HR-1993-79-B - Rt-1993-811

Instans:	Høyesterett - Dom
Dato:	1993-07-02
Publisert:	HR-1993-00079-B - Rt-1993-811 (302-93)
Stikkord:	Forvaltningsrett, Undervisning
Sammendrag:
Saksgang:	Høyesterett HR-1993-00079 B, nr 290/1991.
Parter:	A (Advokat Ståle Eskeland - til prøve) Hjelpeintervenient: Norsk Forbund for Psykisk Utviklingshemmede (Advokat Ole Jakob Bae) mot 1. Klæbu kommune (Advokat Nils M Vaagland) 2. Malvik kommune (Advokat Harald S Kobbe).
Forfatter:	Halvorsen, Gussgard, Backer, Bugge, Christiansen
Lovhenvisninger:	Grunnskolelova (1969) §13, §6, §7, §8, Voksenopplæringsloven (1976) §4, §5, Tvistemålsloven (1915) §75, Spesialskoleloven (1951), Folkeskoleloven (1959) §10, §12, §18, §37, §38, Lærarutdanningslova (1973)

Dommer Halvorsen: Saken gjelder krav om undervisning på grunnskolens område for en fysisk og psykisk utviklingshemmet kvinne på snart 28 år. Den reiser tre hovedspørsmål: 1) Hvilke krav stiller skolelovgivningen - grunnskoleloven og voksenopplæringsloven - til det opplæringstilbud en slik elev skal ha? 2) Har eleven fått - og får hun - den opplæring hun har krav på etter lovgivningen? 3) Er det for det tidsrom hun bodde på sentralinstitusjon for psykisk utviklingshemmede, vertskommunen eller hjemkommunen som er ansvarlig for omfanget av denne undervisning?

A har siden fødselen 27 juli 1965 vært sterkt fysisk og psykisk utviklingshemmet. Hun har liten evne til å kommunisere - behersker bare et lite antall ord - og er avhengig av rullestol og heldøgnspleie. Hun bodde med sine foreldre i Bergen de første fire leveårene og var der noen tid i deltidsbarnehave for barn med cerebral parese. I 1969 flyttet familien til Trondheim, der A fikk et dagtilbud i barnehaven ved Trondsletten cerebral parese institutt, som varte nær ett år inntil hun i august 1970 ble henvist til åndssvakeomsorgen. Familien flyttet til Malvik kommune i januar 1971. Da A fylte 7 år våren 1972, fikk foreldrene beskjed om at Malvik kommune ikke hadde noe egnet undervisningstilbud til henne. Fra januar 1973 til desember 1977 hadde A dagplass ved Røberg daghjem i Trondheim.

I januar 1978 - da hun var 12 år gammel - flyttet A til Hallsetheimen sentralinstitusjon for psykisk utviklingshemmede i Klæbu kommune. A bodde her til hun, i forbindelse med HVPU-reformen som ble gjennomført ved midlertidig lov av 10 juni 1988 nr 48, i juni 1991 flyttet tilbake til hjemkommunen, Malvik, der hun nå bor i egen leilighet, knyttet til et bofellesskap, og har fått undervisning ved enelærer i 14 uketimer pr år. I tillegg har hun diverse dagtilbud.

Den 14 juni 1985 klaget foreldrene til A og fire andre utviklingshemmede barn til Klæbu skolestyre over at barna ikke fikk den undervisning de hadde krav på. Da klagen ikke førte frem, ble stevning mot Klæbu kommune uttatt ved Midt-Trøndelag herredsrett, som ved dom 18 desember 1986 påla Klæbu kommune å gi barna 30 timer pr uke som ene-undervisning for resten av skoleåret 1986/87. I domspremissene ble det uttalt at 7 av timene kunne gis av miljøpersonalet ved Hallsetheimen. Kommunen anket, men trakk senere anken, slik at dommen ble rettskraftig. Dommen gjaldt bare skoleåret 1986/87, men undervisningen fortsatte i samme omfang for A fra begynnelsen av skoleåret 1987/88 frem til 1 februar 1989, i kraft av garanti fra Kirke- og undervisningsdepartementet.

Den 21 juni 1988 krevde A midlertidig forføyning mot Klæbu kommune og tok samtidig ut stevning mot kommunen for å sikre fortsatt undervisning i det omfang hun mente å ha krav på. Midt-Trøndelag herredsrett avsa 6 oktober 1988 kjennelse om midlertidig forføyning der kravet ble tatt til følge. I hovedsaken nedla A påstand om 30 timers undervisning i uken med enelærer for skoleårene 1988/89, 1989/90 og 1990/91. Videre ble Malvik kommune trukket inn i saken med påstand om at denne kommune var forpliktet til å gi henne tilsvarende undervisning dersom hun flyttet hjem før sommeren 1991. MidtTrøndelag herredsrett avsa dom 20 juni 1989 med slik domsslutning:

"1. Klæbu kommune frifinnes.

2. As krav mot Malvik kommune avvises.

3. Saksomkostninger tilkjennes ikke."

Avvisningen i forhold til Malvik kommune var begrunnet med manglende rettslig interesse.

A anket til Frostating lagmannsrett og begjærte på nytt midlertidig forføyning. Kravet ble ikke tatt til følge av herredsretten, og kjæremål over kjennelsen ble forkastet av Frostating lagmannsrett. Etter videre kjæremål opphevet Høyesteretts kjæremålsutvalg ved kjennelse av 9 mars 1990, inntatt i Rt-1990-360, lagmannsrettens kjennelse på grunn av feil lovtolking. Da ankeforhandling nå var nær forestående, ønsket ikke A ny behandling av kjæremålssaken som ble hevet ved særskilt kjennelse. Lagmannsretten avsa dom 5 april 1991 med slik domsslutning:

"1. Klæbu kommune frifinnes.

2. Malvik kommune frifinnes.

3. Saksomkostninger i sak om midlertidig forføyning, jfr. kjennelse avsagt av Høyesteretts kjæremålsutvalg 9. mars 1990, tilkjennes ikke.

