LE-1994-186

Instans:	Eidsivating lagmannsrett - Dom
Dato:	1995-02-06
Publisert:	LE-1994-00186
Stikkord:
Sammendrag:
Saksgang:	Hedmarken herredsrett Nr. 91-00484 A - Eidsivating lagmannsrett LE-1994-00186 A - Anket til Høyesterett - Nektet fremmet, se Høyesterett HR-1995-00557K .
Parter:	Ankende part: Eivind Kullerud Siri Kullerud (Prosessfullmektig: Advokat Christen S. Dahl, Hamar). Motpart: Staten v/Landbruksdepartementet (Prosessfullmektig: Regjeringsadvokaten v/adv.fullm. Morten Goller, Oslo).
Forfatter:	1. Lagdommer Anders Bøhn, formann 2. Kst. lagdommer Ellen Holager Andenæs 3. Ekstraordinær lagdommer Nils Moe
Lovhenvisninger:	Grunnloven (1814) §101, Lov om ervervsmessig husdyrhold (1975), §75a, Tvistemålsloven (1915) §180, §54, Lov om ervervsmessig husdyrhold (1975) §2

Saken gjelder spørsmålet om konsesjonsplikt for rugegghøner.

Staten v/Landbruksdepartementet tok 17 september 1991 ut stevning mot Eivind og Siri Kullerud, med påstand om nedbygging av eggproduksjonsvirksomhet i to hus (hus 7 og hus 8) bygget i 1988, og om at Siri Kullerud skulle tilbakeskjøte sin del av eiendommen til Eivind Kullerud, idet disse forholdene stred mot lov om regulering av ervervsmessig husdyrhold av 13 juni 1975.

Siri Kullerud fikk under saksforberedelsen for herredsretten innvilget konsesjon for sin andel av virksomheten, slik at denne delen av saken falt bort.Under hovedforhandlingen ble det fra Eivind og Siri Kullerud anlagt motsøksmål med påstand om at oppføringen av de forannevnte hus 7 og 8 var rettmessig. Hedmarken herredsrett avsa 28. oktober 1993 dom med slik domsslutning:

Hovedsøksmålet:

1. Eivind og Siri Kullerud pålegges å nedbygge virksomheten i de hus (hus 7 og hus 8) som ble oppført for eggproduksjon i 1988.

2. Nedbygging som nevnt i punkt 1 skal gjennomføres fra det tidspunkt da dagens innsett tas ut av produksjon.

Motsøksmålet:

Staten v/Landbruksdepartementet frifinnes.

Begge:

Siri og Eivind Kullerud dømmes til innen 14 - fjorten - dager og erstatte Landbruksdepartementet saksomkostninger med kr 33400,- kroner trettitretusenfirehundre-.

Sakens nærmere bakgrunn fremgår av byrettens dom og lagmannsrettens bemerkninger nedenfor.

Siri og Eivind Kullerud har i rett tid påanket dommen til Eidsivating lagmannsrett. Staten har tatt til gjenmæle. Det nevnes at Siri og Eivind Kullerud har søkt konsesjon for blant annet driften i hus 7 og 8 ved søknad 23 mars 1994. Søknaden ble avslått av Fylkesmannen i Hedmark 10 mai 1994. Avslaget ble opprettholdt av Landbruksdepartementet i vedtak av 9 januar 1995.

Hovedforhandling i saken ble holdt i Fylkeshuset på Hamar 10 og 11 januar 1995. Siri og Eivind Kullerud møtte med advokat Christen S. Dahl som prosessfullmektig. For staten v/Landbruksdepartementet møtte førstekonsulent Sandøy med regjeringsadvokatfullmektig Morten Goller som prosessfullmektig. Det ble ført 5 vitner. Dokumentasjonen fremgår av rettsboken.

Siri og Eivind Kullerud har for lagmannsretten vesentlig gjort gjeldende:

Prinsipalt anføres at produksjon av rugegg til slaktekyllinger ikke var konsesjonsbelagt på det tidspunkt da hus 7 og 8 ble oppført i 1988, og at oppføringen av husene til dette formål var rettmessig.

Inntil 1975 var alle former for fjørfedrift konsesjonsfri. Ved lov av 13 juni 1975 ble det vedtatt at anlegg for "svine- og fjørfehold" ikke kunne etableres eller utvides uten tillatelse av departementet.

Selv om "fjørfe" i utgangspunktet omfatter alle arter av høne, viser de forskrifter som senere ble gitt at man bare mente å konsesjonsbelegge virksomhet som gjaldt konsumegghøner.

