HR-2000-1183 - Rt-2002-352

Instans:	Høyesterett - Dom
Dato:	2002-04-05
Publisert:	HR-2000-01183 - Rt-2002-352 (81-2002)
Stikkord:	Forvaltningsrett, Reguleringsplan, Ekspropriasjon
Sammendrag:	Saken gjaldt gyldigheten av en reguleringsplan hvor utkanten av et flyplassområde ble regulert til offentlig trafikkområde, flyplass, og gyldigheten av et etterfølgende vedtak om ekspropriasjon til gjennomføring av planen. Den søndre del av Gardermoen-sletten mot landskapsvernområdet ble i 1994 regulert til offentlig trafikkareal, flyplass, jf. Plan- og bygningsloven (1985) § 25 nr. 3. Året etter ble det truffet vedtak om direkte ekspropriasjon av arealet etter Plan- og bygningsloven (1985) § 35. Den del av Ramstads eiendom som ble ekspropriert, et landbruksområde, ble i underskjønnet erstattet etter marginalverdi med kr 13.10 pr. kvadratmeter. I lagmannsretten fikk Ramstad med skjønnsmennenes fire stemmer medhold i at formålet med reguleringen egentlig hadde vært å sikre det offentlige ekspropriasjonsrett til gunstig beliggende nærområder i tilknytning til flyplassen. Det forelå da intet gyldig grunnlag for ekspropriasjon, og skjønnet ble nektet fremmet etter Skjønnsprosessloven (1917) § 48. Staten anket til Høyesterett. Høyesterett kom til at reguleringsplanen ikke var i strid med reguleringsformålet etter Plan- og bygningsloven (1985) § 25. Uttalt at det var tale om landbruksdrift som ikke kom i kollisjon med de interesser som var knyttet til flyplassdriften. Det offentlige hadde dokumentert sitt behov for å sikre seg kontroll over bruken av arealet. Det var da tale om en fremtidig bruk/rådighet som falt inn under reguleringsformålet i § 25 nr. 3. Ramstads angrep på ekspropriasjonsvedtaket førte heller ikke frem. Det kunne ikke være tvilsomt at myndighetene hadde foretatt de nødvendige vurderinger etter Oreigningsloven (1959) § 2. Selv om det heftet en svakhet ved en del av begrunnelsen for ekspropriasjonsvedtaket, var dette ikke tilstrekkelig til å kjenne vedtaket ugyldig.
Saksgang:	Nedre Romerike herredsrett saknr 1996-00357 B - Eidsivating lagmannsrett LE-1999-650 B - Høyesterett HR-2000-01183, sivil sak, anke
Parter:	Staten v/Samferdselsdepartementet (Regjeringsadvokaten v/advokat Thomas K. Svensen - til prøve, rettslig medhjelper: advokat Svein Arild Pihlstrøm) mot Per Ramstad (advokat F. B. Sigmond)
Forfatter:	Flock, Stabel, Skoghøy, Dolva, Smith
Lovhenvisninger:	Plan- og bygningsloven (1985) §25, §35, §22, §24, §27-1, §28-2, §42, §45, Skjønnsprosessloven (1917) §48, §54, §54b, Oreigningsloven (1959) §2, Ekspropriasjonserstatningsloven (1984) §5

Dommer Flock: Saken gjelder gyldigheten av en reguleringsplan hvor utkanten av et flyplassområde ble regulert til offentlig trafikkområde, flyplass, etter plan- og bygningsloven (plbl.) §25 nr. 3, og gyldigheten av et etterfølgende vedtak om ekspropriasjon til gjennomføring av planen, jf. plbl. §35.

Den 4. juni 1993 vedtok Samferdselsdepartementet statlig reguleringsplan for ny hovedflyplass på Gardermoen. Et tilgrensende areal mot syd på 251 dekar - området Brudalen/Røgler - ble da tatt ut av planen. Bakgrunnen for dette var at det hadde kommet innvendinger mot at også dette området ble regulert til flyplassområde. Etter ny høring og fortsatt vurdering vedtok Samferdselsdepartementet 27. juni 1994 en egen reguleringsplan hvor også Brudalen/Røgler-området i overensstemmelse med det opprinnelige forslag ble regulert til offentlig trafikkområde, flyplass, jf. plbl. §25 nr. 3.

