HR-1993-61-B - Rt-1993-578

Instans:	Høyesterett - Dom
Dato:	1993-05-21
Publisert:	HR-1993-00061-B - Rt-1993-578 (212-93)
Stikkord:	Fiskerirett, Forvaltningsrett
Sammendrag:
Saksgang:	Eidsivating lagmannsrett LE-??? - Høyesterett HR-1993-00061 B, nr 37/1992.
Parter:	1. A/S Peder Huse m.fl (18 parter) (Advokat Dagfinn Clemetsen) mot Staten v/Fiskeridepartementet (Regjeringsadvokaten v/advokat Wenche E Arntzen - til prøve).
Forfatter:	Aasland, Gussgard, Schei, Skåre, Sinding-Larsen
Lovhenvisninger:	Saltvannsfiskeloven (1983) §5, Trålfiskeloven (1951) §5, §4

Dommer Aasland: A/S Peder Huse m fl, i alt 18 parter, har som eiere av fabrikktrålere og saltfisktrålere gått til søksmål mot staten v/Fiskeridepartementet, og hevder at forskrifter Fiskeridepartementet fastsatte om regulering av trålfiske etter torsk nord for 62° nordlig bredde for årene 1986 til 1988, bygget på en uriktig anvendelse av hjemmelsbestemmelsen i saltvannsfiskeloven §5. Det gjøres gjeldende at det ble tildelt disse grupper av trålere mindre fangstkvoter enn en riktig lovanvendelse skulle tilsi, og at eierne derved ble påført et økonomisk tap som staten må erstatte. Saken er begrenset slik at det kreves fastsettelsesdom for erstatningsplikt. En eventuell utmåling av erstatningen faller utenfor saken.

Oslo byrett avsa 28 april 1989 dom med slik domsslutning:

"1. Staten v/Fiskeridepartementet frifinnes.

2. Staten v/Fiskeridepartementet tilkjennes saksomkostninger fra saksøkerne, A/S Peder Huse m.fl., med i alt kr 66.000,- - kronersekstisekstusen 00/100 -.

3. Oppfyllelsesfristen settes til 2 - to - uker fra denne doms forkynnelse."

Saksøkerne påanket dommen til Eidsivating lagmannsrett, som avsa dom 28 oktober 1991 med slik domsslutning:

"1. Oslo byretts dom stadfestes.

2. A/S Peder Huse, A/S Ramoen, K/S A/S Nordstar, Brødr. Sætremyr, Birting Sea Food Ltd. I/S Huuse-Sporsem, Sjøviktrål A/S, Petter Volstad, Atlantic A/S, Labrador A/S, A/S Havstrand, P/R Ole Edvardsen Fiskebåtrederi, A/S Longvatrål, Johs. R. Hareide A/S, Støbakk & Volle, K/S A/S Granit & Co., Bernt Skarbøvik A/S, Brdr. Davik A/S og Eilert Volstad A/S dømmes en for alle og alle for en til å betale saksomkostninger for lagmannsretten med 68.000 - sekstiåttetusen - kroner til staten v/Fiskeridepartementet.

3. Oppfyllelsesfristen er 2 - to - uker fra dommens forkynnelse."

En lagdommer dissenterte og stemte for å gi de ankende parter medhold.

Både byretten og lagmannsrettens flertall bygget sin avgjørelse på at de omtvistede forskriftene var gyldige.

Saksforholdet og partenes anførsler for de tidligere instanser fremgår av byrettens og lagmannsrettens domsgrunner.

A/S Peder Huse m fl har erklært anke til Høyesterett. Anken gjelder i det vesentlige rettsanvendelsen.

Til bruk for Høyesterett er det holdt bevisopptak med avhør av en representant for en av de ankende parter samt av fire vitner. Det er fremlagt endel nye dokumenter, som jeg ikke finner grunn til å spesifisere.

De ankende parter har frafalt en anførsel om at Fiskeridepartementets brev av 9 juli 1982 til Norske Fabrikkskips Forening må anses som et bindende tilsagn om kvotefastsettelsen. Staten v/Fiskeridepartementet har gjort gjeldende en ny - og prinsipal - rettslig anførsel om forståelsen av saltvannsfiskeloven §5, noe jeg kommer tilbake til. Når det ses bort fra disse endringer, står saken i det vesentlige i samme stilling som for lagmannsretten, og partenes anførsler har også i det vesentlige vært de samme.

