LB-1999-3675

Instans:	Borgarting lagmannsrett - Dom
Dato:	2001-01-19
Publisert:	LB-1999-03675
Stikkord:	Forvaltningsrett
Sammendrag:
Saksgang:	Oslo byrett Nr 97-08302 A/44 - Borgarting lagmannsrett LB-1999-03675 A/01. Anket til Høyesterett; lagmannsrettens dom stadfestet, HR-2001-00435.
Parter:	Ankende part: Trygve Tønjum Import AS (Prosessfullmektig: Wikborg, Rein & Co v/advokat Øystein Meland). Motpart: Staten v/Landbruksdepartementet (Prosessfullmektig: Konstituert regjeringsadvokat Bård Tønder).
Forfatter:	Lagdommer Egil Jensen, formann. Lagdommer Jørgen Brunsvig. Herredsrettsdommer Helge Ståland
Lovhenvisninger:	Plantesjukdomslova (1964), Forvaltningsloven (1967) §2, §37, §41, Plantesjukdomslova (1964) §2, §9, §11, Tvistemålsloven (1915) §172, §180, §213, §54

Saken gjelder gyldigheten m.v. av forvaltningsavgjørelse angående bruk av plantehelsesertifikater ved import av poteter til Norge.

Trygve Tønjum Import AS (heretter kalt Tønjum) driver import av frukt og grønnsaker. Import av poteter har vært en betydelig del av virksomheten. Selskapet har blant annet importert varer fra Kypros siden 1961, herunder i enkelte år poteter.

Omfanget av den totale årlige importen av poteter til Norge varierte sterkt frem til 1995 på grunn av importrestriksjoner. Restriksjonene ble opphevet i 1995, som følge av at Norge tiltrådte internasjonale avtaler om handelssamarbeid i regi av GATT/WTO. Tønjum importerte årlig fra ca 1.900 til 5.200 tonn poteter fra den nordlige delen av Kypros i perioden 1995 - 1997. Tønjum var den eneste som i denne perioden importerte poteter dyrket på den nordlige delen av Kypros til Norge.

Republikken Kypros ble opprettet i 1960 etter forhandlinger mellom Hellas, Tyrkia og Storbritannia. Daværende president Makarios ble styrtet ved et kupp i 1974. Kort tid etter invaderte soldater fra Tyrkia den nordlige tredjedelen av øya der den overveiende del av befolkningen er tyrkisktalende. Invasjonen ble begrunnet med frykt for at Republikken Kypros ville bli forent med Hellas. Dette ville være i strid med forutsetningene for opprettelsen av republikken.

Myndighetene på den nordlige delen av Kypros erklærte i 1983 ensidig opprettelsen av en stat under navnet «Turkish Republic of Northern Cyprus» (heretter kalt TRNC). Med unntak av Tyrkia er denne staten ikke anerkjent av andre land. FNs sikkerhetsråd har vedtatt flere resolusjoner der medlemslandene er bedt om å avstå fra handlinger som kan skade Republikken Kypros suverenitet og territoriale integritet. Videre er FNs medlemsland sterkt anmodet om ikke å anerkjenne, lette virksomheten til eller støtte TRNC.

Ved innførsel av poteter skal varepartiene kontrolleres av eksportlandets offisielle planteinspeksjon, som skal bekrefte at plantene fyller norske vilkår for innførsel, herunder at plantene er funnet fri for bakterier, sopp, insekter m.v.

Bekreftelsen skjer ved utstedelse av et sunnhetssertifikat som skal følge varepartiet, jf forskrift for innførsel av planter og plantedeler til Norge av 12. september 1983 (heretter kalt innførselsforskriften) §4B pkt. 1, jf §4A pkt. 8 og §5. Forskriften er fastsatt i medhold av lov av 14. mars 1964 om tiltak mot plantesjukdommer og skadedyr på planter (plantesykdomsloven).

Landbruksmyndighetene godkjente frem til 1997 at Tønjum benyttet sunnhetssertifikater utstedt av planteinspeksjonstjenesten opprettet av TRNC ved import av poteter fra den nordlige delen av Kypros. Av rundskriv M-18/97 av 27. april 1997 fremgikk at Landbruksdepartementet, etter henstilling fra Utenriksdepartementet, hadde besluttet å endre denne praksis. Sertifikater utstedt av TRNC ville ikke lenger bli ansett som gyldige ved import av poteter fra den nordlige delen av Kypros. I rundskrivet ble det vist til at norske myndigheter ikke kan godkjenne dokumenter utstedt av TRNC som offisielle da Norge ikke anerkjenner TRNC som stat.

Endringen av praksis medførte at importen av poteter dyrket på den nordlige delen av Kypros opphørte. Det er under de gjeldende politiske forhold ikke mulig å få utstedt sertifikater fra Republikken Kypros for poteter dyrket på den nordlige delen av øya. Tønjum foreslo overfor Landbruksdepartementet at poteter fra den nordlige delen av Kypros kunne sendes via Tyrkia og reeksporteres derfra med sunnhetssertifikater utstedt av tyrkiske myndigheter. Landbruksdepartementet ville imidlertid heller ikke akseptere en slik fremgangsmåte.

Ved stevning og begjæring om midlertidig forføyning til Oslo byrett av 25. september 1997 reiste Tønjum sak mot staten ved Landbruksdepartementet. I stevningen ble det nedlagt påstand om at staten plikter å godta sertifikater utstedt av TRNC som grunnlag for import av poteter, og at vedtaket inntatt i Rundskriv M-18/97 er ugyldig. Begjæringen om midlertidig forføyning gjaldt krav om at vedtaket av 23. april 1997 ble ansett ugyldig inntil saken er rettskraftig avgjort eller løst ved avtale mellom partene. Ved Oslo byretts kjennelse av 19. mai 1998 ble staten ved Landbruksdepartementet frifunnet for kravet om midlertidig forføyning.

Oslo byrett avsa 15. september 1999 dom med slik domsslutning:

1. Staten ved Landbruksdepartementet frifinnes.

2. Saksomkostninger tilkjennes ikke.

Om saksforholdet for øvrig vises til byrettens dom og lagmannsrettens bemerkninger i det følgende.

Tønjum har i rett tid påanket dommen. Ankeforhandling ble holdt 28. november til 1. desember 2000 i Oslo Tinghus. Styreformannen i Tønjum Import AS, Trygve Tønjum, møtte og avga forklaring. Underdirektør i Landbruksdepartementet, Carl Erik Semb, møtte på vegne av ankemotparten. Han fulgte forhandlingene i medhold av tvistemålsloven §213 annet ledd og avga forklaring. Det ble avhørt ytterligere 4 vitner. Dokumentasjonen fremgår av rettsboken. Saken står i alt vesentlig i samme stilling som for byretten.

Den ankende part - Trygve Tønjum Import AS - har i det vesentlige gjort gjeldende:

Beslutningen inntatt i rundskriv M-18/97 av 23. april 1997 er et vedtak. Beslutningen er ikke formet som noe generelt direktiv om forståelsen av importforskriften. Rundskrivet oppstiller et konkret vilkår for import som utelukkende rammer ett produkt fra et geografisk avgrenset område. Beslutningen om at sertifikater utstedt av TRNC ikke lenger vil være gyldige for import av poteter er bestemmende for private rettssubjekters rettigheter og plikter, jf forvaltningsloven §2 første ledd bokstav a). Importen utøves av private. Det ble i praksis ikke lenger mulig å importere poteter fra den nordlige delen av Kypros. Beslutningen innebærer dermed et importforbud. Det er ubestridt at beslutningen innebærer utøvelse av offentlig myndighet.

