LE-1989-560
| Instans: | Eidsivating lagmannsrett - Dom |
|---|---|
| Dato: | 1991-10-28 |
| Publisert: | LE-1989-00560 |
| Stikkord: | |
| Sammendrag: | |
| Saksgang: | LE-1989-00560 D Dom av 28. oktober 1991 i ankesak nr. 89-00560 |
| Parter: | Ankende part: 1. A/S Peder Huse 2. A/S Ramoen 3. K/S A/S Nordstar 4. Brødr. Sætremyr 5. Birting Sea Food Ltd. I/S Huuse-Sporsem 6. Sjøviktrål A/S 7. Petter Volstad 8. Atlantic A/S 9. Labrador A/S 10. A/S Havstrand 11. P/R Ole Edvardsen Fiskebåtrederi 12. A/S Longvatrål 13. Johs. R. Hareide A/S 14. Støbakk & Volle 15. K/S A/S Granit & Co. 16. Bernt Skarbøvik A/S 17. Brdr. Davik A/S 18. Eilert Volstad A/S (Prosessfullmektig: H.r.advokat Annæus Schjødt). Motpart: Staten v/Fiskeridepartementet (Prosessfullmektig: Regjeringsadvokaten v/advokat Hans Petter Graver). |
| Forfatter: | 1. Lagdommer Anders Bøhn, formann 2. Lagdommer Mary-Ann Hedlund 3. Kst. lagdommer Lasse Qvigstad |
| Lovhenvisninger: | Saltvannsfiskeloven (1983) §5, Tvistemålsloven (1915) §172, §180, Sildefiskeloven (1937), Råfiskloven (1951), Saltvannsfiskeriloven (1955), Lov om regulering av fiskerideltagelsen (1972) §10, §7, Lov om regulering av fiskerideltagelsen (1972), Konsesjonsloven (1974), §10, §4, Saltvannsfiskeloven (1983), LOV-1988-12-23 |
Dom :
Saken gjelder tildeling av kvoter for fiske av norsk arktisk torsk. Atten rederier - som eier fabrikktrålere og saltfisktrålere - har anlagt sak med krav om fastsettelsesdom for at forskrifter om kvotetildelinger for årene 1986, 1987 og 1988 skal kjennes ugyldige og at staten skal kjennes erstatningsansvarlig for det tap de har lidt som følge av at de har blitt tildelt for lave kvoter.
A/S Peder Huse m.fl. anla søksmål mot staten v/Fiskeridepartementet ved stevning datert 18. desember 1987. For erstatningskravet er saken anlagt som fastsettelsessøksmål for erstatningsplikt.
Oslo byrett avsa den 28. april 1989 dom med slik slutning:
1. Staten v/Fiskeridepartementet frifinnes.
2. Staten v/Fiskeridepartementet tilkjennes saksomkostninger fra saksøkerne, A/S Peder Huse m.fl., med i alt kr 66000,- - kronersekstisekstusen 00/100 -.
3. Oppfyllelsesfristen settes til 2 - to - uker fra denne doms forkynnelse.
Dommen er rettidig påanket av A/S Peder Huse m.fl. Staten v/Fiskeridepartementet har tatt til gjenmæle.
Ankeforhandling ble holdt i Oslo tinghus 9. - 12. september 1991. For ankepartene møtte Reidar Sætremyr for Brødr. Sætremyr, ankepart nr. 4 og Olav Strand, styremedlem i A/S Havstrand, ankepart nr. 10. Begge ga forklaring. For staten møtte Egil Kvammen, spesialrådgiver i Fiskeridepartementet. Kvammen avga forklaring. I tillegg ble et vitne hørt. Dokumentasjonen fremgår av rettsboken. De ankende parter, A/S Peder Huse m.fl. nedla slik endelig påstand:
1. Staten v/Fiskeridepartementet er erstatningspliktig overfor ankepartene for det tap hver enkelt av dem har lidt ved at tildelte kvoter på norsk arktisk torsk i 1986, 1987 og 1988 har vært lavere enn henholdsvis kvotefaktor 1,62 for fabrikkskip og 1,25 for saltfisktrålere.
2. De forskrifter Staten v/Fiskeridepartementet har utferdiget i 1986 og 1987 vedrørende fastsettelse og fordeling av tilleggs- og distriktskvoter for trålfanget norsk arktisk torsk er ugyldig i den utstrekning den enkelte fastsettelse og fordeling er foretatt med samme kvantum til hver tråler over 250 br. reg. tonn og videre forsåvidt dette har ført til reduserte årskvoter i 1986, 1987 og 1988 for fabrikk- og saltfisktrålerne. Subsidiært: Staten v/Fiskeridepartementet dømmes til å betale hver av ankepartene erstatning på det tap som er oppstått som følge av at lavere trålerkvoter for arktisk torsk er tildelt dem i 1986, 1987 og 1988 enn de etter lov og praksis hadde krav på.
3. Staten v/Fiskeridepartementet dømmes til å betale ankepartene saksomkostninger for byrett og lagmannsrett.
Ankemotparten, Staten v/Fiskeridepartementet, nedla slik påstand:
1. Byrettens dom stadfestes.
2. Staten v/Fiskeridepartementet tilkjennes saksomkostninger for lagmannsretten.
Saksforholdet fremgår av byrettens dom og lagmannsrettens bemerkninger nedenfor.
Fiske av norsk arktisk torsk var uregulert fram til midten av 70-årene. Fra 1976 ble trålfisket etter arktisk torsk kvantumsregulert. Det ble fastsatt kvotepoeng for de forskjellige fartøygrupper basert på historiske fangstmengder under fritt fiske. For 1976 ble fabrikktrålergruppens og saltfisktrålergruppens relative andeler av totalkvoten fastsatt til henholdvis 1,94 og 1,34 kvotepoeng i forhold til ferskfisktrålernes andel som var satt til 1,0 kvotepoeng. Kvotefordelingen ble fastsatt ved forskrift gitt av Fiskeridepartementet.
I løpet av de første årene med kvoteregulering ble stortrålernes relative andeler redusert. For 1978 og 1979 ble fartøyskvotene til fabrikktrålerne og saltfisktrålerne fastsatt til henholdsvis 1,62 og 1, 25. 19 rederier påklaget denne kvotefordelingen. Klagen som ble avgjort ved kgl.res. av 15. juni 1979, ble ikke tatt til følge. Forholdstallene fra 1978 - 1,62, 1,25 og 1,0 - ble lagt til grunn ved kvotetildelingene i årene frem til 1986.
I 1986 ble torskefisket med konvensjonelle redskaper mindre enn antatt ved årets begynnelse. Det ble derfor utdelt tilleggskvoter til trålerne. Hver gruppe ble da tildelt likt kvantum, uavhengig av fartøyets størrelse (såkalte flate kvoter). Derved ble de relative andeler mellom trålergruppene endret i stortrålernes disfavør. Fabrikktrålernes samlede kvoteandel for året 1986 ble 1,46 kvotepoeng. Det tilsvarende tallet for saltfisktrålerne ble 1,18. Disse forholdstallene ble lagt til grunn ved tildelingen i 1987. Stortrålernes relative andel ble også redusert som følge av at det ble delt ut såkalte distriktskvoter til ferskfisktrålerne. Også disse kvotene ble tatt med i beregningsgrunnlaget ved fastsettelse av neste års kvoter.
