HR-1995-230-K - Rt-1995-738
| Instans: | Høyesteretts kjæremålsutvalg - Kjennelse |
|---|---|
| Dato: | 1995-04-06 |
| Publisert: | HR-1995-00230-K - Rt-1995-738 (221-95) |
| Stikkord: | (Fett & Lim-dommen), Forvaltningsrett, Forvaltningsvedtak, Miljørett |
| Sammendrag: | Saken gjaldt spørsmål om gyldigheten for vedtak om å tilbakekalle konsesjon grunnet forurensning. |
| Saksgang: | Eidsivating lagmannsrett LE-1995-150 K - Høyesterett HR-1995-00230 K, jnr 135/1995 |
| Parter: | Norsk Fett- & Limindustri AS (advokat Erik Hirsch) - Hjelpeintervenienter: Tor Odd Bekken, Tom Bekken, Kay Jensen, Leif Fredriksen, Edwin Haug, Bjørn Person, David Bernard Johansen, Roy Sigmund Skryten, Helge Rynning mot Staten v/Miljøverndepartementet (regjeringsadvokaten v/advokatfullmektig Stephan L Jervell) |
| Forfatter: | Hellesylt, Halvorsen, Schei |
| Lovhenvisninger: | Forvaltningsloven (1967) §17, §25, Forurensningsloven (1981) §18, Tvistemålsloven (1915) §403, §404, Plenumsloven (1926) §6 |
Miljøverndepartementet fattet den 12 september 1994 slikt vedtak:
"Med hjemmel i forurensningsloven §18 annet ledd jfr. tredje ledd trekkes derfor konsesjon av 01. juli 81, stadfestet av Miljøverndepartementet ved brev av 06. august 82 for Norsk Fett- og Limindustri A/S avd. Dønnum, tilbake. Tilbakekallelsen har virkning 3 mnd. fra dags dato."
Norsk Fett- & Limindustri AS begjærte den 14 september 1994 midlertidig forføyning ved Oslo namsrett. Tor Odd Bekken m/fl meldte seg som hjelpeintervenienter. Oslo namsrett avsa kjennelse i saken den 23 november 1994 med slik slutning:
"1. Miljøverndepartementets vedtak av 12. september 1994 stilles i bero inntil rettskraftig avgjørelse om vedtakets gyldighet foreligger.
2. Saksomkostninger tilkjennes ikke."
Staten v/Miljøverndepartementet påkjærte namsrettens kjennelse til Eidsivating lagmannsrett som den 24 februar 1995 avsa kjennelse med slik slutning:
"1. Staten v/Miljøverndepartementet frifinnes.
2. Partene bærer hver sine omkostninger for så vel namsretten som lagmannsretten."
Lagmannsrettens kjennelse var begrunnet med at Norsk Fett- & Limindustri AS ikke hadde sannsynliggjort at de hadde et sikringskrav.
Saksforholdet for øvrig og partenes tidligere anførsler fremgår av namsrettens og lagmannsrettens kjennelser.
Norsk Fett- & Limindustri AS og hjelpeintervenientene har i rett tid påkjært lagmannsrettens kjennelse til Høyesteretts kjæremålsutvalg. Kjæremålet er bredt lagt opp med omfattende argumentasjoner samt henvisninger til - og sitater fra - forarbeider, teori og rettspraksis. Anførslene er i hovedsak som følger:
Lagmannsretten har ved forståelsen av forurensningsloven §18 annet ledd sammenholdt med tredje ledd lagt til grunn at den forholdsmessighetsvurdering som skal foretas, ikke er en materiell regel, men at den faller inn under forvaltningens frie skjønn. Etter de kjærende parters oppfatning oppstiller §18 tredje ledd et materielt krav om forholdsmessighet som domstolene kan prøve fullt ut. Foruten at det er vist til norsk teori og rettspraksis, viser de kjærende parter til at forholdsmessighetsprinsippet spiller en viktig rolle i EF-retten i forbindelse med EF-domstolens legalitetskontroll av Fellesskapet og medlemslandenes beslutninger og bestemmelser. Det vises også til at Den europeiske menneskerettighets-domstol har integrert forholdsmessighetsprinsippet som en del av Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen.
Det anføres videre at lagmannsretten har fortolket forvaltningsloven §17 på en uriktig måte, og at de krav som lagmannsretten stiller til forvaltningsorganets undersøkelsesplikt er feilaktige. Det gjøres gjeldende at i saker som forvaltningen tar opp på eget initiativ, og som innebærer et alvorlig inngrep, må det legges til grunn en streng norm for forvaltningens utrednings- og opplysningsplikt.