4. Saksomkostninger i hovedsaken tilkjennes ikke, hverken for herredsretten eller lagmannsretten."

Om det nærmere saksforhold og partenes anførsler for de tidligere instanser viser jeg til herredsrettens og lagmannsrettens domsgrunner.

A har påanket lagmannsrettens dom. Anken gjelder bevisbedømmelsen og rettsanvendelsen. Ved prosessskrift av 29 august 1991 erklærte Norsk Forbund for Psykisk Utviklingshemmede hjelpeintervensjon til fordel for A i medhold av tvistemålsloven §75.

Ved bevisopptak til bruk for Høyesterett er innhentet partsforklaring fra den ankende parts mor og vitneforklaringer fra 17 vitner, hvorav 9 tidligere ikke har forklart seg. Det er dokumentert et omfattende materiale, hvorav en del er nytt for Høyesterett, uten at jeg finner grunn til nærmere spesifikasjon. Som sakkyndige for Høyesterett har vært oppnevnt cand. paed.spec. Astri Holgersen og spesialpsykolog Stål Bjørkly. - Bjørkly var også sakkyndig for herredsretten og lagmannsretten. Han var videre oppnevnt som sakkyndig i den første saken for Midt-Trøndelag herredsrett i 1986. - De sakkyndige har avgitt en felles skriftlig erklæring og møtt i Høyesterett hvor de har svart på spørsmål til supplering av erklæringen.

Etter at lagmannsrettens dom ble avsagt, har, som tidligere nevnt, den ankende part flyttet til hjemkommunen, Malvik. Jeg nevner videre at den ankende parts påstander for Høyesterett er endret, uten at motpartene har hatt noe å innvende mot dette.

Den ankende part, A, bygger for Høyesterett sin prinsipale påstand om undervisning på grunnskoleloven. Hun har sammenfatningsvis anført:

Lagmannsretten har korrekt lagt til grunn at domstolene i denne sak kan prøve om de aktuelle forvaltningsvedtak tilfredsstiller det minstekrav som må forutsettes å gjelde undervisning som er likeverdig med undervisning etter grunnskoleloven alminnelige regler. Det er vist til avgjørelsene i Rt-1990-360 og Rt-1990-874.

A hevder at grunnskoleloven §13 og paragrafens forgjenger, den opprinnelige §12, hele tiden som har forløpt siden hun fylte 7 år, har gitt henne rett til undervisning som innholdsmessig tilsvarer 9 års vanlig grunnskoleundervisning, uansett hvor mange år undervisningen strekker seg over og uansett hvilken alder hun er i.

Undervisningen skal være likeverdig med den minstestandard som er satt for vanlige elever i grunnskolen. Undervisningstilbudet må være av en slik karakter at hun kan nyttiggjøre seg det. De oppnevnte sakkyndige for alle rettsinstanser har konkludert med at hun bare kan dra nytte av enetimer med egen lærer. Partene er enige om at minstetallet for uketimer i vanlig grunnskole er 228. - Jeg innskyter her at uketimetallet er det antall timer elevene skal ha i uken, multiplisert med de årene det gjelder. - A mener da at hun har krav på i alt 228 uketimer med egen lærer. Bare undervisning med kvalifisert lærer med lærerutdannelse, som er ansatt i skolen, kan oppfylle dette kravet. Undervisning i grupper og innsats av andre, som f eks miljøpersonell, kan ikke tas med i vurderingen av det tilbud hun har fått.

Partene er enige om at hun har hatt 152 uketimer med kvalifisert enelærer. A mener hun da direkte etter grunnskoleloven har krav på undervisning som tilsvarer differansen mellom dette timetall og det fastsatte minstetall på 228 timer, som da blir 76 uketimer. Dette følger etter hennes mening av grunnskoleloven §7 og §8, sammenholdt med lovforarbeidene og forskrifter og rundskriv fra departementet. I og med at den ankende part bare gjør krav på den minimumsrett loven gir henne, er det uten betydning om tilskudd fra staten og ressursene for øvrig er for knappe til å dekke undervisningskravet. Tilskuddsreglene for spesialundervisning, som har gjennomgått flere endringer, er uten betydning for undervisningskravets omfang.

Mens A var klient ved Hallsetheimen, mener hun det var vertskommunen, Klæbu, som var ansvarlig for omfanget av undervisningen og som i tilfelle måtte dekke differansen mellom tilskudd fra staten og hjemkommunen, Malvik, og det et fullstendig undervisningstilbud ville ha kostet, jf grunnskoleloven §8 nr 3. Men siden A nå er flyttet tilbake til Malvik, og det til enhver tid er oppholdskommunen som er ansvarlig for undervisningstilbudet, gjør hun prinsipalt gjeldende at Malvik kommune er ansvarlig for den gjenstående del av opplæringen. Dette dekker fullt ut den prinsipale påstand hun har nedlagt mot Malvik kommune under punkt I.

Subsidiært påstår hun at Klæbu kommune må være ansvarlig for restundervisningen.

Den ankende part gjør videre gjeldende at voksenopplæringsloven §5 annet ledd også hjemler hennes krav, men da bare mot Malvik kommune. Dette gjelder både den uoppfylte rest av undervisningskravet etter grunnskoleloven og krav som direkte følger av voksenopplæringsloven §5 annet ledd, uavhengig av om hun allerede har mottatt undervisning som tilsvarer full grunnskoleopplæring. Voksenopplæringsloven §5 annet ledd stiller ikke andre vilkår enn at den voksne etter sakkyndig vurdering har særlig behov for grunnskoleundervisning, og at eleven kan nyttiggjøre seg den undervisning det er tale om. De sakkyndige for Høyesterett har konkludert med at A har et slikt behov, og at hun kan nyttiggjøre seg 30 uketimer årlig for de to skoleårene det er nedlagt påstand om.

Atter subsidiært hevder den ankende part at Malvik kommunes vedtak om undervisning for skoleåret 1992/93 er ugyldig på grunn av saksbehandlingsfeil og myndighetsmisbruk. Vedtaket er truffet uten at det er innhentet sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten, slik loven påbyr, og vedtaket er fattet i strid med alle de erklæringer som da forelå fra rettslig oppnevnte sakkyndige.

