1986-1250 (Diakonhjemmets sosialhøyskole) er et unntak som gjelder en annen type rettsforhold. Hovedregelen gjelder også når det, som i saken her, er brukt en standard ansettelseskontrakt.

Et søksmål som utelukkende gjelder rettigheter og plikter for organisasjoners enkeltmedlemmer, kan ikke reises av organisasjonen selv om avgjørelsen vil ha prinsipiell interesse ut fra de formål organisasjonen ivaretar.

Etter tvisteloven § 1-3 kan det reises søksmål om rettskrav. Den som reiser saken må påvise et reelt behov for å få kravet avgjort i forhold til saksøkte.

Ankende parts påstand er formulert som en generell regel om at UD for fremtiden ikke kan gi pålegg som nevnt i kraft av styringsretten. Det er grunn til å stille spørsmål om påstanden gjelder et rettskrav. Søksmålet gjelder ingen individuell arbeidsavtale, og det foreligger ikke noe konkret pålegg som lagmannsretten kan ta stilling til.

På UDs område kan forholdene for ansatte variere mye, avhengig av ytre omstendigheter. Det kan oppstå situasjoner, for eksempler ved konflikter og uro, der det er behov for å gi pålegg om at den ansatte må bruke egne penger.

NTL har ingen tilknytning til de enkelte medlemmenes arbeidsavtaler. Påstanden kan kanskje sies å ha mer karakter av interessetvist, som ikke hører under de alminnelige domstoler, enn av rettskrav.

Lagmannsretten har en selvstendig plikt til å ta stilling til om vilkårene i tvisteloven § 1-3 og § 1-4 er oppfylt. Staten nedlegger derfor ingen påstand knyttet til disse anførslene.

For det tilfellet at saken fremmes til realitetsavgjørelse, må det tas utgangspunkt i statens arbeidsavtaler og aktuelle tariffavtaler. Særavtalen for reiser utenlands for statens regning forutsetter at tjenestemannen pådrar seg utgifter til reise, opphold, kost og andre ytelser. Avtalen er basert på den forutsetning at det er arbeidstaker som planlegger reisen og vurderer hvilke utgifter som er nødvendige. En videre forutsetning er at oppgjør for utgifter som den ansatte har hatt i forbindelse med tjenestereisen dekkes etter at reisen er slutt.

Dersom den ansatte ber om det, utbetales forskudd. Ingen kan pålegges å reise før forskudd er utbetalt. Et eventuelt overskudd gjøres opp ved trekk i lønn. Ved å sende reiseregning har ansatte i staten akseptert slikt lønnstrekk.

På denne bakgrunn må det legges til grunn at UDs reisepolicy er forankret i tariffavtale.

Reisepolicyens pålegg har også forankring i de individuelle arbeidsavtalene. Det er ikke tvilsomt at ansatte i utenrikstjenesten ved arbeidsavtalen har påtatt seg en plikt til å foreta tjenestereiser i utlandet. Arbeidstakerne har ved inngåelsen av arbeidsavtalen også akseptert å inngå personlige avtaler med leverandører av tjenester som er nødvendige for å gjennomføre tjenestereiser.

I praksis er det ikke mulig å gjennomføre tjenestereiser i utlandet uten at den som reiser inngår avtaler direkte med tredjemenn. Det ligger implisitt i arbeidsavtalen, sammenholdt med tariffavtalen, en forutsetning om at medarbeiderne må påta seg å dekke reiseutgiftene mot refusjon i ettertid, alternativt ved bruk av utbetalt forskudd eller kredittkort betalt av arbeidsgiver. Det er ingen verneregler som innebærer at arbeidstakere ikke kan pålegges å dekke utgifter i forbindelse med tjenestereiser mot senere refusjon.

Reisepolicyens ordning bygger på en over 100 år gammel praksis i staten. Ordningen var opprinnelig lovfestet, jf. lov av 9. august 1918. Arbeidsavtalen må tolkes i lys av dette og historiske forhold før 1918-loven. Denne loven ble etter hvert endret slik at satsene for godtgjøring ble overført til et regulativ. Senere er regulativet blitt en del av tariffavtalen med hovedsammenslutningene i staten.

Uansett følger det av sedvane i staten at ansatte må akseptere den ordningen som er etablert gjennom reisepolicyen.

Atter subsidiært anføres at arbeidsavtalen må tolkes i lys av den ordningen som har vært etablert i staten siden 1800-tallet.

Kjernen i NTLs syn er at arbeidsgiver ikke kan kreve at arbeidstakere skal bestille tjenester som er nødvendige for å gjennomføre tjenestereiser med penger som på forhånd er utbetalt til den ansatte i form av forskudd. Dette er klart ikke holdbart, jf. foran.

Arbeidsgiver kan i kraft av styringsretten fastsette virksomhetens reisepolicy innenfor rammene av arbeidsavtalen og tariffavtalen. Reisepolicyen er en administrativ rutine. Den etablerer ikke rettigheter eller plikter som ikke kan endres og begrenser heller ikke den fremtidige styringsretten.

