LE-1987-491
| Instans: | Eidsivating lagmannsrett - Dom |
|---|---|
| Dato: | 1989-10-12 |
| Publisert: | LE-1987-00491 |
| Stikkord: | |
| Sammendrag: | |
| Saksgang: | Dom av 12. oktober 1989 i ankesak nr. 491/87 hl.nr. 762/87. |
| Parter: | Ankende parter: 1. Lars Nordland 2. Arne Wenstøp 3. Ingrid Johansen 4. Ruth Sten Bye 5. Trygve Sten Bye 6. Reidun M. Jørgensen 7. Ragnhild Hoff 8. Storm Hunding 9. Oddbjørn Scharning 10. Olga Akre 11. Vidar Akre 12. Elsa Rønning 13. Gerd Kleven 14. Hansine Bøifot 15. Åse Schancke 16. Freddie Schancke 17. Astrid Hofsten 18. Kåre Hofsten 19. Bergdis Andreassen 20. Olav Andreassen 21. Barbara Hekk 22. John Hekk 23. Mary Berget 24. Birgit Endresen 25. Paula Johannessen 26. Bernt Johannessen 27. Mi Johansen 28. Trygve Ubbe 29. Kristine Sandene 30. Reidar Sandene 31. Thordis Haugen 32. Torleiv Haugen 33. Åse Aahlholm 34. Ellen D. Johnson 35. Gunnar Horn 36. Julia Tunaal Ritter 37. Anne Marie Abrahamsen 38. Jens Abrahamsen 39. Mary Larsen 40. Harry Larsen 41. Fru Kristen As 42. Kristen Ås 43. Anlaug Folger 44. Else Eriksen 45. Yngvar Eriksen 46. Randi Jansen 47. Kristian Jansen 48. Anna Steen 49. Klara E. Gudmundsen 50. Frithjof Lyngaas 51. Oskar Fuglesten 52. Ingrid Bakken 53. Aslaug Holm 54. Ruth Smedbøl 55. Magnhild Askjem 56. Ragna Solheim 57. Karl Eng 58. Karen Braato 59. Syver Braato 60. Jens Hemsen 61. Nils Ullnes 62. Steinar Bråthen 63. Aud Dargan 64. Åse Engsveen 65. Solveig Ellingsbø 66. Rolf Ellingsbø 67. Gunvor Felberg 68. Morten Felberg 69. Dagny Hammersgaard 70. Sindre Hammersgaard 71. Fru Tore Hegerroll 72. Tore Hegerroll 73. Arve Hoff 74. Eva Middelthon 75. Jan Middelthon 76. Kai Munthe 77. N.P. Olsen & Sønn 78. Bente Berg Petersson 79. Gertrud Plum 80. Torbjørn Strøm 81. Elisabeth Schive Nielsen 82. Wencke Rosfjord 83. Ester Normann 84. John Normann 85. Wibecke Fridricksen 86. Karen Mønnich 87. Marta Loftshus 88. Ragnar Moltzau (Prosessfullmektig: Advokat Dag Holmen, Oslo). Motparter: 1. Staten v/Næringsdepartementet 2. Staten v/Forbruker- og administrasjonsdepartementet (Prosessfullmektig: Regjeringsadvokaten v/advokat Gunnar Meyer). |
| Forfatter: | Lagdommer Einar M. Olsen, formann. Lagdommer Emil Harboe Eriksrud. Ekstraordinær lagdommer Finn Midtskaug |
| Lovhenvisninger: | Reisebyråloven (1981), Reisebyråloven (1981) §1, §2, §19, §18, §20, §21, §6, Skadeserstatningsloven (1969) §2-1, §25, Markedsføringsloven (1972), Tvistemålsloven (1915) §172, §180 |
Saken gjelder krav om erstatning for tap som følge av reisearrangørs konkurs.
Bakgrunnen for saken er i korthet følgende:
Spanor A/S, Oslo, (heretter benevnt Spanor), som ble stiftet i august 1980, fikk 11. januar 1983 bevilling til hytteformidling etter §3 i reisebyråloven av 12. juni 1981 nr. 72. Videre fikk selskapet 14. oktober 1983 begrenset bevilling til salg og formidling av reiser i forbindelse med utleie av boliger i Spania, jfr. loven §1. Det hadde ikke bevilling til å drive virksomhet som reisearrangør etter loven §2. Reisearrangør er i loven definert som den som mot vederlag organiserer reiser med tilhørende tjenesteytelser, herunder transport og opphold, og som tilbyr reisene til almennheten under ett og til en pris (selskapsreiser, programførte reiser o.l.).
