HR-2001-435 - Rt-2002-618

Instans:	Høyesterett - Dom
Dato:	2002-05-14
Publisert:	HR-2001-00435-A - Rt-2002-618 (135-2002)
Stikkord:	Forvaltningsrett, Importsertifikat
Sammendrag:	Saken gjaldt Landbruksdepartementets avgjørelse om ikke å godkjenne sunnhetssertifikat utstedt av den såkalte Turkish Republic of Northern Cyprus (TRNC) ved import av poteter fra den nordlige del av Kypros. Spørsmålet var om den tidligere Plantesykdomsloven (1964) § 2 første ledd bokstav e, jf. den daværende Planteinnførselsforskrift § 4, gav hjemmel for å kreve at sunnhetssertifikater for poteter normalt måtte være utstedt av myndighetene i en stat som Norge har anerkjent. Trygve Tønjum Import AS hadde fått godkjent import av poteter fra Nord-Kypros med sertifikater fra TRNC for årene 1995, 1996 og 1997, men 23. april 1997 sendte Landbruksdepartementet, etter henstilling fra Utenriksdepartementet, ut et rundskriv som ga uttrykk for at kun sertifikater utstedt av republikken Kypros heretter ville bli godkjent som offisielle. All potetimport fra Nord-Kypros opphørte etter dette. Tønjum gikk til søksmål og bestred lovforståelsen i rundskrivet. Det ble vist til at den faglige kvalitet på planteverntjenesten i TRNC ikke er bestridt, og at dette måtte være det avgjørende kriterium. Høyesterett fant å kunne prøve lovforståelsen uavhengig av en konkret importsøknad, jf. blant annet Rt-1998-300. Høyesterett kom, som de tidligere instanser, til at Landbruksdepartementets forståelse av forskriften var riktig. Forskriften, og Plantesunnhetsloven (1964), var gitt som oppfølging av Den internasjonale plantevernkonvensjonen av 1951, der formålet var samarbeid mellom statene for å hindre spredning av plantesykdommer. Landene forpliktet seg som ledd i dette til å opprette planteinspeksjonstjenester, og det var naturlig å se forskriftens begrep "offisielle planteinspeksjon" som en videreføring av konvensjonens begrep "official plant protection organization." En effektiv oppfølging av konvensjonen forutsatte mulighet for samarbeid mellom stater. Loven og forskriften burde tolkes i samsvar med den løsning som mest effektivt ville følge opp konvensjonens formål. Dette forutsetter normalt en stat Norge har anerkjent. Det ble også vist til EU-domstolens avgjørelse i et tilsvarende spørsmål i dom 5. juli 1994 i sak C-432/92 Anastasiou mfl.
Saksgang:	Oslo byrett saknr 1997-08302 A/44 - Borgarting lagmannsrett LB-1999-3675 A/01 - Høyesterett HR-2001-00435 (sak nr. 2001/435), sivil sak, anke
Parter:	Trygve Tønjum Import AS (advokat Øystein Meland - til prøve) mot Staten v/Landbruksdepartementet (Regjeringsadvokaten v/ass. regjeringsadvokat Bård Tønder)
Forfatter:	Stabel, Matningsdal, Gjølstad, Lund, Smith
Lovhenvisninger:	Plantesjukdomslova (1964) §2, Tvistemålsloven (1915) §180, §54, Lov om bekjempelse av skadeinsekter og plantesykdommer (1916), Forvaltningsloven (1967), Plantehelseloven (2000)

Dommer Stabel: Saken gjelder Landbruksdepartementets avgjørelse om ikke å godkjenne sunnhetssertifikat utstedt av den såkalte Turkish Republic of Northern Cyprus (TRNC) ved import av poteter fra den nordlige del av Kypros. Spørsmålet er om den tidligere plantesykdomsloven §2 første ledd bokstav e jf. den daværende planteinnførselsforskrift §4 gir hjemmel for å kreve at sunnhetssertifikater for poteter normalt må være utstedt av myndighetene i en stat som Norge har anerkjent.

Trygve Tønjum Import AS (Tønjum) driver import av frukt og grønnsaker, og har importert varer fra Kypros siden midt på 1950-tallet, vesentlig sitrusfrukt, men fra 1971 også poteter. Frem til 1995 varierte importen av poteter sterkt på grunn av importrestriksjoner. Etter at Norge i 1995 tiltrådte GATT/WTO-avtalene om handelssamarbeid, ble

Side:619

restriksjonene opphevet. I årene 1995-1997 importerte Tønjum - som den eneste i Norge - årlig mellom ca 1900 og 5200 tonn poteter fra den nordlige del av Kypros.