Det hører under arbeidsgivers styringsrett å endre administrative rutiner. Det vises til Rt-2009-1465 (Seinvakt) hvor det i avsnitt 41 er uttalt:

Dersom ikke arbeidsgiver har gitt særskilt avkall på styringsretten, må arbeidsgiveren i kraft av styringsretten innenfor de rammer som følger av lovgivning og tariffavtaler, kunne endre avtalebestemmelser som ikke særpreger, definerer eller fremstår som vesentlige for arbeidsforholdet.

Spørsmål om begrensninger i arbeidsgivers styringsrett har vært tema i en rekke dommer. Det vises til Rt-2000-1602 (Nøkk), Rt-2001-418 (Kårstø), Rt-2002-1576 (Hakon), Rt-2008-856 (Theatercafeen), Rt-2008-1246 (Statoil), Rt-2010-412 (Fokus Bank) og Rt-2011-841 (Osloskolen). Typisk for disse dommene er partskonstellasjonen og at tvistetemaer var knyttet til konkrete, individuelle arbeidsavtaler – for eksempel endring av arbeidssted, arbeidstid og arbeidsoppgaver eller spørsmål knyttet til pensjonsordninger. Disse dommene gir derfor begrenset veiledning for vår sak.

Styringsretten begrenses av allmenne saklighetsnormer, jf. Rt-2001-418 (Kårstø). Det innebærer visse krav til saksbehandlingen, at avgjørelsen har et forsvarlig grunnlag og at den ikke er vilkårlig eller er basert på utenforliggende hensyn.

Anvendt på vår sak, må det legges til grunn at de ansatte i UD har plikt til å gjennomføre tjenestereiser og at de har rett til å be om fullt reiseforskudd. De pålegges ingen plikt til å ha eller bruke kredittkort. Reisepolicyen har også en sikkerhetsmekanisme som åpner for bestilling med faktura. «Tvangen» går ikke lenger enn en plikt til selv å betale for billetter/reiseutlegg med allerede utbetalt reiseforskudd.

Det er ingen grunn til å underkjenne denne ordningen. Lovgivningen forutsetter ordninger hvor ansatte legger ut for reisekostnader for senere refusjon, jf. skattebetalingsforskriften § 5-6-11. Ordningen er heller ikke i strid med tariffavtale, den er begrunnet i saklige hensyn og saklighetsnormer for øvrig.

Reisepolicyen bryter heller ikke på noen avgjørende måte med tidligere praksis i UD. Rutineendringen gjelder bare for flybilletter, alle andre utlegg har også tidligere vært håndtert av de ansatte. 800 av UDs ansatte benyttet kredittkort før den nye reisepolicyen ble innført. Den nye rutinen innebærer at en allerede utbredt praksis ble gjort generell.

Ved vurderingen skal det tas hensyn til hva som må anses som rimelig i lys av samfunnsutviklingen. To forhold er da sentrale: den økte bruken av kredittkort i samfunnet og den økende graden av selvadministrering i arbeidslivet. Dette er forhold som tilsier at reisepolicyen ikke underkjennes. Det følger dessuten av rettspraksis at det er en høy terskel for at rene rimelighetsbetraktninger skal kunne begrunne en begrensning i arbeidsgivers styringsrett, jf. Rt-2008-856 (Theatercafeen) og Rt-2001-418 (Kårstø).

Det er lite innspill fra NTL om det som er anført som problemer med reisepolicyen. Retten har hørt anekdotiske forklaringer om problemer som har oppstått, men reiseteamet i UD er i liten grad blitt kontaktet. Opplevelse av problemer kan håndteres, men de ansatte kan ikke kreve firmakort.

Utgangspunktet for den nye reisepolicyen var problemer med restanser og ikke oppgjorte reiseregninger der det var utbetalt forskudd. Den nye rutinen ble bestemt etter en grundig saksbehandling med en omfattende drøftingsprosess med arbeidstakerorganisasjonene og vurdering av alternative løsninger. Et første forslag ble lagt frem i mai 2012, men den endelige ordningen ble først innført med virkning fra mars 2015.

Den nye ordningen har ført til administrative besparelser på 2,5 årsverk, sterkt reduserte restanser og en bedre saksflyt og kontroll.

Lagmannsretten bemerker

Lagmannsretten behandler først spørsmålene om rettslig interesse og søksmålskompetanse for NTL, jf. tvisteloven § 1-3 og § 1-4. I saken er det langt på vei en nær sammenheng mellom disse spørsmålene, men innledningsvis behandles de som separate prosessuelle spørsmål. Dette er spørsmål som partene ikke hadde tatt opp som tema under hovedforhandlingen i tingretten og er heller ikke ex officio drøftet i tingrettens dom. I statens tilsvar til tingretten er det uttalt at staten ikke vil «motsette seg at saksøker har søksmålsinteresse iht. tvisteloven § 1-4 jf. § 1-3 (2)». Frem til kort tid før ankeforhandlingen hadde staten heller ikke for lagmannsretten fremsatt anførsler om manglende søksmålskompetanse eller manglende rettslig interesse.

Tvisteloven § 1-4 første ledd lyder slik:

Foreninger og stiftelser kan reise søksmål i eget navn om forhold som det ligger innenfor organisasjonens formål og naturlige virkeområde å ivareta, når vilkårene ellers i § 1-3 er oppfylt.