Beslutningen må anses som et enkeltvedtak. Selv om rundskrivet er gitt en generell form, regulerer det rettsstillingen til en eller flere bestemte personer, jf forvaltningsloven §2 første ledd bokstav b). Det er bare fem adressater for rundskrivet, hvorav Tønjum er den ene. Beslutningen berører rettsstillingen til meget få rettssubjekter. I rundskrivet er det angitt en overgangsperiode før ikrafttredelsen av endringen. Begrunnelsen er hensynet til inngåtte kontrakter. Dette viser at departementet var kjent med betydningen endringen ville få for Tønjum, som var den eneste som importerte poteter fra den nordlige delen av Kypros til Norge. Beslutningen fikk dramatiske konsekvenser for Tønjum og innebærer et enkeltvedtak i forhold til selskapet. Det vises til juridisk teori, jf Eckhoff: Forvaltningsrett s. 468 og Frihagen: Forvaltningsrett bind I s. 170. Subsidiært gjøres gjeldende at beslutningen er en forskrift.

Beslutningen er et inngrep i utøvelsen av næringsvirksomhet som i henhold til det ulovfestede legalitetprinsippet krever hjemmel i lov, jf Frihagen: Forvaltningsrett bind I s. 38. Endringen av praksis medførte i realiteten et forbud mot import av poteter fra den nordlige delen av Kypros. Dette var også formålet. Det vises til opplysningene om at Republikken Kypros ambassade henvendte seg til norske myndigheter med sikte på å få stanset importen av poteter fra den nordlige delen av Kypros. I svar fra departementsråd Grue i Landbruksdepartementet datert 16. april 1997 fremgår at importen vil opphøre. I Toll- og avgiftsdirektoratets rundskriv av 18. september 1997 er det angitt at sendinger med poteter fra denne delen av Kypros ikke vil bli tillatt innført til Norge som følge av endringen i praksis. Indirekte medførte beslutningen at næringsvirksomhet drevet gjennom 20 år ble stanset.

Også reelle hensyn tilsier at beslutningen krever hjemmel i lov. Ved behandling i Stortinget ville saken ha blitt vurdert av et uspesialisert organ. Behandling som lovutkast ville videre ha ført til at saken ble bedre belyst og gjenstand for offentlig debatt, jf Eckhoff: Forvaltningsrett s. 243 flg. Ved en slik behandling ville det ha blitt avklart at aksept av sertifikater utstedt av TRNC ikke innebærer brudd på folkeretten. Andre hensyn som økte priser på Kypros-poteter i Norge, avsetningsproblemene for bøndene i den nordlige delen av Kypros, omfanget av sykdom avdekket ved norske landbruksmyndigheters stikkontroll av poteter fra Republikken Kypros m.v. ville da også ha kommet frem.

Plantesykdomsloven og innførselsforskriften gir ikke tilstrekkelig hjemmel for beslutningen inntatt i rundskrivet av 23. april 1997. Forskriftshjemmelen i lovens §11 er vidt formulert. Av lovens §2 fremgår imidlertid at loven bare gir hjemmel til å fremme nærmere opplistede tiltak for å motvirke og hindre spredning av plantesykdommer og skadedyr. Formålsbestemmelsen setter rammer for forvaltningens kompetanse. §11 gir ikke grunnlag for å utvide forskriftskompetansen til også å fremme andre formål.

Det følger av lovens ordlyd, lovforarbeidene og de konvensjonene som ligger til grunn for plantesykdomsloven at loven utelukkende skal fremme hensynet til plantehelsen. Formålet med beslutningen inntatt i rundskrivet var å hindre at sertifikater utstedt av TRNC blir anerkjent som offisielle dokumenter. Bakgrunnen er at Norge ikke anerkjenner TRNC som selvstendig stat. Beslutningen er følgelig begrunnet i utenrikspolitiske hensyn. Det vises til forklaringene fra utenriksråd Bjarne Lindstrøm og generalkonsul Atle Leikvoll. Hensynet til plantehelsen ble ikke vurdert. Landbruksdepartementet, som er kompetent myndighet etter loven, var i utgangspunktet kritisk til Utenriksdepartementets initiativ. Loven gir følgelig ikke hjemmel for å treffe beslutning med et slikt rent utenrikspolitisk formål, jf Rt-1922-41 og Eckhoff: Forvaltningsrett s. 263 og Rettskildelære s. 110. Vedtaket er dermed ugyldig.

Det vises videre til at Norge ikke er folkerettslig forpliktet til å nekte å anerkjenne sunnhetssertifikater utstedt av TRNC. En rekke land anerkjenner slike sertifikater. Norge importerer dertil planter og plantedeler fra andre land uten at det er foretatt kontroll av planteinspeksjonstjenesten i stat som Norge anerkjenner. Dette gjelder blant annet import fra Taiwan og de palestinske selvstyreområder.

Selv om Norge skulle ha vært folkerettslig forpliktet til ikke å anerkjenne sertifikater utstedt av TRNC, ville et slikt inngrep overfor borgerne uansett kreve hjemmel i lov. Det fremgår av forarbeidene til plantesykdomsloven at lovens formål blant annet var å bringe norsk lovgivning i overensstemmelse med Norges forpliktelser etter konvensjoner angående plantehelsen. Den internasjonale plantevernkonvensjonen av 6. desember 1951 (IPPC) inneholder bestemmelser om sunnhetssertifikater i art V. Formålet med kravene til utstederens kvalifikasjoner er å sikre at faglige krav er tilfredsstilt. Det er ikke fremkommet innvendinger mot det faglige nivået eller utførelsen av kontrollarbeidet i TRNC. Det har videre vært uproblematisk å samarbeide med fagorganene i TRNC.

Heller ikke internasjonale rettskilder gir støtte for et importforbud. EF-domstolens avgjørelse av 5. juli 1994 i sak C-432/92 (Anastasiou-saken) er uten betydning for tolkningen av plantesykdomsloven. EF-domstolen kom riktignok til at det ved import av sitrusfrukter og poteter fra den nordlige delen av Kypros ikke var grunnlag for å godta sunnhetssertifikater utstedt av andre enn kompetente myndigheter i Republikken Kypros. Saken er imidlertid avgjort på grunnlag av tolkning av assosieringsavtalen mellom EU og Republikken Kypros samt direktiv 77/93 om plantesunnhetsbeskyttelse. Rettsgrunnlaget er følgelig et annet. Verken assosieringsavtalen eller direktivet er bindende for Norge.

Det vises for øvrig til at EF-domstolen i en avgjørelse av 4. juli 2000 i sak C-219/98 kom til at direktiv 77/93 ikke er til hinder for at sitrusfrukter fra den nordlige delen av Kypros blir importert via et tredjeland med sertifikater utstedt av dette tredjelandets myndigheter - under forutsetning av at nærmere vilkår er oppfylt. Årsaken til reeksporten er uten betydning.

Vedtaket om å endre praksis når det gjelder godkjennelse av sertifikater utstedt av TRNC, krever på denne bakgrunn lovhjemmel. Den anførte hjemmelen gir ikke grunnlag for å treffe beslutninger med det aktuelle formål. Vedtaket er dermed beheftet med innholdsmangel. Vedtaket er da ugyldig. Ugyldighet vil foreligge selv om dette eventuelt er til skade for en part, jf Frihagen: Forvaltningsrett bind III s. 219 og Eckhoff: Forvaltningsrett s. 572 - 574.

