HR-1995-34 - Rt-1995-530

Instans:	Høyesterett - Dom
Dato:	1995-03-25
Publisert:	HR-1995-00034-A - Rt-1995-530 (134-95)
Stikkord:	Fiskerirett
Sammendrag:
Saksgang:	Frostating Lagmannsrett LF-1992-00075 A - Høyesterett HR-1995-00034 A, nr 153/1993
Parter:	1. Fjordlaks A/S (Advokat Tallag Andersen) 2. Fjørå Fjordlaks A/S (Advokat Karl Wahl-Larsen) mot Fiskeoppdretternes Salgslag AL - dets konkursbo (Advokat Gudmund Kuvås). Hjelpeintervenienter: 1. Staten v/Fiskeridepartementet (Regjeringsadvokaten v/advokat Tolle Stabell) 2. Bankkonsortiet (Advokat Audvar Os)
Forfatter:	Gussgard, Dolva, Skåre, Bugge, Smith
Lovhenvisninger:	Råfiskloven (1951) §2, §7a, Lov om bruk av røntgenstråler og radium (1938)4, §3, §4, §5, §6

Saken gjelder spørsmålet om Fiskeoppdretternes Salgslag AL gyldig kunne treffe vedtak om å trekke kr 5 pr kilo ved førstehåndsomsetningen av fersk laks, til finansiering av en fryseordning for laks for å opprettholde balansen mellom tilbud og etterspørsel i markedet.

Etter lov av 14 desember 1951 nr 3 om omsetning av råfisk (råfiskloven) §2 første ledd kan Kongen bestemme at det skal være forbudt å tilvirke, omsette eller utføre råfisk "dersom råfisken ikke i første hånd er omsatt gjennom eller med godkjenning av en salgsorganisasjon av fiskere, hvis vedtekter er godkjent av vedkommende departement.".

Fiskeoppdretternes Salgslag AL (FOS) ble stiftet 31 mars 1978 som en salgsorganisasjon av produsenter av oppdrettsfisk m v. I vedtektene §2 første ledd heter det at "Lagets formål er å forestå organisert førstehåndsomsetning av oppdrettede produkter for konsum. Laget skal herunder søke å oppnå gode og stabile priser og trygge betalingsvilkår". Ved kgl.res. av 28 juli 1978 fikk FOS i medhold av råfiskloven §2 enerett til førstehåndsomsetning av oppdrettet laksefisk til konsum. Eneretten ble senere utvidet til å gjelde andre oppdrettsprodukter. Lagets vedtekter var godkjent av departementet etter lovens §3. Representantskapet var øverste myndighet og besto av 70 valgte representanter for oppdretterne. Etter vedtektene §5 var alle som drev produksjon av oppdrettede produkter "forpliktet til å melde seg til laget, og omsette sin samlede produksjon på de av laget fastsatte vilkår." Virksomheten ble for øvrig drevet etter forretningsregler fastsatt av styret, jf lovens §4. Disse inneholdt blant annet bestemmelser om at et salgsstyre skulle fastsette minstepriser for de produkter salgslagets enerett omfattet, og bestemmelser om godkjenning av kjøpere.

Ordningen i FOS var slik at oppdretterne selv solgte fisken til godkjente kjøpere på de vilkår som fremgikk av forretningsreglene. Salgsoppgjøret gikk gjennom FOS som innesto for oppgjør overfor selger. Etter reglenes §6 ble det beregnet en avgift på oppdretter og på kjøper til dekning av lagets utgifter.

På et ekstraordinært møte 4 januar 1990 traff representantskapet et vedtak der det blant annet heter:

"Representantskapet gir sin tilslutning til den innfrysingsordning som styret/salgsstyret i Fiskeoppdretternes Salgslag A/L har vedtatt etter forhandlinger med Norges Ferskfiskomsetnings Landsforening som ledd i tiltak for å ta hånd om lakseproduksjonen i 1990, og som det forutsettes skal vare så lenge det er nødvendig for å opprettholde balansen mellom tilbud og etterspørsel.

Representantskapet aksepterer at styret foretar et låneopptak i størrelsesorden 1,3 milliarder kroner for finansiering av innfrysingsordningen, og at salgslagets varelager, avgiftsinntekter og fordringsmasse stilles som sikkerhet for dette låneopptaket.

For å finansiere innfrysingsordningen vedtar representantskapet flg:

1. For leveranser av fisk til godkjente kjøpere ilegges en avgift, stor kr 5,- pr. kg. - - -

3. Vedtatt avgift opprettholdes så lenge finansieringen av innfrysingsordningen ikke er sluttført."

Spørsmålet i saken er om laget hadde hjemmel for punkt 1 i dette vedtaket og senere vedtak av 12 desember 1990 og 11 april 1991 om forlengelse av avgiftspålegget.

Fiskeridepartementet godkjente avgiftsvedtakene 9 januar 1990, 20 desember 1990 og 27 mai 1991 i henhold til råfiskloven §7a, slik bestemmelsen lød før lovendring 4 desember 1992. Senere henvisninger til råfiskloven gjelder loven slik den lød før denne lovendringen.