Det er ikke bestridt at sakens tvistetema ligger innenfor det som må anses som NTLs formål og naturlige virkeområde å ivareta for organisasjonens medlemmer. Lagmannsretten legger til grunn at lovens formålsvilkår er oppfylt. Spørsmålet om NTL alene kan være part i dette søksmålet, er imidlertid ikke løst med det. Tvisteloven § 1-4 hjemler ikke søksmålsinteresse for en organisasjon dersom søksmålet utelukkende gjelder rettigheter og plikter for enkeltmedlemmer.

Staten har anført at saken gjelder et privatrettslig forhold, at hovedregelen er at søksmål om slike forhold bare kan fremmes dersom tvisten gjelder saksøkerens egen rett eller plikt overfor saksøkte, og at det ikke er grunnlag for å fravike dette utgangspunktet, jf. foran.

Tvisteloven § 1-4 er ikke begrenset til offentligrettslige forhold. Lagmannsretten legger imidlertid til grunn at søksmål som gjelder rene privatrettslige rettigheter og plikter for enkeltmedlemmer av en fagorganisasjon som utgangspunkt og hovedregel ikke utelukkende kan reises av organisasjonen selv om avgjørelsen vil kunne ha både prinsipiell og reell betydning for medlemmene. Dette utgangspunktet følger av både rettspraksis og juridisk teori. Det vises til Rt-1999-319, Skoghøy, Tvisteløsning (2. utgave) side 426-427 og Schei m.fl., Tvisteloven kommentarutgave (2. utgave), side 56 flg., begge med videre henvisninger.

Utgifter forbundet med tjenestereiser er driftsutgifter som virksomheten – i dette tilfellet UD – skal dekke. Det spesielle ved tvistetemaet i vår sak, er at det gjelder utgifter til fly og hotell for pliktige tjenestereiser som den enkelte ansatte gjennom reisepolicyen er pålagt å inngå økonomisk forpliktende avtaler med tredjemenn om. UD er ikke part i disse avtaleforholdene. Dersom reiseregningen for den enkelte tjenestereisen viser overskudd i forhold til utbetalt forskudd, trekkes beløpet i den ansattes lønn. Ordningen med lønnstrekk innebærer at arbeidsgiver ikke bærer noen økonomisk risiko for disse driftsutgiftene, hverken i forhold til den kontraherende tredjemann, eller i forhold til ansatte som har mottatt forskudd.

I tillegg til disse særtrekkene, er det også et mengdeaspekt som er spesielt for reisevirksomheten i UD. Reiseaktiviteten er stor og utgiftene utgjør betydelige summer, jf. foran. Antall reisedøgn – for 2015 46 000 – viser at mange ansatte til enhver tid er på tjenestereise. For den enkelte kan reisene komme tett på hverandre. Dette er forhold som innebærer at det ikke blir helt treffende å se hver enkelt reise og hvert enkelt avtaleforhold som bare enkeltstående kjøp av tjenester. Sett i et overordnet perspektiv har departementets samlede reiseaktivitet og de arrangementer/avtaler som er nødvendige for å gjennomføre tjenestereisene preg av «masseavtaler» der arbeidsgiver etablerer rammene for hvordan og med hvem de konkrete avtalene skal inngås.

Lagmannsretten kjenner ikke til rettspraksis om organisasjoners søksmålskompetanse for et tilfelle som er direkte sammenliknbart med forholdene i saken her. Dommen i Rt-1986-1250 (Diakonhjemmets sosialhøgskole) gir imidlertid etter lagmannsrettens vurdering veiledning for vår sak. Tvistetemaene i saken var blant annet skolens personalpolitiske retningslinjer om at hovedtyngden av personalgruppen, herunder kontorsjefen, lærere og fast ansatte forskere, skulle være bekjennende kristne og at søkere til stillinger innen disse gruppene skulle spørres om sitt forhold til den kristne tro. Et sentralt spørsmål var om disse retningslinjene var i strid med § 55 A om livssyn i dagjeldende arbeidsmiljølov.

Søksmålet var reist av to ansatte, Hauglin og Gjæringen Pettersen, Norsk Sosionomforbund og Norsk Tjenestemannslag. Da saken ble behandlet i Høyesterett hadde de to personlige saksøkerne sluttet ved skolen og avgjørelsen av saken ville derfor ikke ha noen direkte betydning for dem. Med bakgrunn i dette heter det i premissene:

De to fagforbund som organiserer yrkesutøvere som kan være aktuelle søkere til stillinger ved Diakonhjemmets Sosialhøgskole eller andre livssynsinstitusjoner, vil ha en berettiget interesse av å få fastsatt om det er rettslig adgang til å stille søkerne spørsmål om deres trosforhold. Arbeidsmiljøloven § 55 A er riktignok endret etter at saken ble reist, men de prinsipielle spørsmål som er tatt opp, vil kunne ha betydning også etter de senere lovendringer. Jeg viser til avgjørelse i Rt-1958-1290. Når saken må realitetsbehandles av hensyn til de to organisasjoner, finner jeg etter omstendighetene ikke grunn til å avvise den i forhold til Hauglin og Gjæringen Pettersen.

Begrunnelsen for at arbeidstakerorganisasjonene ble ansett å ha tilstrekkelig rettslig interesse, var, som det fremgår, ivaretakelsen av interessene til mulige fremtidige søkere til stillinger hvor det ville bli stilt spørsmål om kristen tro – det vil si en ubestemt krets av personer.