Subsidiært, under forutsetning av at plantesykdomsloven gir hjemmel, gjøres gjeldende

at vedtaket uansett er ugyldig som følge av manglende personell kompetanse. Landbruksdepartementet er tillagt myndighet etter plantesykdomsloven. I realiteten var det Utenriksdepartementet som utøvet skjønnet og traff vedtaket. Begrunnelsen for vedtaket er formulert av Utenriksdepartementet. Landbruksdepartementet la til grunn at det avgjørende etter plantesykdomsloven er at sertifikatet utstedes av myndighet som har den nødvendige fagkunnskap når det gjelder plantehelse. Det vises til Landbruksdepartementets notat av 4. juli 1996. Av vitneforklaringen fra underdirektør Carl Erik Semb fremgikk at Landbruksdepartementet ikke hadde noe valg da Utenriksdepartementet anmodet om endring av praksis. Vedtaket hadde blitt annerledes dersom Landbruksdepartementet hadde fått bestemme selv. Feilen har følgelig virket inn på vedtakets innhold. Det må på denne bakgrunn kjennes ugyldig.

Subsidiært gjøres dertil gjeldende at vedtaket under enhver omstendighet er ugyldig som følge av at det er lagt avgjørende vekt på utenforliggende hensyn. Det følger av rettspraksis og juridisk teori at de formål som forvaltningen etter loven er pålagt å ivareta, må inngå som bærende hensyn for vedtaket, jf Bernt: Utenforliggende hensyn som ugyldighetsgrunn i TfR 1978 s. 241 flg, særlig s. 282 flg., Frihagen Forvaltningsrett bind III s. 243, Boe i Lov og Rett 1994 s. 323 flg., samt Rt-1912-97, Rt-1923-548 og Rt-1934-625. Landbruksmyndighetene fant at plantehelsetjenesten i TRNC oppfylte de faglige krav det er naturlig å stille til myndighet som utsteder sunnhetssertifikater. Det vises til Landbruksdepartementets brev til advokat Meland 15. mai 1996 og Landbrukstilsynets brev til departementet 24. mars 1997. Den reelle begrunnelse for vedtaket var utenrikspolitiske hensyn, og ikke hensynet til plantehelsen. Hovedhensynet som lå til grunn for vedtaket var følgelig utenfor de hensyn lovbestemmelsen skal ivareta. Betydningen av at TRNC ikke er medlem av den europeiske plantvernorganisasjon (EPPO) ble ikke vurdert før vedtaket ble truffet.

Generelle internasjonale plantehelsehensyn, som byretten tilla avgjørende vekt, samt anførselen om at Utenriksdepartementets «anmodning» om endring av praksis var svar på forespørsel om avklaring fra Landbruksdepartementet i 1995, inngikk ikke som noen del av begrunnelsen av vedtaket. Vedtaket ble initiert av Utenriksdepartementet i 1997 som følge av en serie henvendelser fra Republikken Kypros. Slike etterfølgende begrunnelser skal ikke tillegges vekt ved prøvingen av vedtakets gyldighet, jf Bernt i TfR 1978 s. 316.

Vedtaket er videre under enhver omstendighet ugyldig som følge av saksbehandlingsfeil. Forvaltningslovens bestemmelser om varsel, utredningsplikt, partsinnsyn m.v. er ikke fulgt. En grundigere saksbehandling ville ha bidratt til å avklare misforståelser, og sørget for at andre hensyn enn de rent utenrikspolitiske ble vurdert. Saksbehandlingsfeilene kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold. Vedtaket må derfor også på dette grunnlag anses ugyldig, jf forvaltningsloven §41.

Det bestrides at det er grunnlag for å avvise noen av Tønjums påstander. Det fremstår som formalistisk dersom Tønjum måtte ha gjort ytterligere før sak ble reist. Landbruksdepartementet avslo anmodning om reeksport via Tyrkia, nektet bruk av TRNC-sertifikater i mai 1998, og nektet at et parti poteter ble omlastet i norsk havn før levering til installasjoner i Nordsjøen.

Dersom beslutningen anses som enkeltvedtak, er det adgang til å prøve gyldigheten som angitt i den prinsipale påstanden. Anses vedtaket som forskrift eller beslutning som ikke er vedtak, er det adgang til å få prøvet om beslutningen kan gis anvendelse overfor Tønjum på bakgrunn av kravet om lovhjemmel, slik som angitt i den subsidiære påstanden. Etter omstendighetene må det uansett være grunnlag for å få prøvet lovmessigheten av beslutningen slik som angitt i den atter subsidiære påstanden. Beslutningen om endringen av praksis har stor økonomisk betydning for Tønjum. Beslutningen påvirker selskapets markedsmessige stilling. Det vises til Schei: Tvistemålsloven bind I s. 267 og Rt-1960-267.

Den ankende part har nedlagt slik påstand:

Prinsipalt: Staten v/Landbruksdepartementets vedtak av 23. april 1997, inntatt i Rundskriv M-18/97, kjennes ugyldig.

Subsidiært: Staten v/Landbruksdepartementets beslutning av 23. april 1997, inntatt i Rundskriv M-18/97, gis ikke anvendelse overfor Trygve Tønjum Import AS.

Atter subsidiært: Trygve Tønjum Import AS kjennes berettiget til å importere poteter fra Nord-Kypros og ved importen til Norge bruke plantesertifikater utstedt av TRNC.

I alle tilfeller: Staten v/Landbruksdepartementet dømmes til å erstatte Trygve Tønjum Import AS sakens omkostninger for byretten og lagmannsretten.

Ankemotparten - Staten v/ Landbruksdepartementet - har i det vesentlige gjort gjeldende:

Rundskriv M-18/97 inneholder ikke noe vedtak i forvaltningslovens forstand. Det er ikke formulert som noen avgjørelse, jf forvaltningsloven §2 første ledd bokstav a). Landbruksdepartementet har ikke ment å treffe vedtak. Verken krav til begrunnelse eller andre saksbehandlingsregler for henholdsvis enkeltvedtak og forskrifter er derfor fulgt. Rundskrivet inneholder en uttalelse om tolkningen av innførselsforskriften samt en instruks til underordnet forvaltningsorgan om å endre praksis på bakgrunn av departementets tolkning. Uttalelsen er inntatt i et rundskriv av informasjonshensyn. Det følger av forarbeidene til forvaltningsloven at begrepet forskrift må avgrenses mot administrative saksbehandlingsforskrifter, d.v.s. saksbehandlingsregler, og retningslinjer (instrukser), jf Innst. O. (1966-67) s. 5.

En slik uttalelse om forståelsen og anvendelsen av en forskrift er ikke bestemmende for privates rettigheter og plikter. Uttalelsen skaper ikke noe nytt rettsgrunnlag når det gjelder nektelse av bruk av sertifikater utstedt av TRNC, jf tilsvarende Rt-1998-300.

Det bestrides at rundskrivet kan tolkes som en beslutning om importforbud. Saken gjelder ikke adgangen til import fra den nordlige delen av Kypros, men om Landbruksdepartementet kan akseptere å forholde seg til organer som foregir å være myndighetsorganer uten å ha noen slik status. Det er utelukkende interne forhold på Kypros som påvirker muligheten til eksport fra den nordlige delen av øya. Stans i importen fra dette området er verken Landbruksdepartementets intensjon med rundskrivet eller noen ønsket sidevirkning. Når slik intensjon mangler, foreligger ikke noe vedtak.