Før jeg gjør rede for partenes anførsler, skal jeg kort gjennomgå bakgrunnen for saken.

Fra fangståret 1974 har Fiskeridepartementet på grunnlag av internasjonale avtaler fastsatt kvoteordninger for norskarktisk torsk. For 1974 og 1975 ble det fastsatt en totalkvote uten fordeling på de enkelte fartøyer eller grupper av fartøyer. For 1976 ble det for første gang gitt forskrift hvor forskjellige grupper av fartøyer fikk tildelt særskilt fastsatte kvoter. I forholdet mellom trålere over 250 bruttoregistertonn ble kvotene for henholdsvis ferskfisktrålere, saltfisktrålere og fabrikktrålere fordelt på grunnlag av fisket i tidligere år, og slik at hvert enkelt fartøy innen samme gruppe fikk like stor kvote. Med utgangspunkt i en kvotefaktor for den enkelte ferskfisktråler på 1,0 fikk fabrikktrålerne en kvotefaktor på 1,94 og saltfisktrålerne en kvotefaktor på 1,34. Jeg innskyter her at fabrikktrålerne og saltfisktrålerne bearbeider fangsten om bord, og har større lastekapasitet og større bemanning enn ferskfisktrålerne, som leverer fangsten til foredlingsanlegg i land. Det gjør for øvrig også rundfrysetrålerne, som kom inn i fisket litt senere. En nærmere beskrivelse av disse grupper av trålere er gitt i byrettens dom.

I de nærmest følgende år ble kvotefaktoren for fabrikktrålerne og saltfisktrålerne redusert, og den var for 1978 og 1979 på 1,62 for fabrikktrålerne og 1,25 for saltfisktrålerne. I begynnelsen av 1979 ble det fra disse trålergrupper fremsatt en klage til Kongen over kvotefordelingen, men ved kongelig resolusjon av 15 juni 1979 ble klagen ikke tatt til følge. I foredraget til den kongelige resolusjon ble det blant annet vist til lønnsevnen innenfor de enkelte grupper og til at ferskfisktrålerne leverte råstoff til anleggene i land og dermed opprettholdt sysselsettingen ved dem.

Etter at det i noen år fortsatt hadde vært uro omkring kvotefastsettelsene, ga Fiskeridepartementet i det tidligere nevnte brev av 9 juli 1982 uttrykk for at departementet nå tok sikte på å følge de tradisjonelle fordelingsprinsippene fra før 1980. Frem til og medregnet den ordinære fastsettelsen av kvotene for 1986 ble kvotefaktorene 1,62 og 1,25 for henholdsvis fabrikktrålere og saltfisktrålere lagt til grunn.

I 1986 skjedde det imidlertid to tilleggsutdelinger av kvoter som følge av at torskefisket med konvensjonelle redskaper ble mindre enn forutsatt. Ved disse utdelinger fikk fabrikktrålere, saltfisktrålere, rundfrysetrålere og ferskfisktrålere like tillegg, såkalt flat kvote. Dessuten var det for 1986 avsatt en kvote på 3.000 tonn, en såkalt distriktskvote, som i årets løp ble fordelt til ferskfisktrålerne og rundfrysetrålerne under henvisning til landanleggenes behov for råstoff og et ønske om å bedre disse trålergruppers driftsgrunnlag.

Som følge av disse forhold utgjorde fabrikktrålernes og saltfisktrålernes faktiske kvotefaktor for 1986 henholdsvis 1,46 og 1,16. Ved fordelingen for 1987 ble i det vesentlige disse kvotefaktorer lagt til grunn. I løpet av 1987 skjedde det av tilsvarende grunner en ytterligere nedgang i disse trålernes faktiske kvotefaktor, slik at den for fabrikktrålerne kom ned i 1,30 og for saltfisktrålerne i 1,12. Disse kvotefaktorene ble så lagt til grunn for 1988.

De ankende parter bestrider lovligheten av å foreta tilleggsutdelinger i 1986 og 1987 i form av flate kvoter. De vil ikke bestride lovligheten av fordelingen av den tildelte distriktskvote, men hevder at det verken var adgang til å ta hensyn til den eller til de flate tilleggskvoter ved kvotefordelingen for det påfølgende år.