Til tross for at Spanor ikke hadde bevilling som reisearrangør, opptrådte selskapet fra tid til annen utad gjennom avertissementer og salg som slik arrangør. Det solgte således blant annet sommeren og høsten 1984 reiser som gikk inn under loven §2 til i alt 88 personer, de fleste pensjonister. Det dreide seg om langtidsferie på spanskekysten. Hovedtyngden av reisene skulle foregå med fly 2. januar 1985, men også noen senere. Reisene ble imidlertid kansellert fordi Spanor A/S ikke hadde stilt tilfredsstillende garantier overfor vedkommende flyselskap. Spanor innga oppbud 9. januar 1985, og selskapet ble samme dag tatt under behandling som konkursbo ved kjennelse av Oslo skifterett. Reisene var av de 88 interesserte forhåndsbetalt med tilsammen noe over kr. 500000. Boet ga ingen dividende til kjøperne. De fikk heller ingen erstatning for sine utlegg av det garantifond som er opprettet i medhold av reisebyråloven §19, da Spanor ikke hadde innbetalt det nødvendige garantibeløp som reisearrangør til fondet. Selskapets daglige leder, Thor Magnus Nilsen, hadde bare innbetalt den kollektive del av garantien (kr. 5000,-), derimot ikke stilt den individuelle garanti som etter loven skulle være stor nok til å dekke "den til en hver tid løpende garantiforpliktende omsetning" (§18).
De 88 kjøperne fant at staten v/Samferdselsdepartementet og Forbruker- og administrasjonsdepartementet (FAD) måtte være ansvarlig for det tap de hadde lidt. Det ble påberopt to erstatningsrettslige grunnlag. Det første gjaldt det forhold at staten kunne bebreides at kontrollen med reisearrangørenes virksomhet, herunder Spanor, sviktet fordi staten ikke maktet å organisere virksomheten etter reisebyråloven slik at administrasjonen ble faglig forsvarlig. Etter loven tillå det Samferdselsdepartementet å gi bevilling, mens håndhevingen av bestemmelsen om annonsering eller annen form for markedsføring (§6) var underlagt Forbrukerombudsmannen (FO) og Markedsrådet. Annonsering m.v. kunne bare foretas av den som hadde bevilling, blant annet som reisearrangør. I loven §18 var det bestemt at den som skal drive som reisearrangør må stille reisegaranti etter nærmere angitte regler. Til å administrere garantiordingen var opprettet et garantifond, som var organisert som en privat stiftelse. Formannen i garantifondets styre var professor dr. jur. Peter Lødrup. Forretningsfører for fondet var Sunnmørs-Regnskap A/S. Det var de 88 kundenes oppfatning at det skyldtes manglende koordinering mellom departementet, FO og garantifondet (GF) at Spanor - til tross for manglende bevilling - kunne opptre som reisearrangør utad og dermed forlede folk til å forhåndsbetale reiser.
Det annet grunnlag som ble påberopt av de 88 var de angivelige feil som ble begått av statens tjenestemenn i departementet og av FO. Etter deres syn forelå et klart arbeidsgiveransvar etter skadeserstatningsloven §2-1. De reiste ved stevning av 22. juli 1986 til Oslo byrett sak mot staten v/Samferdselsdepartementet og FAD med påstand om å bli tilkjent en erstatning på kr. 558078,-. Under hovedforhandlingen ble påstandsbeløpet redusert til kr. 522690,-.
Oslo byrett avsa 9. juni 1987 dom i saken med slik domsslutning:
"1. Staten v/Samferdselsdepartementet og Forbruker- og administrasjonsdepartementet frifinnes.
2. Saksomkostninger tilkjennes ikke."
Dommen ble avsagt under dissens, idet en av meddommerne kom til at staten måtte være ansvarlig på grunn av feil begått av de berørte tjenestemenn.