Under forutsetning av at Tønjum anses å ha rettslig interesse i å få prøvet om den rettsforståelse som det er gitt uttrykk for i rundskrivet er bindende for selskapet, slik som forutsatt i den ankende parts subsidiære påstand, blir spørsmålet om Landbruksdepartementets rettsforståelse er holdbar.

Innførselsforskriften §4B pkt. 1 jf A pkt 8 og §5 fastsetter at kontroll av plantene og utstedelse av sunnhetssertifikat skal foretas av eksportlandets «offisielle planteinspeksjon». En naturlig språklig forståelse tilsier at oppgavene må være utført av en offentlig myndighet som har fått sin legitimitet og kompetanse fra et statsorgan. Forskriften forutsetter at det foreligger et statsorgan i norsk forstand, d.v.s. et organ i en stat som Norge anerkjenner. Dette har også støtte i forarbeidene til plantesykdomsloven. Formålet var å tilpasse lovgivningen til internasjonale konvensjoner som Norge hadde tiltrådt, jf Ot.prp.nr.6 (1963-1964) s. 1 og 2.

Forskriftens begrep «offisiell» må på bakgrunn av lovforarbeidene tolkes i lys av bestemmelsene i Den internasjonale plantevernkonvensjonen av 6. desember 1951 og konvensjonen om opprettelse av Den europeiske plantevernorganisasjon av 18. april 1951. Konvensjonene forutsetter at det er medlemsstatene som kan gi nødvendig legitimitet og kompetanse til plantevernmyndighetene på sitt territorium. Det er videre medlemsstatene som har plikter når det gjelder utveksling av informasjon. Kontakten mellom statene er følgelig en nødvendig del av plantehelsekontrollen. Dersom Norge skal ha offisiell kontakt med myndighetene i et annet land, må kontakten skje med statsorganer som Norge anerkjenner. Forskriftens begrep «eksportlandets offisielle planteinspeksjon» må derfor forstås som statlig organ i en stat Norge anerkjenner. TRNC oppfyller ikke dette vilkår.

Godkjennelse av sertifikater utstedt av myndighetene på Taiwan eller i det palestinske selvstyreområdet innebærer ikke at også TRNCs plantehelsetilsyn må anses som «offisiell planteinspeksjon» etter innførselsforskriften. Retten til handel med disse selvstyreområdene er ikke bestridt av henholdsvis Kina og Israel, eller det internasjonale samfunn for øvrig. Landbruksdepartementet ønsket imidlertid Utenriksdepartementets avklaring om tilsvarende gjaldt for TRNC, jf telefaksbrevet av 15. juni 1995. I mellomtiden valgte Landbruksdepartementet å tillate Tønjums import av poteter med grunnlag i sertifikater utstedt av TRNC.

Tilrådingen fra Utenriksdepartementet var basert på FNs sikkerhetsråds resolusjoner mot anerkjennelse av TRNC. I resolusjonene er det fremhevet som viktig å hindre at delingen av Kypros blir befestet. Gjennom denne saksbehandlingen ble det avklart hvordan begrepet «offisiell planteinspeksjon» skal forstås i forhold til import av poteter fra Kypros.

De relevante formålsbetraktninger er hensyntatt. Utenrikspolitiske hensyn er relevante ved tolkningen av begrepet «offisiell planteinspekjon». Det vises til den tilsvarende problemstilling i Borgarting lagmannsretts dom og kjennelse av 9. juni 1997 i vågehvalsaken. Forholdet til TRNC gjelder spørsmål om offisiell kontakt med en utbryterstat som ikke er anerkjent av verdenssamfunnet. Norge kan ikke forholde seg til to konkurrerende offentlige myndigheter i et land.

Plantefaglige hensyn er bærende hensyn ved den tolkning av begrepet offisiell myndighet som ligger til grunn for rundskrivet. Varene som importeres må være kontrollert av autorisert myndighet. Hensynet til plantehelsen krever at kontrollen er utført av en offisiell myndighet som norske landbruksmyndigheter kan kontakte og samarbeide med. Dette ligger implisitt i vurderingene forut for rundskrivet, og er ikke noen etterfølgende begrunnelse. I et slikt løpende samarbeid som er påkrevet ved import av planter og plantedeler, er det ikke grunnlag for å ha uformell kontakt med myndigheter som Norge ikke anerkjenner.

«Offisielle» myndigheter er et begrep med rettslige kriterier som domstolene kan overprøve. Tolkningen forutsetter imidlertid utenrikspolitiske kunnskaper, herunder om hvordan spørsmålet vurderes internasjonalt. I et slikt latent konfliktområde blir spørsmålet følsomt for norske myndigheter. Utenriksdepartementet har særlig kompetanse til å ta stilling til slike spørsmål. Domstolene bør vise tilbakeholdenhet med å overprøve denne fagkunnskap, jf Rt-1975-603, Rt-1995-1427 og Rt-1991-586. Tilsvarende gjelder også vurderingen av hvilke løsninger som vil gi betryggende kontroll av plantehelsen ved salg over landegrensene.

Tidligere praksis hvor sertifikater utstedt av TRNC er blitt godkjent ved import fra den nordlige delen av Kypros er uten betydning for tolkningen. Sertifikatene fra TRNC har vært forelagt lokale inspektører under Statens landbrukstilsyn. Praksisen har ikke grunnlag i vurdering av om dokumentene kan anses utstedt av offisielle myndigheter. Problemstillingen ble først registrert i Landbruksdepartementet og Utenriksdepartementet i 1995 og var deretter under vurdering frem til rundskrivet kom. Utenriksdepartementet var i første omgang trolig ikke oppmerksom på at importen forutsatte bruk av sertifikater utstedt av offentlig myndighet.

Saken har klare paralleller til EF-domstolens avgjørelse fra 1994 (sak C-432/92). EF-domstolen kom til at godkjennelse av sertifikater krever full tillit til kontrollsystemet i utførselslandet. Domstolen fant at kontrollen må være iverksatt av landets kompetente myndigheter. Godkjennelse av sertifikater forutsetter mulighet til etterfølgende kontroll og konsultasjoner, samt at løsning av eventuelle tvister kan skje effektivt gjennom samarbeid mellom myndighetene i de to landene. En slik mulighet ble ansett utelukket i forhold til myndighetene i et samfunn som det som er etablert på den nordlige delen av Kypros. TRNC er verken anerkjent av EU eller medlemsstatene i EU, idet de ikke anerkjenner andre kypriotiske stater enn Republikken Kypros. Godkjennelse av sertifikater utstedt av andre myndigheter enn Republikken Kypros ble ansett å stride mot formålet med 1977-direktivet på grunn av manglende kontroll- og samarbeidsmuligheter. Dette direktivet inneholder bestemmelser om at kontrollen av planter skal utføres av eksperter med lovlig bemyndigelse fra regjeringen i eksportlandet.

EF-domstolens avgjørelse fra 2000 (sak C-219/98) er uten betydning. Avgjørelsen gjelder kun sitrusfrukter. I motsetning til ved poteteksport er det ikke nødvendig med kontroll av jordsmonnet. Reeksport kan i et slikt tilfelle skje etter at tyrkiske myndigheter har kontrollert selve produktet i overensstemmelse med internasjonale regler.

Konklusjonen er etter dette at TRNC ikke er offisiell myndighet i innførselsforskriftens forstand. Et vilkår for å akseptere sertifikater er dermed ikke til stede. Lovforståelsen inntatt i rundskrivet er korrekt. Staten må derfor frifinnes - i den utstrekning saken ikke avvises.