Hjemmelsgrunnlaget for kvotefastsettelsene var for årene 1974 til 1976 å finne i lov 20 april 1951 om fiske med trål §5, hvor det ikke var oppstilt nærmere regler om på hvilket grunnlag kvotefastsettelsen skulle skje. Fra 1977 var hjemmelen §10 i lov 16 juni 1957 om deltakelse i fisket, den såkalte deltakerloven, hvor denne paragraf etter en lovendring i 1976 var blitt mer detaljert utformet. Ved saltvannsfiskeloven av 3 juni 1983 nr 40, som trådte i kraft i 1984, ble reglene i deltakerloven §10 overført til saltvannsfiskeloven §5, i en noe endret form. Da det er saltvannsfiskeloven §5, slik den opprinnelig lød, som danner hjemmelsgrunnlaget for de omtvistede forskrifter for 1986, 1987 og 1988, finner jeg grunn til å gjengi denne bestemmelsen:

"§5. Fartøykvoter.

Når det er fastsatt et maksimalt fangstkvantum for en bestemt bestand etter §4 eller når hensynet til en økonomisk og rasjonell utnytting av en bestemt bestand tilsier det, kan departementet gi forskrifter om kvoter for de deltagende fartøyer for bestemte tidsrom og pr. tur.

Fangstbegrensning kan gjøres gjeldende for en eller flere redskapsgrupper, fartøygrupper og størrelsesgrupper.

Fartøyenes kvote kan fastsettes på grunnlag av fartøyenes størrelse, lastekapasitet og bemanning og forskjellig for ulike redskapsgrupper.

Kvoter til fartøyer som driver fiske eller fangst med samme redskap kan for en sesong fastsettes på grunnlag av en samlet kvote i flere kvoteregulerte fiskerier. Fartøyer som deltar i ikke kvoteregulert fiske eller fangst kan gis reduserte kvoter, når gruppen totalt sett får en rimelig fangstmulighet. Når særlige forhold foreligger, kan en slik gruppe helt utelukkes fra kvoteregulert fiske eller fangst."

Enkelte bestemmelser i saltvannsfiskeloven ble endret ved lov 23 desember 1988 nr 99. Blant annet ble §5 tredje ledd endret slik at det nå har følgende ordlyd:

"Fartøyenes kvote kan fastsettes på grunnlag av fartøyenes størrelse, lastekapasitet og sysselsetting ved tilvirkning av fangsten om bord og i land. Kvoten kan også fastsettes forskjellig for de ulike redskapsgrupper."

I årene etter lovendringen har utjevningen i kvotefordelingen mellom trålergruppene fortsatt, og fra fangståret 1990 har det vært tildelt like kvoter.

De ankende parter, A/S Peder Huse m fl, har i hovedtrekk gjort gjeldende:

Kvotefastsettelsene for de omtvistede år er skjedd på grunnlag av saltvannsfiskeloven §5 tredje ledd slik bestemmelsen da lød. Når det i denne bestemmelsen heter at fartøyenes kvote - innenfor den enkelte redskapsgruppe - kan fastsettes på grunnlag av fartøyenes størrelse, lastekapasitet og bemanning, betyr dette at kvotefastsettelsen skal skje ut fra størrelsesrelaterte kriterier. Fastsettelsen innen disse rammer må i noen grad bero på et skjønn. Men det er ikke adgang til å trekke inn i skjønnet slike bredere fiskeripolitiske, sysselsettingsmessige og distriktspolitiske hensyn som ligger bak de omtvistede kvotefastsettelsene. Hvis det var adgang til å trekke inn slike hensyn som ikke fremgår av tredje ledd, ville bestemmelsen i fjerde ledd være overflødig. De ankende parter fremhever at de størrelsesrelaterte kriterier må anses som et uttrykk for at kvotefordelingen skal skje etter fartøyenes fangstevne. At fangstevnen ble lagt til grunn, illustreres av kvotefastsettelsen for 1976, som skjedde på grunnlag av fangsten under fritt fiske, og hvor kvotefaktoren for fabrikktrålere og saltfisktrålere ble satt til henholdsvis 1,94 og 1,34. Reduksjonen til henholdsvis 1,62 og 1,25 var av tvilsom berettigelse, men de ankende parter har funnet å burde godta den. Noen ytterligere reduksjon er det imidlertid ikke plass for innenfor loven ramme.