Staten ønsket å erverve hele flyplassområdet. Parallelt med forhandlinger ble det vedtatt ekspropriasjon av hele det området som var omfattet av reguleringsplanene. Skjønn ble avholdt ved flere delskjønn. Ved rettskraftig overskjønn ble det i 1996 lagt til grunn at det uten reguleringen til flyplass ikke ville vært påregnelig med tomteutnytting i de områder som fra før av hadde vært regulert til landbruksformål. Det ble følgelig utmålt erstatninger som svarte til verdien som landbruksareal.

Ekspropriasjonsvedtaket for området Brudalen/Røgler ble truffet ved kgl.res. 7. april 1995. Skjønn til fastsettelse av erstatning til ankemotparten, Per Ramstad, ble avsagt av Nedre Romerike herredsrett 10.

Side:353

juni 1999. Herredsretten fant at både reguleringsplanen og ekspropriasjonsvedtaket for området Brudalen/Røgler var gyldige og fremmet skjønnet. Erstatningen ble som for de øvrige eiendommer i området, utmålt etter grunnens verdi som landbruksjord. For Ramstad ble erstatningen ut fra en marginalverdibetraktning satt til kr 13,10 pr. kvadratmeter. Ramstad begjærte overskjønn. Eidsivating lagmannsrett avsa 26. juni 2000 kjennelse med slik slutning:

«1. Skjønnet nektes fremmet.

2. I saksomkostninger for lagmannsretten betaler staten v/Samferdselsdepartementet til Per Ramstad 100.000 - etthundretusen - kroner innen 2 - to - uker fra forkynnelsen av denne kjennelsen.

3. De lovbestemte utgifter ved skjønnet bæres av staten.»

Lagmannsrettens flertall - de fire skjønnsmennene - fant at reguleringen av Ramstads eiendom til offentlig trafikkområde, flyplass, ikke var gyldig og følgelig ikke ga rett til ekspropriasjon. Flertallet fant at det reelle formål med å regulere Brudalen/Røgler-området til trafikkområde hadde vært å gi det offentlige ekspropriasjonsrett til gunstig beliggende næringsområder i tilknytning til flyplassen. Dette innebar myndighetsmisbruk som måtte føre til at reguleringen ble å anse som ugyldig. Det forelå da ikke noe gyldig grunnlag for ekspropriasjon etter plbl. §35, og skjønnet måtte nektes fremmet etter skjønnsprosessloven §48. Lagmannsrettens mindretall - rettsformannen - fant i likhet med herredsretten at reguleringsvedtaket var gyldig, at det ikke var mangler ved ekspropriasjonsvedtaket, og at skjønnet følgelig måtte fremmes.

Når det gjelder det nærmere saksforhold og de anførsler som ble fremsatt ved behandlingen av underskjønnet og overskjønnet, viser jeg til underskjønnet og til lagmannsrettens kjennelse.

Staten v/Samferdselsdepartementet har anket lagmannsrettens kjennelse til Høyesterett. For Høyesterett har ektefellene Eli og Per Ramstad og 9 vitner avgitt forklaring ved fremlagte erklæringer og ved bevisopptak. Det er også fremlagt enkelte nye dokumenter. Saken står for Høyesterett så vel i faktisk som rettslig henseende i det vesentlige i samme stilling som for de tidligere retter.

Den ankende part, staten v/Samferdselsdepartementet, har i hovedtrekk gjort gjeldende:

Lagmannsretten fant at staten ikke hadde rett til å ekspropriere Ramstads eiendom og nektet skjønnet fremmet. Ved anke over lagmannsrettens kjennelse kan Høyesterett prøve alle sider ved denne avgjørelsen, jf. skjønnsprosessloven §48 og Høyesteretts dom i Rt-1982-241.

Lagmannsretten har tatt feil når retten har kommet til at reguleringsplanen for Brudalen/Røgler-området er ugyldig. Myndighetenes vedtak av en reguleringsplan beror i stor grad på et hensiktsmessighetsskjønn som domstolene ikke kan overprøve. Dette gjelder både reguleringsformålet og den nærmere plassering og omfanget av de arealer som omfattes av reguleringen. Når det i vår sak er truffet vedtak om regulering etter plbl. §25 nr. 3 til offentlige trafikkområder, flyplass, må domstolene likevel kunne prøve om det aktuelle området faller inn under lovens vilkår.