I 1987 ble det delt ut fire tilleggskvoter til trålerne, også nå med likt kvantum pr. fartøygruppe. Samlet for året ble fabrikktrålernes og saltfisktrålernes relative andeler henholdsvis 1,30 og 1,12 kvotepoeng.
Kvotestørrelsene målt i tonn rund vekt fremgår - med en korreksjon - av byrettens dom. Samlede tilleggskvoter til trålergruppen for 1987 var 764 tonn rund vekt, ikke 300, slik som referert i byrettens dom.
De ankende parter, A/S Peder Huse m.fl. har i hovedtrekk gjort gjeldende de samme anførsler som for byretten. For lagmannsretten har de særlig fremholdt:
I årene 1986 til 1988 ble kvotene fordelt i strid med loven. Utdeling av like store tilleggskvoter til alle fartøygruppene, uavhengig av størrelse, var lovstridig. Det var også i strid med loven å legge de flate kvotene og distriktskvotene til ferskfisktrålerne inn i beregningsgrunnlaget for neste års kvotefastsettelser. Lovens fordelingskriterier - saltvannsfiskeloven §5 tredje ledd slik den lød før endringen i 1988 - var "fartøyenes størrelse, lastekapasitet og bemanning". Bestemmelsen gir et visst rom for skjønn, men ordlyden setter klare begrensninger for skjønnsutøvelsen. Både tidligere lovgivning, forarbeider og etterarbeider støtter dette syn. Det er ikke adgang til å legge vekt på rene fiskeripolitiske eller distriktspolitiske hensyn. Reelle hensyn - formålsbetraktninger, brede samfunnsmessige synspunkter m.v. - er lite konkrete og langt fra entydige. Slike hensyn kan under ingen omstendighet tillegges så stor vekt at loven klare ordlyd bortforklares. Dessuten bestrides anførselen om at det skal være nedfelt klare generelle formål i loven. Departementets praktisering av loven fram til 1986 er en klar indikator på at loven regel var at kvotene skulle fordeles etter størrelseskriterier.
Bevisførselen har vist at departementet la avgjørende vekt på ikke-størrelsesrelaterte kriterier - bl.a. distriktspolitiske hensyn og lønnsomheten for ferskfisktrålernes landanlegg i Finnmark. Dette var klart lovstridig. Regelen i §5 tredje ledd ble endret i 1988. Først ved denne lovendringen ble det adgang til å legge vekt på hensynet til sysselsettingen ved landanleggene. Fiskeridepartementet har lagt vekt på ulovlige hensyn og forskriftene om kvotetildelingene er derfor lovstridige.
Fordelingshjemmelen i §5 tredje ledd må i prinsippet tolkes slik at resultatet blir tilnærmet forholdsmessighet mellom fartøygruppene ut fra de størrelseskriterier som er angitt i loven. Slik forholdene faktisk er både med hensyn til fartøystørrelse, lastekapasitet og bemanning, skulle fabrikktrålerne hatt minst dobbelt så store kvoter som ferskfisktrålerne. Da kvoteordningen ble innført ble forholdstallene satt til 1,94 kvotepoeng for fabrikktrålerne og 1,34 kvotepoeng for saltfisktrålerne. Fabrikk- og saltfisktrålerne aksepterte reduksjonen til 1,62 og 1,25. Dette standpunkt er resultat av forhandlinger i en presset situasjon. Redernes prinsipielle standpunkt var hele tiden at kvotene skulle fordeles etter størrelse. Lovens fordelingskriterier er under ingen omstendighet oppfylt ved at de større fartøyene får litt større kvoter enn de mindre.
Saltvannsfiskeloven §5 fjerde ledd åpner for at det ved kvotefastsettelsene kunne tas hensyn til fartøyenes deltagelse i ikke - kvoteregulert fiske når "gruppen totalt sett får en rimelig fangstmulighet". Det er ingen ytre registrerbare holdepunkter for at Fiskeridepartementet anvendte denne bestemmelsen da de aktuelle kvotene ble fastsatt. Prinsipalt må det legges til grunn at denne bestemmelsen er uten betydning for vår sak.
Kommer retten til at Fiskeridepartementet også har tatt hensyn til andre fangstmuligheter - og at både tredje og fjerde ledd er anvendt - er forskriftene likevel ikke gyldige, fordi heller ikke §5 fjerde ledd hjemler slike distriktspolitiske og lønnsomhetsmessige hensyn som er er tatt. Videre er forskriftene ugyldige fordi skjønnet er basert på uriktige faktiske forutsetninger. Det aktuelle alternativet var seifiske i Nordsjøen. I den utstrekning dette er tatt med i vurderingen, har departementet forutsatt at fabrikktrålerne hadde muligheter ferskfisktrålerne var avskåret fra. Bevisførselen har vist at det ikke er noe i veien for at også ferskfisktrålere kunne fiske etter sei i Nordsjøen, selv om de var tilknyttet landanlegg i Finnmark. Det kan ikke være avgjørende at ferskfisktrålerne fra Finnmark av forskjellige grunner avstod fra dette fisket når mulighetene reelt sett forelå. Lovens kriterium refererer seg til fangstmulighet.
Forskriftene om de aktuelle kvotetildelingene er lovstridige - enten fordi de er ulovhjemlede, eller fordi skjønnet er basert på uriktige faktiske forutsetninger. I den utstrekning de ankende parter er blitt tildelt for lave kvoter, må forskriftene kjennes ugyldige. De ankende parter har rettslig interesse i dom for ugyldighet hvis de ellers vil gå glipp av erstatning for den rettskrenkelse de har vært utsatt for.
De lovstridige tildelingene førte til at de ankende parter fikk for små kvoter i 1986, 1987 og 1988. Som følge av dette er de blitt påført et økonomisk tap. Staten må prinsipalt holdes ansvarlig på objektivt grunnlag. Under enhver omstendighet er staten ansvarlig som arbeidsgiver for den uaktsomhet som er utvist ved disse kvotefastsettelsene.
Som selvstendig ansvarsgrunnlag anføres at kvotefordelingene for årene 1986 til 1988 er i strid med bindende forhåndstilsagn fra Fiskeridepartementet. Etter at stortrålerne hadde fått redusert sine relative andeler, tok de opp spørsmålet om kvotefordelingen. Etter forhandlinger med Fiskeridepartementet aksepterte stortrålereierne en kvotefordeling på 1,62 og 1,25. Fiskeridepartementets brev av 9. juli 1982 til Norske Fabrikkskips Forening er et bindende forhåndstilsagn om at denne fordelingsnøkkelen skulle legges til grunn i tiden fremover. Slik ble kvotene også fordelt i 1982, 1983, 1984, 1985 og ved hovedtildelingen i 1986. Partenes gjensidige forståelse var at stortrålernes relative andeler skulle økes så snart det ble fangstmessig grunnlag for det. Det som skjedde var imidlertid at stortrålernes relative kvoter ble redusert . Kvotefastsettelsene for årene 1986, 1987 og 1988 er i strid med bindende forhåndstilsagn og derfor ikke gyldige. Dette medfører erstatningsplikt for staten.