Etter de ankende parters oppfatning er det uten betydning at §5 annet ledd gir hjemmel for å gjøre gjeldende fangstbegrensning for enkelte fartøygrupper. De fire grupper av trålere som det her er tale om, må anses for å høre under samme fartøygruppe i loven forstand. Men uansett om fabrikk- og saltfisktrålerne skulle utgjøre en særskilt fartøygruppe, må de omtvistede forskriftene anses uhjemlet. Kvotefastsettelsen er ikke hjemlet i annet ledd, men i tredje ledd, og sammenhengen mellom disse to ledd viser at det etter tredje ledd ikke er grunnlag for å tildele forskjellig kvote for fartøyer innenfor ulike fartøygrupper.

De ankende parter finner støtte for sitt syn i lovforarbeidene og lovhistorien. Blant annet er det vist til at deltakerloven §10 sjette ledd ga Kongen adgang til å gi nærmere bestemmelser om bruk av andre kriterier for fordelingen av fartøykvoter. Denne forskriftshjemmelen ble ikke brukt, og ble ikke tatt med i saltvannsfiskeloven. Lovgiveren må ha forutsatt at anvendelsen av andre kriterier enn de størrelsesrelaterte krevde særskilt hjemmel.

Videre er det fremholdt at lovendringen i 1988 ville vært unødvendig dersom det allerede etter de tidligere gjeldende regler var adgang til å fravike størrelseskriteriene ut fra sysselsettingshensyn og hensynet til foredlingsbedriftene i land. Dessuten inneholder forarbeidene til endringsloven uttalelser som klart støtter de ankende parters syn.

Det hevdes at de omtvistede kvotefastsettelsene bryter med den tildelingspraksis som har vært fulgt innenfor andre fiskerier. Her har tildelingen bygget på størrelseskriterier, selv om de har slått noe forskjellig ut.

Også reelle hensyn - hensynet til forutberegnelighet - påberopes til støtte for de ankende parters syn.

Det bestrides at de omtvistede vedtak har hjemmel i saltvannsfiskeloven §5 fjerde ledd. For det første er det ikke holdepunkter for at det ved vedtakene er lagt noen vekt på de forskjellige trålergruppers fangstmuligheter i andre fiskerier. For det annet har ferskfisktrålerne og rundfrysetrålerne de samme fangstmuligheter i andre fiskerier som fabrikk- og saltfisktrålerne har, og det kan ikke legges vekt på at disse muligheter i mindre grad er blitt utnyttet. Ytterligere fremheves at selv om vedtakene delvis skulle være begrunnet ut fra hensyn som omhandlet i §5 fjerde ledd, og selv om slike hensyn skulle være relevante, utgjør de iallfall bare en meget begrenset del av begrunnelsen for å tilsidesette størrelseskriteriene.

De omtvistede forskriftene må altså etter de ankende parters syn anses lovstridige og ugyldige. For det tap de ankende parter har lidt ved vedtakene, må staten være erstatningsansvarlig på objektivt grunnlag. Men ansvaret kan også bygges på subjektivt grunnlag. Fiskeridepartementet kan ikke sies å ha vært i unnskyldelig rettsvillfarelse.

De ankende parters prinsipale syn er at de omtvistede forskriftene er ugyldige for så vidt de tildelte kvoter i 1986, 1987 og 1988 har vært lavere enn henholdsvis 1,62 for fabrikktrålere og 1,25 for saltfisktrålere. Subsidiært er det fremholdt at selv om man skulle godta at det i 1986 og 1987 ble utdelt flate tilleggskvoter, må iallfall årskvotene for 1987 og 1988 anses fastsatt i strid med loven, idet fremgangsmåten ved beregningen må anses nærmest vilkårlig. Det kan også for øvrig tenkes ugyldighet av mindre vidtrekkende omfang enn ut fra de ankende parters prinsipale syn, og Høyesterett må i tilfelle gi nærmere retningslinjer for erstatningsfastsettelsen.

De ankende parter, A/S Peder Huse m fl, har nedlagt slik påstand:

"1. Staten v/Fiskeridepartementet er erstatningspliktig overfor de ankende parter for det tap hver enkelt av dem har lidt ved at tildelte kvoter på norsk arktisk torsk i 1986, 1987 og 1988 har vært lavere enn henholdsvis kvotefaktor 1,62 for fabrikkskip og 1,25 for saltfisktrålere.