Subsidiært, under forutsetning av at det anses å foreligge et enkeltvedtak, gjøres gjeldende at det uansett ikke er tale om et importforbud. Vedtaket må tolkes etter sin ordlyd. Det gjelder bare nektelse av å godkjenne sertifikater fra TRNC. Et slikt enkeltvedtak vil under enhver omstendighet ha hjemmel i plantesykdomsloven. Vedtaket bygger på saklige hensyn. Utenrikspolitiske hensyn er relevante i tillegg til de plantefaglige hensyn, som i realiteten var bærende for avgjørelsen. Kommunikasjon med myndighetene i eksportlandet er avgjørende for å realisere lovens formål.

Unnlatelsen av å følge saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak har uansett ikke virket bestemmende på vedtakets innhold, jf forvaltningsloven §41. TRNC er en utbryterstat uten anerkjennelse av andre stater enn Tyrkia. Vedtaket ville derfor ikke ha blitt annerledes selv om saksbehandlingsreglene var blitt fulgt.

Hvis vedtaket skulle bli ansett å være truffet av Utenriksdepartementet, d.v.s. av feil organ, vil en eventuell slik personell kompetansemangel ikke føre til at vedtaket er ugyldig, jf Eckhoff: Forvaltningsrett s. 574.

Dersom vedtaket skulle bli ansett å være et importforbud, mangler det hjemmel. Vedtaket ville i så fall også være et brudd på Norges internasjonale forpliktelser etter WTO-avtalen. Men det er ingen hensyn, heller ikke utenrikspolitiske forhold, som tilsier at vedtaket skal tolkes på denne måten. FNs sikkerhetsråd har ikke oppfordret til handelsboikott. Det ville være en umulig situasjon dersom vedtaket i forhold til Tønjum skulle tolkes slik at han har rettskrav på å få importere poteter fra den nordlige delen av Kypros uten at norske myndigheter kan ha kontakt med de stedlige plantevernmyndigheter.

Tønjums prinsipale påstand må avvises. Dersom det anses å foreligge et vedtak, må det eventuelt være en forskrift. Det er imidlertid ikke grunnlag for å få kjent en forskrift ugyldig, jf Jo Hov: Rettergang i sivile saker (1994) s. 174 og Schei: Tvistemålsloven bind I (1998) s. 267 og Rt-1995-1823.

Det påstås ikke avvisning i forhold til Tønjums subsidiære påstand. Tønjum burde ha grepet saken anderledes an, men i noen utstrekning aksepteres søksmål av denne karakter, jf Rt-1974-1262 og Rt-1998-300.

Tønjums atter subsidiære påstand må derimot avvises. Påstander innebærer en svært inngripende begrensning i forvaltningens myndighet. Det er ikke grunnlag for å fastsette plikt for norske myndigheter til å ha kontakt med TRNC. Dette måtte bli konsekvensen dersom Tønjum skulle gis rett til å importere poteter fra den nordlige delen av Kypros.

Norge anerkjenner ikke TRNC som stat. Landbruksmyndighetene kan følgelig ikke ha forbindelser med organer som fremstiller seg som offisielle myndighetsorganer uavhengig av myndighetene i Republikken Kypros. Tønjums atter subsidiære påstand forutsetter at domstolene skulle pålegge Norge å ha offisiell kontakt med myndighetsorganer Norge ikke anerkjenner.

Ankemotparten har nedlagt slik påstand:

Prinsipalt:

1. Ankende parts prinsipale og atter subsidiære påstand avvises.

2. Staten v/Landbruksdepartementet frifinnes for øvrig.

Subsidiært:

Staten v/Landbruksdepartementet frifinnes.

Felles: Staten v/Landbruksdepartementet tilkjennes saksomkostninger for byrett og lagmannsrett.

Lagmannsretten er kommet til samme resultat som byretten og bemerker:

Staten ved Landbruksdepartementet har begjært Tønjums prinsipale og atter subsidiære påstander avvist. Spørsmålet blir om søksmålsbetingelsene er tilstede, jf prinsippet i tvistemålsloven §54. Den prinsipale påstanden gjelder krav om at vedtak inntatt i rundskrivet kjennes ugyldig. Tønjum har som grunnlag for sin prinsipale påstand anført at det foreligger enkeltvedtak. Etter lagmannsrettens oppfatning må denne pretensjonen være avgjørende, jf Schei: Tvistemålsloven (2. utg.) s. 292. Det er dermed ikke grunnlag for å avvise påstanden. Det hører under avgjørelsen av sakens realitet å ta stilling til avgjørelsens art.

Lagmannsretten må av eget tiltak ta stilling om søksmålsbetingelsene er til stede. Den subsidiære påstanden gjelder krav om at beslutning inntatt i rundskrivet ikke gis anvendelse overfor Tønjum. Selskapets anførsler er her knyttet til at det anses å foreligge en forskrift, eller en beslutning som ikke er vedtak.

Lagmannsretten er kommet til at Tønjum også under disse forutsetninger må anses å ha tilstrekkelig tilknytning til søksmålsgjenstanden og aktuell interesse i å få prøvet spørsmålet for domstolene. Rundskrivet er begrenset til å gjelde fremtidig import av poteter fra den nordlige delen av Kypros. Det er anført, og heller ikke bestridt, at Tønjum var den eneste som den gang importerte poteter til Norge fra dette området. Landbruksdepartementet var klar over at endringen i praksis angående godkjennelse av sertifikater utstedt av TRNC ville få betydning for denne importen, og søkte å ivareta dette hensynet gjennom en overgangsordning før endringen trådte i kraft. Endringen ville imidlertid få betydning straks Tønjum - etter at den nye praksisen var satt i verk - skulle innføre poteter fra den nordlige delen av Kypros. Det fremstår som meget nærliggende at et slikt parti ville bli nektet innført med slike sertifikater.

Lagmannsretten legger til grunn at denne delen av virksomheten hadde relativt stor økonomisk betydning for selskapet. Den nye praksisen grep inn i en løpende virksomhet. Tønjum har derfor etter lagmannsrettens oppfatning et klart behov for en rettslig avklaring av om avgjørelsen skal få anvendelse overfor selskapet, jf Rt-1998-300. Dersom Tønjum skulle være henvist til å avvente konkret avslag på import av vareparti med sertifikat utstedt av TRNC ved spørsmål om ilandføring i norsk havn, ville dette medføre unødig økonomisk risiko og tidsspille.

Den atter subsidiære påstanden gjelder krav om at Tønjum kjennes berettiget til å importere poteter fra den nordlige delen av Kypros ved bruk av sertifikater utstedt av TRNC. Påstanden gjelder en mulig rettsfølge dersom vilkårene for å treffe vedtak - eller annen avgjørelse - ikke var til stede. Utgangspunktet ved domstolsprøving av skjønnsmessige forvaltningsavgjørelser er at avgjørelsen kan bli kjent ugyldig, men at domstolene uansett ikke fastsetter den private parts fremtidige rettsstilling. På bakgrunn av det resultat retten ellers er kommet frem til, finner lagmannsretten ikke grunn til å gå nærmere inn på dette avvisningsspørsmålet, jf Jo Hov: Rettergang i sivile saker (1994) s. 123 - 124.

Lagmannsretten er - under tvil - kommet til at rundskrivet ikke kan anses som vedtak. Etter forvaltningsloven §2 første ledd bokstav a) er vedtak en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet, og som generelt eller konkret er «bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer (enkeltpersoner eller andre rettssubjekter)».