I vår sak er det primært interessene til medlemmer som allerede er ansatt i UD som NTL ivaretar, men med søksmålets tema vil det ikke være riktig å legge til grunn at interessekretsen utelukkende gjelder de som er ansatte i dag. UD er en stor arbeidsgiver. Etter det opplyste er antall ansatte i departementet ca. 2 500, hvorav ca. 1 000 er lokale årsverk. Antallet medarbeidere tilsier at det stadig er avgang og nyrekruttering som vil være omfattet av reisepolicyen. For fagorganisasjonen dreier saken seg følgelig ikke bare om å ivareta interessene til en på forhånd definert og avgrenset krets av personer. På dette punkt er det en klar forskjell fra forholdene i Rt-1999-319 som gjaldt en avgrenset, klart identifiserbar gruppe av skogsentreprenører. At ikke alle som blir ansatt i UD vil være organisert i NTL, er i denne sammenheng ikke avgjørende. Det er for øvrig opplyst at NTL er den største fagforeningen i departementet.

Staten har i tilknytning til anførslene som gjelder søksmålsbetingelsene anført at det på grunn av ytre omstendigheter kan oppstå kritiske situasjoner der det er behov for å gi pålegg om at den ansatte må bruke egne penger. Lagmannsretten har vanskelig for å se hvordan håndtering av akutt- eller nødsituasjoner har betydning for vurderingen av om søksmålsbetingelsene er oppfylt. I slike kritiske situasjoner må uansett sikkerhetshensyn gå foran regler som er ment for den ordinære reisevirksomheten slik at UD som arbeidsgiver kan gi de pålegg som er nødvendige for å bringe ansatte ut av situasjonene, herunder gi pålegg om å reise fra det stedet/det landet der de oppholder seg.

Lagmannsrettens vurdering er på denne bakgrunn at NTL i utgangspunktet er tilstrekkelig representativ til å ivareta de hensyn som søksmålet skal fremme og at organisasjonen har rett til å reise søksmålet i eget navn for å ivareta medlemmers interesser, forutsatt at organisasjonen har nødvendig rettslig interesse, jf. tvisteloven § 1-3. Bestemmelsen lyder slik:

Det kan reises sak for domstolene om rettskrav. Den som reiser saken, må påvise et reelt behov for å få kravet avgjort i forhold til saksøkte. Dette avgjøres ut fra en samlet vurdering av kravets aktualitet og partenes tilknytning til det.

Staten har stilt spørsmål om søksmålet gjelder et rettskrav slik påstanden er utformet, jf. foran. Kjernen i den påstanden som er lagt ned er at UD ikke har rett til å pålegge ansatte å påta seg et personlig økonomisk ansvar overfor tredjemenn for utgifter til flyreiser og hotell i forbindelse med tjenestereiser.

Etter lagmannsrettens vurdering er dette å anse som et rettskrav som det i prinsippet kan avsies fastsettelsesdom for. En domsslutning som den som er nedlagt av ankende part vil etablere en negativ plikt for UD til ikke å pålegge ansatte å påta seg et økonomisk ansvar overfor tredjemann for utgifter til flybilletter og hotell i forbindelse med tjenestereiser. Sammenlikningen med interessetvister er derfor etter lagmannsrettens syn ikke treffende.

Lagmannsrettens vurdering er på denne bakgrunn at NTL som organisasjon har søksmålskompetanse og tilstrekkelig rettslig interesse i å få avgjort det krav som det er lagt ned påstand om.

Lagmannsretten går nå over til å behandle sakens realitet. Det anses hensiktsmessig først, basert på bevisførselen, å knytte noen bemerkninger til reiseaktiviteten i UD. For det første har reisevirksomheten et betydelig volum. For året 2015 er antall reisedøgn oppgitt til 46 000 og samlede kostnader til 177 millioner kroner. Tallene varierer fra år til år, men det er uomtvistet at både volumet og de samlede kostnadene forbundet med tjenestereiser er betydelige. For den enkelte medarbeider vil reisefrekvensen variere, men i perioder kan den for mange være stor. På grunnlag av det som er opplyst legger lagmannsretten til grunn at reisepolicyen gjelder for ca. 1 500 ansatte i departementet.

I tillegg til volumet, både totalt og for mange av medarbeiderne, er det også grunn til å peke på et par andre særtrekk ved reisevirksomheten i UD; særtrekk som har sammenheng med samfunnsoppdragets og virksomhetens art. Mange reiser kan i utgangspunktet planlegges i god tid, men det skjer ganske ofte at bestilte reiser må bookes om eller kanselleres, eller at opphold må forlenges. Virksomhetens art innebærer også at mange reiser må foretas på kort varsel. Til mange destinasjoner er flybilletter dyre og kostnadene kan overstige netto månedslønn som for mange av de ansatte ligger rundt 30 – 35 000 kroner. På mange destinasjoner, ikke minst i store byer, kan også hotellutgifter utgjøre betydelige beløp.

