RG-1995-721
| Instans: | Eidsivating lagmannsrett - Dom |
|---|---|
| Dato: | 1994-10-10 |
| Publisert: | RG-1995-721 (118-95) |
| Stikkord: | Prøvelsesrett for domstolen |
| Sammendrag: | |
| Saksgang: | - Valdres herredsrett Nr. 93-22A (førsteinstans) - Eidsivating lagmannsrett LE-1993-02425 A (se RG-1995-721). |
| Parter: | Ankende part: Annekset AS (Prosessfullmektig: Advokat Sigurd Bang, Fagernes). Motpart: Staten v/Kommunal- og arbeidsdepartementet (Prosessfullmektig: Advokat Elisabeth Stenwig, Oslo). |
| Forfatter: | Lagdommer Karl Eilert Sundt-Ohlsen, to meddommere - Mindretall: Lagdommer Jan Villum, formann, Lagdommer Hilde Wiesener Haga |
| Lovhenvisninger: | Forvaltningsloven (1967) §25, §41, Plan- og bygningsloven (1985) §74, §92, Tvistemålsloven (1915) §172, §180, §213, §17, §24, §15 |
Annekset AS kjøpte den 28. juni 1991 eiendommen "Annekset" i Fagernes sentrum for kr 960000,-. Huset er en trebygning fra siste halvdel av 1800-tallet, og det er opplyst at det er den eldste bevarte trebygning på Fagernes. Den er tidligere anneks til Fagerlund Hotell. Huset har nytt panel på 3 av ytterveggene og nye, moderne vinduer, samtidig som det også ellers er foretatt endel utvendige endringer. Men fasaden inn mot "Fagerlundtunet" har beholdt en opprinnelig svalgang og opprinnelig panel, samtidig som taket på kjøpstidspunktet fortsatt var tekket med opprinnelig Valdresskifer. Taket var imidlertid så ødelagt at det var helt nødvendig for selskapet å skifte det ut. Da kjøper søkte Nord-Aurdal kommune om tillatelse til omdisponering av bygningen for kontorer og forretningslokaler, meddelte man samtidig at "taket vil bli tekket med Zanda takstein, farge ikke bestemt". Bygningsrådet godkjente omdisponering, men uttalte at "Når det gjelder ny taktekking, vil rådet foretrekke shingel, type Valdres, fremfor Zanda-stein, dersom det ikke er aktuelt å legge Valdresskifer". I nytt møte den 25. november 1991 opprettholdt rådet krav om shingel, og selskapet klaget under henvisning til at "Skifer er utelukket på grunn av pris og anskaffelse. Pappshingel er også utelukket fra vår side, dette på grunn av brannsikring og ising". Bygningsrådet behandlet takspørsmålet for tredje gang i møte den 10. februar 1992, og omgjorde sine tidligere vedtak i klagers disfavør, idet det nå vedtok at taket "må tekkes med Valdresskifer, slik det er idag". Helomvendingen skyldtes at Valdres Folkemuseum og Fylkeskonservatoren i Oppland i mellomtiden hadde intervenert i saken.
Annekset AS klaget til Fylkesmannen i Oppland og kontaktet advokat Sigurd Bang, som skrev supplerende klage den 29. april 1992. Fylkeskonservator Arnfinn Engen mente imidlertid at "det einaste rette er å legge Valdresskifer" og at byggherren bare gjennom å følge opp dette ville vise vilje til "å ta vare på tradisjonar og lokal byggeskikk i dette sentrale miljøet på Fagernes, noko som må vere avgjerande for profilen til ein tettstad som ønsker å satse på reiselivsnæringa". Bygningssjefen sluttet seg til fylkeskonservatoren, og Fylkesmannen i Oppland fattet den 29.5.1992 vedtak med slik
Konklusjon:
Fylkesmannen mener etter dette at plan- og bygningsloven §74 nr. 2, jfr. §92, tredje ledd, gir rettslig grunnlag for å pålegge Annekset A/S å benytte Valdres-skifer som materialvalg for taktekkingen.
Det vises til det som er sagt foran om de branntekniske forhold.
Klagen tas ikke til følge.
Dette vedtaket er gjort i medhold av plan- og bygningsloven §15 og rundskriv T-8/86 fra Miljøverndepartementet og Kommunaldepartementet.