Om saksforholdet ut over det som fremgår av foranstående og partenes anførsler vises til byrettens dom og fremstillingen nedenfor. Det vises spesielt til den redegjørelse som er gitt i dommen for hva som passerte forut for det brev som FO 1. februar 1984 sendte Spanor. Videre vises til dommens gjengivelse av Spanors søknad av 10. mars 1984 om bevilling til å drive som reisearrangør etter reisebyråloven §2, til departementets betingede tilsagn av 12. april s.å. og til Spanors brev av samme dag til GF, der selskapet ba om at den tidligere stilte garanti måtte bli slettet. Endelig vises spesielt til Reisebransjeforeningens brev av 1. november 1984 til konsulent Anna Grøndahl med kopi til Samferdselsdepartementet og SunnmørsRegnskap, til påtegningen på kopien av 7. november s.å. fra konsulent Askerøi i Samferdselsdepartementet til SunnmørsRegnskap med kopier til Anna Grøndahl og direktør J. Svendsen i Reisebransjeforeningen, der det ble presisert - i motsetning til hva Reisebransjeforeningen syntes å ha gått ut fra - at departementet ikke hadde utstedt noe bevillingsdokument til Spanor.
Det bemerkes ellers at det i reisebyråloven av 12. juni 1981 ble foretatt visse mindre endringer og presiseringer ved lov av 1. mars 1985 nr. 4. Det ble blant annet foretatt den endring at håndhevingen av regelen i §6 om annonsering og annen form for markedsføring ble overført fra FO til GF.
De tapende parter for byretten har i rett tid påanket byrettens dom til lagmannsretten. De nedla i ankeerklæringen påstand om fullbyrdelsesdom, men har under ankeforhandlingen nedlagt denne endrede påstand:
"1. Staten v/Næringsdepartementet og Forbruker- og administrasjonsdepartementet er erstatningspliktige overfor Lars Nordland, Arne Wenstøp m.fl. (i alt 88 personer) for det tap disse har lidt i forbindelse med Spanor A/S' konkurs.
2. Lars Nordland, Arne Wenstop m.fl. tilkjennes saksomkostninger for herredsrett og lagmannsrett."
Det er i byrettens dom opplyst at det i alt var 65 parter. Når det for lagmannsretten opereres med 88 parter, har dette sammenheng med at ektepar i byrettens dom prosessuelt ble ansett som "en part", mens ektepar i påstanden for lagmannsretten er ansett som to parter.
Staten v/Næringsdepartementet og FAD har tatt til gjenmæle og nedlagt denne påstand:
"1. Byrettens dom stadfestes.
2. Staten v/Næringsdepartementet og Forbruker- og administrasjonsdepartementet tilkjennes saksomkostninger for byrett og for lagmannsrett."
Det bemerkes at kompetansen til å gi bevilling etter reisebyråloven er overført fra Samferdselsdepartementet til Næringsdepartementet. Videre bemerkes at de ankende parter for lagmannsretten har frafalt anførselen om at staten har opptrådt erstatningsbetingende ved mangelfull organisering av forvaltingen etter loven. Saken for lagmannsretten har derfor dreid seg om hvorvidt aktuelle tjenestemenn har utvist en slik uaktsomhet at Staten i kraft av sin stilling som arbeidsgiver blir erstatningsansvarlig i medhold av skadeserstatningsloven §2-1.
Under ankeforhandlingen 29. og 30. august 1989 avga 4 av de ankende parter forklaringer, nemlig Lars Nordland, Julie Tunaal Ritter, John Hekk og Elisabeth Schive Nielsen. Det ble avhørt 4 vitner, som også ga forklaring for byretten. Dokumentasjonen fremgår av rettsboken.
Saken står i det vesentlige i samme stilling for lagmannsretten som for byretten.
De ankende parter gjør gjeldende at byretten - dens flertallhar tatt feil med hensyn til rettsanvendelsen. Det anføres ellers i det alt vesentlige det samme som for byretten. For lagmannsretten er særlig anført:
Selv om de ankende parter under ankeforhandlingen ikke lenger har opprettholdt anførselen om at den uheldige funksjonsfordeling som ble etablert mellom dem som skulle håndheve reisebyråloven, i seg selv var erstatningsbetingende, har forholdet betydning ved vurderingen av de berørte tjenestemenns adferd. Loven la opp til et kontrollsystem som sviktet fordi tjenestemennene ikke var så aktpågivende som det med rimelighet kunne forlanges. Dette gjaldt først og fremst FO. Ombudet kan for det første bebreides at han henla Spanor-saken 1. februar 1984 til tross for at han da ikke hadde opplysninger som tilsa en slik reaksjonsmåte. Han hadde således ingen grunn til å tro at Spanor hadde stilt den nødvendige garanti. Han hadde verken hatt kontakt med GF eller departementet om saken og fant heller ikke grunn til å konsultere dem før brevet til Spanor ble skrevet. Det eneste han gjorde var å sende kopi av brevet til Reisebransjeforeningen, mens det adekvate ville vært å ha saken til observasjon i påvente av en faktisk avklaring etter konferanse med GF og departementet. Etter det som hadde passert tidligere vedkommende Spanor, og der FO forsåvidt intet er å bebreide for sin saksbehandling, burde man ha kunnet forvente at han hadde sett med adskillig skepsis på den kopi av garantien som ble oversendt ved Spanors brev av 17. januar 1984.