Reisefrekvensen kan for en del være slik at reiseregningen for en tjenestereise ikke kan leveres før en ny reise skal gjennomføres, for eksempel fordi regningen for flybillettene ikke er mottatt eller fordi reisen ikke er gjennomført før vedkommende må foreta en ny tjenestereise. Dersom det tas ut forskudd for alle reiser, kan det for den enkelte bli stor trafikk med betydelige beløp på egen konto av penger, som inntil reiseregningen er gjort opp, er arbeidsgivers penger.

Reisepolicy-dokumentet har flere bestemmelser som ikke er tvistetema i saken her. Av de bestemmelsene som først og fremst har aktualitet for vår sak gjengis følgende:

- . Bestilling av flybilletter, hotell og leiebil gjøres av medarbeider. Utgiftene belastes ikke departementet. Ved bestilling etter budsjettavslutning i desember og frem til årsskifte kan det etter avtale med reiseteamet bestilles pr. faktura.
- Reisepolicyen gjelder fullt ut for alle fagseksjoner og avdelinger i departementet og utestasjonene. Alle medarbeidere har ansvar for å rette seg etter departementets pålegg og bruke reisepolicyen. Medarbeidere i statsrådenes sekretariater og Kommunikasjonsenheten, samt avd.ledelse i KNP-avdelingen og besøksseksjonen unntas fra kravet om ikke å belaste departementet ved kjøp av billetter/hotell, men må utover dette følge reisepolicyen. Utestasjoner kan bestille reiser lokalt dersom dette er en bedre løsning. - Andre medarbeidere som ikke har/ikke kan bruke kredittkort eller dekke billetter/hotell på annen måte, vil unntaksvis kunne bestille billetter på faktura. Slik bestilling skal forhåndsgodkjennes av avdelingsledelsen. Det påligger avdelingene å begrense denne type bestillinger til et minimum. KR-avdelingen vil evt. avvise nye reisesøknader for medarbeidere som ikke retter seg etter reisepolicyen. - UD tilbyr å dekke årsavgift for kredittkort med inntil NOK 500/år. Årsavgift refunderes over reiseregning. - Reisebestillinger skal foretas gjennom UDs reisebyrå så langt det er hensiktsmessig ... ...
- Reiseregning settes opp så snart som mulig etter at reisen er avsluttet, og senest en måned etter reisens slutt ... ...

Staten har anført at reisepolicyen er å anse som en administrativ rutine som arbeidsgiver står fritt til å endre. Lagmannsretten antar at noen av bestemmelsene er av administrativ karakter, men det gjelder ikke bestemmelsen om at utgiftene ikke skal belastes departementet; en bestemmelse som innebærer at den enkelte medarbeider blir økonomisk ansvarlig overfor tjenesteyteren ved bestilling av flybilletter og hotell. Om dette vises til nærmere begrunnelse nedenfor.

Et pålegg fra arbeidsgiver som innebærer at en ansatt plikter å påta seg et personlig ansvar overfor tredjemenn for utgifter til flyreiser og hotell i forbindelse med tjenestereiser, forutsetter et rettslig grunnlag. Staten har anført at ansatte i UD har plikt til å foreta tjenestereiser i utlandet og at ansatte ved inngåelsen av arbeidsavtalen har akseptert å inngå de personlige avtalene med leverandører av tjenester som er nødvendig for å overholde reiseplikten.

Det er ingen tvil om at ansatte i UD har plikt til å foreta tjenestereiser i utlandet. Det er heller ikke bestridt. UD benytter statens standard ansettelsesavtale. Dette avtaledokumentet har ingen bestemmelser om hvordan avtaler med tjenesteleverandører skal inngås. Spørsmålet er om plikten til å stå ansvarlig overfor tredjemenn for utgifter til flybilletter og hotell for ansatte i UD kan innfortolkes.

Ankende parts påstand er begrenset til utgifter til flybilletter og hotell ved tjenestereiser i utlandet. Ved tjenestereiser vil det regelmessig også påløpe andre utgifter. Praktiske eksempler er utgifter til mat, drosjer eller mindre representasjonsutgifter. Lagmannsretten tar ikke stilling til om arbeidsavtalen forutsetter at den enkelte legger ut for slike utgifter mot senere refusjon fra arbeidsgiver.

Ved vurderingen av om de som ansettes i UD, ved å undertegne arbeidsavtalen, skal anses å ha akseptert at de plikter å inngå personlige avtaler med tjenesteleverandører i forbindelse med tjenestereiser, er det grunn til å peke på at den ordningen som UD har valgt langt fra er den eneste mulige. På grunnlag av bevisførselen legger lagmannsretten til grunn at kortselskaper tilbyr en rekke forskjellige ordninger når det gjelder utgifter forbundet med tjenestereiser. Av eksempler det er vist til nevnes at NAV bruker firmakort hvor det er lagt inn en del begrensninger for bruken. Et annet eksempel er Forsvarsdepartementet, som ikke bruker firmakort, men som har inngått en avtale om at regning for flybilletter ikke sendes før reisen er gjennomført. Andre virksomheter, som Stortinget og Avinor, har løsninger der utgifter til flybilletter og hotell bestilles for virksomhetens regning og betales av virksomheten direkte.