I brevet gir Fiskeridepartementet uttrykk for at de tradisjonelle fordelingsprinsippene er best i samsvar med både deltakerloven og forslaget til ny saltvannsfiskelov. Hvis retten kommer til at det ikke er gitt noe bindende forhåndstilsagn om kvotefordelingen, må departementets uttalte lovforståelse under enhver omstendighet ha betydning ved tolkningen av saltvannsfiskeloven §5 tredje ledd.
Staten v/Fiskeridepartementet har i hovedtrekk gjort gjeldende de samme anførsler som for byretten, og har særlig fremholdt følgende for lagmannsretten:
Forskriftene om kvotefordeling er hjemlet i saltvannsfiskeloven §5, tredje og fjerde ledd, som utgjør én bestemmelse om fordeling av fartøyskvoter.
Lovens ordlyd angir ikke hvordan kvotene skal være. Ordlyden gir anvisning på en avveining, et skjønn. Dette er av utpreget faglig/politisk karakter og kan ikke overprøves av domstolene.
De kriteriene som er nevnt i tredje og fjerde ledd er ingen uttømmende regulering av hvilke forhold som er relevante ved tolkningen. Reglene må settes inn i en større rettskildemessig sammenheng og ordlyden må suppleres med andre tolkningsfaktorer. Lovens begrep "kan" innebærer at de nevnte kriteriene kan tas i betraktning, men utelukker ikke andre. Kvotefordeling er ett av flere sentrale fiskeripolitiske virkemidler. Andre sentrale virkemidler er konsesjonsordningene og regulering av redskapsbruk. Reguleringen er fragmentarisk, men virkemidlene utgjør et samlet system. Dette har den rettskildemessige konsekvens at reglene om de forskjellige virkemidlene ikke kan tolkes uavhengig av hverandre.
Saltvannsfiskeloven er en fullmaktslov. De enkelte reglene må derfor tolkes på bakgrunn av formålsangivelsene i §4 første ledd. Det aktuelle alternativ for vår sak er at det kan gis nærmere forskrifter for å oppnå en "rasjonell eller hensiktsmessig utøvelse eller gjennomføring av fiske og fangst". Den vide formålsangivelsen er et forhold som klart taler mot en så snever lovtolkning som ankepartene hevder. Loven må dessuten tolkes på bakgrunn av det som er uttalt i forarbeidene om behovet for fleksible styringsmekanismer.
Reguleringsrådet er et partssammensatt, rådgivende organ, jfr. saltvannsfiskeloven §10. Lovgiver har lagt opp til en saksbehandling hvor ulike interesser blir hørt før fartøyskvotene blir fastsatt. Dette saksbehandlingsopplegget tilsier at kvotene må kunne fastsettes på grunnlag av et tilnærmet fritt skjønn.
Rettspraksis og forvaltningspraksis trekker i samme retning. Om dette vises til Rt-1961-554 og klagesaken fra stortrålerrederne fra 1979.
Loven gir anvisning på en faglig/politisk avveining. Da er også distriktspolitiske og fiskeripolitiske hensyn relevante.
Det bestrides at de forskjellige fartøyskategoriene har noen form for historiske rettigheter, basert på den opprinnelige kvotefordelingen.
Prinsipalt må det legges til grunn at fiskerimyndighetene er tillagt vid kompetanse til å fordele kvoter etter en avveining av kryssende hensyn. Den konkrete skjønnsutøvelsen, kan ikke overprøves av domstolene. Subsidiært må det legges til grunn at fordelingsvedtakene under enhver omstendighet har tilstrekkelig hjemmel i §5 fjerde ledd. Forskriftene viser til §5 generelt. Det er for øvrig ingen begrunnelsesplikt for forskrifter.
Påstanden om at fordelingen av tilleggskvoter er basert på uriktige faktiske forutsetninger, bestrides. Departementet har lagt vekt på de reelle faktiske forholdene i ferskfisktrålerflåten, uten hensyn til årsaker. Det er ingen feil.
Hvilke faktiske forhold som anses relevante, er også gjenstand for en faglig/politisk vurdering. Dette dreier seg om delegert lovgivningsmyndighet på et område som er sterkt preget av interessekonflikter og offentligrettslig regulering. Domstolene må da være tilbakeholdne med å gripe inn. Konsekvensene av overprøving er langt mer uoversiktlige enn forholdet er ved legalitetskontroll av enkeltvedtak.
Det bestrides at staten har gitt noe bindende tilsagn om fremtidige kvotestørrelser. Brevet fra 1982 inneholder ikke annet enn en intensjonserklæring uten rettslige bindinger. Brevet må under enhver omstendighet tolkes på bakgrunn av Fiskeridepartementets kompetanse og de såkalte "rederikvoter".
Tungtveiende hensyn taler mot å anse det offentlige bundet. Det er her spørsmål om å binde opp fremtidig lovgivningsmyndighet. Dessuten er det tale om en form for negativ binding. Det vil si at det offentlige skal avstå fra å bruke kvotefordeling som fiskeripolitisk styringsmekanisme. Departementet har ikke kompetanse til å binde opp fremtidig myndighetsutøvelse på denne måten. Konklusjonen må uansett bli at det ikke foreligger noe rettslig bindende tilsagn.
De ankende parter mangler rettslig interesse i dom for ugyldighet. Forskriftene var tidsbegrenset. Virkeperioden ligger flere år tilbake. Forskriftene er blitt fulgt i praksis. Dom for ugyldighet er ikke nødvendig for at retten skal kunne ta standpunkt til erstatningskravet. De ankende parter har derfor ingen aktuell rettslig interesse i dom for ugyldighet. Kravet i påstandens pkt. 2 må som følge av dette avvises. Formell avvisningspåstand er unødvendig fordi dette er et spørsmål retten må ta standpunkt til ex officio.
Subsidiært gjøres det gjeldende at det ikke foreligger noe ansvarsgrunnlag. Det er ikke plass for objektivt ansvar for denne type myndighetsutøvelse. Det var heller ikke uforsvarlig å tolke loven slik departementet gjorde.
Kravet til årsakssammenheng er ikke tilfredsstilt med mindre retten kommer til at fiskerimyndighetene rettslig sett ikke hadde adgang til å fastsette kvoter mindre enn henholdsvis 1,62 og 1,25. Det er vanskelig å se at retten kan komme til det resultatet på grunnlag av hjemmelsmangel eller svikt i det faktiske grunnlag. Retten kan ikke fatte vedtak om kvotefordeling på skjønnsmessig grunnlag. Staten må derfor under enhver omstendighet frifinnes.
Lagmannsretten har delt seg i et flertall og et mindretall.
Flertallet, lagdommerne Bøhn og Hedlund, bemerker:
Ankepartene har prinsipalt gjort gjeldende at Fiskeridepartementet har lagt vekt på ulovhjemlede hensyn ved tildelingene av tilleggskvoter og at de aktuelle forskriftene derfor er ugyldige. Det anføres at forskriftene mangler hjemmel. Flertallet bemerker at saltvannsfiskeloven §5 utvilsomt ga Fiskeridepartementet hjemmel til å fastsette fartøykvoter. Om det ved denne fastsettelsen er tatt hensyn som loven ikke gir adgang til, kan det reises spørsmål om dette er en saksbehandlingsfeil, og ikke en hjemmelsmangel. Etter det resultatet flertallet er kommet til, er det ikke nødvendig å ta standpunkt til dette.