Side:354

Reguleringsplanen må nødvendigvis sees i sammenheng med den forutgående regulering av det tilgrensende flyplassområdet i nord. Flyplassen skal i fremtiden være i stand til å betjene et vesentlig større passasjerantall enn det som var aktuelt da den ble åpnet. Når man i tillegg tar i betraktning den H-form som flyplassen har fått, og det areal som totalt er disponert på Gardermoen-sletten, er området helt inn mot landskapsvernområdet med de markerte forsenkningene i terrenget i sør både et naturlig og et nødvendig valg ved fremtidig bruk for virksomhet knyttet til driften av flyplassen. Med dette menes virksomhet som er nødvendig for å betjene de som bruker flyplassen, og som har et forståelig behov for å være lokalisert i den umiddelbare nærhet. Også tiltak eller arealer som ivaretar hensyn til natur og miljø, faller naturlig inn under reguleringsformålet så lenge de kan sies å være en integrert del av et trafikkområde. Den omstendighet at reguleringsbestemmelsene fastsetter at 70% av arealet i det sist regulerte området skal være beplantet areal, innebærer ikke at denne sørlige delen mister sin karakter av å være et flyplassområde. Sett i sammenheng med det øvrige flyplassområdet, er dermed Brudalen/Røgler-området av en slik beskaffenhet at det faller innenfor en naturlig forståelse av begrepet offentlig trafikkområde, flyplass i plbl. §25 nr. 3.

Reguleringsplanen for Brudalen/Røgler oppfyller de krav til innhold som er oppstilt i plbl. §22 og §27-1 nr. 1 første ledd tredje punktum. Det bestrides således at planen har et så lavt presisjonsnivå at den av den grunn skulle være ugyldig. Under enhver omstendighet er minimumskravene i lovens §24 oppfylt.

Lagmannsretten tok feil da retten kom til at planen representerte et myndighetsmisbruk fra planmyndighetens side. Det er ikke holdepunkter for at den reelle grunn til at området ble regulert til trafikkformål etter §25 nr. 3, var å sikre staten en økonomisk profitt. Den reelle begrunnelse var derimot i samsvar med det som det gis uttrykk for i planvedtaket.

Det foreligger etter dette en gyldig reguleringsplan som etter plbl. §35 og §45 gir grunnlag for ekspropriasjon av hele det regulerte området.

Det etterfølgende vedtak om ekspropriasjon er gyldig. Det bestrides at det ikke var nødvendig å ekspropriere den del av området som fortsatt skal være ubebygget. Uansett er dette et spørsmål som er underlagt reguleringsmyndighetenes frie skjønn, og som domstolene bare i begrenset grad kan overprøve. - Det hefter ingen saksbehandlingsfeil ved ekspropriasjonsvedtaket. At vilkårene i oreigningsloven §2 er oppfylt, ble vurdert allerede da reguleringsplanen ble vedtatt. På dette tidspunkt var det klart at staten hadde til hensikt å ekspropriere det regulerte området, og dette var ett av de spørsmål som ble tatt opp av berørte parter i uttalelser etter at planen var lagt ut til offentlig gjennomsyn. Forholdet til oreigningsloven ble på ny vurdert i forbindelse med ekspropriasjonsvedtaket. - Endelig bestrides at dette vedtaket er mangelfullt begrunnet. Det er heller ikke usaklig å benytte den ekspropriasjonshjemmel som plbl. §35 og §45 gir, og det er ikke tale om noe myndighetsmisbruk.

Staten v/Samferdselsdepartementet har nedlagt slik påstand:

Side:355

«Lagmannsrettens kjennelse punkt 1 oppheves, og skjønnet fremmes for lagmannsretten.»

Ankemotparten, Per Ramstad, har i hovedtrekk gjort gjeldende:

Den del av hans eiendom som omfattes av reguleringsplanen for Brudalen/Røgler, ligger atskilt fra flyplassområdet og er ingen del av dette området. Etter reguleringsplanen skal arealet utnyttes til næringsbygg og landbruk. Det korrekte ville her vært å regulere området i overensstemmelse med en slik fremtidig bruk, og dermed etter plbl. §25 nr. 1 og 2. Det følger av dette at §25 nr. 3, som gjelder offentlige trafikkområder, ikke gir noe rettslig grunnlag for reguleringen. Av den grunn er reguleringsplanen ugyldig.