Det mest belastende for FO er likevel det som passerte sommeren og høsten 1984. Det er på det rene at Spanor i denne perioden rykket inn en rekke annonser, der selskapet sto som reisearrangør. Det ville ikke ha vært rimelig å kreve at FO skulle følge med i annonseringen hensett til de ressurser han disponerte. Man måtte imidlertid kunne forvente at han som kontrollerende organ reagerte når han av utenforstående fikk direkte oppfordring om å gjøre det. Det var tidligere Reisebransjeforeningen som hadde varslet ham om ulovlig annonsering fra Spanors side. Etter 1. februar 1984 synes det imidlertid som om foreningen uriktig har gått ut fra at Spanor hadde bevilling som reisearrangør. Det graverende er at daværende FO, Hans Petter Lundgaard, forholdt seg helt passiv etter de alarmerende opplysninger han fikk i de telefonsamtaler han i september/oktober 1984 hadde med GF's formann, professor Peter Lødrup. Det ble fra Lødrups side presisert at FO som håndhevende myndighet måtte reagere hensett til at Spanor i annonser opptrådte som reisearrangør. FO forholdt seg imidlertid helt passiv til tross for at han selv en dag i oktober (om kvelden) ringte Lødrup og hadde en lengre samtale med ham om det problem som Spanor representerte. At kontakten mellom Lødrup som formann i GF og Lundgaard var muntlig, viser hvilken vekt Lødrup la på at det ble aksjonert raskt. Dette ville heller ikke ha vært vanskelig å få til. Flere reaksjonsmåter var for hånden uten at noen av disse ville ha vært kostnads- og arbeidskrevende. En måte ville ha vært å kunngjøre i avisene at Spanor ikke hadde bevilling som reisearrangør, jfr. til sammenligning kunngjøring fra Kredittilsynet i Aftenposten 28. oktober 1988 om ulovlig eiendomsmegling. En annen måte ville ha vært å sende ut en pressemelding med den effekt denne ville hatt. FO kunne også ha begjært en midlertidig forføyning hos namsmannen eller anmeldt Spanor til politiet i medhold av reisebyråloven §25. Uansett virkemiddel, ville det ikke tatt lang tid før det var blitt kjent blant potensielle kunder at Spanor drev uten bevilling.
Også Samferdselsdepartementet er å bebreide. Da departementet skjønte at det var behov for aktivitet fra dets side, aksjonerte det uriktig ved å sende brevet av 1. november 1984 fra Reisebransjeforeningen med konsulent Askerøis påtegning av 7. november s.å. til et styremedlem i GF (Anna Grøndahl) i steden for å underrette FO direkte. Heller ikke saksbehandleren hos FO, konsulent Eek, ble underrettet.
Det følger av det som her er anført at de feil som ble begått av statens tjenestemenn, enten alene eller i hvert fall samlet, er av en slik karakter at staten som arbeidsgiver blir erstatningsansvarlig etter skadeserstatningsloven §2-1. Det presiseres i denne forbindelse at det er foregått en rettsutvikling i favør av skadelidte etter den dom som er inntatt i Rt-1910-229, jfr. fremlagte domsutskrifter. Det er også grunn til å understreke at de ankende parter, da de forhåndsbetalte sine reiser, ikke hadde noen grunn til å tvile på at Spanor var et seriøst foretagende.
Hva spørsmålet om årsakssammenheng angår, har byrettens flertall også på dette punkt tatt feil. Flertallet har tatt stilling til et hypotetisk rettsforhold når det legger til grunn at Spanor "hvis de hadde fått påtale, ville søkt å legge virksomheten opp slik at den ble dekket av de bevillinger selskapet hadde". Det er overhodet ikke ført noe bevis for at dette ville ha vært selskapets handlemåte. Det faktiske forhold er at innbetalingene fra de ankende parter ikke ville ha vært foretatt i nevneverdig grad dersom det i begynnelsen av november 1984 var blitt aksjonert raskt og på adekvat måte. En annen følge av riktig aksjon ville kunne ha vært at Spanor hadde stilt garanti som foreskrevet med den følge at de ankende parter heller ikke da hadde lidt noe tap.