Spesialrådgiver Kvammen i Fiskeridepartementet forklarte at tilleggskvotene ble tildelt på grunnlag av en samlet vurdering hvor departementet la vekt på følgende forhold: Fartøygruppenes størrelse, stortrålernes muligheter til å utnytte andre ressurser, herunder nordsjø-sei, og lønnsomheten til de enkelte trålergruppene. For ferskfisktrålergruppen ble også de landbaserte anleggene i Finnmark tatt med i lønnsomhetsanalysen. I forlengelsen av dette ble det også lagt vekt på distriktspolitiske hensyn, herunder behovet for tilførsel av råstoff til landanleggene i Finnmark.
Flertallet legger etter dette til grunn at tilleggskvotene er fastsatt etter en samlet vurdering hvor alle de nevnte hensynene har vært vurdert, uten at det sikkert lar seg gjøre å fastslå hvilken vekt de har hatt ved den endelige fastsettelsen av kvotene. De ankende parter har anført at det ikke er noe som tyder på at bestemmelsene i §5 fjerde ledd annet alternativ har hatt betydning for fastsettelsen av kvotene. Flertallet er ikke enig i dette, og legger til grunn at de ankende parters fangstmulighet i annet, ikke kvoteregulert fiske, har vært en sentral del av begrunnelsen for tildeling av tilleggskvotene. Dette går frem av brev fra Fiskeridepartementet til Norske Fabrikkskips forening av 26. november 1986. At forskriftene viser til saltvannsfiskloven §5 som hjemmel, ikke til de enkelte ledd i bestemmelsen, er ingen indikasjon på det motsatte. Hjemmelshenvisningen er korrekt og tilstrekkelig.
Spørsmålet er om Fiskeridepartementet med dette har holdt seg innenfor den rammen loven setter. Saltvannsfiskeloven §5 hadde følgende ordlyd før lovendringen i 1988:
§5 Fartøykvoter. Når det er fastsatt et maksimalt fangstkvantum for en bestemt bestand etter §4 eller når hensynet til en økonomisk og rasjonell utnytting av en bestemt bestand tilsier det, kan departementet gi forskrifter om kvoter for de deltagende fartøyer for bestemte tidsrom og pr. tur. Fangstbegrensning kan gjøres gjeldende for en eller flere redskapsgrupper, fartøygrupper og størrelsesgrupper. Fartøyenes kvote kan fastsettes på grunnlag av fartøyenes størrelse, lastekapasitet og bemanning og forskjellig for ulike redskapsgrupper. Kvoter til fartøyer som driver fiske eller fangst med samme redskap kan for en sesong fastsettes på grunnlag av en samlet kvote i flere kvoteregulerte fiskerier. Fartøyer som deltar i ikke kvoteregulert fiske eller fangst kan gis reduserte kvoter, når gruppen totalt sett får en rimelig fangstmulighet. Når særlige forhold foreligger, kan en slik gruppe helt utelukkes fra kvoteregulert fiske eller fangst.
De ankende parter anfører prinsipalt at det fulgte av saltvannsfiskloven §5 at loven kriterier måtte legges til grunn ved hver enkelt kvotetildeling, også ved tilleggskvoter. Departementet har selv gitt uttrykk for at det i 1986 ikke var hjemmel i §5 for å gi like kvoter til de forskjellige trålerkategoriene. Det var da etter de ankende parters mening heller ikke adgang til å gi like tilleggskvoter. Flertallet er ikke enig i dette. Tildeling av tilleggskvoter ble mulig fordi det viste seg at fiske av norsk arktisk torsk med konvensjonelle fiskeredskaper ikke ville gi så store fangster som forutsatt. Det ble derfor mulig å fordele en del av den norske totalkvoten som var avsatt til slikt fiske i 1986, på trålerflåten. Dette ga samtlige trålergrupper økt faktisk kvote. Flertallet finner det klart at ved vurderingen av om fordelingen av fartøyskvoter til de forskjellige trålerkategoriene var i samsvar med hjemmelsbestemmelsene, må man se på resultatet samlet for opprinnelig kvote og tilleggskvote. Noe forbud mot like tilleggskvoter kunne ikke følge av loven §5, så lenge samlet årskvote ikke var i strid med loven.
Tildeling av kvoter er utøvelse av delegert lovgivningsmyndighet. Spørsmålet er om departementet har holdt seg innenfor den lovbestemte fullmakten ved at landanleggene ble trukket inn i lønnsomhetsvurderingen av ferskfisktrålergruppen og ved at det også ble tatt distriktspolitiske hensyn. Rederne har anført at tolkingskriteriene er uttømmende angitt i loven. De har bestridt at disse kriteriene hjemler de hensynene som Fiskeridepartementet har lagt vekt på.
Lovens ordlyd løser ikke spørsmålet. Hvilke hensyn det kan legges vekt på når de enkelte fartøygruppene skal tildeles kvoter følger ikke direkte av loven ordlyd. Det er for eksempel ikke entydig hva som ligger i uttrykket "bemanning". Bruken av ordet "kan" peker svakt i retning av at også andre hensyn enn de som uttrykkelig er nevnt, kan tas i betraktning.
Fartøyskvotebestemmelsen er plassert i loven kapittel II om begrensninger i fiske m.v. I §4 er departementet gitt omfattende reguleringsfullmakter for å ivareta et bredt spekter av formål. Departementet har fått fullmakt til å gi forskrifter om "største tillatte fangstkvantum....", jfr. §4 første ledd bokstav a. Når det er gjort, har departementet kompetanse til å gi forskrifter om fartøykvoter. Det følger av §5 første ledd. Dette illustrerer sammenhengen i regelverket. Den brede formålsangivelsen og de vide reguleringsfullmaktene er momenter som taler mot at kvotefordelingen skal være bundet til faste og relativt snevre fordelingskriterier.
Forarbeidene gir en viss veiledning, men trekker ikke entydig i en bestemt retning. Saltvannsfiskeloven §5 avløste deltagerloven §10 (lov om regulering av deltagelsen i fisket av 16. juni 1972 nr. 57). Bestemmelsen ble tatt inn i saltvannsfiskeloven ved en lovendring i 1982. Deltagerloven §10 ga departementet kompetanse til å gi nærmere bestemmelser om fartøyskvoter når det var fastsatt maksimalt fangstkvantum for en bestemt fiskebestand. Etter en lovendring i 1976 fikk §10 slik ordlyd: Når det med hjemmel i lov av 17. juni 1955 om saltvannsfiskeriene eller lov av 25. juni 1937 nr. 20 om sild- og brislingfiskeriene er fastsatt et maksimalt fangstkvantum for en bestemt fiskesort, kan departementet gi bestemmelser om hvorledes dette fangstkvantum skal fordeles på de deltagende fartøyer. Fartøyenes andel kan fastsettes på grunnlag av fartøyets størrelse, lastekapasitet eller bemanning, og forskjellig for forskjellige redskapsgrupper.
Fangstbegrensningen kan også gjøres gjeldende bare for en eller flere fartøygrupper eller for en eller flere redskapsgrupper. Det kan også fastsettes kvote pr. tur. Ved beregning av de enkelte kvoter kan det foretas slike justeringer som praktiske hensyn måtte tilsi. Kongen kan gi nærmere bestemmelser om hvorledes de deltagende fartøyers andeler skal fastsettes, herunder om bruk av andre kriterier for fordeling enn de som er nevnt i første ledd. Departementet kan gi nærmere forskrifter om gjennomføringen av kvotereguleringen. Før departementet fastsetter de deltagende fartøyers andeler av det totale kvantum, skal uttalelse fra det i §7 nevnte utvalg være innhentet.