Bestemmelsene i reguleringsplanen, med fordeling på 70% grøntareal og 30% bebygget areal, gir uttrykk for et kompromiss mellom reguleringsmyndighetene og de som ble berørt av planen. Uttalelsene i planen om at store deler av området kan opprettholdes som landbruksareal, må oppfattes som en bindende forutsetning som fratar reguleringsmyndigheten adgangen til å regulere arealet som offentlig trafikkareal.

Reguleringsplanen mangler helt angivelse av hvilke arealer som senere skal bebygges og hvilke som skal bli liggende som landbruksarealer. Den har dermed ikke et innhold som oppfyller det krav som oppstilles i plbl. §22. I realiteten innebærer reguleringsplanen for Brudalen/Røgler en regulering til kombinerte formål. Da må det «fremgå på en entydig måte hvordan alt areal innenfor planområdet skal nyttes», jf. NOU 1983:15 side 58. Også av den grunn må planen kjennes ugyldig. Reguleringsplanen kan heller ikke opprettholdes som en forenklet reguleringsplan etter plbl. §24. En slik plan er etter ordlyden i denne paragrafen begrenset til å gjelde «bestemte byggeområder» og ikke områder som reguleres til trafikkformål.

Lagmannsretten fant at det reelle formålet med å regulere Brudalen/Røgler-området til trafikkområde må ha vært å gi det offentlige ekspropriasjonsrett til gunstig beliggende næringsområder i tilknytning til flyplassen. Lagmannsretten har korrekt kommet til at det har funnet sted «en form for myndighetsmisbruk», og også dette må føre til at reguleringsplanen er ugyldig.

Er reguleringsplanen ugyldig, fører dette til at heller ikke ekspropriasjonsvedtaket er gyldig. Men dette vedtaket vil være ugyldig selv om angrepet på reguleringsplanen ikke fører frem.

For det første er det i ekspropriasjonsvedtaket ikke gjort noen vurdering etter oreigningsloven §2 om hvorvidt ekspropriasjonen er nødvendig og om «inngrepet tvillaust er til meir gagn enn skade». I tillegg kommer at den begrunnelse som er gitt i Samferdselsdepartementets saksfremlegg, ikke ga noe svar på grunneierens spørsmål om hvorfor det var nødvendig allerede på dette tidlige tidspunkt å ekspropriere grunn som for det alt vesentlige ville forbli landbruksareal. Den begrunnelse som ble gitt var både uriktig og usaklig. Vedtaket er klart urimelig overfor Ramstad, og også dette vedtaket representerer myndighetsmisbruk. Disse mangler ved ekspropriasjonsvedtaket må lede til at det er ugyldig.

Per Ramstad har nedlagt slik påstand:

Side:356

«1. Overskjønnets kjennelse av 26. juni 2000 stadfestes.

2. Per Ramstad tilkjennes saksomkostninger for Høyesterett.»

Mitt syn på saken:

Jeg er kommet til at statens anke må tas til følge.

Jeg bemerker innledningsvis at saken gjelder anke etter skjønnsprosessloven §48 annet ledd over en kjennelse som nekter et skjønn fremmet. Høyesterett har da full kompetanse til å prøve lagmannsrettens avgjørelse.

Reguleringsplanen dekker et område som ligger mellom riksvei 174 i nord og Romerike landskapsvernområde i sør. Dette området var fra først av avslutningen mot sør - felt S-13 - i utkastet til den reguleringsplan for ny hovedflyplass på Gardermoen som ble sendt ut til offentlig ettersyn, og som senere ble vedtatt av Samferdselsdepartementet 4. juni 1993. Under arbeidet med denne hovedplanen ble det både fra politisk hold og fra enkelte grunneiere reist krav om at denne sonen ikke skulle reguleres til flyplassformål. For ikke å forsinke den øvrige planbehandlingen ble det bestemt at arealbruken i dette sørlige området skulle fastlegges i en egen regulering. Det fortsatte planarbeidet endte etter en omfattende høringsrunde med at planmyndigheten opprettholdt sitt standpunkt. Denne avslutningen mot landskapsvernområdet i sør inngikk dermed i flyplassområdet gjennom en regulering etter plbl. §25 nr. 3 til offentlige trafikkformål, flyplass.