Subsidiært:

Staten v/Fiskeridepartmentet er erstatningspliktig overfor de ankende parter for det tap hver enkelt av dem har lidt ved at:

a. Tilleggskvotene til trålerkvotene for arktisk torsk i 1986 og 1987 ble fastsatt med samme kvantum til hver tråler over 250 bruttotonn.

b. Tilleggskvotene i 1986 og 1987 ble lagt til grunn for fastsettelsen av trålerkvotene for arktisk torsk i 1987 og 1988.

c. Distriktskvoter gitt i 1986 og 1987 ble lagt til grunn for fastsettelsen av trålerkvotene for arktisk torsk i 1987 og 1988.

Ytterligere subsidiært:

Staten v/Fiskeridepartementet er erstatningspliktig overfor de ankende parter med et beløp som fastsettes i henhold til de retningslinjer som gis i domsgrunnene.

2. Staten v/Fiskeridepartementet dømmes til å erstatte de ankende parters saksomkostninger for byretten, for lagmannsretten og for Høyesterett."

Staten v/Fiskeridepartementet hevder prinsipalt at kvotefastsettelsen skal skje etter forvaltningens frie skjønn innenfor rammen av saltvannsfiskeloven alminnelige formål. Som nytt for Høyesterett er det i denne forbindelse gjort gjeldende at saltvannsfiskeloven §5 tredje ledd ikke inneholder noen regel om hvilke hensyn det kan eller skal legges vekt på ved fastsettelse av kvoter. Det gis bare anvisning på hvilke kriterier tildelingen kan knyttes til, altså etter hvilke kjennemerker fordelingen skal gjennomføres. Subsidiært tiltrer staten lagmannsrettens flertalls begrunnelse, at §5 tredje ledd peker på hensyn som skal tillegges vekt ved kvotefastsettelsen, men at den ikke utelukker at det også tas andre hensyn som saltvannsfiskeloven skal fremme. Saltvannsfiskeloven gir fiskerimyndighetene vidtrekkende fullmakter til å regulere fiskerinæringen ut fra alminnelige fiskeripolitiske hensyn, herunder også hensynet til foredlingsbedriftene på land. Det ville være uholdbart om nettopp fastsettelsen av kvoter skulle være bundet opp på en slik måte som de ankende parter hevder.

Staten anfører at fabrikktrålerne og saltfisktrålerne må anses for å utgjøre en særskilt fartøygruppe etter loven §5 annet ledd, som gir adgang til å differensiere mellom forskjellige fartøygrupper. Det ville da gi dårlig sammenheng om departementet ikke også skulle stå relativt fritt etter tredje ledd ved fastsettelsen av kvotefordelingen mellom slike grupper. Det forhold at et særskilt oppnevnt råd, Reguleringsrådet, skal uttale seg før fastsettelsen av fartøyskvoter, jf loven §10, taler også mot at skjønnet er innsnevret slik de ankende parter hevder. Staten har også vist til lovforarbeidene, til forvaltningspraksis og til lovgiveruttalelser om den alminnelige fiskeripolitikk, og for øvrig henholdt seg til tidligere anførsler og til lagmannsrettens flertalls begrunnelse.

Subsidiært - for tilfelle av at forskriftene skulle anses ugyldige - bestrides at det foreligger erstatningsgrunnlag. Staten har ikke objektivt erstatningsansvar for ugyldige forvaltningsvedtak, og dette må være særlig klart når det gjelder forskrifter.

Staten v/Fiskeridepartementet har nedlagt slik påstand:

"1. Lagmannsrettens dom stadfestes.

2. Staten v/Fiskeridepartementet tilkjennes saksomkostninger."

Jeg er kommet til samme resultat som de tidligere instanser.

Det grunnleggende spørsmål i saken gjelder lovligheten av den kvotefordeling for fangst av norsk-arktisk torsk som for årene 1986 til 1988 ble foretatt mellom på den ene side fabrikk- og saltfisktrålerne, på den annen side ferskfisk- og rundfrysetrålerne. Gjennom en serie av forskrifter gitt av Fiskeridepartementet i perioden på grunnlag av saltvannsfiskeloven §5, ble fabrikk- og saltfisktrålernes relative andel etter hvert redusert fra en kvotefaktor på henholdsvis 1,62 og 1,35 til henholdsvis 1,30 og 1,12.