Om begrunnelsen for lovendringen heter det i Ot.prp.nr.39 (1975-1976) side 3:
Ad §10. Ved allerede iverksatte kvoteordninger har det vært nyttet forskjellige kriterier for å fastsette de deltakende fartøyers andeler. Kvotefastsettelse har således vært knyttet både til fartøyets lastekapasitet og til antall deltakende fiskere ombord, men slik at en har satt et maksimum såvel på lastekapasitet som på deltagere. Dette innebærer til en viss grad en forskjellsbehandling. Andre fordelingsmåter kan også tenkes aktuelle: Det kan være nødvendig å kvotefordele blant visse fartøygrupper, men ikke andre eller blant visse redskapsgrupper, men ikke andre. En kan også tenke seg forskjellige fordelingskriterier nyttet for forskjellige båt- eller redskapstyper. Den tilsynelatende forskjellsbehandling vil vanligvis henge sammen med faktiske forskjeller i fartøyers effektivitet og/eller lønnsevne. Den foreslåtte endring i §10 innebærer en klarere hjemmel for å foreta slike nødvendige reguleringer. Hva spesielt angår turkvoter, kan begrunnelsen for å ønske innført slike være dels av avtaks/kvalitetsmessig art, dels fordelingshensyn, dels ressurshensyn. Hvor de førstnevnte hensyn er utslagsgivende vil det være naturlig at salgslagene foretar turkvoteregulering i medhold av råfiskloven. Hensyn griper imidlertid noe over i hverandre, og en har funnet det hensiktsmessig å presisere at turkvoter kan fastsettes i medhold av konsesjonsloven. I praksis er slike ordninger allerede benyttet ved flere anledninger.
Selv om det siterte til dels gjelder innføring av kvoter, ikke kvotefordeling, peker det etter flertallets mening i retning av at også kvotefordelingen skulle skje ut fra langt bredere hensyn, for eksempel fordelingshensyn, ressurshensyn og lønnsevnebetraktninger, enn den rent matematiske fordelingen som ville bli følgen av bare å sammenligne fartøyenes størrelse, lastekapasitet og bemanning.
I 1979 ble det fremmet en proposisjon - Ot.prp.nr.23 (1978-1979) - om endring av deltagerloven. Departementet uttaler blant annet følgende om behovet for endring (side 3): For å bevare ressursgrunnlaget for fiskeflåten har det i de siste årene vært nødvendig å innføre reguleringer som turkvoter og fartøykvoter i flere fiskerier. Mer inngripende reguleringer er nå aktuelle. Med de drastiske innskrenkninger som har funnet sted i ressursgrunnlaget i flere fiskerier vil det ikke være tilrådelig å la fiskeflåten få fri adgang til å delta i fiske på alle ressursene. En mest mulig hensiktsmessig utnyttelse av flåten tilsier at man forsøker å fordele flåten på de foreliggende fangstmuligheter. Dette vil også være nødvendig for å kunne rette opp de skjevheter som fangstbegrensningene har skapt mellom fartøyer av forskjellige størrelser, teknisk utrustning m.v. Det er derfor behov for en klar lovhjemmel til å kunne regulere både deltagelse og kvotestørrelsen for de enkelte fartøyer under ett for flere fiskerier. Ved kvotefordeling av flere fiskeslag foreslåes det således gitt adgang til å kunne fastsette en samlet kvote for alle fiskeslag for de enkelte fartøyer over en bestemt tidsperiode. Videre foreslåes adgang til ved kvotefordeling å ta hensyn til et fartøys fangstmuligheter i andre fiskerier. Videre bør det også være adgang til å kunne utelukke fartøy fra et bestemt fiske, når vedkommende samlet får rimelige fangstmuligheter.
Da bestemmelsen ble overflyttet til saltvannsfiskeloven §5 ble den endret på nytt og fikk da den ordlyden som er referert foran. Om begrunnelsen for denne endringen heter det blant annet i Ot.prp.nr. 85 (1981-82) side 18 og 19: Denne paragrafen (saltvannsfiskeloven §5) svarer til deltakerloven §10. En har foretatt enkelte redaksjonelle endringer. I første ledd presiseres at fartøykvoter kan fastsettes enten for bestemte tidsrom eller pr. tur, eventuelt kombinert med en sesongkvote. En kvote for ett år kan deles opp, f.eks. ved at det fastsettes en høstkvote av norsk-arktisk torsk for trålerne for å sikre en bedre tilførsel til anleggene i en periode med mindre tilførsel fra andre redskapsgrupper. Dette er i samsvar med det som har vært praktisert siden 1976.
Selv om det i neste avsnitt heter at generelle regler om kvotestørrelsene fastsettes på grunnlag av fartøyets størrelse, lastekapasitet og bemanning, viser det siterte etter flertallets mening at hensynet til å sikre råstofftilførsel til landanleggene, er et viktig hensyn ved kvotefastsettelsene. Flertallet kan heller ikke se noen rimelig grunn til at det gjennom formuleringen av saltvannsfiskloven §5 var meningen å avskjære departementet fra å ta slike hensyn ved utarbeidelsen av forskriftene. I Ot.prp.nr.85 heter det videre: Fjerde ledd er omformet i forhold til §10 tredje ledd.
Slik dette ledd er utformet i deltagerloven gir det adgang til å fastsette kvoter etter en individuell vurdering på grunnlag av tildelte kvoter i forskjellige fiskerier og på grunnlag av fangstmuligheter i andre fiskerier. Det er ikke praktisk mulig eller ønskelig å gripe så sterkt inn i et fartøys adgang til å drive fiske. Lovteksten i fjerde ledd første punktum er derfor utformet med tanke på at ved tildeling av kvoter er det den enkelte gruppe som deltar i flere kvoteregulerte fiskerier som skal undergis en samlet vurdering. ...... I fjerde ledd annet punktum foreslås det adgang til å kunne redusere kvotene til en fartøygruppe som deltar i fiske eller fangst som ikke er kvoteregulert. Vilkåret for å foreta en slik reduksjon er at gruppen totalt sett får en rimelig fangstmulighet. For øvrig skal kvotefastsettelsen skje i samsvar med tredje ledd. ...... I henhold til deltakerloven §10 sjette ledd kan Kongen gi nærmere bestemmelser om hvorledes fartøykvoten skal fastsettes, herunder om bruk av andre kriterier for fordeling enn de som er nevnt i loven. Denne bestemmelse har ikke vært benyttet. På bakgrunn av de reguleringsbehov som har foreligget de senere år, antas det ikke å være nødvendig med en slik fullmaktsbestemmelse. Departementet foreslår derfor bestemmelsen opphevet.