Reguleringen av denne sørlige randsonen må på denne bakgrunn ikke bedømmes isolert for de ca 250 dekar planen omfatter, men i sammenheng med det øvrige flyplassareal i hovedplanen på ca 3.700 dekar. Også topografisk sett framstår området Brudalen/Røgler som den sørlige avslutning av Gardermoen-platået mot de markerte forsenkninger i terrenget der landskapsvernområdet starter. Det forlengede planarbeidet for Brudalen/Røgler-området førte til at spørsmålene om den fremtidige status for dette området - og derunder spørsmål som nå står sentralt i tvisten mellom Ramstad og staten - ble undergitt en bred behandling.

Jeg går etter dette over til å drøfte de tre innsigelsene som gjelder gyldigheten av reguleringsplanen for Brudalen/Røgler-området. Den første knytter seg til planmyndighetens valg av reguleringsformål. Ramstad bestrider at den fremtidige utnyttelse av området, slik den er beskrevet i planen, er av en slik karakter at den faller inn under reguleringsformålet i plbl. §25 nr. 3, offentlige trafikkområder, flyplass. Dette er et spørsmål som domstolene kan prøve.

Valg av reguleringsformål kan ha stor betydning for de rettsvirkninger som reguleringsplanen får. En regulering til offentlige trafikkområder etter §25 nr. 3 gir således direkte ekspropriasjonsrett til området etter plbl. §35 og §45 og rett for grunneierne til å kreve innløsning etter §42 i denne loven. Dette i motsetning til situasjonen ved en regulering til landbruksområde etter §25 nr. 2.

Den fremtidige utnyttelse av reguleringsområdet ble nærmere beskrevet i det forslag til reguleringsplan med reguleringsbestemmelser, som etter avsluttet behandling ble vedtatt av Samferdselsdepartementet 27. juni 1994. Der fremheves det at flyplassanlegget er en langsiktig investering, og at det dimensjoneres for en stor kapasitet på flysiden.

Side:357

Flyplassen med de to parallelle rullebanene har mulighet til å kunne avvikle en trafikk som er dobbelt så stor som den antas å være i åpningsåret. Derfor må arealene på landsiden dimensjoneres for en tilsvarende kapasitet, og det må sikres arealer til å møte det fremtidige behov. Det fremheves videre at Brudalen/Røgler-området ligger syd for og mellom rullebanene, med direkte tilknytning til flyplassens lokalveisystem i adkomstsonen, og at det utgjør en naturlig forlengelse av det viktigste utbyggingsområdet for flyplassen. Forslaget gir mulighet for å bebygge et grunnareal på vel 20.000 kvadratmeter, som vil gi et gulvareal på i overkant av 50.000 kvadratmeter. Planen fastsetter ikke hvor eller hvordan ny bebyggelse skal lokaliseres. Dette vil senere bli avklart ved bebyggelsesplan. De største utbyggingsmuligheter angis å ligge i det vestre areal av området, og dermed på den del hvor Ramstads eiendom ligger.

I de reguleringsbestemmelser som er vedtatt i tilknytning til reguleringsplanen, heter det om reguleringsformålet:

«Området reguleres til: Offentlig trafikkområde, flyplass.

Innenfor planområdet kan det oppføres bygninger og anlegg for ulike flyplasstilknyttede virksomheter. Disse kan omfatte virksomheter med tilknytning til passasjerservice, fraktservice, teknisk service, publikumsservice, informasjon og administrasjon.»

Om utforming og bruk av arealene heter det i reguleringsbestemmelsene:

«Hovedtrekkene i kulturmiljøet (landskap og bygningsmiljø) i området skal søkes bevart. Ny bebyggelse og ny bruk av utearealer skal tilpasses det eksisterende kulturmiljøet slik at dette fremstår som en naturlig overgangssone mellom Oslo lufthavn Gardermoen og Romerike landskapsvernområde.»

Bestemmelsene tillater 10% bebygget areal (BYA) som gjennomsnitt for planområdet, som for øvrig skal «ha et innslag av beplantet areal på minimum 70%».

Når domstolene skal vurdere om reguleringsformålet er korrekt angitt innenfor de rammer som er oppstilt i plbl. §25, må dette først og fremst skje ved en bedømmelse av den fremtidige utnyttelse av planområdet, slik den er fastsatt i reguleringsbestemmelsene. Det fremgår av det jeg har gjengitt og sitert i det foregående, at den fremtidige anvendelse av planområdet vil falle i to kategorier. For det første er det tale om et område som vil bli bebygget med bygninger og anlegg for ulike flyplasstilknyttede virksomheter. Under prosedyren for Høyesterett er nevnt som eksempel garasjer og servicearealer for leiebiler og tilbringerbusser og virksomhet i forbindelse med spedisjon og catering. Jeg finner det ikke tvilsomt at betydelige arealer tiltenkt slik virksomhet i tilknytning til en flyplass av Gardermoens størrelse naturlig faller inn under offentlige trafikkområder etter plbl. §25 nr. 3.