Bakgrunnen for beslutningen om å sette i verk en fryseordning for laks var at produksjonen var økt sterkt mot slutten av 1980-årene. Høsten 1989 inntraff et betydelig prisfall, samtidig som det fra EF-kommisjonen og fra USA ble rettet dumpinganklager mot norske eksportører og fremsatt trusler om straffetoll.

Fryseordningen innebar et tilbud til oppdretterne om at FOS ville kjøpe fersk laks til den fastsatte minstepris. Fisken ville bli nedfrosset og lagret, for senere å bli solgt for FOS' regning og risiko. De som ønsket å selge på det ordinære markedet, kunne fritt velge det mot å betale avgiften på kr 5. Ved å redusere utbudet på ferskfiskmarkedet og ved å tilby ubegrenset adgang til salg til fast pris til FOS for innfrysing, håpet en å oppnå høyere priser og et relativt stabilt prisnivå.

Fjordlaks A/S og Fjørå Fjordlaks A/S har konsesjon for oppdrett av laks. Fjørå Fjordlaks A/S driver bare oppdrettsvirksomhet, mens Fjordlaks A/S også blant annet driver eksportvirksomhet. Anders Pedersen er styreformann og daglig leder i begge selskapene.

Ved stevning av 2 november 1990 reiste disse selskapene sak mot FOS med påstand om at avgiftsvedtaket skulle kjennes ugyldig, og at FOS skulle dømmes til å betale selskapene kr 5 715 320 med renter. Det ble også krevet en midlertidig forføyning. Sea Farm AS, Bergen, erklærte hjelpeintervensjon til støtte for saksøkerne, mens staten v/Fiskeridepartementet opptrådte som hjelpeintervenient for FOS.

Trondheim byrett avsa dom 28 oktober 1991 med slik domsslutning:

"1. Vedtak om avgift til finansiering av innfrysingsordning fattet av representantska pet i Fiskeoppdretternes Salgslag A/L 4. januar 1990,12. desember 1990 og 11 april 1991, godkjent av Fiskeridepartementet 9. januar 1990, 20. desember 1990 og 27. mai 1991 kjennes ugyldig i forhold til Fjordlaks A/S og Fjørå Fjordlaks A/S.

2. Fiskeoppdretternes Salgslag A/L dømmes til å betale til Fjordlaks A/S og Fjørå Fjordlaks A/S 5715320 - femmillionersjuhundreogfemtentusentrehundreogtjue - kroner med tillegg av 18 - atten - prosent rente p.a. av - kr 210826 fra 15. juni 1990 - kr 40816 fra 13. juli 1990 - kr 31734 fra 20. juli 1990 - kr 142864 fra 30. juli 1990 - kr 4872 fra 02. august 1990 - kr 6090 fra 10. august 1990 - kr 997971 fra 07. september 1990 - kr 398349 fra 28. september 1990 - kr 9335 fra 06. november 1990 - kr 772301 fra 07. desember 1990 - kr 909818 fra 09. januar 1991 - kr 533324 fra 22. januar 1991 - kr 701933 fra 01. februar 1991 - kr 7308 fra 11. februar 1991 - kr 210958 fra 28. februar 1991 - kr 736821 fra 22. april 1991 til betaling skjer.

Oppfyllelsesfristen er 2 - to - uker fra forkynnelsen av denne dom.

3. Fjordlaks A/S og Fjørå Fjordlaks A/S sin begjæring om midlertidig forføyning tas ikke til følge.

4. Saksomkostninger tilkjennes ikke."

Byretten bygget på at det dreiet seg om en avgift, ikke om prisfastsettelse. Etter rettens syn kunne det i medhold av råfiskloven §7a bare oppkreves avgifter til dekning av administrasjonsomkostninger. Fryseordningen ble ansett som et markedsregulerende tiltak som i det vesentlige lå klart utenfor lagets ordinære drift.

Fiskeoppdretternes Salgslag AL ble tatt under konkursbehandling 13 november 1991. Konkursboet anket dommen til Frostating lagmannsrett. Staten v/Fiskeridepartementet opprettholdt hjelpeintervensjonen. Et bankkonsortium meldte seg som hjelpeintervenient til støtte for FOS. Konsortiet består av Christiania Bank og Kreditkasse, Den norske Bank AS og andre banker som hadde ytet lån til FOS til finansiering av fryseordningen mot pant som angitt i representantskapets vedtak. Lagmannsretten avsa dom 22 februar 1993 med slik domsslutning:

"1. Fiskeoppdretternes Salgslag A/L, dets konkursbo, frifinnes.

2. Saksomkostninger for byretten og lagmannsretten tilkjennes ikke."

Lagmannsretten fant at volumregulering i ulike former var hjemlet i "råfiskloven system", og at fryseordningen innebar en regulering av førstehåndsomsetningen. Lovens §7a ble ansett å gi hjemmel for å kreve avgift "for å realisere lovens overordnede formål om å oppnå gode, stabile priser for fiskerne." Avgiftsvedtakene ble dermed ansett gyldige.Om saksforholdet for øvrig og partenes anførsler for de tidligere retter, viser jeg til dommene.