Republikken Kypros ble opprettet i 1960, etter å ha vært britisk kronkoloni til 1959. I 1974 invaderte Tyrkia øya, besatte den nordlige delen med tyrkiske tropper, og proklamerte området som en tyrkisk føderal stat. Ved en ensidig uavhengighetserklæring ble i 1983 TRNC proklamert. Med unntak av Tyrkia har TRNC ikke blitt anerkjent av noen stat. FNs sikkerhetsråd har vedtatt flere resolusjoner der medlemslandene oppfordres til å avstå fra handlinger som kan skade republikken Kypros' suverenitet og territoriale integritet, herunder til ikke å anerkjenne, lette virksomheten til eller støtte TRNC.

I forbindelse med at Norge tiltrådte konvensjonen om opprettelse av Den europeiske plantevernorganisasjon av 18. april 1951 og Den internasjonale plantevernkonvensjon av 6. desember 1951, ble plantesykdomsloven, lov 14. mars 1964 nr. 1 om tiltak mot plantesjukdommar og skadedyr på planter, vedtatt. I medhold av denne loven ble det 12. september 1983 gitt forskrift om innførsel av planter og plantedeler til Norge. For import av planter til Norge kreves etter forskriftens §4 at varepartiene skal kontrolleres av «eksportlandets offisielle planteinspeksjon», som skal bekrefte at plantene fyller norske vilkår for innførsel, herunder at de er fri for bakterier, sopp mv. Bekreftelsen skal skje ved utstedelsen av et sunnhetssertifikat som skal følge varepartiet.

Saken gjelder forståelsen av uttrykket «eksportlandets offisielle planteinspeksjon» i planteinnførselsforskriften §4 del A nr. 8. Frem til 1997 ble sertifikater fra TRNC i praksis godtatt av norske myndigheter. Etter at Tønjum hadde tatt saken opp med Statens landbrukstilsyn i 1995, ga Landbruksdepartementet i et brev datert 15. mai 1996 til Tønjums advokat følgende uttalelse:

«De fytosanitære sertifikatene for poteter fra Nord-Kypros er utstedt av «Plant Protection Organization of Cyprus, Ministry og Agriculture, Natural Resources and Energy». På bakgrunn av tilgjengelig informasjon er det ikke grunnlag for å anta at denne institusjonen ikke tilfredsstiller de krav det er naturlig å stille til en uavhengig planteinspeksjon. Det er derfor ikke grunnlag for å endre praksis fra tidligere år. Import av matpoteter fra Nord-Kypros kan derfor foretas i henhold til bestemmelsene i «Forskrift for innførsel av planter og plantedeler til Norge» av 12.09.83, ajourført 01.06.92. Det vises spesielt til forskriftens §2 vedrørende kontroll.»

Saken hadde på forhånd vært tatt opp underhånden med Utenriksdepartementet, uten at det da kom til noen endelig avklaring.

I 1997 tok imidlertid Utenriksdepartementet saken opp på ny, blant annet på bakgrunn av Sikkerhetsrådets henstillinger. Partene er enige om at resolusjonene ikke er formelt bindende for Norge, men det er likevel på det rene at det ville være i strid med dem å akseptere plantesunnhetssertifikater utstedt av TRNC. Norge hadde også mottatt en rekke noter - i alt ni - fra kypriotiske myndigheter i sakens anledning. I et brev 14. april 1997 henstilte derfor Utenriksdepartementet til Landbruksdepartementet om å utvirke en endring av praksis, slik at all import

Side:620

fra Kypros som er undergitt sertifisering, bare skjer med sertifikater fra republikken Kypros.

Landbruksdepartementet sendte 23. april 1997 ut rundskriv M-18/97, som hadde følgende ordlyd:

«VEDRØRENDE ENDRING I PRAKSIS FOR IMPORT AV POTETER FRA DEN SÅKALTE TURKISH REPUBLIC OF NORTHERN CYPRUS

Landbruksdepartementet har, etter henstilling fra Utenriksdepartementet, besluttet å endre praksis med hensyn til import av poteter fra den tyrkisk-kypriotiske del av øya Kypros, som myndighetene der kaller Turkish Republic of Northern Cyprus (TRNC). Sertifikater utstedt av myndigheter i TRNC vil fra 1. oktober 1997 ikke lenger være gyldige for import av poteter til Norge.