Ankepartene har anført at dette, og særlig det siste sitatet, viser at loven kriterier er uttømmende. Uttalelsen er tvetydig. Den kan oppfattes slik ankepartene påstår. Men det siterte kan også oppfattes slik at departementet bare gir uttrykk for at denne fullmaktsbestemmelsen er overflødig ved siden av paragrafens øvrige bestemmelser. I flere år hadde fiskerimyndighetene v/Fiskeridepartementet praktisert loven slik at stortrålernes relative kvoteandeler var blitt redusert. Standpunktet til Norske Fabrikkskips Forening var kjent for departementet. I klagesaken fra de 19 rederiene uttalte Fiskeridepartementet: Totalkvoten for norsk-arktisk torsk i 1979 er redusert med 55000 tonn i forhold til 1978. Fartøykvotene i 1979 blir derfor knappe. Det har derfor vært nødvendig å fordele totalkvoten mellom ferskfisk-, saltfisk- og fabrikktrålerne ut i fra en vurdering av hvilken gruppe som har størst evne til å tåle en reduksjon.
På denne bakgrunn finner flertallet det lite naturlig å oppfatte den noe uklare uttalelsen i forarbeidene som uttrykk for den rettsoppfatning at loven angir fordelingskriteriene uttømmende.
En del av uttalelsene i forarbeidene til loven slik den lød frem til 1988 støtter isolert sett ankepartenes syn. Men formuleringene er til dels lite presise. De er heller ikke entydige. I Ot.prp.nr.85 (1981-1982) er det en omfattende merknad til §5. De mer detaljerte bemerkningene om innholdet i kvotefordelingsregelen synes primært å være rettet mot spørsmålet om regulering av det enkelte fartøy kontra regulering av fartøygrupper. Det vises flere steder til kriteriene i §5 tredje ledd om "fartøyenes størrelse, lastekapasitet og bemanning", men innholdet i disse kriteriene er bare i liten grad berørt. Uttalelser fra sjøfarts- og fiskerikomiteen støtter ikke opp om de ankende parters syn. På side 2 i Innst.O.nr.70 (1982-1983) uttaler komiteen at "behovet for praktiske og smidige reguleringer på områder som preges av skiftende forhold, og hvor det hele tiden må tas hensyn til kravet om en rettferdig fordeling av kvoter ut fra tildels knappe og varierende ressurser" tilsier at forvaltningen gis utstrakte fullmakter. At departementet skulle være bundet til å fordele kvoter på grunnlag av fartøyenes relative størrelser, er lite forenlig med det syn den samlede komiteen her har gitt uttrykk for.
Saltvannsfiskeloven §5 ble endret på nytt ved lov av 23. desember 1988. Tvisten i denne saken reguleres av loven slik den lød før endringen. Endringsloven forarbeider kan likevel ha en viss interesse for tolkingen av den tidligere lovgivningen. Ved lovendringen fikk §5 tredje og fjerde ledd følgende ordlyd: Fartøyenes kvote kan fastsettes på grunnlag av fartøyenes størrelse, lastekapasitet, bemanning og under hensyn til om fangsten tilvirkes ombord eller i land. Kvoten kan også fastsettes forskjellig for de ulike redskapsgrupper. Kvoter til fartøyer som driver fiske eller fangst med samme redskap kan for en sesong fastsettes på grunnlag av en samlet kvote i flere kvoteregulerte fiskerier. Det kan videre fastsettes fangstbegrensning eller utelukkelse fra enkelte kvoteregulerte fiskerier, når fartøyene i andre fiskerier samlet får en rimelig fangstordning.
Fiskeridepartementet utarbeidet et høringsnotat datert 25. september 1987. Dette har fått bred omtale i Ot.prp.nr.77 (1987-1988). I merknadene til §5 tredje ledd er det uttalt følgende i notatet: Til §5 tredje ledd: §5 tredje ledd inneholder ikke noe kriterium om at det ved fordeling av totalkvoten på de enkelte fartøygrupper, skal kunne tas hensyn til om fangstene leveres som råstoff i land. Etter forslaget til §4a kan det avsettes et bestemt kvantum for råstoffleveranser til anlegg i land. Ved fordeling av en kvote som avsettes etter §4a må det derfor også tas hensyn til om fangsten tilvirkes ombord eller i land. Dette medfører at det i §5 tredje ledd må inntas et nytt kriterium, slik at det også kan tas hensyn til om fangsten leveres i land. Endringsforslaget medfører også at det gis adgang til ved de årlige fordelinger av en totalkvote å ta hensyn til landanleggenes råstoffbehov. Ved fordeling av torsketrålkvoten vil det således kunne fastsettes større kvote til fartøy som leverer sine fangster i land enn det et tilsvarende fartøy som driver ombordproduksjon får, selv om dette medfører at mindre fartøy med mindre bemanning kan få lik kvote i forhold til større fartøy med større bemanning. Det legges da vekt på den sysselsetting som anleggene i land gir i distriktene. Det vil si en ser sysselsettingen for hele fangstvirksomheten og tilvirkingen under ett uten hensyn til om sysselsetting skjer ombord eller i land.
Både dette sitatet og andre uttalelser viser at lovgiveren ønsket å styrke stillingen til den del av trålerflåten som var knyttet til landanlegg i Finnmark. Men uttalelsene gir ikke noe sikkert rettslig grunnlag for den slutning at det var utelukket å legge vekt på de samme hensynene etter den tidligere lovgivningen.
En stor andel av ferskfisktrålerflåten var organisert slik at den leverte fangsten til landanlegg i Finnmark for videreforedling der. Også før lovendringen i 1988 ble loven praktisert slik at det ble tatt distriktspolitiske og fiskeripolitiske hensyn i vid forstand. I klagesaken fra 1979 uttalte departementet blant annet i tilknytning til lønnsomhetsvurderingene: "Ferskfisktrålerne har dessuten et vanskeligere driftsopplegg på grunn av at de får periodisert sin kvote. En har også lagt vekt på at ferskfisktrålerne sikrer råstoff til anleggene i land og dermed opprettholder sysselsettingen ved disse."
Lovens ordlyd er ikke entydig. En samlet vurdering av forarbeidene gir heller ikke entydige signaler som kan gi særlig veiledning for tolkningen. Det bemerkes at lovreguleringen på dette området er omfattende og at den har sterke politiske implikasjoner. Uttalelsene i forarbeidene kan derfor ikke sees løsrevet fra departementets praktisering av loven. Samlet gir dette uttrykk for fiskerimyndighetenes lovforståelse.
Avgjørelsen i Rt-1961-554 er av interesse for tolkningsspørsmålet. Saken gjaldt gyldigheten av et notforbud. Den rettslige problemstillingen var om fiskerimyndighetene hadde gått utenfor den ramme som var trukket opp i saltvannsfiskeloven §4 ved at det iallfall delvis var tatt hensyn til sysselsettingen nordpå. Om dette uttaler Høyesterett blant annet følgende (side 558): I hvilken utstrekning man kan si at hensyn til sysselsettingen har hatt betydning for Regjeringens standpunkt, kan være noe tvilsomt. Men jeg er under enhver omstendighet enig med byretten i at man ikke kan forstå loven formål så snevert at det ikke skulle være adgang til å ta hensyn til næringsutøvernes interesser på lengre sikt, herunder også til sysselsettingsspørsmål. Loven om saltvannsfiskeriene §4 nevner som formål for de reguleringstiltak den hjemler bl.a. "å sikre en rasjonell og forsvarlig utøvelse av de forskjellige fiskerier". I innstilling O. V (1955) side 6 uttaler sjøfarts- og fiskerikomiteen i sin kommentar til §4, at den vil "i likhet med fiskerilovkomiteen og departementet presisere at §4 bare tilsikter å gi hjemmel for tiltak til beskyttelse og fremme av fiskebestanden, og til å sikre en rasjonell og forsvarlig utnyttelse av våre fiskerikdommer for derved å sikre næringsgrunnlaget for kystens fastboende befolkning.