Fjordlaks A/S og Fjørå Fjordlaks A/S har påanket lagmannsrettens dom til Høyesterett. Anken gjelder rettsanvendelsen og bevisbedømmelsen på enkelte punkter. Hjelpeintervensjonen til støtte for ankemotparten er opprettholdt, både av staten og av bankkonsortiet.

Til bruk for Høyesterett er det holdt bevisopptak til avhør av Anders Pedersen og 7 vitner. Det er fremlagt enkelte nye dokumenter. De ankende parter har frafalt en subsidiær anførsel om ugyldighet på grunn av bristende forutsetninger. For øvrig fremstår saken for Høyesterett i hovedsak som for de tidligere instanser.

Fjordlaks A/S og Fjørå Fjordlaks A/S har fremsatt i det vesentlige sammenfallende anførsler som refereres under ett. Selskapene har i hovedsak anført:

Lagmannsrettens standpunkt er rettslig uholdbart. For at avgiftsvedtakene skal være lovlige, må både fryseordningen og avgiftsvedtakene ha hjemmel i råfiskloven samt i vedtektene og forretningsreglene. En slik volumkontroll som fryseordningen innebar - med det formål å påvirke eksportprisene - falt utenfor de virkemidler FOS hadde kompetanse til å iverksette innenfor enerettsområdet. Vedtektene og forretningsreglene kan innskrenke lagets kompetanse i denne relasjon, men ikke utvide den. Verken lagets vedtekter eller forretningsregler ga hjemmel for ordningen. Lovens §7a ga under ingen omstendighet hjemmel for avgiftsvedtakene.

Ved fortolkingen av lagets kompetanse etter råfiskloven befinner en seg i kjerneområdet for legalitetsprinsippet, noe som innebærer at det må foreligge en klar og uomtvistelig hjemmel i lov for tiltak som settes i verk. Dette er kommet til uttrykk i tidligere dommer som Høyesterett har avsagt vedrørende råfiskloven. Det er blant annet vist til Rt-1954-96. At FOS var en privat organisasjon, ikke et offentlig forvaltningsorgan, tilsier også en streng fortolking av hjemmelsgrunnlaget. Da loven ble gitt, var intensjonen å gi klare regler for salgslagenes kompetanse.

Råfiskloven §2 begrenser salgslagenes reguleringskompetanse til å gjelde førstehåndsomsetningen. FOS var gitt monopol på slik omsetning av laks. Den naturlige forståelsen av begrepet førstehåndsomsetning er at det dekker salg av fisken fra oppdretter til første kjøper. Når FOS hadde kjøpt fisken i egen regning, var førstehåndsomsetningen avsluttet. Reguleringsinngrepet skjedde som et etterfølgende tiltak ved at laksen ble holdt tilbake fra eksportmarkedet. Fryseordningen må anses som et virkemiddel knyttet til annenhåndsomsetningen, og en er da utenfor kompetansen etter råfiskloven §2. Noen annen hjemmel for ordningen finnes ikke.

Bestemmelsen i §2 første ledd 2. punktum om at salg fra godkjent salgsorganisasjon anses som omsetning i første hånd, kom inn ved en lovendring 14 februar 1964. Foranledningen var en dom avsagt av Oslo byrett 2 juni 1961. På bakgrunn av saksforholdet i dommen og fordi all fisk som omsettes av et salgslag ikke kan være omsetning i første hånd, må det foretas en presiserende fortolking av bestemmelsen. Den bør forstås slik at den tar sikte på salg som salgslaget foretar i en form for kommisjon, dvs slik at det oppgjøret oppdretteren får, vil være avhengig av prisen ved lagets videresalg. Når laget kjøper og selger laks i egen regning, slik som ved fryseordningen, må videresalg anses som annenhåndsomsetning.

FOS anså ikke selv salg av frossenfisken som førstehåndsomsetning. Departementets godkjenningsbrev av 9 januar 1990 støtter også anførselen om at det ikke dreiet seg om førstehåndsomsetning. Det heter i brevet blant annet at ordningen vil "bety at FOS i medhold av innfrysingsordningen i betydelig grad engasjerer seg i virksomhet som går ut over den førstehåndsomsetningen som salgslaget har fått enerett til etter råfiskloven."

Fryseordningens art, formål og omfang tilsier at den faller utenfor kompetansen etter råfiskloven §2, uavhengig av om den anses som regulering av førstehåndsomsetningen. På enerettsområdet kan FOS ikke ta i bruk andre virkemidler enn dem lovgiveren har tatt sikte på, i hovedsak fastsettelse av minstepriser og godkjenning av kjøpere. FOS hadde ikke hjemmel til volumkontroll. Formålet med fryseordningen var å regulere prisen på eksportmarkedene, som i 1989 avtok ca 83 % av oppdrettslaksen. Partene er enige om at §2 ikke gir hjemmel for regulering av eksporten. Når det gjelder omfanget, vises det til at det frem til konkursåpningen var påløpt ca 850 millioner kroner i avgifter, og at FOS hadde opptatt lån på samlet ca 1,6 milliarder kroner for å finansiere ordningen. FOS pantsatte alle sine aktiva, herunder krav på kjøpesummen for solgt fersk laks. Selgerne ble dermed utsatt for en betydelig risiko for tap. Ca 90.000 tonn laks ble frosset og lagret. Det har formodningen mot seg at det ligger innenfor et salgslags formål og kompetanse etter råfiskloven §2 å sette i verk et tiltak av et slikt økonomisk omfang og med så stor risiko for oppdretterne.