Dernest er det tale om et ikke bebygget område som skal utgjøre en overgangssone mot landskapsvernområdet i sør. I tekstdelen i det forslag til reguleringsplan som senere ble vedtatt av Samferdselsdepartementet, heter det om denne overgangssonen:

Side:358

«Landskapsvernområdet utgjør en klar grense for flyplassområdet mot syd. Det er imidlertid en forutsetning for å ta i bruk området Brudalen-Røgler til flyplassformål at det utformes som overgangssone mellom flyplassområdet og landskapsvernområdet slik at hovedtrekkene i kulturmiljøet bevares. Dette er et krav fra miljøvernmyndighetene, men det er også i samsvar med Luftfartsverkets intensjoner for landskapsutforming i området.

Det ligger høye ambisjoner til grunn for landskapsutformingen av flyplassområdet generelt, og randsonene spesielt. Overgangssonen mot landskapsvernområdet er dessuten i en særstilling, ikke minst fordi det skal gi de reisende til Norge en opplevelse av vakker natur som førsteinntrykk på vei fra flyplassen.»

I utgangspunktet må også en slik overgangssone mellom et trafikkareal - hva enten det er tale om et større veianlegg eller en flyplass - og utenforliggende område av annen karakter kunne falle inn under reguleringsformålet i plbl. §25 nr. 3. Spørsmålet i vår sak er om planmyndigheten har gått for langt.

Ramstads innsigelse er i det vesentlige knyttet til en uttalelse i forslaget til reguleringsplan om fremtidig landbruk. Uttalelsen inngår ikke direkte i den reguleringsplan med reguleringsbestemmelser som Samferdselsdepartementet senere vedtok. Jeg legger likevel til grunn at den gir et dekkende bilde av reguleringsmyndighetens syn på hvordan en stor del av det beplantede området vil bli disponert i fremtiden. Uttalelsen lyder slik:

«Det forutsettes at 70% av arealet skal være beplantet. Det betyr at den tette løvtreskogen langs ravinen, sammen med det meste av bestående vegetasjon opprettholdes. Det betyr også at størstedelen av området fortsatt vil kunne opprettholdes som landbruksareal.»

Forutsetningen om fortsatt landbruksdrift reiser spørsmål om det her - til tross for at området i henhold til reguleringsbestemmelsene er regulert til offentlig trafikkområde - likevel er tale om et landbruksområde som naturlig faller inn under plbl. §25 nr. 2. En regulering i overensstemmelse med et slikt formål har den vesentlige konsekvens at det offentlige i så fall ikke har direkte ekspropriasjonsrett etter plbl. §35, jf. nr. 5 i denne bestemmelsen.

Ved vurderingen her må det tas i betraktning at reguleringsplanen er utformet som en såkalt flatereguleringsplan. Det må således vedtas en bebyggelsesplan for hele eller deler av planområdet før det gis byggetillatelse, jf. plbl. §28-2. Som allerede nevnt, går det ikke frem av reguleringsplanen for Brudalen/Røgler-området hvor eller hvordan ny bebyggelse skal lokaliseres. Dersom en del av området skulle være holdt utenfor planen - eller eventuelt regulert til landbruksareal - ville det derfor ha forutsatt en nærmere lokalisering av fremtidig bebygde områder som ikke var foretatt på det tidspunkt planen ble vedtatt. En slik detaljplanlegning ville avvike klart fra den planlegningsmodell som er valgt for resten av flyplassområdet.

Når hele det aktuelle arealet, også den overgangssonen som i fremtiden skal forbli beplantet, er tatt med som trafikkområde i reguleringsplanen, er dette begrunnet i flyplassens interesser. Det offentlige har behov for å ha full kontroll over denne randsonen for å sikre en hensiktsmessig

Side:359

lokalisering. Samtidig er det behov for å bevare hovedtrekkene i landskapet, slik dette fremgår av sitatet fra reguleringsforslaget.