Hensynet til konsekvens i reguleringssystemet må, sammen med andre reelle hensyn, også tillegges vekt. Fiskerinæringen er sammensatt av en rekke ulike interesser. Dette er det tatt hensyn til ved at Reguleringsrådet, som er et rådgivende organ, skal avgi uttalelse før det fastsettes fartøyskvoter etter §5. Regelen om Reguleringsrådet er nå hjemlet i saltvannsfiskeloven §10. Denne regelen avløste deltagerloven §7. Reguleringsrådet er et bredt sammensatt organ, med oppnevnte representanter fra Noregs Fiskarlag, Norsk Sjømannsforbund, Fiskeindustriens Landsforening og Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund. Når kvotene tildeles, legger departementet betydelig vekt på rådets uttalelser. Hvis lovens kriterier var uttømmende slik at relative størrelser var eneste fordelingskriterium etter §5, ville det vært lite behov for et slikt bredt sammensatt rådgivende organ. Saksbehandlingsprosedyren tilsier derfor at loven ikke tolkes som en uttømmende regulering av hvilke hensyn som kan vektlegges.
Ved vurderingen av om det er tatt utenforliggende hensyn ved fordelingen av tilleggskvotene, har flertallet også lagt vekt på at dette var kvoter som kunne tildeles trålerflåten fordi fiske med konvensjonelle redskaper ikke ville nå opp til den fangstmengden som var anslått på forhånd. Dette innebar redusert ressurstilgang til landanleggene fra dette fisket i forhold til det som var anslått på forhånd. Det er vanskelig å se at saltvannsfiskeloven §5 skulle være til hinder for at departementet tok hensyn til dette forhold når den del av totalkvoten som da ble tilgjengelig, skulle fordeles mellom ferskfisktrålere og stortrålere.
Flertallet er kommet til at saltvannsfiskeloven §5 tredje og fjerde ledd ikke gir noen uttømmende regulering av hvilke hensyn som kan tas i betraktning når fartøyskvoter skal fastsettes. Loven gir anvisning på en avveining hvor de tre elementene - fartøyenes størrelse, lastekapasitet og bemanning - inngår. Men andre hensyn er ikke utelukket. De hensyn Fiskeridepartementet har tatt i betraktning ved fastsettelse av tilleggskvoter ligger etter flertallets mening innenfor formålene med reguleringsfullmaktene.
Ankepartenes påstand om at forskriftene må kjennes ugyldige som ulovhjemlede, tas etter dette ikke til følge.
Det er som selvstendig ugyldighetsgrunn anført at departementet har bygget på uriktige faktiske forutsetninger om andre fiskemuligheter. Anførselen refererer seg til §5 fjerde ledd - bestemmelsen om at det kan tas hensyn til deltakelse i ikke kvoteregulert fiske. Etter loven er det her tilstrekkelig at de respektive fartøygruppene som deltar i ikke kvoteregulert fiske, samlet får en "rimelig fangstmulighet". Flertallet kan ikke se at Fiskeridepartementet har bygget på uriktige faktiske forutsetninger ved vurderingen av dette kriteriet i loven.
De ankende parters påstand om at forskriftene skal kjennes ugyldige på dette grunnlag kan derfor heller ikke føre frem.
Brudd på bindende forhåndstilsagn er anført som selvstendig ugyldighetsgrunn. Kravet er basert på uttalelser i brev datert 09. juli 1982 fra Fiskeridepartementet til Norske Fabrikkskips Forening. Brevet er gjengitt i byrettens dom. Byretten har lagt til grunn at brevet ikke inneholder noe bindende tilsagn om fremtidig kvotefordeling. Lagmannsretten er enig i det.
Ankepartene har spesielt vist til følgende uttalelser i brevet: Departementet har påregnet at den pågående kapasitetsjusteringen i hovedtrekkene vil være avsluttet i løpet av innværende år. Departementet har derfor villet signalisere at tiden da vil være inne til påny å følge de tradisjonelle fordelingsprinsippene fra tiden før de spesielle ordningene for kapasitetsjustering ble satt i verk. Dette vil også gjelde det innbyrdes forhold mellom fartøykvotene for de fire hovedtyper av trålere. En slik reguleringsordning er også i samsvar med hovedprinsippene i dagens fiskerilovgivning og i den nye loven om Saltvannsfiske som Regjeringen har fremmet.
Det er uklart hva det siktes til med "de tradisjonelle fordelingsprinsippene....". Spesialrådgiver Kvammen forklarte at departementet med dette siktet til fordelingsordningen før de såkalte rederikvotene ble innført. Det er ikke nødvendig for lagmannsretten å gå nærmere inn på det. Departementet har i brevets neste avsnitt tatt uttrykkelig forbehold om fremtidig fordeling. Det må være avgjørende.
Etter dette er flertallet, som byretten, kommet til at staten må frifinnes.
Anken har vært forgjeves, og staten tilkjennes saksomkostninger for lagmannsretten i medhold av hovedregelen i tvistemålsloven §180 første ledd. Regjeringsadvokaten v/advokat Hans Petter Graver har krevet saksomkostninger for lagmannsretten med kr 68000,-. Det er ikke reist innvendinger mot omkostningsbeløpet. Flertallet legger omkostningsoppgaven til grunn og tilkjenner saksomkostninger for lagmannsretten med kr 68000,-. Flertallet finner ikke grunn til å endre byrettens omkostningsavgjørelse.
Mindretallet, kst. lagdommer Qvigstad, har kommet til et annet resultat.
Hva angår bevisvurderingen, legger mindretallet samme forhold til grunn som flertallet. En viser her til det som er uttalt foran på side 12 og 13. Det vil fremgå at man ved i de aktuelle år også la vekt på hensynet til råstofforsyningen til de landbaserte anleggene i Finnmark og de distriktspolitiske hensyn som var knyttet til dette. Dette tilsa større kvoter til ferskfisktrålerflåten.
Mindretallet mener at loven ordlyd ikke er klar, og at man språklig står overfor to alternativ: Loven kan leses slik at den angir et helt fritt skjønn ved utarbeidelsen av forskriftene, og at de uttrykkelig angitte kriterier kun er å forstå som en eksemplifisering. Et like naturlig alternativ er at loven angir et skjønn, men at dette skjønnet må bygge på de tre faktorer som er angitt i loven §5 tredje ledd, jfr. for øvrig også fjerde ledd.
Etter mindretallets syn, viser utviklingen av lovgivningen innen dette felt at en ikke på noe tidspunkt synes å ha vært av den oppfatning at man sto fritt så lenge man utøvet et saklig skjønn. I den forbindelse vil en vise til det forhold at man alltid synes å ha gått til lovrevisjoner dersom departementet har ønsket å legge vekt på andre faktorer enn de tre angitte.
Da man ønsket å kunne ta hensyn til mulighetene til ikkekvoteregulert fiske, ble dette uttrykkelig hjemlet i loven §5 fjerde ledd ved lovrevisjonen i 1983. På tilsvarende måte endret man loven i 1989 for å åpne adgang til å vektlegge hensynet til landanleggene.