Ordlyden står sentralt ved tolkning av avgjørelser truffet av forvaltningen. I Landbruksdepartementets rundskriv av 27. april 1997 heter det innledningsvis:

VEDRØRENDE ENDRING I PRAKSIS FOR IMPORT AV POTETER FRA DEN SÅKALTE TURKISH REPUBLIC OF NORTHERN CYPRUS

Landbruksdepartementet har etter henstilling fra Utenriksdepartmentet, besluttet å endre praksis med hensyn til import av poteter fra den tyrkisk-kypriotiske del av øya Kypros, som myndighetene der kaller Turkish Republic of Northern Cyprus (TRNC). Sertifikater utstedt av myndigheter i TRNC vil fra 1. oktober 1997 ikke lenger være gyldige for import av poteter til Norge.

Som begrunnelse ble angitt at Norge ikke anerkjenner TRNC som selvstendig stat, og derfor ikke kan godkjenne sertifikater utstedt av TRNC som offisielle. Det ble i denne forbindelse vist til innførselsforskriften §5 hvor det heter at sertifikater skal være undertegnet av senderlandets «offisielle planteinspeksjonstjeneste». Avslutningsvis er angitt at endringen ikke er begrunnet i «plantehelsemessige forhold», og at endringen derfor først vil bli gjennomført fra 1. oktober 1997 av hensyn til allerede inngåtte kontrakter. Adressatene for rundskrivet var, i tillegg til Landbrukstilsynet, Tønjum og tre andre virksomheter som driver import av frukt og grønnsaker, samt Norges Frukt- og Grønnsaksgrossisters forbund.

Etter lagmannsrettens oppfatning innebærer rundskrivet ikke noe importforbud. I denne forbindelse legges særlig vekt på ordlyden i rundskrivet. De notater m.v. som ble utarbeidet i forbindelse med avklaringen av spørsmålet, tilsier også at formålet utelukkende var å endre praksis i forhold til hvilke myndighetsorganer på øya som kan anses som offisielle etter norsk rett. Lagmannsretten viser særlig til Utenriksdepartementets notat av 13. februar og brev av 9. april 1997. Formuleringen i brev av 16. april 1997 fra departementsråd Per Harald Grue må, sett i sammenheng, forstås slik at det er import med grunnlag i sertifikater utstedt av TRNC som vil opphøre.

Rundskrivet er ikke formulert som noe påbud eller forbud rettet mot Tønjum. Formålet var ikke å regulere privates rettsstilling. Endringen innebærer at sertifikater utstedt av myndigheter opprettet av TRNC, d.v.s. organer som foregir å representere offentlig myndighet i et annet land, ikke lenger ville bli godkjent som grunnlag for import til Norge. Lagmannsretten finner at endringen i utgangspunktet hadde til formål å hindre at norske myndigheter må samarbeide med utenlandske myndighetsorganer som Norge - og verdenssamfunnet for øvrig - ikke anerkjenner. Det vises til de notater m.v. som ble utarbeidet i forkant av rundskrivet. Når det gjelder spørsmål om anerkjennelse av myndighetsorganer i andre land som offisielle, er det ikke naturlig under saksbehandlingen å be om uttalelse fra og gi partsinnsyn til norske importører m.v.

Både etter ordlyden og formålet retter endringen seg mot norske landbruksmyndigheters forhold til myndighetsorganer i et annet land. Private rettssubjekter kan som utgangspunkt ikke ha krav på at Norges anerkjenner et annet land, eller har offisiell kontakt med myndigheter i dette land. Også av denne grunn er det ikke treffende å anse rundskrivet for å regulere private rettssubjekters rettsstilling.

Endringen av praksis ville få betydning for den som senere ønsket å importere poteter fra den nordlige delen av Kypros med sertifikater utstedt av TRNC. Tønjum var den eneste som drev slik import til Norge da rundskrivet ble sendt ut våren 1997. Slike indirekte virkninger kan likevel etter omstendighetene ikke medføre at det foreligger et vedtak overfor Tønjum.

Lagmannsretten er etter dette kommet til at begrunnelsen i rundskrivet må forstås som en tolkning av bestemmelsene i innførselsforskriften med hensyn til hva slags sertifikater som kan godkjennes ved import av poteter fra et bestemt geografisk område. Rundskrivet inneholder i tillegg en instruks til underordnet etat om å endre praksis. Det forhold at også andre enn underliggende etater er adressater for rundskrivet antas begrunnet i informasjonshensyn.

Lagmannsretten vil for ordens skyld likevel bemerke at dersom rundskrivet skulle bli ansett å innebære et vedtak, har det en slik generell utforming at det ville være å anse som en forskrift. Det kan i så fall være tvilsomt om det ville vært nødvendig med forhåndsvarsling etter forvaltningsloven §37, jf unntaksbestemmelsen i §37 fjerde ledd. Uansett antar lagmannsretten at en eventuell saksbehandlingsfeil på dette punkt ikke ville influert på vedtakets innhold, jf prinsippet i forvaltningsloven §41.

Spørsmålet blir dernest om det er grunnlag for å tolke innførselsforskriften slik som Landbruksdepartementet la til grunn i rundskrivet. Instruksen om ikke lenger å anse sunnhetssertifikater utstedt av TRNC som gyldige ved import av poteter er, som nevnt, av Landbruksdepartementet angitt å ha grunnlag i denne tolkningen.

Av plantesykdomsloven §2 fremgår at Kongen kan påby nødvendige tiltak for å motvirke og hindre spredning av plantesykdommer og skadedyr. Lovens §11 gir hjemmel for å gi nærmere bestemmelser til gjennomføring av loven. Ved kongelig resolusjon 30. oktober 1964 er myndigheten etter §2 og §11 delegert til Landbruksdepartementet. Loven inneholder etter sin ordlyd ikke nærmere bestemmelser om krav til sertifikater ved innførsel av planter og plantedeler fra andre land. Formålsangivelsen i §2 tilsier isolert sett at loven bare gir kompetanse til å treffe avgjørelser som er nødvendige av hensyn til plantehelsen.

Da rundskrivet ble gitt i april 1997, gjaldt forskrift for innførsel av planter og plantedeler m.v. til Norge av 12. september 1983. Vilkårene for import av poteter fremgår av innførselsforskriften §4 bokstav B pkt. 1, som henviser til §4 bokstav A pkt. 1 - 7. Partene er enige om at det beror på en redigeringsfeil at det i bokstav B pkt. 1 ikke også er vist til bokstav A pkt. 8, og at sistnevnte bestemmelse også gjelder ved innførsel av poteter.

Av §4 bokstav A pkt. 8 fremgår at plantene eller plantedelene tidligst 15 dager før avsendelse skal være undersøkt av «eksportlandets offisielle planteinspeksjon», som ved utstedelse av sunnhetssertifikat bekrefter at sendingen fyller vilkårene i forskriften. Av forskriftens §5 fremgår at sertifikatet skal være undertegnet av «vedkommende senderlands offisielle planteinspeksjonstjeneste». Forskriften må forstås slik at kontrollen i senderlandet skal skje med grunnlag i de norske regler til vern om plantehelsen. Kontrollen skal sikre at varepartiet ikke inneholder skadedyr eller andre skadegjørere som ikke er tillatt i Norge. Forskriften krever at så vel kontrollen av partiene med poteter, som utstedelsen av sertifikatet, skal foretas av den «offisielle planteinspeksjonstjenesten» i avsenderlandet. Ordningen med sertifikater, som bekreftelse på at varepartiet er kontrollert og funnet i overensstemmelse med norsk lovgivning til beskyttelse av plantehelsen, er følgelig av sentral betydning for å realisere lovens formål.