A, som har fått fri sakførsel for alle instanser, har nedlagt slik påstand:

"I Prinsipalt:

Malvik kommune er forpliktet til å gi A 30 timer undervisning pr. uke med egen lærer i skoleårene 1993/94 og 1994/95.

Subsidiært:

Klæbu kommune er forpliktet til å gi A 30 timer undervisning med egen lærer i skoleårene 1993/94 og 1994/95.

Undervisningen skal gis av personale ansatt eller engasjert av skolemyndighetene i samsvar med skolelovgivningens regler.

II Subsidiært i forhold til påstandens punkt I:

Malvik kommunes vedtak om å tildele A 14 timer undervisning pr. uke med egen lærer i skoleåret 1992/93 kjennes ugyldig.

III Det offentlige tilkjennes saksomkostninger for alle retter."

Hjelpeintervenienten, Norsk Forbund for Psykisk Utviklingshemmede, slutter seg til den ankende parts anførsler.

Forbundet understreker at det har vært store mangler ved myndighetenes oppfølging av de psykisk utviklingshemmedes rettskrav på undervisning. Det er derfor nødvendig at domstolene griper inn og fastsetter minstekravene. Dette har domstolene kompetanse til, idet det så langt minstekravet på undervisning rekker, dreier seg om et subsumpsjonsskjønn der domstolene kan prøve om loven vilkår er oppfylt.

Likeverdighetskravet må innebære at det uketimetall den psykisk utviklingshemmede kan nyttiggjøre seg, tilsvarer det fastsatte minsteuketimetall på 228 timer for vanlig grunnskole. Noen annen målestokk har man ikke. Økonomiske hensyn har ingen plass her, idet det gjelder rettskrav på loven minstestandard. Dessuten ville man komme opp i et umulig regnestykke, fordi adekvat undervisning vil være hjelp til selvhjelp for denne gruppe mennesker. Ved at man på den måten kan få dem til å fungere på et høyere plan, vil man etter hvert kunne spare inn store summer på omsorgsbudsjettet.

Hjelpeintervenienten har pekt på at alle instanser fra skolemyndigheter via departementet, Regjeringen og Stortinget har vært klar over at denne gruppens rettskrav på undervisning i alle år har vært neglisjert. Disse forhold nødvendiggjør at domstolene bruker sin kompetanse fullt ut og selv fastsetter minstestandarden, istedenfor å gå veien om opphevelse på grunn av ugyldighet. Dette utelukker ikke at Høyesterett i denne sak eventuelt kan fastsette et mindre uketimetall enn det som er krevet.

Hjelpeintervenienten, Norsk Forbund for Psykisk Utviklingshemmede, har nedlagt slik påstand:

"1. Norsk Forbund for Psykisk Utviklingshemmede slutter seg til As påstand.

2. Forbundet tilkjennes saksomkostninger for Høyesterett fra Klæbu kommune og Malvik kommune in solidum."

Malvik kommune har henholdt seg til lagmannsrettens dom som kommunen mener er riktig i resultat og i det vesentlige også i begrunnelsen.

Selv om kommunen er enig i at det her dreier seg om et rettskrav på undervisning, er det ikke tale om et rent subsumpsjonsskjønn. Det vises til avgjørelsen i Rt-1990-874, der det er presisert at domstolenes kompetanse ligger nær opp til domstolsprøving av forvaltningens frie skjønn. Dette innebærer at det i tilfelle må foreligge saksbehandlingsfeil av betydning for vedtakenes innhold, eller vedtakene må være åpenbart urimelige, for at domstolene skal kunne gripe inn. Selv da kan domstolene ikke fastsette innholdet av undervisningskravet. Undervisningstilbudet og gjennomføringen av det innebærer klart et forvaltningsskjønn som domstolene ikke kan gripe inn i på annen måte enn i tilfelle å erklære skjønnet ugyldig.

Malvik kommune har ellers gjennom en utførlig gjennomgang av lovgivning, forarbeider, forskrifter, rundskriv m v, belyst sitt standpunkt til de omtvistede spørsmål i saken. Det bestrides at A har krav på 228 uketimer som eneundervisning. Kommunen har konkludert med at likeverdighetsspørsmålet må avgjøres ved en konkret vurdering av det totaltilbud A har mottatt, og har understreket den sammenheng det etter lovverket må være mellom undervisningstilbudet og ressursene i samfunnet. Kommunen mener at A har fått oppfylt det undervisningskrav hun har etter grunnskoleloven, at voksenopplæringsloven da ikke gir henne ytterligere krav på dette området, og at hun uansett nå har tilfredsstillende undervisningstilbud. Midt-Trøndelag herredsretts dom av 18 desember 1986 bygger etter Malvik kommunes oppfatning på et uriktig faktum når det gjelder det undervisningstilbud A hadde fått.

Malvik kommune har erkjent at dersom A har et restkrav på grunnskoleundervisning fra tiden da hun var klient ved Hallsetheimen, så faller dette helt ut på Malvik kommune.

Kommunen bestrider at det foreligger noen saksbehandlingsfeil ved undervisningsvedtaket for skoleåret 1992/93 eller noe myndighetsmisbruk i denne forbindelse.

Malvik kommune har nedlagt slik påstand:

"1. Lagmannsrettens dom pkt. 2 stadfestes.

2. Malvik kommune tilkjennes saksomkostninger for herredsrett, lagmannsrett og Høyesterett."

Klæbu kommune slutter seg til Malvik kommunes anførsler og har nærmere supplert og utdypet disse når det gjelder reglene om utgiftsfordelingen, spørsmålet om hvilken kommune som hadde ansvaret for omfanget av undervisningen mens A var ved Hallsetheimen, og det tilbud A har fått. Klæbu kommune mener således at den ikke hadde ansvaret for undervisningens omfang, bare måten denne skjedde på innenfor den økonomiske ramme. Subsidiært anføres at det etter As flytting til Malvik ikke lenger er hjemmel for et slikt krav mot Klæbu kommune. Atter subsidiært har Klæbu kommune, som Malvik, gjort gjeldende at A har fått all den grunnskoleundervisning hun har krav på.