Den ordningen som UD har valgt for flybilletter og hotell er følgelig ingen nødvendig konsekvens av plikten til å foreta tjenestereiser. Sammenholdt med reiseaktivitetens omfang og at det for den enkelte ansatte kan dreie seg om betydelige summer, tilsier dette at det må kreves ganske klare holdepunkter for at den plikten som følger av pålegget i reisepolicyen skal kunne innfortolkes i arbeidsavtalen. Lagmannsrettens vurdering er at slike holdepunkter ikke er sannsynliggjort. Den ordningen som UD gjennom dette pålegget har valgt, har heller ikke forankring i en «bransjepraksis». Mange offentlige etater har som nevnt andre løsninger for belastning av større utgifter ved tjenestereiser. Dagens ordning i UD har heller ikke noen entydig historikk. Frem til den nye reisepolicyen ble innført, ble billetter bestilt hos UDs reisebyrå og regningen ble sendt til UD. Under enhver omstendighet er det ut fra rettspraksis vanskelig å se at en praksis kan gi grunnlag for en så utvidende tolking av de individuelle arbeidsavtalene som staten gjør gjeldende.

Lagmannsretten er enig med NTL i at vernehensyn taler mot å innfortolke en plikt for den enkelte ansatte til å inngå personlige avtaler med tredjemenn med en økonomisk forpliktelse av det omfang som det her er tale om. Adgangen til å be om reiseforskudd tilsier ikke noen annen vurdering. I enkelte tilfeller er det aktuelt å reise på svært kort varsel slik at reiseforskudd ikke er blitt utbetalt. Staten har anført at ingen har plikt til å reise før forskudd er utbetalt. Lagmannsrettens vurdering er at et slikt valg er helt teoretisk. Det er ikke vist til noen eksempler fra praksis og alle vitnene som er ansatt i departementet har vært klare på at det er helt uaktuelt å ikke reise av en slik grunn.

Det kan, når det bes om reiseforskudd, være vanskelig på forhånd å beregne hva de samlede utgiftene vil beløpe seg til. Etter bevisførselen legger lagmannsretten til grunn at mange ansatte er forsiktige i sine forhåndsberegninger av utgiftene når de ber om forskudd for å unngå å komme i den situasjonen at de sitter igjen med arbeidsgivers penger som blir trukket i lønnen. Medarbeiderne har et legitimt behov for å ha oversikt over hva de har disponibelt av egne penger til å dekke løpende forpliktelser. Bevisførselen har vist at mange opplever det som stressende at det på kontoen blir en pengestrøm med forskudd som kan overstige nettolønnen. Ut over den personlige belastningen ordningen kan medføre, er det også viktig i forhold til sikkerhetsklarering, å unngå rot i privatøkonomien. Standardavtalen som benyttes har en klausul om at tilsettingen er «betinget av til enhver tid gyldig sikkerhetsklarering for det embetsdistrikt og på det nivå som kreves for stillingen».

Opplysninger om forhold som er av vesentlig betydning i arbeidsforholdet skal fremgå av ansettelsesavtalen, jf. arbeidsmiljøloven § 14-6. Når det ikke er noen klausul i arbeidsavtalene, hverken direkte eller med henvisninger, om forpliktelser av den karakter som pålegget i reisepolicyen innebærer, er lagmannsrettens vurdering at de individuelle arbeidsavtalene ikke kan tolkes slik at den ansatte har plikt til å inngå avtaler med tredjemenn som innebærer økonomisk ansvar for utgifter til flybilletter og hotell ved tjenestereiser i utlandet.

Spørsmålet er videre om pålegget har forankring i særavtalen for reiser utenlands for statens regning, som er en tariffavtale. Det vises til at de individuelle arbeidsavtalene bestemmer at arbeidsforholdet er regulert av den til enhver tid gjeldende hovedtariffavtale, hovedavtale og andre sentrale tariffavtaler i staten. Det er riktig som staten anfører at denne avtalen forutsetter at det påløper utgifter til reise og opphold ved utføring av tjenestereiser i utlandet. Men avtalen har ingen bestemmelser om hvem som er juridisk og økonomisk ansvarlig for at slike utgifter blir betalt til leverandøren av ytelsen. Etter lagmannsrettens vurdering er det heller ikke grunnlag for å tolke tariffavtalen slik at den forutsetter en ordning som den som UD i sin reisepolicy pålegger sine ansatte for utgifter til flybilletter og hotell i forbindelse med tjenestereiser.

Det kan stilles spørsmål om pålegget i UDs reisepolicy langt på vei forutsetter at den ansatte bruker kredittkort. I så fall kan det nok hevdes at pålegget indirekte bidrar til å underminere tariffavtalens bestemmelser om at ingen plikter å bruke eget kredittkort. Lagmannsretten finner ikke grunn til å gå nærmere inn på dette, men bemerker at tilbudet om å få dekket inntil 500 kroner i året for å ha kredittkort, som da forutsettes brukt ved utgifter ved tjenestereiser, fremstår som et sidespor ved vurderingen av om reisepolicyens pålegg har et rettslig grunnlag.

Lagmannsrettens vurdering er på denne bakgrunn at den plikten som følger av reisepolicyens pålegg om at departementet ikke skal belastes ved bestilling av hotell og flybilletter, ikke kan utledes av denne tariffavtalens bestemmelser.