Råfiskloven §5 og §6 kan ikke anvendes overfor oppdrettsnæringen. Bestemmelsene har overhodet ikke vært vurdert i forhold til situasjonen ved fiskeoppdrett.

Verken lagets vedtekter eller forretningsregler hadde bestemmelser om volumregulering eller prisutjevning. Prisdifferensiering kunne bare skje for levering til ulike anvendelser. 5-kroners trekket må anses som en avgift, ikke som del av prisen for laks. Fryseordningen og avgiftsvedtakene var i strid med vedtektene og forretningsreglene.

At regulering av prisen på eksportmarkedet også ville få virkning for prisnivået i førstehåndsomsetningen, kan ikke være et rettslig holdbart argument for å godta regulering av eksporten. I så fall ville nær sagt ethvert virkemiddel ligge innenfor FOS' kompetanse, forutsatt at tiltaket direkte eller indirekte kunne få virkning for førstehåndsomsetningen.

Selv om fryseordningen anses hjemlet i §2, kan det ikke trekkes den konsekvens at §7a ga hjemmel for avgiftsvedtakene. §7a må tolkes slik at det bare var lagets ordinære utgifter til administrasjon innenfor enerettsområdet som kunne finansieres ved avgift. Ikke i noe tilfelle foreligger en klar og uomtvistelig avgiftshjemmel.

Det ble ikke fattet vedtak om at et eventuelt overskudd ved ordningen skulle fordeles til oppdretterne. Slik tilbakebetaling må anses å være et vilkår for gyldighet, jf Rt-1977-433. Saksforholdet i denne dommen representerer en parallell til vår sak, og utfallet bør dermed bli at avgiftsvedtakene anses ulovhjemlet.

Den konkrete situasjon for oppdrettsnæringen - de problemer en sto overfor som følge av overproduksjon, prisfall, dumpinganklager m v - kan ikke ha betydning for tolkingen av §2 og §7a. Det var tid til å skaffe den nødvendige lovhjemmel. Det bestrides at fryseordningen var nødvendig og at den hadde en positiv effekt. At representantskapets vedtak var enstemmige kan ikke være noe argument for lovmessigheten, heller ikke praksis med hensyn til innkreving og bruk av avgiftsmidler. Et lovbestemt monopolforetak kan ikke treffe vedtak med bindende virkning for alle medlemmene ut over de rammer lov, vedtekter og forretningsvilkår oppstiller.

Det er ikke grunnlag for passivitetsvirkninger, slik ankemotparten påstår.

Fjordlaks A/S og Fjørå Fjordlaks A/S har nedlagt slik felles påstand:

"1. Byrettens dom punkt 1 og 2 stadfestes.

2. Fjordlaks A/S og Fjørå Fjordlaks A/S tilkjennes saksomkostninger for byretten, lagmannsretten og Høyesterett."

Fiskeoppdretternes Salgslag AL, dets konkursbo, og hjelpeintervenientene staten v/Fiskeridepartementet og Bankkonsortiet, har fremsatt i det vesentlige sammenfallende anførsler. Disse kan sammenfattes slik:

Lagmannsrettens dom er riktig. FOS hadde hjemmel både for fryseordningen og for 5-kroners trekket.

Vurderingen av hjemmelsgrunnlaget må foretas på en mer nyansert måte enn den de ankende parter går inn for. Det er ikke grunnlag for å kreve en "klar og uomtvistelig" hjemmel i lov for å godkjenne 5-kroners trekket, heller ikke for å stille særlig strenge krav der offentligrettslig myndighet utøves av et privat rettssubjekt.

Lovtolkingen må skje på bakgrunn av den faktiske situasjon som oppdrettsnæringen befant seg i ved utgangen av 1989. Det må videre vurderes om ordningen inneholdt diskriminerende eller konfiskerende elementer, hvem ordningen gikk ut over - lagets medlemmer eller utenforstående - og hvor alvorlig belastningen på den enkelte var, sett i sammenheng med fordelene for fellesskapet. Loven ble vedtatt lenge før oppdrettsnæringen oppsto og må tilpasses denne.

Fryseordningen var vedtatt av et enstemmig representantskap som et nødvendig, markedsregulerende tiltak i den situasjon næringen befant seg i. Ytterligere prisreduksjoner kunne få katastrofale følger. Alle sluttet opp om ordningen, med unntak for de ankende parter. Den var ikke diskriminerende overfor noen. Noe overskudd var ikke forutsatt.

Tiltaket var hjemlet i den selvstyrerett FOS hadde som et forretningsforetak. I alle fall må dette gjelde når en ser det i sammenheng med den situasjon næringen befant seg i høsten 1989. Vedtaket 4 januar 1990 fremmet lagets formål. Det innebar reelt sett en prisfastsetting, eventuelt en prisdifferensiering eller prisutjevning, hjemlet i forretningsreglene §2. Avgiftsvedtakene hadde da hjemmel i reglenes §6 åttende ledd.