Jeg anser det ikke nødvendig å gå inn på den beregningstekniske måte årskvotene for 1987 og 1988 ble fastsatt på. Det fremgår at den kvotefordeling som skjedde gjennom de omtvistede forskrifter, var utslag av et bevisst ønske om å styrke ressursgrunnlaget for ferskfisk- og rundfrysetrålerflåten. Om de hensyn som lå til grunn for fastsettelsen, heter det i lagmannsrettens flertalls domsgrunner:

"Spesialrådgiver Kvammen i Fiskeridepartementet forklarte at tilleggskvotene ble tildelt på grunnlag av en samlet vurdering hvor departementet la vekt på følgende forhold: Fartøygruppenes størrelse, stortrålernes muligheter til å utnytte andre ressurser, herunder nordsjø-sei, og lønnsomheten til de enkelte trålergruppene. For ferskfisktrålergruppen ble også de landbaserte anleggene i Finnmark tatt med i lønnsomhetsanalysen. I forlengelsen av dette ble det også lagt vekt på distriktspolitiske hensyn, herunder behovet for tilførsel av råstoff til landanleggene i Finnmark.

Flertallet legger etter dette til grunn at tilleggskvotene er fastsatt etter en samlet vurdering hvor alle de nevnte hensynene har vært vurdert, uten at det sikkert lar seg gjøre å fastslå hvilken vekt de har hatt ved den endelige fastsettelsen av kvotene."

Denne beskrivelsen anser jeg som dekkende. Spørsmålet er så om saltvannsfiskeloven §5 ga adgang til å ta disse hensyn ved fastsettelsen av kvotene.

I tillegg til det lagmannsretten her omtaler som fartøygruppenes størrelse, og som jeg forstår som størrelseskriterier i vid forstand knyttet til fartøyene innen de enkelte grupper, er det ett av de nevnte hensyn som er uttrykkelig hjemlet i saltvannsfiskeloven §5. Bestemmelsens fjerde ledd annet punktum fastslår uttrykkelig at det kan legges vekt på at en gruppe deltar i ikke kvoteregulert fiske, når gruppen totalt sett får en rimelig fiskemulighet. Det er på det rene at alle eller nesten alle fabrikk- og saltfisktrålere har deltatt i fisket etter sei i Nordsjøen, mens bare en relativt liten andel av ferskfisktrålerne har deltatt i dette fisket. Jeg ser ikke grunn til å tvile på at dette forholdet har vært tillagt vekt ved kvotefastsettelsen, slik også lagmannsrettens flertall har lagt til grunn. De ankende parter har gjort gjeldende at det avgjørende etter fjerde ledd annet punktum må være fiskemuligheten, og at ferskfisktrålerne har hatt den samme muligheten for å delta i Nordsjø-fisket etter sei. Jeg bemerker at årsakene til at de har deltatt i så vidt liten utstrekning, er noe sparsomt utredet for Høyesterett, men jeg må under enhver omstendighet legge til grunn at det etter fjerde ledd annet punktum ikke kan være utelukket å legge vekt på hvilke grupper som faktisk og tradisjonelt deltar i et annet fiske.

Så langt det er sett hen til at fabrikk- og saltfisktrålerne har deltatt i annet fiske, følger det således etter min mening direkte av ordlyden i saltvannsfiskeloven §5 at det er tale om et lovlig hensyn. Imidlertid er dette, som det fremgår, bare ett av de hensyn som har ligget til grunn for kvotefastsettelsen. En sentral begrunnelse har vært hensynet til de landbaserte foredlingsbedriftene. Disse bedriftene, som for en stor del ligger i Finnmark, er avhengige av råstofftilførselen fra ferskfisk- og rundfrysetrålerne, på samme måte som disse trålergrupper er avhengige av foredlingsbedriftene for å få levert sin fangst. Sysselsettingshensyn og dermed også hensynet til bosettingen i de distrikter det gjelder, er således tillagt vesentlig vekt ved kvotefastsettelsen.

De ankende parters syn er at kvotefastsettelsen har sin hjemmel i saltvannsfiskeloven §5 tredje ledd, at denne bestemmelsen uttømmende regulerer de hensyn som kan tas ved fastsettelsen, og at det således ikke er adgang til å trekke inn slike hensyn som nettopp nevnt. Jeg er ikke enig i dette.