Det omstridte pålegget faller utenfor rammene for det arbeidstakerne kan pålegges i medhold av arbeidsavtalen sammenholdt med særavtalen for reiser utenlands for statens regning. Da kan pålegget heller ikke hjemles i arbeidsgivers styringsrett som må utøves innenfor de rammer som arbeidsavtalen setter. Lagmannsretten finner likevel grunn til, foranlediget av partenes prosedyrer, å knytte noen bemerkninger til spørsmålet om rekkevidden av arbeidsgivers styringsrett i forhold til det aktuelle pålegget. Som påpekt av ankende part, er arbeidsgivers styringsrett ikke et entydig begrep og har heller ikke et entydig innhold. Lagmannsretten slutter seg til det som er fremholdt om at det må sondres mellom styringsrett som foretaksledelse på overordnet nivå (autonom kompetanse) og styringsrett som arbeidsledelse (heteronom kompetanse) selv om det i praksis vil kunne være flytende overganger. Det vises til NOU 2018:6 Varsling og vern, side 44-45 og Næss Skjønberg m.fl., Individuell arbeidsrett, side 31-312. I Evju, Arbeidsrett – utvalgte artikler 2001–2010, er styringsretten på side 41-41 beskrevet som en «restkompetanse» innenfor rammene av lovgivning og avtaler. Staten har anført at reisepolicyen er en administrativ rutine som ikke etablerer rettigheter eller plikter og som ligger innenfor rammene av det arbeidsgiver kan bestemme i kraft av styringsretten. I den sammenheng er det særlig vist til Rt-2009-1465 (Seinvakt), jf. foran.

Lagmannsretten er ikke enig med staten i at reisepolicyens pålegg om at utgifter til flybilletter og hotell ikke skal belastes departementet, bare er en endring av administrative rutiner. Bestemmelsen må anses som et pålegg til den enkelte ansatte. Dette underbygges av den påfølgende teksten hvor det heter at reisepolicyen gjelder for alle og at «Alle medarbeidere har ansvar for å rette seg etter departementets pålegg og bruke reisepolicyen». Når utgiftene ikke skal belastes departementet, er det ikke andre alternativer enn at det økonomiske ansvaret i forhold til tjenesteyteren påhviler den enkelte ansatte. Dette er for øvrig også tilsiktet. Pålegget innebærer at de ansatte på egne bankkonti eller kredittkort må håndtere driftsutgifter som kan dreie seg om store beløp. Det forhold at ordningen innebærer en administrativ besparelse med mellom to og tre årsverk, er et relevant, men ikke avgjørende moment ved vurderingen av bestemmelsens karakter. Årsverksbesparelsen gjelder dessuten den samlede administrative gevinsten ved endringen av reisepolicyen, herunder innføringen av et nytt datasystem, «SAP», som etter det opplyste er et ikke ubetydelig bidrag i den sammenheng. Det er derfor usikkert hvor stor del av den administrative gevinsten for arbeidsgiver som kan tilskrives det omtvistede pålegget.

Vurdert samlet er pålegget etter lagmannsrettens syn utenfor rene administrative rutiner som arbeidsgiver kan beslutte som foretaksledelse. Dette gjelder selv om de ansatte har rett til å be om forskudd.

Dommen i Rt-2009-1465 (Seinvakt) tilsier etter lagmannsrettens syn ikke noen annen vurdering. I avsnitt 41 er det uttalt at arbeidsgiveren, dersom det ikke er gitt avkall på styringsretten, innenfor de rammer som følger av lovgivning og tariffavtaler må kunne endre «avtalebestemmelser som ikke særpreger, definerer eller fremstår som vesentlige for arbeidsforholdet». Uttalelsen må sees i sammenheng med temaet i saken som var om arbeidsgiver i medhold av styringsretten kunne endre en turnusordning til å omfatte dagvakter for sykepleiere som var ansatt som seinvakter. Hverken beslutningens karakter eller den rettslige problemstillingen er sammenliknbar med det som er denne sakens kjerne.

Både i forannevnte dom og i dommen i Rt-2000-1602 (Nøkk) er det uttalt at det ved fastleggelsen av rammene for arbeidsforholdet blant annet må legges vekt på samfunnsutviklingen. Den delen av reisepolicyen som innebærer at ansatte pålegges økende grad av selvadministrering, er et typisk trekk ved samfunnsutviklingen. Den delen som innebærer at ansatte pålegges å inngå økonomiske avtaler med tredjemenn om flybilletter og hotell ved tjenestereiser, kan etter lagmannsrettens syn ikke anses som rimelig og naturlig ut fra samfunnsutviklingen. Det vises i den sammenheng til at det i markedet tilbys andre ordninger som ivaretar hensyn på både arbeidsgiver- og arbeidstakersiden, uten at ansatte i samme grad blir eksponert for økonomisk ansvar overfor tjenesteleverandørene. Et vitne som er ansatt i et av kortselskapene som har avtaler med mange firmaer og offentlige virksomheter, har beskrevet UDs ordning som gammeldags.

Spørsmålet blir etter dette om pålegget i reisepolicyen ligger innenfor det arbeidsgiver kan bestemme som arbeidsledelse. Den delen av pålegget som innebærer at den enkelte medarbeider selv skal bestille flybilletter og hotell, er ikke bestridt. Det kan da reises spørsmål om arbeidsgiver i forlengelsen av denne delen av reisepolicyen, kan, i medhold av styringsretten, gi det pålegget som er omstridt i saken.