Ankemotparten, staten v/Næringsdepartementet og FAD, gjør gjeldende at byrettens dom er riktig såvel i resultatet som i begrunnelsen.
Det erkjennes at den funksjonsfordeling som loven av 1981 etablerte, var uheldig. I motsetning til hva som hevdes av de ankende parter, kan dette forhold imidlertid ikke lede til at de aktuelle tjenestemenn av den grunn hadde en særlig aktsomhetsplikt. Slik loven system var, måtte man være forberedt på at det kunne bli svikt i tjenestemennenes behandling av de problemer som kunne oppstå. Det er her å merke at formålet med reisebyråloven av 1981, som avløste loven av 1948, ikke var å skjerpe kontrollen med byråene, men å foreta en liberalisering med det formål å få til en reell konkurranse. Staten påtok seg ved loven visse oppgaver, blant annet å holde reisende skadesløse når vedkommende byrå hadde stilt garanti og dermed oppfylt kravene til å få bevilling. Det var et bevisst politisk valg at erstatning bare kunne kreves når vedkommende byrå drev lovlig. Dette innebar at forbrukerne (kjøpere av reiser) hadde samme aktsomhetsplikt som når de ellers kjøper varer og tjenester. Det er riktignok så at FO etter loven skulle føre kontroll med at et byrå som var uten bevilling, ikke annonserte sine tjenester, men det kunne ikke stilles slike krav til denne kontrollen at den skulle være vanntett, jfr. det som foran er sagt om loven formål. Det var lagt opp til en begrenset kontroll, hvilket også ga seg utslag i at FO overhodet ikke ble tilført ressurser, men måtte nøye seg med at en saksbehandler bare benyttet 1/3 av sin arbeidstid til de oppgaver som på området var tillagt FO.
Det er mot denne bakgrunn det må vurderes om de aktuelle tjenestemenn har utvist en slik grad av uaktsomhet at staten etter skadeserstatningsloven §2-1 blir ansvarlig for det tap som de ankende parter har lidt. Vilkåret etter loven er at tjenestemennene har tilsidesatt de krav skadelidte med rimelighet kan stille til "virksomheten eller tjenesten". Det fremgår av forarbeidene (utkast til motiver til lov om statens og kommunenes erstatningsansvar) at det bare er de åpenbare tilsidesettelser av kravet til forsvarlig standard som kan føre til ansvar, jfr. i denne forbindelse også Kristen Andersen: Skadeforvoldelse og erstatning, sidene 259-260 angående statens ansvar for kontroll- og inspeksjonsvirksomhet. Rettspraksis er også i god overensstemmelse med den standardregel som er nedfelt i §2-1 i skadeserstatningsloven og som innebærer en begrensning av det offentliges ansvar, jfr. de dommer som er nevnt hos V. Hagstrøm, Offentlig Erstatningsansvar, sidene 394 og 398, jfr. også Rt-1957-557 og RG-1983-803.
Verken FO eller departementet kan bebreides en slik grad av forsømmelighet som lovbestemmelsen krever.
Hva først angår FO's henleggelse av saken mot Spanor 1. februar 1984, måtte ombudet ha all grunn til å tro at den videre saksbehandling ble fullført av departementet og GF. Han hadde både fått bekreftelse fra Spanor om at garanti var stillet og også fått oversendt en kopi av garantistillelsen fra Kreditt-Atlas. Det kunne kanskje ha vært ønskelig at FO hadde gått mer i dybden, men det kan ikke være domstolenes oppgave å vurdere og ta stilling til om et forvaltningsorgan (FO) hadde fått de nødvendige ressurser til å foreta en slik grundigere prøving. Som nevnt var FO overhodet ikke blitt tilført ressurser for å ta seg av sin kontrolloppgave etter loven.
Når det dernest gjelder det som passerte sommeren og høsten 1984, bestrides det ikke at Spanor i annonser ulovlig opptrådte som reisearrangør. Det bestrides heller ikke at professor Lødrup som formann for GF henledet FO's oppmerksomhet på dette. Alt foregikk imidlertid muntlig. Hadde Lødrup skrevet og bilagt eksempler på annonser, er det ingen grunn til å tvile på at FO ville satt i gang ordinær saksbehandling slik han gjorde forut for brevet av 1. februar 1984.