Også den enerett FOS hadde fått i henhold til råfiskloven §2, ga hjemmel for fryseordningen. Bestemmelsen inneholder ikke noe om hvilke funksjoner et monopolforetak skal ha, eller hvilke virkemidler som kan tas i bruk. For å klarlegge dette, må en se på lovens formål.

Omsetningsmonopol for salgslag ble innført i 1930-årene for å medvirke til at fiskerne skulle oppnå tilfredsstillende priser. De lover som ble gitt, var i utpreget grad fullmaktslover. For å nå målet måtte salgslagene ha kontroll både med pris og volum. Volumkontroll er et vel innarbeidet tiltak i fiskerinæringen og i andre næringer. Avgifter må kunne brukes for å fremme monopolets grunnleggende formål - kontroll over pris og volum. Råfiskloven konkrete reguleringsbestemmelser er supplerende i relasjon til monopolordningen. Loven har fortsatt preg av å være en fullmaktslov.

Både fryseordningen og 5-kroners trekket ble satt inn i førstehåndsomsetningen. Råfiskloven §2 første ledd 2. punktum må forstås slik at all omsetning fra FOS er førstehåndsomsetning. Annenhåndsomsetningen skjer mellom norske oppkjøpere og deres kunder, i det alt vesentlige utenlandske. FOS måtte nødvendigvis fastsette prisene i førstehåndsomsetningen med eksport for øye. Dette innebærer ingen regulering av annenhåndsomsetningen.

Når situasjonen er at samtlige vedtak er fattet av styret og et enstemmig representantskap, kan det ikke ha betydning om ordlyden i vedtektene eller forretningsreglene eventuelt ikke fullt ut dekker vedtakene. Reelt sett er vedtektene endret og tilpasset slik at motstrid ikke foreligger. Departementet må anses å ha godkjent også selve fryseordningen.

Råfiskloven §5 og §6 må i tilpasset form få anvendelse for oppdrettsnæringen. Fryseordningen var mindre inngripende enn de tiltak disse bestemmelsene omtaler.

Avgiftshjemmelen i lovens §7a inneholder ingen begrensninger. Ethvert lovlig tiltak kunne finansieres ved avgift. Selv om fryseordningen ikke anses som en del av førstehåndsomsetningen, hadde 5-kroners trekket hjemmel i §7a. Den nødvendige kontroll ligger i at departementet må godkjenne avgiftsvedtak. Innenfor fiskerisamvirket vil en finne en rekke ulike tiltak som finansieres ved avgiftsmidler. §7a må uansett dekke alle tiltak som har rimelig tilknytning til førstehåndsomsetningen.

Som en siste anførsel er påberopt at de ankende parter har forspilt sine krav ved passivitet.

Fiskeoppdretternes Salgslag AL, dets konkursbo, har nedlagt slik påstand:"Lagmannsrettens dom stadfestes og Fiskeoppdretternes Salgslag AL, dets konkursbo tilkjennes sakens omkostninger for alle instanser."

Staten v/Fiskeridepartementet har nedlagt slik påstand:

"1. Lagmannsrettens dom pkt 1 stadfestes.

2. Staten v/Fiskeridepartementet tilkjennes saksomkostninger for lagmannsretten og Høyesterett hos de ankende parter in solidum."

Bankkonsortiet har nedlagt slik påstand:

"Bankkonsortiet tilkjennes saksomkostninger for lagmannsrett og Høyesterett av de ankende parter in solidum."

Jeg er kommet til samme resultat som lagmannsretten, men vil gi min egen begrunnelse.

Jeg legger til grunn at råfiskloven får anvendelse også for oppdrettsnæringen. Dette er ikke omtvistet i saken.

Ankemotparten har anført at fryseordningen med avgiftsvedtakene var hjemlet i den selvstyrerett FOS hadde som forretningsforetak. Dette er jeg ikke enig i. Vedtakene om å trekke kr 5 pr kg av salgsprisen for fersk laks var tvangsmessige inngrep overfor medlemmene, og krever derfor et eget hjemmelsgrunnlag, som her må være råfiskloven. Dette samsvarer med avgjørelsen i Rt-1977-433, der førstvoterende sier at Råfisklaget, ved fastsettelsen av priser og andre salgsvilkår for fiskernes salg av råfisk, må holde seg innenfor den hjemmel som følger av råfiskloven, og at hjemmelen ikke kan utvides eller suppleres på grunnlag av hva laget kunne ha foretatt om det hadde vært eier av fisken eller hadde representert alle fiskerne på frivillig basis.

Et sentralt spørsmål under prosedyren har vært om det må kreves en "klar og uomtvistelig" hjemmel i lov for avgiftsvedtakene, slik kravet ble formulert blant annet i avgjørelsen inntatt i Rt-1954-96. Etter min mening kan en ikke ut fra rettspraksis vedrørende råfiskloven trekke den konklusjon at det på dette området generelt gjelder et krav om "klar og uomtvistelig" lovhjemmel. Det er vesentlige ulikheter mellom vår sak og de saker der en kan finne hjemmelskravet formulert slik. Jeg antar, med bakgrunn i teori og rettspraksis, at kravet til lovhjemmel må nyanseres blant annet ut fra hvilket område en befinner seg på, arten av inngrepet, hvordan det rammer og hvor tyngende det er overfor den som rammes. Også andre rettskildefaktorer enn loven selv må etter omstendighetene trekkes inn. En slik mer sammensatt vurdering må etter min mening legges til grunn ved avgjørelsen av de hjemmelsspørsmål som oppstår i denne saken.