Det gjøres endelig gjeldende at det er en saksbehandlingsfeil at lagmannsretten ikke har tatt stilling til de kjærende parters anførsel om at Miljøverndepartementets vedtak av 12 september 1994 ikke tilfredsstilte kravene til begrunnelse i forvaltningsloven §25. Saksbehandlingsfeilen medfører at Høyesteretts kjæremålsutvalg ikke kan prøve om lagmannsrettens lovtolking er riktig.
De kjærende parter anfører at saken reiser prinsipielle spørsmål, og at den bør henvises til behandling for Høyesterett i medhold av tvistemålsloven §403 fjerde ledd, jf lov av 25 juni 1926 nr 2 §6 annet ledd.
De kjærende parter har nedlagt slik påstand:
"Prinsipalt:
1. Namsrettens kjennelse stadfestes.
Subsidiært:
2. Lagmannsrettens kjennelse oppheves og henvises til fornyet behandling.
3. Norsk Fett- & Limindustri AS tilkjennes saksomkostninger for alle retter."
Staten har i et kjæremålstilsvar - som også er omfattende - hovedsakelig anført:
Etter ordlyden i §18 annet ledd har forurensningsmyndighetene en generell og ubegrenset kompetanse til å omgjøre, endre eller kalle tilbake en utslippstillatelse, dersom det er gått minst 10 år siden den ble gitt. Loven oppstiller ingen ytterligere vilkår. Det fremgår av §18 tredje ledd hvilke hensyn som skal tas ved utøvningen av skjønnet. Det vil være et ledd i det forvaltningsmessige skjønn å vurdere hvilke omkostninger en omgjøring vil påføre forurenseren opp imot de fordeler og ulemper en omgjøring ellers vil medføre. Etter tradisjonell forvaltningsrettslig lære kan domstolene i et slikt tilfelle prøve om det enkelte hensyn er vektlagt, men ikke den innbyrdes vektlegging mellom de forskjellige hensyn.
Anvendelsen av forholdsmessighetsprinsippet av EF-domstolen og av Den europeiske menneskerettighetsdomstol har ingen relevans for denne sak.
Lagmannsrettens fortolking av forvaltningsloven §17 er korrekt. Det ligger ikke innbakt et krav i forvaltningsloven §17 om at forvaltningen skal innlede en dialog med private parter med sikte på å løse de private parters problemer, slik at de vil få den konsesjon, tillatelse eller lignende som det er søkt om.
Når det gjelder den påberopte saksbehandlingsfeil, bemerkes at de kjærende parter bare henviste til forvaltningsloven §25 uten noen som helst form for utdypning av påstanden. Lagmannsretten uttaler at Miljøverndepartementet ikke har begått noen saksbehandlingsfeil som medfører at forvaltningsvedtaket av 12 september 1994 er ugyldig. Dermed må lagmannsretten anses å ha tatt stilling til forvaltningsloven §25.
Staten er ikke enig i at saken reiser spørsmål av en slik uavklart karakter at den bør henvises til muntlig behandling for Høyesterett.
Staten har nedlagt slik påstand:
"1. Kjæremålet forkastes.
2. Staten v/Miljøverndepartementet tilkjennes saksomkostninger for namsrett, lagmannsrett og Høyesterett."
Høyesteretts kjæremålsutvalg bemerker at kjæremålet gjelder lagmannsrettens avgjørelse av et kjæremål. Utvalgets kompetanse er derfor begrenset etter tvistemålsloven §404 til å gjelde lagmannsrettens lovtolking og saksbehandling.
Kjæremålsutvalget er kommet til at kjæremålet må forkastes. Utvalget har ikke funnet avgjørelsen særlig tvilsom, og har ikke funnet grunn til å henvise kjæremålet til avgjørelse i Høyesterett.
Om de spørsmål det videre kjæremål reiser bemerker utvalget:
Forurensningsloven §18. Den kjærende part har gjort gjeldende at - i motsetning til det lagmannsretten har bygget på - oppstiller forurensningsloven §18 tredje ledd "et materielt krav om forholdsmessighet, som domstolene kan prøve fullt ut." Om anvendelsen av §18 tredje ledd uttaler lagmannsretten:
"Forurensningsloven må være slik å forstå at den forutsetter en forholdsmessighet ved vedtaket. Det fremgår av forurensningsloven §18 tredje ledd. Vurderingstemaet i saken er for så vidt oversiktlig og relativt enkelt. Det kan ikke ses sannsynliggjort at staten ikke har lagt vekt på de forhold som er nevnt i loven. Det må være opp til Miljøverndepartementet å vurdere om fordelen ved ren luft oppveier de ulemper som en stansning medfører. Denne vurdering kan retten ikke prøve med mindre vurderingen fremtrer som høygradig urimelig. Retten finner ikke sannsynliggjort at avgjørelsen er det."