Av de spesielle motivene til plantesykdomsloven §9 fremgår at loven og de internasjonale bestemmelser på dette området forutsetter offentlig kontroll med inn- og utførsel av planter, og at sertifikatene skal utferdiges av autoriserte tjenestemenn i vedkommende eksportland, jf Ot.prp.nr.6 (1963-1964) s. 5. Både ordlyden i innførselsforskriften og lovforarbeidene tilsier etter lagmannsrettens oppfatning at sertifikatene skal være utstedt av offisielle myndigheter i eksportlandet. Når dette begrepet brukes i norsk lovgivning, er det nærliggende å tolke dette som et krav om at sertifikatene må være utstedt av et organ som kan anses som offisiell myndighet i eksportlandet etter norsk rett.

Det fremgår av forarbeidene til plantesykdomsloven at den innebar en tilpasning til internasjonale avtaler som Norge hadde tiltrådt, herunder særlig Den internasjonale plantevernkonvensjon av 6. desember 1951 (IPPC). Det er i lovforarbeidene vist til at i henhold til IPPC art I «påtar de kontraherende regjeringer seg å vedta de lovgivende, tekniske og administrative forholdsregler som er nevnt i konvensjonen og i tilleggsavtaler for å hindre innføring og spredning av skadeinsekter og sykdommer på planter og planteprodukter og for å gjennomføre kontrolltiltak», jf Ot.prp.nr.6 (1963-1964) s. 1.

Det fremgår videre av lovforarbeidene at plantesykdomsloven, og dermed også innførselsforskriften, må tolkes i lys av de nevnte konvensjonene.

I IPPC art. IV om nasjonal organisasjon for plantevern heter det blant annet:

1. Hver kontraherende regjering skal så snart som mulig og etter beste evne sørge for opprettelse av:

a) en offentlig plantevernorganisasjon med følgende hovedoppgaver:

i. inspeksjon av planter i vekst, dyrkingsområder ......

ii. inspeksjon av internasjonale forsendelser av planter og planteprodukter...

iii. utstedelse av sertifikater vedrørende plantesanitære (phytosanitære) forhold og opprinnelsessted for planter og planterprodukter...

Av IPPC art. V fremgår krav til slike sertifikater som hver kontraherende regjering skal sørge for å utstede, herunder:

a) Inspeksjon skal utføres og sertifikater utstedes bare av eller etter myndighet fra faglig kvalifiserte og autoriserte tjenestemenn under så betryggende omstendigheter at importlandets myndigheter kan godta slike sertifikater med full tillit til deres pålitelighet....

IPPC art. VII oppstiller plikt for de kontraherende regjeringer til å samarbeide for å oppfylle konvensjonens formål og herunder gi meldinger om utbrudd og spredning av skadeinsekter og sykdommer m.v.

Norge har også tiltrådt Konvensjon om opprettelsen av Den europeiske plantevernorganisasjon (EPPO) av 18. april 1951. EPPO-konvensjonen art. V og VI regulerer medlemsstatenes plikt til å utveksle informasjon, herunder gjennom Den europeiske plantevernorganisasjonen.

Konvensjonene tilsier etter lagmannsrettens oppfatning at ansvaret for plantevernkontroll og utstedelse av sunnhetssertifikater ved eksport påhviler offentlige myndigheter i eksportlandet. Konvensjonene er videre basert på utveksling av informasjon mellom statene, herunder angående forekomsten av skadegjørere i eksportlandet og lovgivningen i importlandet med hensyn til hvilke skadegjørere som ikke aksepteres i planter ved innførsel m.v.

Etter IPPC, og dermed også innførselsforskriften, må utgangspunktet videre være at kontrollen av plantene før utførsel og utstedelsen av sertifikatene skal foretas av eksperter autorisert av regjeringen, d.v.s. av et organ utpekt av statlig myndighet i eksportlandet. Det er vesentlig at importlandets myndigheter kan ha tillit til at eksportlandet har opprettet en faglig tilfredsstillende kontroll av plantehelsen, og fører tilsyn med at denne utføres forsvarlig. IPPC og EPPO-samarbeidet er videre basert på løpende kontakt mellom kontrollorganene i henholdsvis eksport- og importlandet. Importlandene må kunne informere om de regler som skal ligge til grunn for kontrollen, samt ha mulighet til å vurdere den faglige standard innenfor eksportlandets planthelsetjeneste.

Også i tilknytning til innførselen av det enkelte vareparti vil det kunne være behov for å kontakte eksportlandets plantehelsemyndigheter, f.eks. dersom det ved stikkontroll ved ankomsten til Norge viser seg å være skadegjørere i partiet. Muligheten til å forepørre om forhold av betydning for å tillate varepartiet innført i Norge, vurdere eventuell ytterligere import fra samme område, gi tilbakemelding om funn av skadegjørere, løse eventuelle tvister m.v. står i slike tilfelle sentralt for å sikre plantehelsen i Norge.

Ved import av poteter er behovet for kontroll og kontakt med eksportlandet av særlig betydning. Poteter eksporteres ofte i uvasket tilstand. Dette medfører derfor risiko for at det kan finnes skadegjørere ikke bare i selve produktet, men også i jord som medfølger varepartiet. Det er derfor av særlig betydning at norske plantehelsemyndigheter kan ha kontakt med plantehelsemyndighetene på det sted potetene ble dyrket for å avklare tilstanden f.eks med hensyn til jordsmonnet på dyrkningsstedet.

Det er på denne bakgrunn av vesentlig betydning at sertifikatet er utstedt av en offentlige myndighet som norske myndigheter både formelt og reelt kan samarbeide med av hensyn til behovet for et effektivt vern av plantehelsen.

Norge står i utgangspunktet relativt fritt med hensyn til hvilke myndigheter i andre land man vil akseptere å ha kontakt med. Resolusjonene fra FNs sikkerhetsråd forbyr ikke enhver kontakt med lokale, selvoppnevnte myndigheter på den nordlige delen av Kypros. Partene er enige om at det ikke vil være i strid med resolusjonene å ha kontakt med plantehelsetjenesten i TRNC. Avgjørelsen av hvilke myndighetsorganer i andre land som landbruksmyndighetene kan ha offisiell kontakt med krever ikke hjemmel i lov. På den annen side kan det etter lagmannsrettens oppfatning ikke være utelukket at en slik avgjørelse basert på utenrikspolitiske avveininger kan ha betydning ved tolkningen av plantesykdomslovgivningen. Private importørers valg av medkontrahenter kan ikke binde norske landbruksmyndigheter til å ha kontakt med myndighetsorganer som Norge ikke anerkjenner.

Kravet i innførselsforskriften om at sertifikater skal være utstedt av senderlandets offisielle planteinspeksjonstjeneste tilsier etter lagmannsrettens oppfatning at det er spørsmål om myndigheter som Norge anerkjenner som lovlige. Når det i lovgivningen er gitt regler om norske myndigheters kontakt med offisielle myndigheter i et annet land, må utgangspunktet være en forutsetning om at det dreier seg om myndigheter som Norge anerkjenner folkerettslig.

Tønjum har pekt på flere eksempler hvor import av planter eller plantedeler til Norge er godkjent selv om sertifikatene har vært utstedt av andre enn statlige myndigheter i land som Norge har anerkjent. Ved tolkningen av plantesykdomsloven og innførselsforskriften vil også forvaltningspraksis etter omstendighetene være relevant.