Endringen gjøres med følgende begrunnelse:

Forskrift for innførsel av planter og plantedeler til Norge av 12.09.83 §5 setter krav om sertifikater undertegnet av eksportlandets «offisielle planteinspeksjonstjeneste». I likhet med det internasjonale samfunn for øvrig, har Norge ikke anerkjent TRNC som selvstendig stat og kan derfor ikke godkjenne varesertifikater eller andre dokumenter utstedt av myndigheter under TRNC som «offisielle». Norge aksepterer bare myndighetene i Republikken Kypros som offisielle myndigheter når det gjelder utstedelse av sertifikater eller andre dokumenter ved import fra Kypros.

Ettersom endringen ikke er begrunnet i plantehelsemessige forhold, finner departementet det riktig å vente med å gjennomføre den til 1. oktober av hensyn til allerede inngåtte kontrakter for inneværende sesong, mellom norske importører og eksportører i TRNC.»

Rundskrivet ble sendt Statens landbrukstilsyn samt fem norske importører/grossister, herunder Tønjum. Det er på det rene at endringen i praksis var ment å få virkning også på annen sertifiseringspliktig import fra Nord-Kypros, som sitrus, selv om dette ikke var omtalt i rundskrivet. Utenriksdepartementet forutsatte i sitt brev at sertifikater måtte utstedes fra Den kypriotiske republikks myndigheter. Det er opplyst i saken at dette ikke er praktisk mulig innenfor TRNCs område, og all import av poteter fra denne del av Kypros opphørte derfor etter rundskrivet.

Tønjum tok ut stevning og begjæring om midlertidig forføyning mot staten ved Landbruksdepartementet 25. september 1997. Han påsto staten forpliktet til å godkjenne sertifikater utstedt av TRNC, og vedtaket inntatt i rundskrivet kjent ugyldig. Kravet om midlertidig forføyning ble ikke tatt til følge, og denne avgjørelsen ble ikke påkjært.

Oslo byrett avsa 15. september 1999 dom med slik domsslutning:

«1. Staten ved Landbruksdepartementet frifinnes.

2. Saksomkostninger tilkjennes ikke.»

Tønjum anket til Borgarting lagmannsrett, som 19. januar 2001 avsa dom med slik domsslutning:

«1. Byrettens dom stadfestes.

2. Saksomkostninger tilkjennes ikke for lagmannsretten.»

Side:621

Tønjum har anket saken inn for Høyesterett. Anken gjelder bevisbedømmelsen og rettsanvendelsen. Det er fremlagt forklaringer fra Trygve Petter Tønjum og tre vitner. Noen nye dokumenter er fremlagt. Med unntak av at en anførsel om saksbehandlingsfeil ikke er opprettholdt, står saken i samme stilling for Høyesterett som for lagmannsretten.

Trygve Tønjum Import AS har i korte trekk gjort gjeldende:

Landbruksdepartementets rundskriv 23. april 1997 innebærer et forvaltningsvedtak til skade for virksomheten, som i praksis innebar at den måtte opphøre med sin importvirksomhet av poteter fra Nord-Kypros. I og med at Tønjum var den eneste som drev slik virksomhet, er det i realiteten bare rettet mot dette selskapet, og må derfor betraktes som et enkeltvedtak, som kan kjennes ugyldig av domstolene. Vedtaket mangler lovhjemmel og er således ugyldig. Det kan ikke gripes inn mot lovlig importvirksomhet uten hjemmel i lov, og den aktuelle loven her - plantesykdomsloven av 14. mars 1964 med tilhørende forskrift - gir ikke tilstrekkelig hjemmel. Loven må tolkes i samsvar med sitt formål, som ifølge §2 er å motvirke og hindre spredning av plantesykdommer. For å oppnå dette kan det blant annet gis forskrifter om kontroll med innførsel av planter, herunder vilkår for slik innførsel. Det bestrides ikke at det kan kreves sunnhetssertifikat fra utførselslandet for å oppnå formålet. Ifølge forarbeidene er det imidlertid den faglige kompetanse til sertifiseringsmyndigheten som er avgjørende, ikke norske myndigheters vurdering av dens utenrikspolitiske status.

Uansett hvordan loven måtte være å forstå på dette punkt, må forskriften, som er gitt 12. september 1983, undergis en selvstendig fortolkning. Forskriften §4 krever at plantene skal være undersøkt av eksportlandets offisielle planteinspeksjon, og det er denne som skal utstede sertifikat i henhold til gitte kriterier. Det kreves ikke at eksportlandet skal være en stat som er anerkjent av norske myndigheter. Det er ikke omstridt at TRNC har en faglig kompetent og vel fungerende planteverninspeksjon, som er offisiell innenfor sitt område. Dette må være tilstrekkelig.