Kjæremålsutvalget kan ikke se at det som her sies, gir uttrykk for noen uriktig lovfortolking. Utvalget legger til: Etter forurensningsloven §18 annet ledd kan en tillatelse "i alle tilfeller tilbakekalles eller endres når det har gått 10 år etter at den ble gitt." Ut fra ordlyden er forurensningsmyndighetene gitt en "fri" omgjøringsadgang, i den forstand at det ikke er oppstilt andre lovbestemte vilkår for omgjøring enn at det er gått 10 år fra tillatelsen ble gitt. Som Inge Lorange Backer påpeker i LoR 1991 627, taler så vel tilblivelseshistorien for annet ledd som uttalelser i forarbeidene, for at bestemmelsen tas på ordet. §18 annet ledd må ses i sammenheng med tredje ledd. Det er der angitt at "Ved avgjørelser etter denne paragraf skal det tas hensyn til kostnadene en endring eller omgjøring vil påføre forurenseren og de fordeler og ulemper endring eller omgjøring forøvrig vil medføre". Etter utvalgets mening må tredje ledd forstås slik at det gir en regel om hensyn som skal tas i betraktning ved avgjørelser etter annet - og også etter første - ledd. I den forstand kan det sies at bestemmelsen gir anvisning på at det må være en forholdsmessighet mellom kostnader eller tap ved tilbakekall og det som oppnås ved at forurensningskilden fjernes. Men - som utvalget også oppfatter Backer i nevnte artikkel på side 628 - at kostnadshensynet skal tillegges vekt i helhetsvurderingen, medfører ikke en plikt til å legge særskilt vekt på kostnadene for forurenseren når omgjøringsspørsmålet blir vurdert, sammenlignet med andre relevante hensyn ved vurderingen.
Kjæremålsutvalget ser det slik at §18 tredje ledd fastslår at forvaltningen plikter å trekke inn i sin vurdering blant annet kostnader og tap ved tilbakekall av tillatelsen for den som har drevet virksomheten. Den konkrete vekt kostnadene og tapet skal tillegges og hvordan dette skal avveies mot andre relevante hensyn, tilligger det forvaltningen å avgjøre. At det her er tale om et fritt skjønn, bekreftes av vurderingstemaet. Kostnader og forurensning er inkommensurable størrelser. Disse kan vanskelig avveies mot hverandre ut fra rettslige kriterier.
Ut fra dette finner kjæremålsutvalget at domstolene ikke kan overprøve det konkrete skjønn over om tillatelsen bør tilbakekalles, ut over det å kontrollere at forvaltningen har trukket inn de relevante hensyn ved sin vurdering og at det konkrete skjønn ikke er så sterkt urimelig at vedtaket av den grunn må underkjennes. En slik kontroll har lagmannsretten undergitt Miljøverndepartementets vedtak.
Etter dette kan utvalget ikke se at det er noen feil ved lagmannsrettens tolking av forurensningsloven §18. Det er heller ikke mangler ved lagmannsrettens begrunnelse eller saksbehandling for øvrig på dette punkt.
Forvaltningsloven §17. Den kjærende part har gjort gjeldende at lagmannsretten har fortolket forvaltningsloven §17 uriktig. Bestemmelsen "må fortolkes slik at den i inngrepssaker som den foreliggende, iallfall som et minimum krever at forvaltningsorganet innleder en eller annen form for dialog med den private part, slik at det kan være mulig å finne frem til løsninger som faller inn under lovens formål."
Utvalget finner grunn til å gjengi den delen av lagmannsrettens begrunnelse som viser dens forståelse av forvaltningsloven §17. Det heter i kjennelsen:
"Lagmannsretten kan ikke finne at Miljøverndepartementet har begått noen saksbehandlingsfeil som medfører at forvaltningsvedtaket av 12. september 94 skal kjennes ugyldig.
Staten finnes ikke å ha begått noen saksbehandlingsfeil ved ikke "å innlede en dialog med Norsk Fett- & Limindustri AS for på en tilfredsstillende måte å finne frem til en omforenet måte å løse luktproblemene på" (jf kjæremålstilsvaret side 4). Loven ses ikke å oppstille et slikt saksbehandlingskrav. I utgangspunktet er det Norsk Fett- & Limindustri AS som må løse det forurensningsproblem bedriften representerer. Miljøverndepartementet finnes å ha vurdert de rensetiltak bedriften har fremmet, men ikke funnet dem tilfredsstillende. Det ses å være departementets standpunkt at med den nåværende teknologi lar det seg ikke gjøre å rense tilfredsstillende fabrikkens utslipp til luft hensett til bedriftens lokalisering. Av sakens dokumenter fremgår at det er faglig uenighet på dette punkt. Denne faglige uenighet er i seg selv ikke noen saksbehandlingsfeil og finnes heller ikke å bero på noen slik.