Det er ikke på noen måte åpenbart at de ankende parter - om FO på en eller annen måte hadde reagert - ville forholdt seg på noen annen måte enn de gjorde. Spørsmålet er nemlig hvilken fremgangsmåte FO skulle ha valgt. Det relevante for nærværende sak er at dette berodde på en meget vanskelig avveining. Det hadde således aldri forekommet at FO hadde advart mot et firma gjennom en annonse og heller ikke gjennom en pressemelding. At ombudet hadde grunn til å være betenkt ved å stille et firma i gapestokken, illustreres klart ved at sivilombudsmannen i annen sammenheng har tatt avstand fra en slik fremgangsmåte uten uttrykkelig lovhjemmel, jfr. Dok. 4 (1988-89) side 81. Poenget er imidlertid at det bød på en usedvanlig vanskelig vurdering om FO burde valgt annonsering/pressemelding. Ikke under noen omstendighet kan FO's unnlatte annonsering eller pressemelding sies å være en åpenbar tilsidesettelse av de krav som skadelidte med rimelighet kan stille til virksomheten eller tjenesten. Det samme gjelder det forhold at FO unnlot å anmelde den ulovlige annonsering til politiet eller å begjære midlertidig forføyning hos namsmannen. Erfaringsmessig ville disse tiltak bare trukket saksbehandlingen i langdrag.
Hva så departementets forhold angår, kan det ikke bebreides saksbehandleren, vitnet Jan Erik Askerøi, at brevet av 1. november 1984 med hans påtegning av 7. november s.å. ble sendt Anna Grøndahl. Det var hans hensikt å sende det til FO. Det var et rent arbeidsuhell at det ikke kom til FO's kjennskap.
Hva spørsmålet om årsakssammenheng angår, slutter ankemotparten seg til byrettens bemerkninger. Det er mulig at FO's adekvate reaksjon ville ha vært å ta en telefon til Spanor, men en slik fremgangsmåte er i tilfelle etterpåklokskap. Det er de ankende parter som har bevisbyrden for at tapene ikke hadde oppstått hvis FO hadde aksjonert på en eller annen måte. Denne bevisbyrde er ikke oppfylt. Ankemotparten har ellers med hensyn til spørsmålet om årsakssammenheng vist til dommer i Rt-1974-1160 og Rt-1979-220.
Lagmannsretten er i likhet med byrettens mindretall kommet til at staten må være erstatningsansvarlig for de tap som de ankende parter led. Det springende punkt i saken er om det kan begrunne erstatningsansvar for staten at FO 1. februar 1984 henla saken mot Spanor og om slikt ansvar i hvert fall følger av den passivitet som FO utviste sommeren og høsten 1984. Videre er det et spørsmål om departementet kan bebreides at brevet av 1. november 84 med departementets påtegning av 7. november s.å. ikke ble sendt til FO som institusjon, men til Anna Grøndahl personlig under adresse FO.
Hva henleggelsen av 1. februar 1984 angår, vitner denne om en svakhet i det system som loven dengang bygget på. Nå er forholdet - etter lovendringen 1. mars 1985 - at håndhevingen av annonsering eller annen form for markedsføring er underlagt GF. I og med at FO fra Spanor mottok kopi av garantistillelsen fra Kreditt-Atlas, måtte han ha grunn til å tro at garantien var i orden, da han verken fra fondet eller departementet hadde fått melding om at garantien ikke tilfredsstilte de krav som fulgte av de forskrifter som departementet hadde gitt i medhold av reisebyråloven §19. Det forelå med andre ord en kommunikasjonssvikt som i tilfelle bare kan bebreides fondet da Spanor på dette tidspunkt ennå ikke hadde søkt departementet om bevilling som reisearrangør. Dette skjedde først 10. mars 1984. Lagmannsretten finner på denne bakgrunn - under noen tvil - at FO's reaksjon 1. februar 1984 ikke kan sies å ha vært tilsidesettelse av de krav "skadelidte med rimelighet kan stille til virksomheten eller tjenesten" (skadeserstatningsloven §2-1). Det samme gjelder departementets ekspedisjon og den påtegning som førstekonsulent Askerøi 7. november 84 ga på Reisebransjeforeningens brev av 1. november s.å. og hvorav kopi blant annet ble sendt til Anna Grøndahl. Hun var dengang medlem av GF's styre og arbeidet dessuten med spesialoppdrag for Forbrukerrådet med kontor hos FO. Anna Grøndahl har ikke vært avhørt av lagmannsretten, men retten må gå ut fra at hun personlig mottok brevet og at hun ikke sendte det med påtegning videre. Dette var uheldig, men lagmannsretten kan ikke se at departementet er noe å bebreide i denne forbindelse. Departementet var for øvrig fullt klar over at Spanor ikke hadde bevilling som reisearrangør, og det kunne ikke forventes at departementet fulgte med i annonser for å få klarlagt om Spanor utad likevel opptrådte som arrangør.