I årene 1995-97 ble da også sertifikater fra denne del av Kypros godkjent, og dette ble også uttrykkelig bekreftet etter at Tønjum selv hadde tatt det opp med Landbruksdepartementet, som i sin tur rådførte seg med Utenriksdepartementet. Det var først etter besøk av den kypriotiske ambassadør i april 1997 at saken kom på spissen, ved at Utenriksdepartementet ble satt under press. Landbruksdepartementet ble på sin side igjen presset til å legge om praksis, ut fra rent utenrikspolitiske overveielser. Dette betyr at det er lagt vekt på utenforliggende hensyn. At man i ettertid har forsøkt å forklare vedtaket med plantevernhensyn, er ikke reelt, og dessuten faktisk galt. Det har aldri vært noe problem for norske plantevernmyndigheter å samarbeide med TRNC, og det har heller aldri vært konstatert sykdom på poteter fra denne del av Kypros. Omleggingen har tvert imot satt plantehelsen i fare, ved at all import nå skjer fra republikken Kypros i sør, der sykdom faktisk har vært konstatert.

Om vedtaket ikke skulle betraktes som et enkeltvedtak, må det være en forskrift, som på tilsvarende måte krever hjemmel i lov. Det var ikke adgang til å gi en materiell forskrift med et slikt innhold, og den må derfor settes til side i forhold til Tønjum.

Side:622

For det tilfelle at rundskrivet ikke skulle betraktes som et vedtak, er den rettsanvendelse det bygger på, like fullt feilaktig. Dette kan domstolene prøve fullt ut. Tønjum har rettslig interesse i å få prøvet denne lovforståelsen, som hadde umiddelbare konsekvenser for virksomheten. Landbrukstilsynet ble instruert om ikke lenger å godkjenne sertifikater fra TRNC, og det var derfor ikke lenger noe poeng for Tønjum å søke om importtillatelse derfra.

Ved prøvingen av lovforståelsen må det legges vekt på at det foreligger langvarig forvaltningspraksis for å godkjenne slike sertifikater.

Trygve Tønjum Import AS har nedlagt slik påstand:

«1. Prinsipalt

Staten v/Landbruksdepartementets avgjørelse av 23. april 1997, inntatt i Rundskriv M-18/97, kjennes ugyldig.

2. Subsidiært

Staten v/Landbruksdepartementets avgjørelse av 23. april 1997, inntatt i Rundskriv M-18/97, gis ikke anvendelse overfor Trygve Tønjum Import AS.

3. Atter subsidiært

Plantehelsesertifikater utstedt av den såkalte Turkish Republic of Northern Cyprus (TRNC) er i forhold til forskrift gitt av Landbruksdepartementet 1. desember 2000, å anse som utstedt av «offisiell planteinspeksjonstjeneste».

4. I alle tilfeller

Staten v/Landbruksdepartementet dømmes til å erstatte Trygve Tønjum Import AS sakens omkostninger for Oslo namsrett, Oslo byrett, Borgarting lagmannsrett og Norges Høyesterett innen 14 dager.»

Staten v/Landbruksdepartementet har i korte trekk gjort gjeldende:

Saken gjelder spørsmålet om den forståelse av plantesykdomsloven og forskriften Landbruksdepartementet ga uttrykk for i rundskriv M-18/97 den 23. april 1997, er korrekt. Rundskrivet varslet en endring i praksis, og instruerte underordnete organer om i fremtiden ikke å godta plantesunnhetssertifikater utstedt av TRNC som offisielle. Rundskrivet var en erkjennelse av at tidligere praksis hadde bygget på en feiltolking av loven og forskriften, og var et nødvendig skritt for å rette opp dette.

Loven må ses på bakgrunn av plantevernkonvensjonen, som loven ble gitt til oppfølging av. Medlemsstatene forpliktet seg ved denne til å opprette nasjonale plantehelsetilsyn, som kunne samarbeide på tvers av landegrensene, og utstede sertifikater som man gjensidig kunne stole på. Ifølge konvensjonen artikkel IV nr. 1 skal hver kontraherende regjering sørge for opprettelse av en offentlig plantevernorganisasjon («an official plant protection organization»), som blant annet skal utstede sertifikater vedrørende plantesanitære forhold. Det ligger i sakens natur at konvensjonens forpliktelser må varetas av nasjonalstaten, og at det tilsvarende bare er statenes offisielle organisasjoner det kan godtas sertifikater fra. Plantesykdomsloven bygger på denne forutsetning og må klart forstås slik at den ikke tillater import uten sertifikat fra en slik organisasjon. Dette går også klart frem av forskriftens ordlyd. Et land må i denne sammenheng bety en stat med myndighet til å opprette en slik organisasjon, og i forhold til Norge må dette bety en

Side:623

stat som er folkerettslig anerkjent. Bare på den måten kan man ha den nødvendige tillit til organisasjonen, og sikre den nødvendige kommunikasjon og kontroll.