Advokat Bang brakte deretter spørsmålet opp for bygningsrådet på ny, da situasjonen etter hvert ble prekær. Rådet ga nå uttrykk for at det i utgangspunktet var innstilt på å fravike kravet om Valdresskifer, men fylkesmannen meddelte at han ikke ville omgjøre sitt vedtak. Kommunen tilbød å skaffe den nødvendige skifer fra Valdres Folkemuseum eller det nedlagte brudd i Øystre Slidre, men selskapet ville ikke akseptere gammel, brukt stein og tekket med rød Zandastein på egen risiko. Deretter tok det ut stevning mot Staten v/Kommunaldepartementet for å få vedtaket av 29.5.1992 kjent ugyldig, og Valdres herredsrett avsa den 28.5.1993 dom med slik
Slutning:
1. Staten v/Kommunal- og arbeidsdepartementet frifinnes.
2. Saksomkostninger ilegges ikke.
Advokat Bang har på vegne av Annekset AS rettidig påanket dommen til Eidsivating lagmannsrett, og Staten har tatt til gjenmæle i tilsvar av 6. september 1993 fra Regjeringsadvokaten v/advokat Elisabeth Stenwig. Ankeforhandling ble holdt på Fagernes den 23. og 24.8. 1994, der entreprenør Bjørn Sanne møtte med partsfullmakt fra den ankende part. For Staten møtte juridisk konsulent Asbjørn Valla hos Fylkesmannen i Oppland, jf tvistemålsloven §213. Retten ble satt med 2 meddommere fra de alminnelige utvalg. I tillegg til forklaring fra Valla/Sanne har retten hørt ytterligere 9 vitner, samt fått seg forelagt slik dokumentasjon som rettsboken viser, og foretatt åstedsbefaring på Fagernes og i Nord-Aurdal.
Den ankende part har nedlagt slik påstand:
1. Fylkesmannen i Opplands stadfestelse av 29. mai 1992 av Nord-Aurdal bygningsråds vedtak av 10. februar 1992 vedrørende krav om Valdres-skifer som taktekkingsmateriale, kjennes ugyldig.
2. Annekset A/S tilkjennes saksomkostninger for herredsrett og lagmannsrett.
Til støtte for dette er i det vesentlige anført:
Vedtaket av 29.5.1992 hviler på uriktig faktisk og rettslig grunnlag. Det har uriktig hjemmelshenvisning og er beheftet med saksbehandlingsfeil. Avgjørelsen er etter den ankende parts oppfatning rent myndighetsmisbruk, idet den både er vilkårlig og sterkt urimelig og dessuten innebærer forskjellsbehandling. Annekset fremtrer ikke lenger som verneverdig etter å ha undergått en rekke bygningsmessige endringer. Det er heller ikke riktig at "husene i Fagerlund-kvartalet har spesielle særtrekk" eller at dets bygningsmiljø er "preget av spesiell byggeskikk og byggestil", slik vedtaket forutsetter. Bygningene rundt annekset er tvert om oppført til ulike tider og med ulik stilart, herunder også ulike tak. Det er dernest mye vanskeligere både å få tak i og å anvende Valdresskifer enn fylkesmannen har vært klar over. Vedtaket viser til plan- og bygningsloven §74 annet ledd, jf §92 tredje ledd, dvs. den såkalte "skjønnhetsbestemmelsen" som ikke har relevans i dette tilfellet. Den adekvate hjemmelen, som er "vernebestemmelsen" i §92 tredje ledds annet punktum, er derimot ikke nevnt i det hele tatt; og den uriktige hjemmelshenvisningen indikerer at avgjørelsen kan være tatt på helt uriktig grunnlag.
Vedtaket er også gjennomsyret av plan- og bygningsloven §74 annet ledd-betraktninger og ignorerer helt en rekke høyst relevante forhold som skulle vært tatt hensyn til. I Rundskriv H-20/89 av 15. juni 1989 presiserer Kommunaldepartementet at vernehensynet må avveies mot andre hensyn, som "f eks behovet for endringsarbeider, ombyggingens art og omfang, bygningens alder og omkostninger". Hverken bygningsrådet eller fylkesmannen har vært i nærheten av slik avveining til tross for at innvendingene ble konkret påberopt i Annekset AS' klage. Der fremholdt selskapet at Valdresskifer ikke lenger kan skaffes, at det ikke finnes folk som kan legge den og at det heller ikke lar seg gjøre å feste snefangere på den. Fylkesmannen pliktet da å ta stilling til innvendingene, og når ingen av dem overhodet er nevnt i vedtaket, er det en saksbehandlingsfeil, som i seg selv kvalifiserer for opphevelse. Det er også en saksbehandlingsfeil at juridisk konsulent Valla besiktiget bygget alene uten å varsle klageren.