Klæbu kommune har nedlagt slik påstand:

"1. Pkt. 1 i lagmannsrettens dom stadfestes.

2. A og Norsk Forbund for Psykisk Utviklingshemmede tilpliktes in solidum å erstatte Klæbu kommune saksomkostningene."

Jeg er kommet til samme resultat som lagmannsretten og har ikke vesentlige innvendinger mot premissene. På bakgrunn av de endringer som er skjedd etter lagmannsrettens dom og den omfattende prosedyre for Høyesterett, finner jeg imidlertid å burde redegjøre nærmere for mitt syn.

Først vil jeg omtale de bestemmelser i grunnskoleloven og voksenopplæringsloven som er av interesse for den foreliggende sak.

Grunnskoleloven av 13 juni 1969 nr 24 avløste lov om folkeskolen av 10 april 1959 nr 1, som i §10 hadde bestemmelse om rett og plikt for "alle born" som bor i kommunen til å gå på folkeskolen. Ved siden av gjaldt lov om spesialskoler av 23 november 1951 nr 2 som fastsatte skoleplikt for barn som på grunn av "sanse- eller evnemangler", "bare med lite utbytte" kunne følge undervisningen i de vanlige skoler. Forutsetningen var at "de har slike evner at de kan dra nytte av undervisningen". Det var denne loven som regulerte skoletilbudet til A frem til 1 januar 1976.

Ved endringsloven av 13 juni 1975 nr 42 - den såkalte integreringsloven - ble bestemmelsene om spesialundervisning innarbeidet i grunnskoleloven, og spesialskoleloven ble opphevet. Grunnskoleloven §7 fikk et nytt nr 1 som fortsatt gjelder, og som lyder:

"Alle elevar har rett til å få opplæring i samsvar med dei evnene og føresetnadene dei har."

Samtidig ble det i §8 gitt generelle regler om spesialundervisning, der det i nr 1 heter:

"For born og ungdom som ut frå ei sakkunnig vurdering treng særleg hjelp, skal det skipast spesialundervisning, i eller utanom skolen.

Slik undervisning kan gjevast i vanleg skole eller i eigne skolar eller spesialklassar eller i medisinske og sosiale institusjonar m.v." og i nr 3:

"Spesialundervisninga i eigne skolar eller i spesialklassar lagd til ein vanleg skole, kan skipast av ein kommune åleine, av fleire kommunar i lag, av ein fylkeskommune eller av andre enn kommunar eller fylke. Spesialundervisning i medisinske og sosiale institusjonar skal likevel skipast og drivast av vertskommunen dersom ikkje departementet fastset noko anna."

Videre fastslo §13 nr 1 at:

"Born og ungdom har rett og plikt til å gå i grunnskolen, dersom dei ikkje på annan måte får tilsvarande undervisning. For born og ungdom på sjukehus e.l. skal det skipast undervisning som svarar til den som blir gjeven i grunnskolen."

§13 inneholdt ellers nærmere regler om opplæringsplikten. Jeg nevner spesielt at loven opprinnelig hadde en bestemmelse i §13 nr 4 om at rett til spesialundervisning under bestemte forutsetninger skulle gjelde også før og etter opplæringspliktig alder.

Regler om ansvar for spesialundervisningen og finansieringen av denne ble inntatt i loven kapittel V. Her ble det i §37 blant annet bestemt at hjemkommunen etter satser fastsatt av Kirke- og undervisningsdepartementet, skulle betale for spesialundervisning i egne skoler eller institusjoner som ble drevet av andre enn hjemkommunen. §38 fastsatte blant annet at staten skulle betale tilskudd for "godkjende driftsutgifter som overstig dei gjennomsnittlege utgifter som kommunane har pr. elev i grunnskolen". Den tidligere bestemmelse i grunnskoleloven §6 om fullmakt til departementet til å gi forskrifter om blant annet den årlige undervisningstid, uketimetallet m v ble beholdt med visse endringer.

De endringer som ble gjort ved integreringsloven, bygget på en omfattende utredning fra det såkalte Blom-utvalget i Innstilling om lovregler for spesialundervisning m.v. av 21 desember 1970. Jeg kommer senere tilbake til denne.

En lovendring i 1982 overførte bestemmelsene om spesialundervisning på grunnskolens område for henholdsvis ungdom i alderen 16-20 år og for voksne, fra grunnskoleloven §13 nr 4 til §4 annet ledd og §5 annet ledd i voksenopplæringsloven av 28 mai 1976 nr 35. Også denne lovendringen og forarbeidene til den - særlig Innst.O.nr.4 (1982-1983) - kommer jeg tilbake til.

Ved endringslov i 1985 ble det direkte i loven §6 innført bestemmelser om minstetid for undervisningen. Årlig undervisningstid ble fastsatt til minst 37 uker, uketimetallet gjennom de 6 årene på barnetrinnet til minst 138 timer og for de 3 siste årene på ungdomstrinnet minst 90 timer, tilsammen 228 timer. Videre ble det i §37 innført en endring i inntektsordningen for kommunene. Kirke- og undervisningsdepartementet ble gitt fullmakt til å fastsette hva hjemkommunen skulle betale for grunnskoleundervisning til elever på egne skoler eller på institusjoner som ble drevet av andre enn hjemkommunen. Samtidig ble §38 endret derhen at staten skulle betale et samlet rammetilskudd til delvis dekning av kommunens utgifter til grunnskoleundervisningen, herunder spesialundervisning.

Ved lovendring av 20 juli 1991 nr 69 ble bestemmelsene om uketimetallet som var tatt inn i grunnskoleloven §6 i 1985, tatt ut av loven igjen, og det ble overlatt til departementet å fastsette dette ved forskrift "i samsvar med budsjettvedtak i Stortinget".

Den 20 desember 1991 ble §7 endret slik at departementet skal fastsette en mønsterplan med nærmere angivelse av undervisningsmål for alle fag- og klassetrinn for vanlig undervisning og spesialundervisning. Mønsterplan for spesialundervisning av psykisk utviklingshemmede er ennå ikke fastsatt.