At FOS var et privat rettssubjekt som utøvet offentligrettslig myndighet, er etter de ankende parters oppfatning et forhold som trekker i retning av et strengt krav til lovhjemmel. Dette begrunnes i behovet for kontroll, idet en i slike tilfeller ikke har den politiske kontroll som offentlig forvaltning er underlagt. Videre hevdes det at en organisasjon som FOS vil tendere mot å utvide sitt myndighetsområde, at organisasjonen lett vil kunne prioritere flertallets interesser og at den ikke i tilstrekkelig grad vil vareta et mer overordnet samfunnsmessig hensyn. Jeg mener at dette forholdet bør komme inn i den helhetsvurdering som må foretas når det gjelder spørsmålet om det foreligger tilstrekkelig lovhjemmel for vedtakene.

Jeg går da over til å se på spørsmålet om fryseordningen var et reguleringstiltak knyttet til førstehåndsomsetningen, jf råfiskloven §2. Etter §2 første ledd 2. punktum - en bestemmelse som kom inn ved en lovendring 14 februar 1964 - skal salg fra godkjent salgsorganisasjon anses som omsetning i første hånd. Hensett til denne ordlyden må fryseordningen anses som et ledd i førstehåndsomsetningen. Lovforarbeidene gir ikke tilstrekkelig grunnlag for å forstå bestemmelsen på annen måte. Jeg viser særlig til uttalelser i Ot.prp.nr.9 (1963-64) side 2.

Etter min mening kunne det reises spørsmål om ikke fryseordningen også uten lovendringen måtte anses som et ledd i førstehåndsomsetningen. Annenhåndsomsetningen kommer, slik jeg forstår loven, ordinært etter at kjøperleddet har overtatt fisken fra oppdretterne.

De ankende parter hevder så at fryseordningen, selv om den anses å ligge innenfor førstehåndsomsetningen, faller utenfor reguleringskompetansen etter §2 på grunn av sin art, sitt formål og det ekstraordinært store omfang ordningen hadde.

Råfiskloven §2 angir ikke hvilke virkemidler et salgslag skal ha. Den gir Kongen rett til å bestemme at råfisk i første hånd skal omsettes "gjennom eller med godkjenning av" en salgsorganisasjon av fiskere. I tillegg gir loven særskilt reguleringskompetanse i §5 og §6. Dette angir rammen for de reguleringsbestemmelser som kan fastsettes på enerettsområdet i lagenes vedtekter og forretningsregler, lovens §3 og §4. For å klarlegge omfanget av de virkemidler §2 gir anledning til å ta i bruk, er det nødvendig å gå til lovens forarbeider.

Råfiskloven av 1951 avløste midlertidig lov av 18 juni 1938 nr 14 om omsetning av råfisk, med senere tilleggslover. Loven av 1938 var en fullmaktslov, der den sentrale bestemmelsen i hovedsak tilsvarte §2 første ledd første punktum i loven av 1951, og den var bygget opp etter mønster av tidligere lover om utførsel av sild. Formålet var å organisere fiskeomsetningen for å sikre fiskerne et bedre økonomisk utbytte. I Ot. prp. nr. 59 (1938) side 6 uttalte departementet at det hadde funnet det lite hensiktsmessig å ta inn i loven hva salgslagenes vedtekter skulle inneholde. Det mest praktiske var å overlate disse spørsmål til departementet.

St.meld.nr.3 (1948) omhandler gjennomføring av loven av 1938. Det heter her på side 19 blant annet:

"Lovbeskyttelsen er etter lovens ord begrenset til førstehåndsomsetningen - omsetningen fra fisker. Loven antas imidlertid ikke å hindre at fiskerorganisasjonene knytter visse betingelser til salget, herunder fastsetter priser og leveringsvilkår, foretar visse omsetnings- eller markedsregulerende skritt og heller ikke at fiskerne gjennom sin organisasjon selv i en viss utstrekning disponerer over sine fangster, f.eks. ved egne salgslag eller eksportlag."

Råfiskloven av 1951 ble fremmet ved Ot.prp.nr.63 (1951). Departementet viste blant annet til (side 4) at Sjøfarts- og Fiskerikomiteen hadde gitt uttrykk for at den nåværende råfisklov måtte bli avløst av en mer detaljert, varig lov, bygget på erfaring under praktiseringen av den gjeldende lov. Fiskeridirektøren var derfor anmodet om å fremlegge et lovforslag. Av hans bemerkninger til lovutkastet, inntatt i proposisjonen fra side 6, fremgår at utkastet var bygget opp på det grunnlag at loven fortsatt i en viss utstrekning måtte bli en fullmaktslov. Departementet var enig i dette og uttalte blant annet (side 19):

"Departementet er enig med Fiskeridirektøren i at den nye lov i en viss utstrekning må bli en fullmaktslov. Fiskeridirektøren har dog i sitt forslag søkt å begrense fullmakten der det er mulig, og departementet er av den mening at man ikke med fordel nå kan få inn i loven mere detaljerte bestemmelser enn dem som forslaget inneholder."