De hensyn som har begrunnet de omtvistede forskrifter, ligger klart innenfor det alminnelige formål for reguleringsbestemmelsene i saltvannsfiskeloven §4 og §5. Jeg viser for så vidt til innledningsordene til §4 og til §5 første ledd.

I Høyesteretts dom i Rt-1961-554 ble det lagt til grunn at hensynet til sysselsettingen for befolkningen i kystdistriktene var et lovlig hensyn etter den tidligere saltvannsfiskelov av 1955. Stortinget har senere flere ganger fått seg forelagt retningslinjer for fiskeripolitikken hvor slike hensyn har vært fremhevet, og har gitt sin tilslutning til dette.

Utgangspunktet er således at hensyn av denne karakter kan danne grunnlag for slike mangeartede og til dels inngripende forskrifter om begrensninger og reguleringer av fisket som følger av loven §4 og §5. Spørsmålet i vår sak er om det på grunn av den spesielle regel i §5 tredje ledd må gjelde noe annet for de kvotefastsettelser saken dreier seg om. Allerede denne spørsmålsstilling viser etter min mening at det gjør seg gjeldende betydelige motforestillinger mot de ankende parters syn.

Saltvannsfiskeloven §5 har overskriften "Fartøykvoter", og første ledd gir den alminnelige hjemmel for at departementet kan gi forskrifter om kvoter for bestemte tidsrom, slik det er tale om i denne sak. Etter annet ledd kan fangstbegrensning, og det må da bety begrensning gjennom kvoter, gjøres gjeldende blant annet for en eller flere fartøygrupper. Lovforarbeidene har en uttalelse om hva som forstås med fartøygrupper, jf Ot.prp. nr. 85 (1981-82) side 17, og det fremgår her at det blant annet siktes "... til hvilket produkt fartøygruppen anvender sin fangst til. En tenker her på det produkt som leveres fra fartøyet, eks. fersk, saltet, filetert og frosset."

Jeg finner det ikke tvilsomt at fabrikk- og saltfisktrålerne må anses for å tilhøre en annen fartøygruppe enn ferskfiskog rundfrysetrålerne. Karakteristisk for fabrikk- og saltfisktrålerne er - som før nevnt - at de bearbeider fangsten om bord, i motsetning til de øvrige som leverer fangsten ubearbeidet til foredlingsbedriftene i land.

I og med at det dreier seg om forskjellige fartøygrupper, ville altså Fiskeridepartementet ha kunnet fastsette en kvotebegrensning for den ene, men ikke for den annen. Jeg kan heller ikke se annet enn at departementet med hjemmel i annet ledd må kunne fastsette forskjellige kvoter for forskjellige fartøygrupper. Når annet ledd åpner for differensiering mellom fartøygrupper, er dette en naturlig konsekvens, og det er også forenlig med ordlyden - "... gjøres gjeldende for en eller flere ... fartøygrupper". Ved utferdigelsen av forskrifter etter annet ledd er det klart at departementet kan ta alle de hensyn som ligger innenfor reguleringsbestemmelsenes alminnelige formål. Når kvotene til fartøygruppene fordeles på denne måten, vil tredje ledd bare få anvendelse på fordelingen mellom de forskjellige fartøyer innenfor fartøygruppen. Her kan det da også synes rimelig og rasjonelt at fordelingen skal skje etter størrelsesrelaterte kriterier.

Når kvoter skal fordeles mellom fartøyer innenfor forskjellige fartøygrupper, gir altså etter min mening §5 annet og tredje ledd grunnlag for en todelt operasjon: Først fordeles kvotene mellom fartøygruppene etter annet ledd, deretter fordeles hver fartøygruppes kvote i medhold av tredje ledd på de enkelte fartøyer etter generelle kriterier.

Nå er ikke de forskrifter vår sak gjelder, bygd opp på denne måten. Ved forskriftene har departementet direkte fastsatt en kvote for hvert enkelt fartøy innenfor de forskjellige grupper, uten først å gå veien om en fastsettelse på hver enkelt fartøygruppe etter annet ledd. Jeg har imidlertid vanskelig for å se at dette valg av praktisk fremgangsmåte kan frata departementet adgangen til å ta de hensyn som følger av at fastsettelsen gjelder forskjellige fartøygrupper.