De aktuelle bestemmelser i voksenopplæringsloven av 28 mai 1976 nr 35 lyder etter lovendringen i 1982 slik:

§4 annet ledd:

"Ungdom i alderen 16-20 år som etter sakkyndig vurdering har særlig behov for spesialundervisning på grunnskolens område, har rett til opplæring. Denne skal være likeverdig med den opplæring som gis etter lov om grunnskolen."

Opplæring etter denne bestemmelsen er fylkeskommunens ansvar.

§5 annet ledd:

"Voksne som etter sakkyndig vurdering har særlig behov for spesialundervisning på grunnskolens område, har rett til opplæring. Denne skal være likeverdig med den opplæring som gis etter lov om grunnskolen. Departementet kan gi nærmere regler."

Opplæring etter denne bestemmelsen er kommunens ansvar.

Partene er enige om at grunnskoleloven og voksenopplæringsloven er "rettighetslover" i den forstand at de gir den enkelte elev - også de psykisk utviklingshemmede, i den utstrekning de kan nyttiggjøre seg opplæring - et minstekrav på opplæring, som kan gjøres gjeldende for domstolene. Jeg legger dette til grunn, jf Høyesteretts kjæremålsutvalgs kjennelse i Rt-1990-360 og også synspunktene i den såkalte Fusadommen, Rt-1990-874.

Det partene er uenige om, og som tvisten gjelder, er omfanget og innholdet av den minsteopplæring som en elev i A's stilling har et rettskrav på, og om hun faktisk har fått en opplæring som oppfyller dette minstekravet. I prosedyren har partene også beskjeftiget seg med spørsmålet om hvorvidt Høyesterett, dersom retten kommer til at A ikke har fått en opplæring som fyller minstekravet, i dom direkte kan fastsette det antall timer meropplæring hun i tilfelle har krav på. Slik jeg ser på saken, behøver jeg ikke avgjøre dette siste spørsmålet. Det vil imidlertid fremgå av mitt syn på hva minstekravet innebærer, at det vil være vanskelig for domstolene å avsi en slik dom.

Den ankende part har gjort gjeldende at hun ikke fullt ut har fått oppfylt den minsterett til grunnskoleundervisning som hun mener å ha krav på i medhold av grunnskoleloven, nemlig 228 uketimer med enelærer, og at grunnskoleloven gir henne rett til å kreve den manglende undervisning nå, uavhengig av det som følger av voksenopplæringsloven.

Jeg finner det klart at dette krav ikke er hjemlet i loven og heller ikke har støtte i forarbeidene.

Bestemmelsen i grunnskoleloven §13 om rett og plikt til opplæring retter seg etter ordlyden i nr 1 mot "born og ungdom". Etter nr 3 i samme paragraf varer plikten - uten at dog noe er sagt om retten - til elevene har gått ut niende skoleår. Videre gjelder etter nr 2 plikten vanligvis fra det kalenderår barnet fyller 7 år og altså da normalt til det er 16 år gammelt. - Loven åpner for forskyvninger ett år i begge retninger. Dette har imidlertid ikke interesse for denne sak.

Etter voksenopplæringsloven §5 annet ledd har "voksne" på visse vilkår krav på undervisning på grunnskolens område. Begrepet voksen er ikke avgrenset i §5 annet ledd, men sammenholder man denne bestemmelsen med voksenopplæringsloven §4 annet ledd, som regulerer opplæring for "ungdom i alderen 16-20 år", må det være berettiget å slutte at en elev som er fylt 20 år, er voksen i skolelovgivningens forstand, og at retten til undervisning etter fylte 20 år reguleres av voksenopplæringsloven regler. Denne lovforståelse finner jeg støtte for i Innst.O.nr.4 (1982-1983), hvor det blant annet uttales:

"Grunnskoleloven §13 nr. 4 har ingen øvre aldersgrense for spesialundervisning på grunnskolens nivå. Etter samme paragraf har loven hjemlet rett til opplæring til personer som på grunn av ulike årsaker har fått behov for opplæring på nytt i voksen alder. Denne rett foreslås nå overført til voksenopplæringsloven."

Jeg viser også til at stortingskomiten på side 3 i innstillingen gir uttrykk for at grunnskoleopplæringen for voksne skal overføres til voksenopplæringen, jf voksenopplæringsloven §5 annet ledd, og lovendringen ble gjennomført slik jeg tidligere har redegjort for. Det er her også grunn til å nevne at det i forbindelse med endringsloven var innhentet en uttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling, inntatt som vedlegg 2 til innstillingen, og hvor det gis uttrykk for at "denne elevgruppen tas ut av grunnskoleloven system". Videre ble utkastet til §5 annet ledd i voksenopplæringsloven foreslått omformulert slik at det ble gjort klart at de voksne skulle beholde den samme rett til spesialundervisning som de hadde hatt etter den tidligere bestemmelse i grunnskoleloven §13 nr 4. Slik er også voksenopplæringsloven §5 annet ledd senere blitt oppfattet, jf rundskriv F-25/83 fra Kirke- og undervisningsdepartementet, se punkt 2.3.

Jeg er etter dette kommet til at A's rett til undervisning i dag reguleres av voksenopplæringsloven.

Hvilke rettskrav på undervisning følger så av voksenopplæringsloven §5 annet ledd?

Lovens ordlyd er ikke helt klar. Rett til opplæring tilstås voksne som har særlig behov for "spesialundervisning på grunnskolens område", og opplæringen skal være "likeverdig med den opplæring som gis etter lov om grunnskolen". - Loven gir departementet fullmakt til å gi nærmere regler, noe som ikke er gjort.

§5 annet ledd gir en generell regel som således ikke bare gjelder psykisk utviklingshemmede. Etter min mening gir forarbeidene likevel relativt sikre holdepunkter for å fastslå hvordan bestemmelsen er å forstå. Det fremgår av Innst.O.nr.4 (1982-1983) at det er den opplæringsrett grunnskoleloven gir alle elever i samsvar med evner og forutsetninger, som etter likhetsprinsippet skal tilflyte voksne som har manglet et slikt undervisningstilbud. Kirke- og undervisningskomiten uttaler om dette på side 3 i innstillingen blant annet:

"Komiten slår fast at det er kommunenes ansvar å sørge for grunnskoleopplæring for alle barn i skolepliktig alder. Til dette ansvar hører også å gi særskilt opplæring for barn før skolepliktig alder dersom de har behov for det, etter grunnskoleloven §13 nr 4. Det er også kommunenes ansvar å sørge for opplæring til voksne personer som av ulike årsaker ikke har fått tilfredsstillende grunnskoleopplæring tidligere, eller som trenger slik opplæring på ny på grunn av sykdom eller ulykke eller andre årsaker."