Reisepolicyen, herunder pålegget om at utgifter i forbindelse med bestilling av flyreiser og hotell ved tjenestereiser ikke skal belastes departementet, har klare fordeler for arbeidsgiver. Den innebærer at oppgjøret for utgifter til flybilletter og hotell – som gjelder avtaler om driftsutgifter med mange tjenesteleverandører – blir en virksomhetsintern transaksjon med rett til trekk i lønn dersom den enkelte tjenestereisen går i pluss i forhold til utbetalt forskudd. Det er etablert digitale rutiner som skal gjøre selvadministreringen lettere for den enkelte medarbeider. Adgangen til å be om forskudd er også et bidrag til å avdempe de ulemper og den økonomiske belastning som ordningen kan ha for medarbeiderne. Dette endrer likevel ikke det faktum at pålegget innebærer at det er den enkelte medarbeider som blir økonomisk ansvarlig overfor tjenesteyteren og at ordningen forutsetter bruk av private debet- eller kredittkort som kan gjøre det krevende å ha oversikt over hva som til enhver tid er tilgjengelige private midler.

Rekkevidden av arbeidsgivers styringsrett ved arbeidsledelse har flere ganger vært prøvd av Høyesterett. Det vises til Rt-2000-1602 (Nøkk), Rt-2001-418 (Kårstø), Rt-2002-1576 (Hakon), Rt-2008-856 (Theatercafeen), Rt-2008-1246 (Statoil), Rt-2010-412 (Fokus Bank), Rt-2011-841 (Osloskolen), HR-2016-2286-A og dommene nevnt foran. Disse avgjørelsene gjelder, i tillegg til endring i pensjonsforhold, spørsmål som er typiske for arbeidsledelse som arbeidsoppgaver, arbeidstid, arbeidssted eller godtgjøring, og gir derfor begrenset veiledning.

Det omstridte pålegget i vår sak innebærer at de ansatte plikter å påta seg et personlig økonomisk ansvar overfor tredjemenn for utgifter til flyreiser og hotell i forbindelse med tjenestereiser og håndtere disse utgiftene på egne bankkonti eller kredittkort. Ved forskuddsutbetalinger, som ofte er nødvendig av privatøkonomiske grunner, er det vanskelig å se at det ikke regelmessig vil bli en sammenblanding av private midler og arbeidsgivers penger. Et vesentlig element i vurderingen er at dette er utgifter som hver for seg, men ikke minst samlet, kan dreie seg om betydelige beløp. Hertil kommer at reisefrekvensen kan være stor. Sammenholdt med adgangen til lønnstrekk er lagmannsrettens vurdering at pålegget ligger utenfor rammene av det arbeidsgiver kan bestemme i kraft av styringsretten.

På denne bakgrunn er lagmannsrettens konklusjon at pålegget i reisepolicyen om at utgifter som påløper ved bestilling av flybilletter og hotell i forbindelse med tjenestereiser ikke skal belastes departementet verken har grunnlag i de individuelle arbeidsavtalene, i tariffavtale eller i arbeidsgivers styringsrett. Pålegget anses derfor urettmessig og NTL gis medhold i sakens realitet, men slik at domsslutningen utformes uten henvisning til hvilke rettslige grunnlag som mangler.

Anken har ført frem. Etter hovedregelen i tvisteloven § 20-2 første ledd har den part som har vunnet saken krav på full erstatning for sine sakskostnader. Lagmannsretten kan ikke se at det er grunnlag for helt eller delvis å fravike hovedregelen, jf. § 20-2 tredje ledd. Advokat Kroken har inngitt omkostningsoppgave med et krav for lagmannsretten på 305 114 kroner. Av dette utgjør 299 250 kroner salær og 5 864 kroner utgifter. I tillegg kommer utgifter til rettsgebyr med 33 825 kroner. Samlet omkostningskrav for lagmannsretten er 338 939 kroner. Det er ikke fremsatt bemerkninger til kravet, som legges til grunn ved omkostningsavgjørelsen, jf. tvisteloven § 20-5 første ledd.

Lagmannsrettens resultat er styrende også for omkostningene for tingretten, jf. tvisteloven § 20-9. Omkostningskravet for tingretten var 222 316, 80 kroner. Av dette er 219 600 kroner salær og resten utgifter. Kravet, avrundet, legges til grunn ved omkostningsavgjørelsen. I tillegg kommer rettsgebyr for tingretten med 12 040 kroner.

Dommen er enstemmig.

Domsslutning

Staten v/ Utenriksdepartementet kan ikke pålegge ansatte å påta seg et personlig økonomisk ansvar overfor tredjemenn for utgifter til flyreiser og/eller hotell i forbindelse med planlagte eller gjennomførte tjenestereiser.
I sakskostnader for lagmannsretten betaler staten v/Utenriksdepartementet til Norsk Tjenestemannslag 338 939 – trehundreogtrettiåttetusennihundreogtrettini – kroner. Oppfyllelsesfristen er to uker fra dommens forkynnelse.
I sakskostnader for tingretten betaler staten v/Utenriksdepartementet til Norsk Tjenestemannslag 234 357 – tohundreogtrettifiretusentrehundreogfemtisyv – kroner. Oppfyllelsesfristen er to uker fra dommens forkynnelse.