Endelig er selve avgjørelsen så urimelig at den av den grunn må oppheves. Valdresskifer produseres ikke lenger i Norge, og det er intet som tyder på at nyproduksjon vil bli igangsatt. Den ankende part henvises til å reise rundt og lete "i kroker og kriker" etter mulige restlager av gammel, brukt stein fra nedrevne låver etc. Skulle det lykkes å komme over et slikt parti, forestår et omfattende sorteringsarbeide, idet hver stein må undersøkes nøye. Brekkasjen er betydelig, slik at en minst trenger dobbelt kvantum. Det er for øvrig helt forkastelig å anvende så dårlig materiale på et fullrenovert bygg, og eieren vil konfronteres med kontinuerlige vedlikeholdsproblemer. Prisen utgjør dessuten mer enn det dobbelte av prisen for Zandastein, slik at merkostnaden ved bruk av Valdresskifer representerer hele 10 % av totalinvesteringene på kr 2,7 mill. i annekset. Løsningen gir også dårlig utlufting og dermed komplikasjoner ved fremtidig innredning av loftsetasjen. Endelig innebærer vedtaket en klar forskjellsbehandling vis á vis gnr. 95, bnr. 15 i Nord-Aurdal, der myndighetene tillot å skifte ut Valdresskifer med stålplater, fordi skiferen var så vanskelig å skaffe.
Ankemotparten har nedlagt slik påstand:
1. Herredsrettens dom stadfestes.
2. Staten v/Kommunal- og arbeidsdepartementet tilkjennes saksomkostninger for lagmannsretten.
Til støtte for dette er i det vesentlige anført:
Staten bestrider samtlige opphevelsesgrunnlag og understreker at sakens tema i utgangspunktet faller inn under forvaltningens frie skjønn og således er unndratt lagmannsrettens prøvelsesrett. "Annekset" er etter sin historiske og kulturelle bakgrunn utvilsomt verneverdig, - men også denne vurdering er unndratt domstolsprøvelse. Videre gjelder saken intet forvaltningsmessig pålegg, men en blott og bar nektelse av å endre det eksisterende takmaterialet. Forvaltningen står da adskillig friere enn ved direkte inngrep. Domstolen må også være varsom med å sette seg ut over fagfolkenes vurderinger, likesom det er situasjonen på vedtakstiden som skal undersøkes og ikke omstendighetene i dag.
Det bestrides at vedtaket av 29.5.1992 bygger på uriktige faktiske eller rettslige forutsetninger, og ankemotparten fastholder at Fagerlund-kvartalet har spesielle særtrekk og særegen byggestil. Bevisførselen har dernest bekreftet at det både var - og er - mulig å skaffe Valdresskifer og folk til å legge den, likesom fylkesmannen var fullt på det rene med kostnadsforholdet da vedtaket ble fattet.
Plan- og bygningsloven §92, tredje ledd gir klar hjemmel for å nekte utskifting til annet takmateriale enn det historisk opprinnelige. Vedtaket viser til denne bestemmelse, og selv om henvisningen ikke spesifikt nevner annet punktum, fremgår det med all tydelighet av premissene for øvrig at det er vernebestemmelsen avgjørelsen forankres i. Det foreligger for så vidt hverken rettsanvendelses- eller saksbehandlingsfeil, jf også Rt-1972-578. Det er heller ikke begått andre relevante saksbehandlingsfeil. Selv om vedtaket muligens burde kommentert de konkrete innvendingene fra klager, er unnlatelsen av å gjøre det ingen prosessuell feil. Etter forvaltningsloven §25 er det bare de avgjørende hovedhensyn som skal nevnes i begrunnelsen, og dette krav har Fylkesmannen i Oppland oppfylt. Han har dernest vært fullt klar over innvendingene og tatt dem med i sine overveielser, uten at de er blitt utslagsgivende. Den manglende skriftlige nedfelling har derfor ikke påvirket resultatet.