Jeg viser også til komitens uttalelser på overgangen fra side 9 til side 10 i innstillingen som jeg oppfatter på samme måte.

Jeg finner etter dette at A bare har krav på videreopplæring etter voksenopplæringsloven §5 annet ledd dersom det undervisningstilbud hun alt har fått, ikke er likeverdig med minstekravet på vanlig grunnskoleopplæring.

Spørsmålet blir da hvilket rettskrav grunnskoleloven gir elever som bare kan nyttiggjøre seg spesialundervisning.

Jeg finner det her nødvendig først å presisere den ankende parts anførsler for Høyesterett på dette punkt, slik jeg har oppfattet dem:

A krever ikke all den opplæring som hun måtte ha behov for, eller som hun kan nyttiggjøre seg. Det hun krever, er et undervisningstilbud som svarer til den minimumsstandard som er satt for vanlige elever i grunnskolen, men tilpasset hennes evner og behov. Hun peker på at det ikke er truffet noe vedtak etter loven som begrenser undervisningsplikten. Loven inneholder ingen spesiell begrensning av minimumstilbudet for spesialundervisning. Timetallet er det eneste faste sammenligningsgrunnlag man har for å kunne vurdere det undervisningstilbud hun har fått, opp mot minstekravet etter grunnskoleloven. Det kan bare regnes med undervisningstimer hun har kunnet nyttiggjøre seg. De sakkyndige for Høyesterett har uttalt at A - iallfall før hun har nådd et høyere nivå - bare kan nyttiggjøre seg undervisning av enelærer. Videre har de sakkyndige pekt på at A har behov for undervisning av spesialpedagog, og at skal noen del av undervisningen overlates til annet personale, må dette i tilfelle skje etter opplæring og tilsyn av spesialpedagog. Det følger av grunnskoleloven §18 at bare undervisning gitt av lærer som har utdannelse etter lærerutdanningsloven av 8 juni 1973 nr 49, og som er ansatt av skolemyndighetene, kan gi undervisning som tilfredsstiller minstestandarden. I og med at det er spørsmål om gjennomføring av et minstekrav på undervisning, kan spørsmålet om tilgjengelige økonomiske ressurser ikke komme inn i bildet. Så langt er det tale om bundne statsutgifter som Stortinget plikter å bevilge, og som lokalforvaltningen er pliktig til å prioritere og anvende av egne ressurser.

Før jeg går nærmere inn på undervisningskravets omfang, vil jeg peke på at As evner og forutsetninger og karakteren av den undervisning det dreier seg om, etter min mening er viktige elementer i vurderingen av likeverdsbegrepet.

De sakkyndige for Høyesterett har karakterisert A som en "multihandicaped" elev med en "sterk grad av cerebral parese med kompliserte og omfattende tilleggshandicap som epilepsi og sammensatte lærevansker". Dessuten har hun vanskeligheter med synet. Som eksempler på opplæringsmål har de sakkyndige blant annet nevnt "selvhjelpsferdigheter som et menneske trenger for å være mest mulig selvhjulpen i det daglige liv". A trenger omfattende hjelp til de fleste av disse funksjoner. Det er her konkret oppregnet en rekke momenter vedrørende basale livsfunksjoner. Videre er blant annet nevnt læring av sosial atferd, forståelse, kommunikasjon, gjenkjennelse og forhold til kulturverdier som er knyttet til faste høytider, godt planlagte turer i nærmiljøet med språktrening knyttet til omgivelsene.

Vanlig undervisning tar sitt utgangspunkt i en gjennomsnittsvurdering av elevene med hensyn til behov og forutsetninger for læring og utvikling. Det minimumstall på 228 uketimer som er fastsatt for grunnskoleundervisningen, har sammenheng med gjennomføringen av en normal undervisning med gjennomsnittselever i klassestørrelse opp mot 30 elever. De mønsterplaner som hittil har vært fastsatt, gjelder i all hovedsak ganske andre mål for undervisningen enn de eksempler de sakkyndige har gitt for opplæringsmålene for A. Dette gjør det meget vanskelig å sammenligne tilbudene.

Grunnskoleloven bruker, som jeg allerede har nevnt, ikke selv likeverdighetsbegrepet og gir etter sin ordlyd heller ingen veiledning når det gjelder forståelsen av det omfang spesialundervisningen minst skal ha. Etter min mening gir imidlertid forarbeidene til integreringsloven av 1975 og til lovendringen i 1982 veiledning i spørsmålet.

Jeg viser her først til forberedelsen av integreringsreformen ved innstillingen fra Blom-utvalget. Det pekes der på at åndsvakeomsorgen etter hvert har fjernet seg mer og mer fra den mer pleiebetonte omsorg og over i en aktiv behandlingspreget påvirkning. Utvalget fremhever at et karakteristisk trekk ved spesialundervisningen er at den i forhold til vanlig undervisning opererer med et utvidet undervisningsbegrep, og at, med tanke på de særlige opplegg, metoder og teknikker som kreves, representerer spesialundervisningen "på mange måter en form for terapi som en ikke finner i vanlig undervisning". I denne undervisningsform vil man da

"i sterkere grad enn i vanlig undervisning være avhengig av et samarbeid med fagfolk på ulike områder. Det kan her bl.a. dreie seg om en rekke medisinske spesialister, psykologer, sosionomer, fysioterapeuter og teknikere. Det er også viktig i denne forbindelse å nevne det omsorgs- og miljøpersonale som i ulike sammenhenger har tilknytning til spesialundervisningen. Etter hvert som den spesialpedagogiske viten og innsikt har øket, er det blitt stadig klarere at spesialundervisning krever tverrfaglig samarbeid og at team-arbeid er en nødvendig og naturlig spesialpedagogisk arbeidsform."