Samme oppfatning er i forhold til en parallell problemstilling lagt til grunn av EF-domstolen i dom 5. juli 1994 i sak C-432/92 Anastasiou mfl. (692J0432).

Det erkjennes at sertifikater fra TRNC tidligere i enkelte tilfelle er blitt akseptert. Dette har imidlertid ikke skjedd med den ansvarlige myndighet - Landbruksdepartementets - vitende og samtykke, og kan i noen grad skyldes en misforståelse. Sertifikatene fra republikken Kypros og fra TRNC er til forveksling like, og det kan lett skje at funksjonærene på de lokale tollstedene, der kontrollen skjer, forveksler dem. Praksisen var dessuten på åttitallet - med ett unntak - kun knyttet til sitrusfrukter, der kontrollen på langt nær er så grundig som ved import av poteter. Poteter ble tillatt innført én gang i 1986, samt i årene 1995-1997, før det i 1997 ble avklart at det ikke var lovlig adgang til dette. Det foreligger ingen bindende forvaltningspraksis.

Kravet til at sertifikatutsteder må representere en stat Norge har anerkjent folkerettslig, har unntaksvis vært fraveket. Det dreier seg om de palestinske selvstyreområdene og Taiwan. Situasjonen er spesiell her fordi praksisen er godtatt av det internasjonale samfunnet og de konkurrerende statene Israel og Kina, idet disse områdene har fått tildelt selvstyre for så vidt gjelder handelspolitikken. Sertifikater derfra må derfor godtas som offisielle. Situasjonen er helt annerledes i den nordlige del av Kypros, der den folkerettslig anerkjente stat - republikken Kypros - motsetter seg slikt selvstyre, og dette heller ikke aksepteres av verdenssamfunnet. De utenrikspolitiske overveielser som må foretas av norske myndigheter i denne sammenheng, må domstolene være ytterst tilbakeholdne med å overprøve.

Det bestrides at rundskrivet av 23. april 1997 kom til som følge av utidig press fra kypriotiske myndigheters side. Landbruksdepartementet hadde selv tatt saken opp med Utenriksdepartementet da det ble oppmerksom på at sertifiseringsmyndigheten kunne være et problem. Det er korrekt at Utenriksdepartementet var opptatt av å følge opp Sikkerhetsrådets resolusjoner om Kypros, og at det kom en rekke noter fra Kypros' ambassade. Selv om resolusjonene ikke var folkerettslig bindende, la Norge som andre land stor vekt på å følge dem opp. Avgjørelsen om å legge om praksis ble like fullt tatt ut fra en vurdering av plantesykdomsloven og de krav den stilte. Det var aldri snakk om noe importforbud fra Nord-Kypros - poenget var erkjennelsen av at myndighetene der ikke kunne godtas som offisielle i sertifiseringssammenheng.

Rundskrivet ga uttrykk for en lovforståelse, og ga en instruks om endring av praksis. Dette er ikke noe vedtak i forvaltningslovens forstand, verken enkeltvedtak eller forskrift. Det var ikke i seg selv bindende for privatpersoners rettigheter eller plikter. Normalt kan man ikke få dom for å få fastslått et generelt rettsspørsmål, og i utgangspunktet burde et søksmål av denne type vært avvist. Det godtas likevel at Tønjum har tilstrekkelig rettslig interesse i å få fastslått om rundskrivets lovforståelse er holdbar.

Staten v/Landbruksdepartementet har nedlagt slik påstand:

Side:624

«1. Lagmannsrettens dom pkt. 1 stadfestes.

2. Staten v/Landbruksdepartementet tilkjennes saksomkostninger for tingretten, lagmannsretten og Høyesterett.»

Jeg er kommet til samme resultat som de tidligere retter.

Innledningsvis nevner jeg at utfallet av saken avhenger av den rettslige forståelse av den tidligere plantesykdomsloven og forskriften §4. Staten har for Høyesterett akseptert at Tønjum kan få dom for sitt krav uten at det har tilknytning til en konkret importsøknad, jf. tvistemålsloven §54. Jeg er enig i at tolkingsspørsmålet i rundskrivet hadde en så direkte betydning for selskapets forretningsvirksomhet at det var rimelig at det ble prøvet umiddelbart, jf. Rt-1998-300 og Schei: Tvistemålsloven side 265-266. Det er opplyst at poteter for import om våren må bestilles allerede før setting om høsten, og at det er aktuelt med store partier - minst en båtlast ad gangen. Det ville være meningsløst om selskapet i en slik situasjon måtte vente til en båtlast med tilhørende sertifikater ble nektet på et norsk tollsted før søksmål kunne tas ut. Partene er videre enige om at det tilsvarende tolkingsspørsmål oppstår i forhold til den nye plantehelseloven av 23. juni 2000 nr. 53 og forskrift gitt i medhold av denne. Spørsmålet er derfor fortsatt aktuelt for Tønjum.