Saken innskrenker seg etter dette til spørsmålet om staten er erstatningsansvarlig på grunn av den passivitet som ble utvist av FO høsten 1984 og om det er årsakssammenheng mellom denne passivitet og de ankende parters tap.
Det er ikke bestridt, jfr. statens anførsler, at Spanor i den nevnte periode annonserte reiser til Spania i egenskap av reisearrangør etter loven §2. Lagmannsretten legger dette til grunn. Videre legges til grunn at FO ikke var oppmerksom på disse annonsene. Det bemerkes i denne forbindelse at det av de ankende parter ikke er hevdet at FO hadde plikt til å følge med i annonseringen i avisene, men at han pliktet å reagere når hans oppmerksomhet ble henledet på ulovlige annonser. Hva dette spørsmål angår, har professor Peter Lødrup som formann i GF forklart at han i 2 eller 3 telefonsamtaler ca september 1983 gjorde FO, Hans Petter Lundgaard, oppmerksom på annonsene og at Lundgaard en kveld i oktober selv ringte Lødrup og under en lengre samtale drøftet Spanor-problemet. Lundgaard har på sin side forklart at han verken kan bekrefte eller benekte at samtalene har funnet sted. Lagmannsretten finner for sin del å måtte bygge på den forklaring som er gitt av Lødrup, idet man blant annet legger vekt på at Lundgaard som FO hadde ansvaret for et meget omfattende saksområde og derfor lett kan ha glemt hva som kan ha passert vedkommende en enkelt sak, mens Lødrup som formann i GF naturlig nok må ha vært opptatt av de spesielle saker som hørte under fondet. Når det så gjelder den passivitet som Lundgaard utviste, finner lagmannsretten at denne kan bebreides ham som uaktsom og at staten følgelig er erstatningsansvarlig etter skadeserstatningsloven §2-1, såfremt tilstrekkelig årsakssammenheng foreligger. Det er riktignok så at reisebyråloven av 12. juni 1981 blant annet tok sikte på en liberalisering av reisebyråvirksomheten, men det er også like klart at loven gjennom de bestemmelser som ble gitt om annonsering og markedsføring (§6) og om reisegarantier (§18, §19, §20, §21) tok sikte på å verne forbrukerne mot tap. Selv om FO ikke ble tilført ressurser for å håndheve bestemmelsen i §6, måtte forbrukerne kunne forvente at han grep inn når det konkret ble påvist at det foregikk annonsering og markedsføring i strid med loven. Det er ikke for lagmannsretten nøyaktig redegjort for innholdet av de samtaler som fant sted mellom professor Lødrup og FO Lundgaard, men det er etter det opplyste ingen grunn til å tvile på at det som ble sagt av Lødrup var alarmerende og at han ga uttrykk for at FO som håndhevende organ straks burde reagere. At ombudet da hadde all grunn til å reagere, måtte etter lagmannsrettens oppfatning fortone seg som særlig klart etter den erfaring han hadde hatt med Spanor forut for 1. februar 1984.
Hva spørsmålet om årsakssammenheng angår, finner lagmannsretten det overveiende sannsynlig at ingen av de ankende parter ville ha forhåndsbetalt reisene hvis FO hadde reagert på adekvat måte, hvilket han etter loven hadde plikt til. Det er ikke lagmannsrettens oppgave å ta stilling til på hvilken måte det burde ha vært reagert. Man nøyer seg med å peke på at et brev eller en telefonsamtale kanskje ville ha ført til at Spanor hadde stilt lovlig garanti eller opphørt med annonseringen. Hvis dette ikke hadde ført frem innen rimelig tid, ville det adekvate muligens ha vært å sende ut pressemelding, slik det etter praksis forholdes ved overtredelser av markedsføringsloven. Under enhver omstendighet burde Fo ha reagert på en slik måte at potensielle forbrukere hadde blitt varslet om at Spanor drev ulovlig.