Den siste lovrevisjonen ble gjennomført særlig for å sikre en stabil og sikker tilførel av råstoff til landanleggene i NordNorge. Det fremgår av lovproposisjonen (Ot.prp.nr.77 (1987-1988)) at man nå tok sikte på å endre den innbyrdes fordeling av kvotene i favør av ferskfisktrålerne da disse hadde den svakeste økonomi av trålergruppene. Det var denne trålergruppen som primært foresto leveringen til landanleggene i Nord-Norge. I proposisjonen uttales det forøvrig av Fiskeridirektøren (s. 20) at de forslag som departementet tidligere hadde sendt på høring, var av en slik karakter "at det reises grunnleggende spørsmål om flåtestruktur, lønnsomhet, inntektsfordeling o.l". Det fremgår av proposisjonen at forslaget til ny §5, tredje ledd "innebærer også at det gis adgang til ved de årlige fordelinger av en totalkvote å ta hensyn til landanleggenes råstoffbehov.."
Det er vanskelig å se hvorfor denne lovendringen fremmes dersom det allerede etter gjeldende lovgivning skulle være adgang til å vektlegge disse forhold.
Dette syn støttes også, etter mindretallet syn, av at man ved lovrevisjonen i 1982 strøk bestemmelsen i deltagerloven §10 sjette ledd. Etter denne bestemmelsen kunne Kongen fastsette andre kriterier enn de som var angitt i selve lovteksten. Begrunnelsen for denne endring er angitt i Ot. prp. nr. 85 (1981-82) side 18 og 19. Det vises til gjengivelsen foran på side 17 og 18. Mindretallet er ikke enig med flertallet i at departementets begrunnelse er tvetydig. Departementet uttaler uttrykkelig at man ikke har benyttet adgangen til utferdige forskrifter hvor man har lagt vekt på andre kriterier enn lovens. Det uttales videre at "på bakgrunn av de reguleringsbehov som har foreligget i de senere år, antas det ikke å være nødvendig med en slik fullmaktsbestemmelse."
Etter mindretallets syn, kan dette vanskelig forstås annerledes enn at departementet var av den oppfatning at det faktiske behov for å bygge på andre kriterier ikke var til stede, og at man derfor foreslo bestemmelsen strøket.
Dersom man med uttalelsen kun hadde ment at bestemmelsen i deltagerloven §10 sjette ledd rettslig sett var overflødig, er det vanskelig å forstå hvorfor ikke dette enkle poeng kommer til uttrykk.
Mindretallet er forøvrig av den oppfatning at man i forarbeidene til de lovrevisjoner som er foretatt, ikke kan finne uttalelser som egentlig støtter det syn at man kan bygge på andre kriterier enn de som er angitt i selve lovteksten. Slik mindretallet leser blant annet de uttalelser som er gjengitt foran av lagmannsrettens flertall, er disse ikke tvetydige; men konkret bundet opp til de lovendringer man til enhver tid ønsket å foreta.
Mindretallet er av den oppfatning at hensynet til forutberegnelighet og stabilitet i rammevilkårene for næringsutøvelsen tilsier at man er bundet til loven kriterier. Selv om de grunnleggende rammevilkår i fiskerinæringen er usikre, innebærer dette ikke at man bør akseptere at denne usikkerhet ytterligere økes.
Det bør også understrekes at regulering av havfiske er et inngrep av den art at det krever hjemmel i lov. Staten har heller ikke bestridt dette, men har gjort gjeldende at man her står overfor en konflikt mellom ulike private interessegrupper og at dette bør få betydning for lovfortolkningen. Mindretallet er ikke enig i dette syn. Det man står overfor i denne sak er en offentlig myndighetsutøvelse av helt tradisjonell art. At ulike grupper har forskjellige interesser knyttet til denne, er ikke særegent for fiskerinæringen. Man kan således ikke stille andre krav hva angår hensynet til forutberegnelighet i denne saken enn i andre tilfelle hvor legalitetsprinsippet kommer inn.
Mindretallet vil heller ikke tillegge det vekt ved lovfortolkningen at man har et eget reguleringsråd som skal avgi rådgivende uttalelser forut for kvotefastsettelsene. Også ved å bygge på de kriterier som er angitt i loven §5, tredje og fjerde ledd oppstår det et betydelig element av skjønn. Mindretallet kan derfor ikke se at dette er et moment som bør tillegges vekt ved tolkningen.
Lagmannsrettens mindretall er derfor av den oppfatning at loven må ansees for å være uttømmende hva angår de kriterier som kan tillegges vekt ved kvotefastsettelsene. Etter mindretallet syn foregrep departementet ved sin praksis, den lovgivning som ble innført ved lovendringen i 1988. Som det vil fremgå mener derfor lagmannsrettens mindretall at man ved utferdigelsen av de aktuelle forskrifter har bygget på kriterier som den dagjeldende lov ikke ga adgang til.
Mindretallet legger til grunn at man ved å legge vekt på hensyn som lå utenfor den dagjeldende lovgivningen fastsatte lavere kvoter for de ankende parter enn man ellers ville ha gjort. Selve erstatningsutmålingen er ikke til behandling i denne sak, men mindretallet vil peke på at en eventuell erstatningsutmåling nødvendigvis må bli svært skjønnsmessig. For problemstillingen i nærværende sak er det imidlertid tilstrekkelig å konstatere at kvotene ville blitt høyere for de ankende parter, og at de derfor er påført tap.
De ankende parter har gjort gjeldende at staten må bli erstatningsansvarlig på objektivt grunnlag. Spørsmålet er ikke løst i rettspraksis. Mindretallet legger imidlertid til grunn at selv om det vanskelig kan hevdes at staten har opptrådt uaktsomt i vanlig forstand ved utferdigelsen av forskriftene, bør staten likevel bære risikoen for mulige tap som følge av disse. Det er opp til departementet til enhver tid å vurdere sitt eget hjemmelsgrunnlag. Dersom det ved senere rettslig prøving viser seg at forskriftene manglet lovhjemmel, bør staten som har valgmuligheten og initiativet, selv bære det tap som slike forskrifter påfører private.
Hva angår saksomkostninger, stemmer mindretallet for at de ankende parter tilkjennes saksomkostninger for byretten og lagmannsretten, jfr tvistemålsloven §180 annet ledd og §172 første ledd.
Dommen er avsagt under dissens. Det avsies dom i samsvar med flertallets konklusjon.
Domsslutning:
1. Oslo byretts dom stadfestes.
2. A/S Peder Huse, A/S Ramoen, K/S A/S Nordstar, Brødr. Sætremyr, Birting Sea Food Ltd. I/S Huuse-Sporsem, Sjøviktrål A/S, Petter Volstad, Atlantic A/S, Labrador A/S, A/S Havstrand, P/R Ole Edvardsen Fiskebåtrederi, A/S Longvatrål, Johs. R. Hareide A/S, Støbakk & Volle, K/S A/S Granit & Co., Bernt Skarbøvik A/S, Brdr. Davik A/S og Eilert Volstad A/S dømmes en for alle og alle for en til å betale saksomkostninger for lagmannsretten med 68000 - sekstiåttetusen- kroner til staten v/Fiskeridepartementet.
3. Oppfyllelsesfristen er 2 -to- uker fra dommens forkynnelse.