Flertallet i Sjøfarts- og Fiskerikomiteen var enig i at "den praksis som salgslagene hittil etter hvert har utviklet i kraft av sin lovbeskyttelse nå får uttrykk i loven i den utstrekning det er mulig.". (Innst.O.nr.XX (1951) side 8).

Loven fremstår fortsatt som en fullmaktslov, og etter min mening kan §2 ikke forstås slik at det bare er prisfastsettelse og godkjenning av kjøpere som skal kunne anvendes som virkemidler for å oppnå tilfredsstillende priser. Også andre virkemidler som naturlig knytter seg til omsetning av fisk i første hånd, må kunne settes inn. Det å holde en del av produksjonen tilbake med sikte på å påvirke prisdannelsen i markedet, er ikke noe ukjent virkemiddel i næringsvirksomhet. Jeg kan ikke se noen grunn til at et salgslag innen fiskeomsetningen ikke skulle kunne foreta en viss lageroppbygging som del av sitt arbeid for gode og stabile priser. En volumkontroll som fryseordningen medførte ikke at oppdretterne ble hindret i omsetningen av oppdrettslaksen, men bare en viss "forsinkelse" av utbudet på markedet. Selv om en ikke finner noen uttrykkelig uttalelse i forarbeidene om denne form for regulering, gir loven og forarbeidene etter min mening tilstrekkelig hjemmel for å anse en ordning av denne karakter som lovmedholdig.

Partene er enige om at FOS ikke hadde kompetanse til å regulere eksportmarkedet, noe som også fremgår av forarbeidene. Det er nok så at fryseordningen - selv om den var generell - ville få sin vesentligste virkning på eksportmarkedet. I den forstand kan man i og for seg si at den hadde som formål å oppnå høyere priser ved eksport. Ordningen innebar imidlertid ikke noe direkte inngrep eller tiltak overfor annenhåndsomsetningen - eksporten fra kjøperleddet. I avgjørelsen inntatt i Rt-1977-433 ble avgiftene brukt til å yte tilskudd til eksportører som solgte til visse markeder, og jeg kan ikke se at saksforholdet er parallelt til vår sak. At en salgsorganisasjon holder tilbake en del av volumet for å påvirke prisene, må som sagt anses som en naturlig del av lagets virkemidler, og det må kunne tas i bruk uavhengig av bestemmelser om eksportreguleringer fastsatt i medhold av annen lovgivning, med mindre noe annet fremgår av lov. I og med at det meste av oppdrettsfisken går til utlandet, ville nærmest all virksomhet fra salgslagets side, som tok sikte på å oppnå "gode og stabile priser", falle utenfor lovområdet, dersom formålet i vid forstand skulle være avgjørende.

Før jeg går inn på spørsmålet om betydningen av fryseordningens og avgiftsvedtakenes ekstraordinære omfang, vil jeg redegjøre for mitt syn på avgiftshjemmelen i råfiskloven §7a og betydningen av FOS' vedtekter og forretningsregler.

Ordlyden i §7a setter ingen grenser for til hvilke formål et salgslag kan innkreve avgift, heller ikke sies det noe om avgiftens størrelse. En begrensning av lagets kompetanse ligger i at et avgiftsvedtak må godkjennes av departementet.

Bestemmelsen ble tilføyet ved en lovendring av 29 juni 1956. Tidligere var avgifter blitt innkrevet i henhold til lagenes vedtekter og forretningsregler. Foranledningen til lovendringen var en rettsavgjørelse som jeg allerede har nevnt, Rt-1954-96, der et råfisklag ble kjent uberettiget til å kreve avgift av trålfanget fisk som var brakt i land i saltet tilstand. I forbindelse med endringsforslaget gjorde departementet gjeldende at det ikke var nødvendig med særskilt hjemmel i loven for å pålegge avgifter av omsetningen. Det måtte være lovens forutsetning at lagene skulle kunne innkreve avgifter til dekning av sine utgifter ved virksomheten. Sjøfarts- og Fiskerikomiteen hadde imidlertid blant annet i Innst.S.nr.77 (1954) gitt uttrykk for at salgslagenes adgang til å innkreve avgift burde komme til uttrykk i loven. Komiteen uttalte i denne forbindelse at "Salgslagenes effektivitet som omsetnings- og stabiliseringsorganer er betinget av at de har adgang til å innkreve en avgift tilstrekkelig stor til at de kan drive sin virksomhet på en for samfunnet og fiskerne forsvarlig måte." I Innst.O.nr.107 (1956), der lovendringsspørsmålet ble behandlet, uttalte komiteen (side 96-97):

"Komiteen er prinsipielt av den oppfatning at de salgsorganisasjoner som har lovhjemmel for fiskeomsetningen også bør ha rett til å beregne avgift av omsetningen for derved å dekke sine utgifter til administrasjon m.v. med den organiserte omsetning, selv om dette ikke uttrykkelig er sagt i loven.