Endelig bestrides at det her foreligger noen form for myndighetsmisbruk. Både bygningsrådet og fylkesmannen har holdt seg klart innenfor formålet i vernebestemmelsen i plan- og bygningsloven §92 tredje ledd annet punktum, og det skal da særdeles meget til før vurderingen kan karakteriseres som sterkt urimelig, uforsvarlig eller vilkårlig. Annekset skal bli stående som et varig kulturminne, mens den ankende parts eierinteresser er kortsiktige, og den omstendighet at Valdresskiferen gir en dyrere og mer komplisert løsning for selskapet, er ikke tilstrekkelig til å gjøre vedtaket urimelig. Ankemotparten kan heller ikke se at forvaltningen har gjort seg skyldig i urimelig forskjellsbehandling ved å tillate en midlertidig løsning for bolighuset på gnr. 95 bnr. 15 i Nord-Aurdal. For annekset gjelder det derimot en varig løsning for en forretningsgård midt i Fagernes.
Lagmannsretten er kommet til et annet resultat enn herredsretten og skal bemerke:
Rettens kompetanse er her begrenset, da anken gjelder en skjønnsmessig forvaltningsavgjørelse, som i utgangspunktet er unndratt domstolsprøvelse. Lagmannsretten kan likevel prøve avgjørelsens lovlighet, om vedtaket bygger på riktig faktum, og om det kleber saksbehandlingsfeil ved det som kan ha påvirket utfallet til selskapets skade. Endelig har domstolen en viss adgang til å kontrollere at skjønnsutøvelsen har vært forsvarlig og innenfor lovfullmaktens formål.
Etter plan- og bygningsloven §92 tredje ledd annet punktum skal bygningsrådet i endringssaker "se til at historisk, arkitektonisk eller annen kulturell verdi som knytter seg til en bygnings ytre, så vidt mulig blir bevart". Takflater regnes som ytterfasade, og valg av takmateriale inngår i rådets vurderingstema. Det eksisterende materiale på annekset var Valdresskifer, slik at lovens bevaringskriterium også er oppfylt. Endelig tilligger det forvaltningen selv å avgjøre verneverdigheten, og fylkesmannen har for så vidt klar lovhjemmel til å vedta at taket fortsatt skal tekkes med Valdresskifer. Formuleringen "såvidt mulig" legger imidlertid inn en begrensning, og Kommunaldepartementet har i Rundskriv H-20/89 av 15. juni 1989 presisert at vernehensynene skal avveies mot andre hensyn. Uttalelser fra de antikvariske myndigheter må ifølge rundskrivet sammenholdes med andre momenter som f.eks. "behovet for endringsarbeider, ombyggingens art og omfang, bygningens alder og omkostninger". Hvis fylkesmannen overhodet ikke har foretatt slik avveining, vil det være både en rettsanvendelsesfeil og en saksbehandlingsfeil.
Når det gjelder vurderingen av fylkesmannens saksbehandling, har lagmannsretten delt seg i et flertall og et mindretall. Flertallet - lagdommer Sundt-Ohlsen og meddommerne Haugner og Nyseth, skal bemerke:
Flertallet finner at saksbehandlingen er beheftet med slik mangel at fylkesmannens vedtak må bli å kjenne ugyldig.
I klagen fra Annekset AS var det gjort gjeldende at det ikke kan skaffes Valdresskifer på regulær måte og at det ikke lenger finnes fagfolk som kan legge skiferen på taket. Videre var det anført at omkostningene forbundet med legging av Valdresskifer ville bli meget høyere enn ved bruk av Zanda-sten, som ønsket av byggherren. Selskapet anførte således i klagen av 10. desember 1991 at "Skifer er utelukket på grunn av pris og anskaffelse", og i suppleringsklagen av 29. april 1992 at "Det blir overhodet ikke lagt nye skifertak, idet dette i praksis er umulig ut fra manglende produksjon og kostnadshensyn". Innhentede anbud viste at Valdresskiferen var mer enn dobbelt så kostbar som Zandastein.
Flertallet vil videre vise til at etter Byggeforskrift 1987 kap. 43:12 er det et krav at sne- og isdannelser på bygning som kan medføre fare for ras mot beferdet område, skal hindres eller sikres. I Veiledning til Byggeforskrift 1987 kap. 43:12 heter det at mot beferdede områder som fortau eller plasser hvor ras av sne og is kan medføre fare, må det settes opp snefangere. Det er på det rene at der annekset ligger, kreves snefangere på taket med hjemmel i nevnte bestemmelse. Flertallet legger til grunn at snefangere ikke kan festes på forsvarlig måte til et Valdresskifertak uten at dettes utseende blir vesentlig skjemmet og dets funksjon forstyrret, ved at utettheter og andre skader lett oppstår.