For fullstendighets skyld nevnes til slutt at det overhodet ikke er ført noe bevis for at de ankende parter ikke opptrådte med tilbørlig aktsomhet da de bestilte og forhåndsbetalte reisene. Lagmannsretten legger i den forbindelse til grunn at Spanor utad, bl.a. med hensyn til forretningslokaler og presentasjon av sine tjenester, fremtrådte som ethvert annet seriøst firma i bransjen. Når det i byrettens dom er opplyst at det ofte gikk lang tid fra de ankende parter betalte til de fikk kvittering, beror dette åpenbart på en misforståelse ifølge de partsforklaringer som er avgitt. Kvitteringer ble gitt straks innbetalingene var foretatt.
Staten vil i samsvar med ovenstående bli kjent erstatningspliktig overfor de ankende parter.
Anken har ført frem, og lagmannsretten finner at staten i samsvar med tvistemålsloven §172 første ledd, jfr. §180 annet ledd, må erstatte de ankende parters saksomkostninger for begge retter. Deres prosessfullmektig har for byretten oppgitt sitt salær til kr. 37700 og sine utlegg til kr. 5657. For lagmannsretten er krevd salær med kr. 47000 og dekning av utlegg med kr. 29690. I sistnevnte beløp er medtatt utgifter på kr. 21340 til et sakkyndig vitne, som ble frafalt under ankeforhandlingen. Lagmannsretten fastsetter salæret for byretten til kr. 25000 og for lagmannsretten til kr. 32000, i det man ikke kan se at sakens vanskelighetsgrad og omfang tilsier et så stort tidsforbruk som salærkravene forutsetter. Retten har intet å bemerke til det oppførte utlegg for byretten, men finner at utleggene for lagmannsretten må reduseres med det nevnte beløp på kr. 21340. Utleggene for lagmannsretten godkjennes etter dette med kr. 8350.
Dommen er enstemmig.
Domsslutning:
1. Staten v/Næringsdepartementet og Forbruker- og Administrasjonsdepartementet er ansvarlig for det tap følgende personer har lidt i forbindelse med Spanor A/S' konkurs: Arne Wenstøp, Ingrid Johansen, Trygve Sten Bye, Ruth Sten Bye, Reidun M. Jørgensen, Ragnhild Hoff, Storm Hunding, Oddbjørg Scharning, Olga og Vidar Akre, Elsa Rønning, Gerd Kleven, Hansine Bøifot, Åse og Freddie Schancke, Astrid og Kåre Hofsten, Bergdis og Olav Andreassen, Barbara og John Hekk, Mary Berget, Birgit Endresen, Paula og Bernt Johannessen, Mi Johansen, Trygve Ubbe, Kristine og Reidar Sandene, Thordis og Torleiv Haugen, Åse Aahlholm, Ellen D. Johnson, Gunnar Horn, Julia Tunaal Ritter, Anne Marie og Jens Abrahamsen, Mary og Harry Larsen, Kristen Ås m/frue, Anlaug Folger, Else og Yngvar Eriksen, Randi og Kristian Jansen, Anna Steen, Klara E. Gudmundsen, Frithjof Lyngaas, Oskar Fuglesten, Ingrid Bakken, Aslaug Holm, Ruth Smedbøl, Magnhild Askjem, Ragna Solheim, Karl Eng, Karen og Syver Braato, Lars Nordland, Jens Hemsen, Nils Ullnes, Steinar Bråthen, Aud Dargan, Åse Engesveen, Solveig og Rolf Ellingsbø, Gunvor og Morten Felberg, Dagny og Sindre Hammersgaard, Tore Heggerroll m/frue, Arve Hoff, Jan og Eva Middelthon, Kai Munthe, N.P. Olsen & Sønn, Bente Berg Petersson, Gertrud Plum, Torbjørn Strøm, Elisabeth Schive Nielsen, Wencke Rosfjord, Ester og John Normann, Wibecke Fridricksen, Karen Mønnich, Martha Loftshus og Ragnar Moltzau.
2. I saksomkostninger for byretten og lagmannsretten betaler staten v/Næringsdepartementet og Forbruker- og Administrasjonsdepartementet til de foran nevnte personer i alt 71.007 - syttientusenogsyv - kroner innen 2 - to - uker fra forkynnelsen av lagmannsrettens dom.