Jeg innskyter at fordelingen innenfor fartøygruppene ikke volder særskilte problemer i vår sak. Fordi fartøyene innenfor de forskjellige kategorier er relativt homogene, er det naturlig med like kvoter mellom dem.

Det jeg nå har sagt, skulle altså lede til at de omtvistede forskrifter vil ha tilstrekkelig hjemmel i saltvannsfiskeloven §5 annet ledd. Jeg kan heller ikke se at det er noe i lovens forarbeider og forhistorie som taler mot denne forståelsen. Tvert imot mener jeg å finne en viss støtte for den i forarbeidene til §5, jf Ot.prp. nr. 85 (1981-82) side 18, hvor det heter:

"Det heter i første ledd "kvoter for de deltagende fartøyer". I praksis gjennomføres det ved fastsettelse av generelle regler, slik at hvert fartøy får lik kvote innen samme gruppe eller kvote beregnet etter bestemte fordelingsnøkler innen bestemte grupper etter fartøyets størrelse. De generelle regler fastsettes i samsvar med bestemmelsene i tredje ledd, dvs. på grunnlag av fartøyets størrelse, lastekapasitet og bemanning."

Selv om uttalelsen knytter seg direkte til første ledd og ikke er aldeles klar, tyder den etter min mening på at lovgiveren mente at det skulle være adgang til kvotedifferensiering mellom de forskjellige fartøygrupper.

I de omtvistede forskrifter er henvisningen til §5 ikke nærmere spesifisert. Men departementet har i andre sammenhenger gitt uttrykk for at tredje ledd var hjemmelsgrunnlaget, og dette er også kommet til uttrykk under rettssaken. Departementets oppfatning har imidlertid vært at tredje ledd åpnet for å ta flere hensyn ved fastsettelsen enn de rent størrelsesrelaterte. Spesialrådgiver Egil Kvammen har således i sin forklaring til bruk for Høyesterett uttalt følgende om oppfatningen i departementet:

"Man bygget på at man i noen grad måtte ta hensyn til fartøystørrelsen ved tildelingen av kvoter til de enkelte grupper. På grunn av §5 tredje ledd fant man det ikke riktig å gå så langt som til å fastsette lik årlig kvote for fabrikkskipene og ferskfisktrålerne. Departementet har imidlertid aldri forstått loven slik at det ved tildeling av kvoter kun kan legges vekt på fartøyenes størrelse, lastekapasitet og bemanning. Det går også frem av kgl. res. 15. juni 1979."

Det er tydelig at denne rettsoppfatning har vært bestemmende for endringen av §5 tredje ledd ved lov 23 desember 1988 nr 99.

Selv om en slik rettsoppfatning har ligget til grunn for departementets praksis og den senere lovendring, har jeg vanskelig for å se at den kan stå i veien for det jeg anser som en naturlig og rasjonell forståelse av hjemmelsgrunnlaget på den tid da de omtvistede forskrifter ble gitt. Etter mitt syn kan det heller ikke være avgjørende at departementet har tatt utgangspunkt i tredje og ikke i annet ledd. Departementet har forstått tredje ledd slik at det i tillegg til fartøyenes størrelse kunne tas hensyn blant annet til hvilken fartøygruppe de tilhørte, og har derfor ikke funnet det nødvendig å gå veien om annet ledd. Når §5 sett under ett må forstås slik at det er adgang til å differensiere kvotene både etter størrelsesgrupper og fartøygrupper, hadde forskriftene under enhver omstendighet tilstrekkelig hjemmel. Her må hensynet til loven alminnelige formål og til sammenheng og konsekvens i regelsystemet slå gjennom i forhold til en isolert ordlydstolkning av tredje ledd.

Jeg kan etter dette ikke se at de omtvistede forskrifter bygger på hensyn som det ikke var lovlig adgang til å ta.

Jeg er enig i byrettens og lagmannsrettens saksomkostningsavgjørelser. De ankende parter må betale saksomkostninger også for Høyesterett. Omkostningsbeløpet settes i overensstemmelse med inngitt oppgave til kr 45.000.

Jeg stemmer for denne dom:

1. Lagmannsrettens dom stadfestes.

2. I saksomkostninger for Høyesterett betaler de ankende parter en for alle og alle for en 45.000 - førtifemtusen - kroner til staten v/Fiskeridepartementet. Oppfyllelsesfristen er 2 - to - uker fra forkynnelsen av dommen.