Om undervisningens omfang uttales det blant annet:

"En har ikke vurdert spesialundervisningens omfang i antall undervisningstimer eller skoleplasser. Behovsanalyser av denne art bør prinsipielt betraktes som et ledd i utbyggingsplanleggingen og justeres med jevne mellomrom i forhold til en rekke utviklingsfaktorer."

Blom-utvalgets innstilling var bakgrunn for ot.prp.nr.64 (1973-1974) som førte frem til integreringsreformen i 1975. Her uttaler departementet blant annet:

"Integreringa av dei funksjonshemma i den vanlege skolen må etter departementet sitt syn gå føre seg i takt med den utbygginga av desse hjelpetiltaka som det er råd å få til. I det heile må ein sjå gjennomføringa av integreringslina i samanheng med ressursinnsatsen slik at tilbodet for den einskilde eleven ut frå ei samla vurdering blir det best moglege."

og videre:

"Departementet er samd i dei tankane utvalet har lagt fram om det som særmerkjer spesialundervisninga. Departementet ser det som svært viktig at den utvidinga av undervisningsomgrepet som utvalet har omtala, blir følgd opp med praktiske tiltak så snart råd er. I framlegget til lovtekst er dette kome fram i §7, nr. 1, der det heiter:

"Alle elevane har rett til å få opplæring i samsvar med dei evnene og føresetnadene dei har.""

Om sammenhengen med ressurstilgangen i samfunnet uttaler departementet blant annet:

"Både frå Regjeringa og frå Stortinget si side er det ved fleire høve dei seinare åra gjeve uttrykk for at utgiftene til skoleverket nå har nådd eit nivå som det ikkje vil vere realistisk å tenkje seg kan aukast ytterlegare.

- - -

I samband med den lovproposisjonen som no blir lagt fram, er det viktig å streke under at nye tiltak og omforming av skolen som eit utgangspunkt så langt råd er må realiserast innanfor den kostnadsrammen som er lagt. Utbygginga av førskoletiltak og opplæring av nye grupper av psykisk utviklingshemma vil krevje auka ressursar, men elles må ein i første rekkje gjere dei omprioriteringane innnafor den noverande kostnadsramma som det er mogleg å få til."

Kirke- og undervisningskomiten uttaler i Innst.O.nr.74 (1974-1975) blant annet:

"Nemnda er samd med departementet i at den faktiske integreringa i skolen er avhengig av fleire samvirkande faktorar, t.d. økonomi, lærartilgang, utbygging av rådgjevingstenesta, undervisningsmateriell, bygningar, informasjon til foreldra osb."

Den ankende part har gjort gjeldende at myndighetene gjentatte ganger selv har erkjent at man har brudt lovgivningens forutsetning om likeverdig rett til opplæring ved ikke å bevilge nok midler. De rammebevilgninger som staten nå yter, forutsetter som tidligere gjennomsnittlig 4 elever pr lærer ved en ukeundervisning på 25 til 30 timer. Sammen med kommunenes egne tilskudd blir dette klart utilstrekkelig til å dekke de minimumskrav på undervisning som den ankende part hevder følger av lovgivningen: 30 timer pr uke med enelærer, eventuelt et timetall mellom 14 og 30. Det anføres at det på dette område foreligger "en serie rettsbrudd" som viser "systemets unnfallenhet".

Den ankende part har her særlig påberopt seg innstillingen fra det såkalte Tønnesenutvalg av 20 mai 1983 og en beskrivelse av forholdene ved Tambartun skole av 27 september 1984. I begge dokumenter er det trukket den konklusjon at barn i grunnskolealder som bor på institusjon, i mange tilfeller fikk en skolegang som i omfang var betydelig mindre enn det de etter loven har krav på. Dokumentene ble forelagt for Stortinget ved St.meld. nr. 61 (1984-85) og debattert der. Her ble det understreket at staten måtte sørge for slike bevilgninger at opplæringsretten for disse barna "blir like sterk som opplæringsretten til barn i vanlig skole"/"sikret den opplæring de har krav på etter loven", jf bl.a. Innst.S.nr.323 (1984-1985) 27 og St.tid. (1984-85) 5299 og 5302.

Jeg kan ikke se at det refererte bidrar til løsning av det rettsspørsmål jeg skal ta stilling til, dvs om minstestandarden innbefatter et rettskrav på eneundervisning med et bestemt uketimetall. Ikke noe sted i dette materiale kan det ses nærmere presisert hva man antok at rettighetene medførte av undervisningsplikt, bortsett fra den helt generelle omtale av likhet med barn i vanlig skole. Tvert om synes de omtalte dokumenter og forhandlinger å være en støtte for at også ressursmessige hensyn kommer inn ved den vurdering som skal foretas. Dette stemmer med den konsekvente bevilgningspraksis som har vært fulgt til tross for den sterke ordbruk i det refererte materiale.

Jeg er så langt kommet til den konklusjon, som også er uttalt av lagmannsretten, at man ikke ensidig kan legge vekt på uketimetall når det skal vurderes om en elev med spesialundervisning har mottatt sin lovbestemte opplæring. Det lovbestemte uketimetall for ordinær grunnskoleundervisning kan ikke uten videre anvendes som sammenligningsmål for hva som er likeverdig spesialundervisning for en psykisk utviklingshemmet elev. Uketimetallet kommer bare inn som ett av flere elementer i en totalvurdering av det opplæringstilbud en slik elev har rettskrav på. I denne totalvurdering må det ellers tas hensyn til på den ene side de store individuelle ulikheter som denne kategori elever rommer, og på den annen side de ressurser av økonomisk art som det offentlige skolevesen råder over, og som derfor nødvendigvis også må gi plass for skjønn.

Det følger av det jeg her har sagt, at det opplæringskrav A har på grunnlag av voksenopplæringsloven, under forutsetning av at hun ikke har fått et likeverdig tilbud etter grunnskoleloven, ikke uten videre kan stipuleres til differansen mellom de uketimetall hun hittil har hatt med enelærer og det ordinære uketimetall i grunnskolen.