Den omstendighet at både reguleringsmyndigheten og en rekke av de som ble berørt av planen, har ønsket fortsatt landbruksdrift i størstedelen av de ubebygde deler av reguleringsområdet, kan slik jeg ser det, ikke endre dette. Landbruksdriften vil representere en samfunnsnyttig bruk av arealet som innebærer en fortsatt produktiv anvendelse til landbruksformål. Men det gjelder bare så lenge driften ikke kommer i kollisjon med de interesser som er knyttet til flyplassdriften. Når det offentlige på denne måten har dokumentert behov for å sikre seg kontroll over bruken av arealet, er jeg kommet til at det samlet sett er tale om en fremtidig bruk/rådighet som må falle inn under det reguleringsformål som er angitt i plbl. §25 nr. 3.

De øvrige innsigelser som er fremsatt mot reguleringsplanen, er etter min mening klart uholdbare. Den første knytter seg til de krav til innhold som følger av bestemmelsene i plbl. kap VII. Jeg kan ikke se at det i en reguleringsplan basert på §25 nr. 3 ikke skulle være adgang til å utskyte lokaliseringen av arealer for fremtidig bebyggelse til en senere bebyggelsesplan fastsatt etter plbl. §28-2.

I tillegg har Ramstad gjort gjeldende at den reelle begrunnelse for reguleringsformålet har vært et annet enn å ivareta trafikkinteresser. Dette kan jeg ikke være enig i. Planen er begrunnet i de hensyn til flyplassens fremtidige behov som jeg allerede har redegjort for. I punkt 6 i planforslaget formuleres en klar forutsetning om at «Luftfartsverket erverver alle arealer og bygninger i området, og at det vil bli fremmet ekspropriasjonssak etter at reguleringsplanen er vedtatt», og at dette innebærer at «det offentlige vil ha en eiers kontroll med hvordan bygninger og landskap utformes og forvaltes i fremtiden gjennom festeavtaler og bebyggelsesplaner». Under punkt 7 gjentas at alle landbrukseiendommer innenfor reguleringsområdet vil bli ervervet. At det offentlige på denne måten vil nyttiggjøre seg den adgang til ekspropriasjon som plan- og bygningsloven gir, kan ikke representere noe myndighetsmisbruk.

Angrepet på ekspropriasjonsvedtaket kan heller ikke føre frem.

Et vedtak om ekspropriasjon til gjennomføring av en reguleringsplan forutsetter at myndighetene har foretatt en slik vurdering av ekspropriantens behov og av nytte og ulempe som fremgår av oreigningsloven §2. I Samferdselsdepartementets saksfremlegg for Regjeringen i ekspropriasjonssaken av 3. april 1995 er denne bestemmelsen ikke nevnt. Jeg har allerede nevnt at det i forslaget til reguleringsplanen var en uttalt forutsetning at reguleringsområdet skulle overtas som offentlig eiendom, om nødvendig ved ekspropriasjon. Under behandlingen av reguleringssaken ble spørsmålet om nødvendigheten av et slikt erverv og om forholdet til grunneiernes interesser behandlet i atskillig bredde. Som tidligere nevnt var jo planbehandlingen av Brudalen/Røgler-området utsatt nettopp for å vurdere nærmere de innvendinger som var kommet, blant annet om disse spørsmål. Varselet om ekspropriasjon førte til nye uttalelser fra de berørte grunneiere, derunder fra Per Ramstad. Deler av uttalelsen fra Ramstad er inntatt i Samferdselsdepartementets saksfremlegg. I Ramstads uttalelse bestrides nødvendigheten av ekspropriasjonen, og hans interesse i fortsatt å være eier av eiendommen blir fremhevet.

Side:360

Samferdselsdepartementet sto likevel fast ved sin konklusjon om at behovet for full kontroll av områdene tilsa at staten måtte ha eiendomsretten til arealene. På denne bakgrunn kan det ikke være tvilsomt at de vurderinger som følger av oreigningsloven §2, i dette tilfellet ble gjort forut for at vedtaket om ekspropriasjon ble fattet.