Spørsmålet i saken er forståelsen av uttrykket «eksportlandets offisielle planteinspeksjon» i den daværende forskriften §4 del A nr. 8. Forskriften er gitt av Landbruksdepartementet 12. september 1983 i henhold til delegasjon ved kongelig resolusjon 30. oktober 1964. Forskriften oppstiller i §3 totalt innførselsforbud for visse typer planter, mens §4 har bestemmelser om innførsel på visse vilkår. Punkt 1 i §4 del B lyder slik:

«Poteter til mat, fôr og teknisk bruk:

Importøren må på forhånd ha innførselstillatelse fra Landbruksdepartementet. De vilkår som er fastsatt i §4A, pkt. 2-7 gjelder, men Landbruksdepartementet kan også sette andre vilkår for innførselen.»

Partene er enige om at henvisningen til punktene 2-7 i §4 del A er feilskrift for punktene 2-8, og det er punkt 8 som er det aktuelle i saken. Her heter det:

«Plantene eller plantedelene skal tidligst 15 dager før avsendelse være undersøkt av eksportlandets offisielle planteinspeksjon, som ved utstedelse av sertifikat bekrefter at sendingen fyller vilkårene i disse forskrifter, ...»

Avgjørende i saken er om uttrykket «eksportlandets offisielle planteinspeksjon» innebærer at det stilles folkerettslige krav til avsenderlandet. Selv om ordlyden ikke gir noen direkte veiledning, ligger det i formuleringen en forutsetning om at det må dreie seg om et «land». En myndighet på lavere nivå, f.eks regionalt, vil bare kunne aksepteres dersom den representerer landet. Forskriften sier i §5 følgende om kravene til sunnhetssertifikat og reeksportsertifikat:

«Sertifikatet skal være i samsvar med FAO's internasjonale modell ...

Side:625

Sertifikatet skal være fullstendig utfylt med maskinskrift eller på annen måte så det er lett leselig, og det skal være undertegnet av vedkommende senderlands offisielle planteinspeksjonstjeneste.»

Her brukes betegnelsen «vedkommende senderlands offisielle planteinspeksjonstjeneste» som uttrykk for det samme. Ordet «land» - som her brukes igjen - kan sies å gi en viss støtte for at det må være en «stat» som er anerkjent av Norge. Men dette er langt fra noen sikker slutning. Heller ikke er det i utgangspunktet gitt at oppfatningen av hva som er offisielt, uten videre skal samsvare med det folkerettslige. Tønjum har pekt på at formålet med plantesykdomsloven og forskriften er å sikre en faglig uavhengig og kompetent vurdering, for å gi den tilstrekkelige sikkerhet for at partiet er smittefritt. Det er ikke omstridt i saken at TRNC's planteinspeksjonstjeneste tilfredsstiller disse kravene, og heller ikke påstått at norske plantevernmyndigheter har hatt problemer med å samarbeide med den. I tillegg kommer at tjenesten er den eneste som er operativ i denne del av Kypros. Noen konkret kompetansestrid er det dermed ikke snakk om.

Forskriften må imidlertid ses i sammenheng med hjemmelsloven og med rettskildebildet for øvrig.

Plantesykdomsloven av 14. mars 1964 nr. 1 har, ifølge §2, som formål å motvirke og hindre spredning av plantesykdommer. Plantesykdommer kan lett spres over landegrensene med katastrofale konsekvenser for mottakerlandet. Internasjonalt samarbeid er derfor svært viktig. Loven ble, som jeg var inne på innledningsvis, gitt for å følge opp Norges internasjonale forpliktelser. I Ot.prp.nr.6 (1963-1964) heter det på side 1 at revisjonsarbeidet i første rekke gjaldt å bringe loven à jour med internasjonale avtaler tiltrådt ved Kronprinsregentens resolusjon 16. desember 1955 etter at Stortinget den 15. november 1955 gjorde vedtak om tiltredelse av konvensjonen om opprettelsen av Den europeiske plantevernorganisasjon av 18. april 1951 og Den internasjonale plantevernkonvensjon av 6. desember 1951. Det er den sistnevnte konvensjonen som har betydning for vår sak, og som jeg i det følgende henviser til.