Landbruksmyndighetene har siden 1976 godkjent sertifikater utstedt av TRNC ved import av sitrusfrukter, og i enkelte år også ved import av poteter. Når det gjelder vekten av denne praksis som tolkningsmoment, viser lagmannsretten til at det ikke foreligger opplysninger om at spørsmålet ble vurdert av Landbruksdepartementet før 1995. Landbruksdepartementets telefaksbrev av 15. juni 1995 til Utenriksdepartementet tilsier at man hadde vært av den oppfatning at potetimporten fra dette området tidligere skjedde under sertifikater utstedt av Republikken Kypros. Underordnede myndigheters praksis har etter lagmannsrettens oppfatning liten vekt i et slikt tilfelle - selv om den har strukket seg over noen tid.

Spørsmålet om å akseptere TRNC-sertifikater fikk betydning etter at importen av poteter i utgangspunktet ble frigitt i 1995. Landbruksdepartementet reiste da i det nevnte telefaksbrevet spørsmål om dette var fullgod dokumentasjon i forhold til vårt plantehelseregelverk da TRNC ikke er medlem av EPPO, og videre om politiske grunner tilsa at man ikke burde akseptere den myndighet som nå undertegnet sertifikatene ved import fra den nordlige delen av Kypros. Landbruksdepartementet inntok inntil videre det standpunkt at import ikke skulle nektes under henvisning til sertifikatene, og at Landbrukstilsynet skulle foreta ordinær kontroll av varepartiene. Importen med TRNC-sertifikater våren 1995 og 1996 skjedde følgelig uten at endelig standpunkt var tatt når det gjelder bruk av TRNC-sertifikater. Da aksepten av TRNC-sertifikater ved potetimport var betinget, kan praksisen i perioden 1995-97 ikke tillegges vesentlig vekt ved tolkningen. Det kan heller ikke legges avgjørende vekt på at avklaringen tok lang tid.

Det forhold at Tønjum, som den eneste aktuelle importøren, ikke ble gjort kjent med departementets tvil har i denne forbindelse liten betydning. På bakgrunn av selskapets langvarige import av frukt og grønnsaker fra Kypros, må ledelsen i selskapet uansett ha vært oppmerksom på den usikkerhet som var knyttet til bruk av sertifikater utstedt av TRNC. Selskapets henvendelse til Landbruksdepartementet i mai 1996 indikerer også dette. Det nevnes for ordens skyld at det ikke er anført at departementets svar til advokat Meland av 15. mai 1996 på selvstendig grunnlag ga selskapet krav på å gjennomføre import med slike sertifikater i senere år.

Lagmannsretten finner heller ikke grunn til å legge avgjørende vekt på at landbruksmyndighetene har akseptert import av planter m.v. ledsaget av sertifikater utstedt av myndigheter i henholdsvis Taiwan og de palestinske selvstyreområder. Selv om dette ikke er stater anerkjent av Norge, har disse landområder utstrakt grad av selvstyre. Handel med disse selvstyreområdene er i praksis langt på vei akseptert av henholdsvis Kina og Israel. Så vel Norge som verdenssamfunnet for øvrig aksepterer at det er offisiell kontakt med myndighetsorganer i disse områdene. Landbruksmyndighetene i disse områdene må derfor kunne sies å ha den nødvendige legitimitet i relasjon til kravet om offisiell planteinspeksjonstjeneste. Situasjonen er følgelig annerledes enn når det gjelder den nordlige delen av Kypros. I henhold til gjentatte henstillinger fra FNs sikkerhetsråd, som også ligger til grunn for norsk utenrikspolitikk, anerkjennes bare myndighetene i Republikken Kypros som offisiell myndighet for øya Kypros.

Verken plantesykdomsloven eller innførselsforskriften gir klare holdepunkter når det gjelder hvilke krav som kan stilles til utsteder av sertifikater ved import av poteter. Virkningene av ulike tolkningsresultater vil derfor ha betydning. Vedtaket har ikke karakter av en sanksjon for å hindre import av varer fra den nordlige delen av Kypros. Et tungtveiende hensyn er imidlertid at nektelsen av å godkjenne sertifikater utstedt av TRNC i praksis førte til at den løpende import som Tønjum i perioder hadde drevet gjennom en årrekke, ble stanset. Virksomheten hadde hatt et relativt betydelig omfang fra og med 1995. Lagmannsretten legger til grunn at stans i importen påfører selskapet økonomisk tap. Nektelsen ville også hindre andre selskaper i å drive slik import. På bakgrunn av ordlyden i plantesykdomslovgivningen, lovens forarbeider og forhistorie, finner lagmannsretten at hensynet til berørte privatpersoner og selskaper ikke kan tillegges avgjørende vekt.

Lagmannsretten legger til grunn at det - i hvert fall i de senere år - ikke har vært problemer med skadegjørere i potetpartier importert fra den nordlige delen av Kypros. Det fremstår videre som om kontrollen som utøves ved eksport fra området er faglig tilfredsstillende, og at det har vært mulig å kommunisere med planteinspeksjons-tjenesten der. Import av planter og plantedeler er imidlertid bare tillatt på vilkår som angitt i plantesykdomsloven og innførselsforskriften. Hensynet til å sikre en effektiv kontroll av plantehelsen må veie tungt. På bakgrunn av de prinsipper som ligger til grunn for plantesykdomsloven kan de nevnte forhold ikke være av avgjørende betydning.

En relativt parallell problemstillingen er behandlet i EF-domstolens avgjørelse av 5. juli 1994 i sak C-432/92. EF-domstolen la til grunn at det samarbeid som er nødvendig for å oppnå formålet med plantesunnhetsdirektivet ikke kan etableres med myndigheter som verken er anerkjent av EU eller medlemsstatene. EF-domstolen kom på denne bakgrunn til at direktivets artikkel 12 første ledd bokstav b måtte forstås slik at bare myndigheter som har fått sin kompetanse fra myndighetene i Republikken Kypros, kan utstede plantesunnhetssertifikater ved eksport fra øya. Domstolens avgjørelse er ikke bindende for Norge. Avgjørelsen er videre truffet med grunnlag i bestemmelser som ikke gjelder i Norge. Dette gjelder både direktiv 77/93 (plantesunnhetsdirektivet) av 21. desember 1976 og assosieringsavtalen mellom Republikken Kypros og EU. De bærende hensyn er imidlertid de samme.

Hensynet til effektiv kontroll av plantehelsen tilsier etter dette at Landbruksdepartementet kan nekte å godkjenne sertifikater utstedt av TRNC ved import av poteter fra den nordlige delen av Kypros.

For ordens skyld bemerkes at avgjørelsen om å nekte godkjennelse av sertifikater utstedt av TRNC må anses å være truffet av rett organ, d.v.s. Landbruksdepartementet.

Lagmannsretten er etter en samlet vurdering, om enn under tvil, kommet til at den tolkningen som ligger til grunn for Landbruksdepartementets avgjørelse om å endre praksis ligger innenfor lovens rammer. Byrettens dom blir etter dette å stadfeste.

Saken har etter lagmannsrettens oppfatning budt på særlig tvil. Tønjum hadde fyldestgjørende grunn til å bringe saken inn for domstolene, og for å påanke byrettens avgjørelse. Saksomkostninger tilkjennes derfor verken for byretten eller lagmannsretten, jf tvistemålsloven §180 første ledd, jf §172 annet ledd.

Dommen er enstemmig.

Som følge av høytidsdager og tette berammelser er avsigelsen av dommen blitt forsinket.

Domsslutning

1. Byrettens dom stadfestes.

2. Saksomkostninger tilkjennes ikke for lagmannsretten.