Under behandlingen av ekspropriasjonssaken hadde Ramstad bedt om at beslutningen om ekspropriasjon ble trukket tilbake, idet det ikke var noen «tidsfaktor eller annet som hindrer staten i å gjennomføre ekspropriasjon etter at reguleringsplanen er vedtatt». I Samferdselsdepartementets saksfremlegg blir det først vist til formålet med å regulere det aktuelle området til offentlig trafikkområde. Departementet fremholder at for at dette formålet skal kunne nås, «må staten ha eiendomsretten til arealene, slik at en til enhver tid har full kontroll». Deretter blir det i saksfremlegget tilføyet:

«Rådighetsinnskrenkninger i henhold til lov vil ikke være tilstrekkelig til å gi slik kontroll, verken over driftsformer, vedlikehold eller utleieformål. Dersom de nåværende eierforhold opprettholdes, kan en heller ikke utelukke at enkelte eiendommer på sikt blir bebygget på en måte som samsvarer dårlig med de overordnede mål for bygningsmiljø i området. Bebyggelsen kan også bli til hinder for fremtidig bebyggelse til flyplassrelatert virksomhet.»

Denne tilføyelsen er vanskelig å forstå. Jeg antar at det offentlige ved en regulering til offentlig trafikkformål etter plbl. §25 nr. 3 også uten å være eier vil kunne forhindre en uønsket bebyggelse på Ramstads eiendom. Jeg oppfatter imidlertid saksfremlegget slik at det avgjørende for vedtaket om ekspropriasjon var statens foran nevnte ønske om eiendomsrett for kontroll. Jeg minner her om at det på dette tidspunkt ikke var klarlagt hvilke deler av Ramstads eiendom innenfor reguleringsområdet som ville bli disponert til fremtidig bebyggelse. På denne bakgrunn kan den svakhet som hefter ved den del av begrunnelsen som jeg har sitert, ikke gi tilstrekkelig grunn til å kjenne ekspropriasjonsvedtaket ugyldig. Spørsmålet om på hvilket tidspunkt det offentlige skal benytte seg av sin direkte ekspropriasjonsrett etter plbl. §35, er et spørsmål som i stor grad må være overlatt til forvaltningens frie skjønn.

Ramstad har endelig gjort gjeldende at staten har hatt økonomiske motiver når man har ønsket å ekspropriere hele reguleringsområdet med en gang, i stedet for å se an behovet for å bli eier av hele området. I den forbindelse er trukket frem bestemmelsene i ekspropriasjonserstatningsloven §5 og de muligheter en grunneier har til å få del i den verdistigning som følger av naboskapet til flyplassen. Fra statens side er det benektet at man har hatt slike motiver. I den grad det også måtte ligge slike økonomiske grunner bak beslutningen om å gjennomføre ekspropriasjon på dette tidlige tidspunkt, kan jeg ikke se at dette innebærer noen form for myndighetsmisbruk fra det offentliges side. Så lenge det kan skje innenfor de rammer som loven oppstiller, må det være et saklig hensyn å velge en løsning som økonomisk sett kan bli rimeligere for eksproprianten. Dette må gjelde selv om en grunneier dermed risikerer å miste en gevinst eller en merverdi som han ville ha oppnådd ved et annet valg. Jeg finner heller ikke at man kan tale om noen kvalifisert urimelighet.

Side:361

Jeg er etter dette kommet til at det foreligger et gyldig ekspropriasjonsvedtak. Dette må lede til at skjønnet må fremmes for lagmannsretten.

Per Ramstad tilkjennes saksomkostninger i henhold til bestemmelsene i skjønnsprosessloven §54 og §54b. Saksomkostningene for Høyesterett utmåles i overensstemmelse med prosessfullmektigens saksomkostningsoppgave til kr 198.400. Av dette utgjør diverse utgifter kr 10.000 og merverdiavgift kr 38.400.

Jeg stemmer for denne

dom:

1. Skjønnet fremmes for lagmannsretten.

2. I saksomkostninger for Høyesterett betaler staten v/Samferdselsdepartementet til Per Ramstad 198.400 - etthundreognittiåttetusenfirehundre - kroner med oppfyllelsesfrist 2 - to - uker fra forkynnelsen av denne dom.

Dommer Stabel: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med førstvoterende.

Dommer Skoghøy: Likeså.

Dommer Dolva: Likeså.

Justitiarius Smith: Likeså.

Etter stemmegivningen avsa Høyesterett denne

D O M :

1. Skjønnet fremmes for lagmannsretten.

2. I saksomkostninger for Høyesterett betaler staten v/Samferdselsdepartementet til Per Ramstad 198.400 - etthundreognittiåttetusenfirehundre - kroner med oppfyllelsesfrist 2 - to - uker fra forkynnelsen av denne dom.