Det ble videre vist til at dagjeldende lov om bekjempelse av skadeinsekter og plantesykdommer av 21. juli 1916 nr. 15 ikke var ført à jour med konvensjonen. Således antok man at tidligere lov neppe hadde tilstrekkelig hjemmel for de tiltak konvensjonen forutsatte ved innførsel. Den bestemmelse i loven av 1964 som har direkte betydning for vår sak, er §2 første ledd bokstav e, der det heter at Kongen kan

«gje føresegner om kontroll med innførsel av planter, her medrekna å fastsetje tider, stader og vilkår for innførsle til Noreg.»

I proposisjonen heter det om denne bestemmelsen på side 4:

«Punkt e er en ny bestemmelse som hjemler offentlig inspeksjon ved innførsel av planter på bestemte innførselssteder, med sertifikater vedrørende plantesanitære forhold. ... Liste over innførsels- og utførselssteder forutsettes fastsatt og offentliggjort.»

Side:626

Formålet med konvensjonen var etter artikkel 1 nr. 1 å etablere et samarbeid mellom de kontraherende statene med sikte på å hindre innføring og spredning av plantesykdommer. Et viktig virkemiddel var kravet om sunnhetssertifikat, som eksportlandet skulle utstede, og som importlandet skulle kunne kreve. Statene forpliktet seg til å opprette en offisiell planteverntjeneste med dette for øye. I artikkel IV nr. 1 het det at regjeringene så snart som mulig og etter beste evne skulle sørge for opprettelsen av:

«(a) en offentlig plantevernorganisasjon (an official plant protection organization) med følgende hovedoppgaver:

(i) ...

(ii) inspeksjon av internasjonale forsendelser av planter og planteprodukter ...

(iii) ...

(iv) utstedelse av sertifikater vedrørende plantesanitære (phytosanitære) forhold og opprinnelsessted for planter og planteprodukter (heretter kalt «phytosanitær-sertifikat»).»

Det gis deretter i konvensjonens artikkel V og artikkel VI nærmere regler om blant annet kravene til denne inspeksjon og til utstedelsen av sertifikater. Statene står fritt til å stille krav i forbindelse med import, herunder nedlegge forbud, men i så fall skal planteverntjenesten i de andre deltakerlandene og FAO underrettes. Hvis en forsendelse ikke er tilfredsstillende, skal eksportlandets planteverntjeneste underrettes.

Det er etter mitt syn ikke tvilsomt at konvensjonens begrep «offentlig plantevernorganisasjon» må bety en organisasjon opprettet av en folkerettslig anerkjent stat, det vil si av en regjering som kan forplikte staten folkerettslig, og som vil kunne bli akseptert som traktatpart. Hele det internasjonale systemet som her er opprettet ved konvensjonen, bygger på en forutsetning om gjensidighet i samarbeidet på offisielt statlig nivå. Det er derfor også naturlig å anta at det var denne type sertifikater man tok sikte på å skaffe hjemmel for å kreve gjennom vedtakelsen av plantesykdomsloven §2 første ledd bokstav e, og videre at det var konvensjonens begrep «offentlig plantevernorganisasjon» som er videreført i forskriftens begrep «offisiell planteinspeksjon».

Riktignok forbyr konvensjonen ikke import fra andre land enn konvensjonsstater, og den påbyr heller ikke konvensjonssertifikat som vilkår for å tillate import. Det ville således neppe være i strid med konvensjonen å vedta nasjonal lovgivning som godtar import også på grunnlag av andre sertifikater. Jeg tar ikke stilling til dette spørsmålet, idet jeg er kommet til at loven - uavhengig av hva konvensjonen kan sies å tillate - ikke åpner for slik godkjennelse av andre sertifikater.

Avgjørende for meg her er at plantesykdomsloven og forskriften var ledd i Norges effektive oppfølging av plantevernkonvensjonen av 1951. Loven og forskriften bør tolkes i samsvar med den løsning som mest effektivt vil følge opp konvensjonens formål, nemlig samarbeid mellom statene med sikte på å hindre plantesykdommer. Dette forutsetter klart en mulighet for samarbeid og forpliktende kontakt på offisielt nivå. Gjensidig tillit er her helt avgjørende. I tillegg til behovet for å kunne stole på en faglig tilfredsstillende kontroll, vil det kunne oppstå situasjoner

Side:627

der det er nødvendig å samarbeide med eksportlandets myndigheter med sikte på ytterligere undersøkelser, varsel om kontrolltiltak eller oppfølging av skadelige funn. Selv om slikt samarbeid etter omstendighetene faktisk vil kunne gjennomføres også med myndigheter i land Norge ikke har offisielle forbindelser med, vil det åpenbart kunne bli en mindre oversiktlig situasjon. Som lagmannsretten finner jeg at dette i gitte tilfelle kan medføre en økt risiko for spredning av plantesykdommer.