Når det gjelder den opplæring A har fått, er partene enige om at lagmannsrettens faktiske beskrivelse av tilbudene i det vesentlige er riktig, og jeg viser til denne. I tiden etter lagmannsrettens dom har hun som jeg innledningsvis nevnte, mottatt 14 uketimer pr år med enelærer, foruten et variert dagtilbud.

Det er enighet om at A har fått 152 uketimer med enelærer frem til og med skoleåret 1992-93. Dette er i seg selv et relativt høyt uketimetall. I tillegg har hun fått ytterligere undervisning som hun må anses å ha profittert på, og som derfor må trekkes inn i vurderingen av om hun har fått et likeverdig tilbud.

I denne forbindelse vil jeg særlig nevne tilbudet høsten 1978 - våren 1979 da A var i barnehaven "Festus" på Hallsetheimen, under ledelse av lærer Dorothea Vold. Foruten barnehavetilbudet, hadde hun pr uke tre timer hos fysioterapeut, to timer hos musikklærer, to timer hos svømmelærer og en times gymnastikk. Vold skriver i sine rapporter at hun hadde stor fremgang, spesielt fysisk, og at hun stort sett fungerte bra i gruppen.

Videre finner jeg grunn til å nevne hennes deltakelse i modningsgruppen ved Hallsetheimen skole høsten 1979 - våren 1982. Det var 4 elever i gruppen, som også ble ledet av Vold. Av halvårsrapportene fremgår at A tilpasset seg godt i gruppen, mye av hennes tidligere uakseptable oppførsel ble borte. Hun hadde god kontakt med de voksne og de andre barna. Hun fikk språktrening og gjorde fremskritt.

Etter min mening bør disse tilbudene telle med når hennes totale undervisningstilbud vurderes. Som jeg har vært inne på tidligere, er ett av målene for opplæring av A å tilføre henne sosial forståelse, kommunikasjon m v, og ut fra de rapporter som den gang ble avgitt av fagkyndig personale, har gruppedeltakelsen ført henne et stykke på vei mot disse målene. A har også hatt andre undervisningstilbud, som timer med logoped m v, som må komme inn i vurderingen, uten at jeg finner grunn til å gå nærmere inn på dette.

I utredninger og proposisjoner der spørsmålet om spesialundervisning drøftes, er det flere steder trukket frem at svake elever vil trenge større økonomiske ressurser enn andre elever. Det må anses helt på det rene at undervisningstilbudet til A generelt har medført utgifter som langt overstiger det som brukes pr elev i den vanlige grunnskoleundervisningen. Jeg nevner i denne forbindelse at skolesjefen i Malvik har opplyst at en vanlig grunnskoleelev har kostet ca kr 30.000 pr år de siste årene, mens As skoletilbud, slik det er lagt opp idag, koster ca kr 140.000 pr år.

Partene er sterkt uenige om miljøpersonalets stilling i relasjon til undervisningstilbudet. Ankemotpartene mener at deres innsats må trekkes inn i vurderingen, mens A hevder at det bare er undervisning gitt av personale ansatt i skolen som er relevant. Etter min mening må det også kunne legges vekt på den innsats miljøpersonalet yter. Dette spiller en stor rolle i den psykisk utviklingshemmedes daglige tilværelse når vedkommende bor i institusjon eller alene, ved å medvirke til trening av basale ferdigheter og følge opp ved repetisjon av det lærerpersonalet forsøker å tilføre eleven i skolesituasjonen. Det dreier seg her om personale som i hvert fall i en viss utstrekning har realkompetanse bl a på bakgrunn av kursdeltakelse og lang erfaring med psykisk utviklingshemmede. Jeg er ikke enig med A i at dette arbeidet kan sammenlignes med foreldres vanlige hjelp til sine barns lekselesning og deres alminnelige oppdragelse. Jeg finner ikke grunn til å gå nærmere inn på dette, men understreker at innsats fra miljøpersonale må kunne anses som del av et opplæringstilbud, slik også for As vedkommende.

Etter en samlet vurdering av det undervisningstilbud A har fått, er jeg kommet til at det tilfredsstiller det krav hun har etter grunnskoleloven regler. Ut fra den forståelse av voksenopplæringsloven §5 annet ledd som jeg tidligere har redegjort for, har A da i dag ikke et rettskrav på ytterligere undervisning på grunnskolens område.

Malvik kommune må etter dette frifinnes for den prinsipale påstand under punkt I og Klæbu kommune for den subsidiære påstand under samme punkt.

Når A i dag ikke har krav på ytterligere undervisning, følger det allerede av dette at Malvik kommune må frifinnes for den subsidiære påstand under punkt II. Jeg vil for øvrig bemerke at opplysningene i saken ikke underbygger påstanden om at det er begått saksbehandlingsfeil av betydning eller at det foreligger myndighetsmisbruk som ellers kunne ha medført ugyldighet for vedtaket om undervisning for skoleåret 1992/93.

Det er etter det resultat jeg er kommet til, ikke nødvendig å avgjøre om det er hjemkommunen, Malvik, eller vertskommunen, Klæbu, som ville ha vært ansvarlig etter grunnskoleloven §8 nr 3 for manglende opplæring mens A var klient ved Hallsetheimen. Da dette spørsmål har vært sterkt fremme under prosedyren og lagmannsretten har tatt standpunkt til det, bemerker jeg at jeg her deler lagmannsrettens oppfatning om at hjemkommunen ville være den ansvarlige. Jeg nøyer meg med å vise til lagmannsrettens begrunnelse som jeg i det vesentlige kan slutte meg til.

Lagmannsrettens dom må etter dette stadfestes, idet jeg også er enig i lagmannsrettens saksomkostningsavgjørelse.

Anken har ikke ført frem. Men etter sakens særegne karakter og fordi den reiser spørsmål av prinsipiell interesse, finner jeg at saksomkostninger ikke bør tilkjennes, heller ikke i forhold til hjelpeintervenienten.

Jeg stemmer for denne dom:

Lagmannsrettens dom, domsslutningens punkt 1 og 2, stadfestes.

Saksomkostninger tilkjennes ikke for noen instans.