Etter den avsagte høyesterettsdom i sak mellom Norges Råfisklag og endel trålrederier har komiteenallikevel funnet det nødvendig at det i loven blir inntatt bestemmelse om avgiftskravet, slik at dette har tilstrekkelig klar hjemmel i loven."

Etter min mening kan det ikke utledes av forarbeidene at avgift bare skulle kunne pålegges til dekning av administrasjonsutgifter i snever forstand. Utøvelsen av eneretten etter §2 forutsetter at lagene tilføres økonomiske midler, slik departementet ga uttrykk for. Jeg finner ikke grunnlag for å tolke avgiftshjemmelen i §7a innskrenkende til bare å gjelde deler av denne myndighetsutøvelsen. Når fryseordningen anses som et virkemiddel i første hånd, måtte tiltaket i utgangspunktet kunne finansieres ved avgiftspålegg etter §7a. Jeg forstår likevel loven og forarbeidene slik at det er den virksomhet som drives på enerettsområdet som kunne finansieres ved avgift. Tiltak som settes i verk utenfor dette - herunder virksomhet som omhandlet i lovens §7 - kunne derfor ikke finansieres direkte ved avgiftspålegg.

Etter dette er det min oppfatning at det i medhold av råfiskloven §2 kunne iverksettes tiltak for å begrense utbudsvolumet av laks på markedet, slik fryseordningen innebar, og at lovens §7a ga hjemmel for å innkreve avgift til finansiering av denne type tiltak.

De ankende parter har anført at fryseordningen og avgiftsvedtakene også måtte ha hjemmel i vedtektene og forretningsreglene. Jeg er enig i at disse regelverk bare kunne begrense lagets kompetanse på enerettsområdet, ikke utvide den. Noen direkte motstrid mellom disse reglene og fryseordningen kan jeg ikke se at det er. Vedtektene §19 ga hjemmel for avgift til dekning av "lagets driftsutgifter", og forretningsreglene §6 åttende ledd ga hjemmel for avgift til dekning av "utgifter i forbindelse med omsetningen og andre utgifter laget har". Reglenes §9 ga dispensasjonsadgang. For øvrig måtte det kunne dispenseres fra vedtektene i samme former som de kunne endres. Når det som her foreligger enstemmige vedtak fra representantskapet, som etter vedtektene §23 kunne beslutte endringer i disse, må dette i alle tilfelle være tilstrekkelig. Departementet har godkjent avgiftsvedtakene. Noen innvendinger mot lovligheten av fryseordningen hadde departementet ikke. I den utstrekning representantskapets vedtak må anses som en dispensasjon fra vedtektene, anser jeg dette godkjent av departementet, jf råfiskloven §3.

Det vanskeligste punktet i saken har vært spørsmålet om fryseordningen og avgiftsvedtakene sett i sammenheng hadde et så stort omfang og medførte et så betydelig inngrep overfor medlemmene at ordningen av den grunn likevel må anses å falle utenfor reguleringskompetansen etter §2 og avgiftshjemmelen i §7a. Det ble opptatt lån på ca 1,6 milliarder kroner mot pant i alle lagets aktiva, og det dreier seg om avgiftsbeløp på ca 850 millioner kroner over mindre enn to år. Fryseordningen var således et både inngripende og ekstraordinært tiltak. Når jeg likevel er kommet til at ordningen ikke bør underkjennes som ulovhjemlet, legger jeg vekt på flere forhold.

Markedssituasjonen ble bedømt som meget vanskelig. Tiltaket skulle i denne situasjon fremme lovens formål som er å sikre fiskerne gode og stabile priser, og representantskapet anså tiltaket nødvendig. Fryseordningen med avgiftsvedtakene ble vedtatt av et enstemmig representantskap ved tre anledninger, og etter de opplysninger som foreligger, stod et overveiende flertall av oppdretterne bak ordningen. Videre må belastningen overfor medlemmene avveies mot den fordel de ble antatt å ville få. Produksjonsprosessen var allerede i gang ved at fisken stod i mærene, og fryseordningen sikret avtaket av all oppdrettsfisk til minstepris. Innfrysingsvolumet viser at oppdretterne i stor grad nyttiggjorde seg ordningen. Medlemmene ble stilt likt. De kunne velge å selge til FOS for minstepris, eller til den pris de kunne oppnå på det ordinære markedet.

Ut fra den totalvurdering som må foretas av ordningen i forhold til hjemmelsgrunnlaget, er jeg kommet til at det ikke er grunnlag for å underkjenne avgiftsvedtakene på grunn av ordningens omfang og virkninger.Etter dette må Fiskeoppdretternes Salgslag AL, dets konkursbo, frifinnes.

Ankemotparten og hjelpeintervenientene har krevet seg tilkjent sakens omkostninger. Saken har reist flere tvilsomme spørsmål og har prinsipiell karakter. Jeg er kommet til at saksomkostninger ikke bør tilkjennes for noen instans.

Jeg stemmer for denne dom:

Lagmannsrettens dom stadfestes.

Saksomkostninger for Høyesterett tilkjennes ikke.