Dette vil normalt innebære et krav om at myndigheten representerer en stat Norge har anerkjent. Om det er tilstrekkelig at man har offisielle forbindelser på visse områder, slik det er opplyst man har akseptert i forhold til Taiwan og de palestinske selvstyreområdene, er det ikke nødvendig for meg å gå inn på. Her må man etter mitt syn legge betydelig vekt på Utenriksdepartementets vurderinger, basert blant annet på graden av internasjonal aksept, og på de utenrikspolitiske konsekvensene av samhandelen. Jeg legger uten videre til grunn at en slik parallell ikke er aktuell i forhold til TRNC, der det internasjonale samfunn klart har frarådet kontakt på noe plan.

Jeg finner også støtte for mitt syn i en dom avsagt av EF-domstolen 5. juli 1994 i sak C-432/92 Anastasiou mfl. (692J0432). Saken gjaldt fortolkning av assosieringsavtalen mellom EF og republikken Kypros, spesielt en bestemmelse i tilknytningsprotokollen vedrørende rådsdirektiv 77/93 (377L0093) om foranstaltninger mot innførsel av skadegjørere på planter eller planteprodukter. Spørsmålet i saken var om det ville være i strid med fellesskapsretten å godta plantesunnhetssertifikater utstedt av TRNC, eventuelt om man var forpliktet til å godta slike sertifikater. Domstolen kom til at en aksept av sertifikater som ikke er utstedt av republikken Kypros, på grunn av den manglende kontroll- og samarbeidsmulighet som foreligger i forhold til en myndighet som ikke er anerkjent, innebærer en klar tilsidesettelse av formålet og hensikten med ordningen som ble innført ved protokollen. Uttrykket «myndigheder, der ... er bemyndigede hertil» i artikkel 12 første ledd litra b i direktiv 77/93 måtte fortolkes slik at det for så vidt gjelder import av varer fra Kypros utelukkende henviser til myndigheter som er bemyndiget av republikken Kypros til å utstede plantesunnhetssertifikater.

Slik jeg ser saken, var altså den praksis som ble ført forut for rundskrivet av 1997, i strid med en riktig forståelse av forskriften vurdert opp mot hjemmelsbestemmelsen og hensynene bak den. Tønjum har anført at denne praksis - selv om den ikke var bindende for Landbruksdepartementet - må tillegges betydelig vekt. Praksisen var - som også lagmannsretten har pekt på - utøvd av underordnete myndigheter, dels uten nærmere rettslig vurdering, og det kan se ut som den delvis har vært basert på faktiske misforståelser ved at man har trodd sertifikatene var fra republikken Kypros. Slik de er fremlagt for Høyesterett er de til forveksling like. Praksis vedrørende poteter, der Landbruksdepartementet etter hvert ble involvert, var dessuten ikke langvarig. Jeg kan derfor ikke se at praksis kan få betydning for tolkingsspørsmålet.

Med det resultat jeg er kommet til, finner jeg det ikke nødvendig å gå nærmere inn på en vurdering av om rundskrivet var å betrakte som et

Side:628

vedtak i forvaltningslovens forstand, og går derfor heller ikke inn på om det i tilfelle ville være et enkeltvedtak eller en forskrift.

Anken har ikke ført frem, og lagmannsrettens dom blir å stadfeste for så vidt gjelder realiteten. Jeg finner ikke grunn til å endre lagmannsrettens omkostningsavgjørelse. Saken har også for Høyesterett voldt noe tvil, og den gjelder et prinsipielt spørsmål av en viss betydning. Jeg finner derfor at det er grunnlag for å anvende unntaksregelen i tvistemålsloven §180 første ledd.

Jeg stemmer for denne

dom:

1. Lagmannsrettens dom stadfestes.

2. Saksomkostninger for Høyesterett tilkjennes ikke.

Dommer Matningsdal: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med førstvoterende.

Dommer Gjølstad: Likeså.

Dommer Lund: Likeså.

Justitiarius Smith: Likeså.

Etter stemmegivningen avsa Høyesterett denne

D O M :

1. Lagmannsrettens dom stadfestes.

2. Saksomkostninger for Høyesterett tilkjennes ikke.