Disse forhold samt byggherrens innvendinger pliktet forvaltningsmyndigheten å vurdere før endelig vedtak ble truffet, jf forvaltningsloven §17, og myndigheten må redegjøre i vedtaket for at slike vurderinger er foretatt, jf forvaltningsloven §24 og §25.
Fylkesmannens vedtak redegjør imidlertid hverken for de fremsatte innvendinger eller for hvilke avveininger og vurderinger som er blitt foretatt.
Flertallet finner at disse mangler kan ha hatt betydning for innholdet i den forvaltningsavgjørelse som er blitt truffet, og at denne derfor må kjennes ugyldig, jf forvaltningsloven §41.
Mindretallet - lagdommerne Villum og Wiesener Haga - kan ikke se at vedtaket lider av saksbehandlingsfeil som bør føre til opphevelse. Det vises til forvaltningsloven §41, som fastslår at enkeltvedtak er gyldig til tross for at behandlingsreglene ikke er overholdt, "når det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold". Også etter mindretallets oppfatning er det klare mangler ved vedtakets begrunnelse, idet de konkrete innvendinger i klagen ikke er kommentert. Mindretallet legger imidlertid til grunn at innvendingene faktisk er blitt vurdert, men uten at de har fått gjennomslagskraft. Mindretallet må derfor si seg enig med staten i at den mangelfulle begrunnelse ikke utgjør noen feil som "har virket bestemmende på vedtakets innhold".
Det gjenstår da for mindretallet å ta stilling til anførselen om myndighetsmisbruk, dvs. om avgjørelsen fremtrer som sterkt urimelig, uforsvarlig eller vilkårlig i forhold til fullmaktshjemmelen i plan- og bygningsloven §92 tredje ledd annet punktum. Mindretallet kan heller ikke svare bekreftende på dette spørsmål, og er enig i ankemotpartens utgangspunkt om at domstolens kontrolladgang her er forbeholdt de helt klare urimeligheter. Domstolen skal ikke sette seg i forvaltningens sted og sette sitt eget skjønn opp mot dennes.
Dersom det hadde vært umulig å skaffe Valdresskifer eller arbeidsfolk i dagens Norge, ville avgjørelsen måtte karakteriseres som uforsvarlig og/eller sterkt urimelig. Etter bevisførselen legger mindretallet til grunn at begge deler fortsatt kan skaffes, selv om det vil være både besværlig og ukurant. Kommunen har sagt seg villig til å hjelpe, og ulempene antas da ikke større enn hva en må finne seg i fra forvaltningens side. Merkostnadene kan ikke være avgjørende, og problemene med snefangere bør også kunne håndteres. At gammel, brukt stein krever hyppig vedlikehold, er heller ikke mer enn en må være forberedt på ved kjøp av slike eldre, verneverdige bygg. Og endelig kan mindretallet ikke se at selskapet har vært utsatt for relevant forskjellsbehandling sammenlignet med eieren av gnr. 95 bnr. 15 i Aurdal. Sistnevnte sak gjaldt en rent midlertidig tillatelse for privat bolighus på landet, mens det i nærværende tilfelle dreier seg om en varig løsning for en forretningsgård i Fagernes sentrum. Mindretallet kan således ikke se at de påberopte ulemper - verken isolert eller i sum - er tilstrekkelige til å bringe vedtaket ut over de rammer bygningsmyndighetene her er gitt for sine forvaltningsavgjørelser innenfor et fritt, forsvarlig skjønn. Vedtaket kan derfor heller ikke settes til side etter de ulovfestede regler om myndighetsmisbruk.
I overensstemmelse med flertallets standpunkt blir fylkesmannens vedtak å kjenne ugyldig, jf Eckhoff: Forvaltningsrett, 4. utgave, 1992 59.
Anken har ført frem, men lagmannsretten finner at saken har budt på slik tvil at partene bør bære hver sine omkostninger for lagmannsretten, jf tvistemålsloven §180 annet ledd, jf §172 annet ledd. Lagmannsretten er enig i herredsrettens omkostningsavgjørelse.
Dommen er avsagt under dissens.
Slutning:
1. Fylkesmannen i Opplands vedtak av 29. mai 1992 om å forkaste Annekset AS' klage over Nord-Aurdal bygningsråds vedtak av 10. februar 1992 hvor Annekset AS ble pålagt å bruke Valdres-skifer som taktekkingsmateriale, kjennes ugyldig.
2. Saksomkostninger tilkjennes ikke, hverken for herredsretten eller lagmannsretten.