Kjæremotparten har særlig fremholdt en bedrift i Sverige som benytter kullfilter og en bedrift i Danmark som benytter biofilter, som anlegg som har løst luktproblemene på en slik måte at disse anlegg var naturlige utgangspunkt for dialogen.
I bilag 1 side 3 til kjæremotpartens prosesskrift av 14. februar 95 er imidlertid bl.a. anført: "Med de erfaringer man har pr. i dag kan det sees på som likeverdige alternativer for luktrensing om man benytter biofilter eller kullfilter."
Det er således kjæremotpartens standpunkt at biofilter ikke vil være bedre enn kullfilter. Av saksforberedelsen fremgår at kullfilterrensing er forsøkt ved et svensk anlegg med utilfredsstillende resultat.
Det finnes under disse omstendigheter ikke å være noen saksbehandlingsfeil at Miljøverndepartementet ikke har foretatt befaring i Sverige og/eller Danmark, idet man har funnet å ha tilstrekkelig innsikt i de systemer som er anvendt i de to påberopte virksomheter i disse land."
Lagmannsretten peker her på at departementet har vurdert de rensetiltak bedriften har trukket frem, og at den i det hele har vurdert kjent teknologi for rensing i forhold til denne type virksomhet. Sett i lys av dette kan utvalget ikke se at lagmannsrettens begrunnelse gir uttrykk for noen uriktig tolking av forvaltningsloven §17.
Forvaltningsloven §25. Den kjærende part har gjort gjeldende at selskapet i sitt kjæremålstilsvar til lagmannsretten anførte at Miljøverndepartementets vedtak av 12 september 1994 ikke tilfredsstilte kravet til begrunnelse i forvaltningsloven §25. Lagmannsretten har ikke tatt stilling til anførselen, og dette - hevder den kjærende part - innebærer en saksbehandlingsfeil av retten.
Kjæremålsutvalget kan ikke se at denne anførselen kan føre frem. De mangler det skulle være ved departementets begrunnelse, var i kjæremålssaken for lagmannsretten ikke konkretisert fra selskapets side. Man nøyde seg med en mer alminnelig påstand - i tilknytning til anførselene om manglende utredninger - at begrunnelsen var mangelfull. I kjæremålstilsvaret for lagmannsretten side 36 er det anført at begrunnelsen skulle "vise at alle relevante momenter for avveiningen er tatt med og vedtaket må dessuten vise hvordan avveiningen er skjedd, jf Rt-1981-745 og Inge Lorange Backer nedenfor. Departementet har i denne saken nokså klart forsømt sin utredningsplikt etter forvaltningsloven og forurensningsloven." Til dette bemerker utvalget at når lagmannsretten kom til at utredningsplikten var oppfylt og at relevante hensyn var vektlagt ved avgjørelsen, var det - ut fra det som var anført - ingen mangel ved lagmannsrettens begrunnelse at den ikke særskilt gikk inn på anførselen om manglende begrunnelse av departementets vedtak. Det var tilstrekkelig - som retten gjorde - å fastslå at det ikke forelå saksbehandlingsfeil ved departementets vedtak.
Kjæremålet har etter dette vært forgjeves. Staten har krevet omkostninger for alle instanser. Utvalget finner ikke grunn til å endre lagmannsrettens omkostningsavgjørelse, men for utvalget må staten tilkjennes omkostninger. Omkostningene ved å inngi kjæremålstilsvaret har åpenbart vært betydelige og de settes til 20 000 kroner. Omkostningsansvaret påhviler den kjærende part og hjelpeintervenientene, slik at disse hefter solidarisk.
Kjennelsen er enstemmig.
1. Kjæremålet forkastes.
2. I saksomkostninger for Høyesteretts kjæremålsutvalg betaler Norsk Fett- & Limindustri AS, Tor Odd Bekken, Tom Bekken, Kay Jensen, Leif Fredriksen, Edwin Haug, Bjørn Person, David Bernhard Johansen, Roy Sigmund Skryten og Helge Rynning en for alle og alle for en til staten v/Miljøverndepartementet 20.000 - tjuetusen - kroner innen 2 - to - uker fra forkynnelsen av denne kjennelse.