Det er vesentlig forskjell på høner som legger egg til konsum og høner som legger rugegg til slaktekyllingproduksjon. Konsumegghøna er av lett rase som bruker lite fôr og er tidlig kjønnsmoden. Den legger egg allerede ved 18 ukers alder og legger 280-290 egg pr. år. Den lever uten kontakt med hane. Rugegghøna er av stor og tung rase med kraftig kjøttansetning i bryst og lår. Den lever sammen med hane for å kunne produsere befruktede egg og begynner å legge egg først ved 24 ukers alder. Den krever mer fôr enn konsumegghøna og produserer langt færre egg; 130 - 150 egg pr. år. Man kan si at konsumegghønas funksjon er å produsere egg, mens rugegghønas funksjon er å produsere kjøtt (slaktekyllinger).

Da konsesjonsbestemmelsen ble innført i 1975 hadde man først og fremst konsumegghønene for tanken, idet det på den tiden var risiko for overproduksjon av egg til konsum.

I forskrift som ble gitt ved kgl. res. av 27 juni 1975 ble grensene for konsesjonsfri drift satt til 2 000 "høner". I forskrift gitt ved kgl. res. 24 juli 1981 ble grensene for konsesjonsfri drift satt til 2 000 "verpehøner". Begrepet "verpehøne" er også brukt i forskrift av 3 januar 1983 fastsatt av Landbruksdepartementet. Det er disse forskriftene som gjaldt da hus 7 og 8 ble oppført.

Både innen næringen selv og innen det vitenskaplige miljø er "verpehøne" ensbetydende med konsumeggproduserende høne. Kjøttproduserende høne er "broilerhøne" eller "broilermor". Professor Kolstad har avgitt forklaring som bekrefter denne oppfatningen. Også internasjonalt opereres det med samme skille. I England er begrepene henholdsvis "layers" og "broilermothers".

At forskriftene ikke har tatt sikte på å omfatte rugegghøner støttes av endring som fant sted i forskrift i kgl. res. av 10 juni 1988. Tidligere hadde forskriften bare omtalt "slaktegris". I forskriften av 1988 innføres konsesjonsplikt for "avlsgris" i tillegg til "slaktegris". I samme forskrift defineres kalkun som "kyllinger fra en ukes alder og som er innsatt for avl eller slaktedyrproduksjon". Det må av dette kunne trekkes den slutning at dersom man mente å omfatte rugegghøns, måtte dette ha kommet til uttrykk i forskriften. Når ordet "verpehøne" er brukt må det legges til grunn den oppfatning som er rimelig akseptert i næringen selv og i forskningsmiljøet, særlig når avlsdyr er eksplisitt omhandlet for gris og kalkun.

Først i forskrift gitt av Landbruksdepartementet 10 juli 1992 defineres "verpehøne" som "høner fra 20 ukers alder og som produserer egg til konsum eller avl".

De ankende parter har videre anført at selv om forarbeidene til loven skulle tyde på at man har ment å la ruggegghøns omfattes av konsesjonsplikten, vil dette ikke kunne erstatte den manglende hjemmel i forskriftene. Det bestrides ikke at NOU 1974:16 Regulering av ervervsmessig husdyrhold drøftet hele næringen, ikke bare konsumeggproduksjonen. Det er imidlertid ikke loven og dens forarbeider som er avgjørende her, men hva forskriftene hjemler.

I Stortingsmelding nr. 77 for 1979 Om ervervsmessig husdyrhold uttales at også egg til ruging omfattes av loven. En slik etterfølgende uttalelse om hvordan loven er å forstå kan uansett ikke være avgjørende. Det vises til Jan Fridtjof Bernt: Lov og Frihet i Festskrift til Johs Andenæs side 513.

Legalitetsprinsippet stiller strenge krav til klarhet når det gjelder regler som regulerer forholdet mellom private. Forskriftene må være klare, slik at de som berøres forstår innholdet av dem. Det vises til Eivind Smith i TfR 1978 659, Eckhoff: Forvaltningsrett 1978 46, Bernt i Lov og Frihet side 513 flg. Det kreves strengere krav ved tolking av forskrifter enn av formelle lover, fordi lovens tilblivelsesmåte er mer betryggende. Det pekes særlig på høringsprosedyren for lovforslag.

Disse hensyn må desto sterkere gjøre seg gjeldende når det dreier seg om inngrep av vesentlig betydning for borgerne. Produksjonen i hus 7 og 8 omfatter 18 000 høner, som utgjør ca 1/4 av det totale antall rugegghøns i bedriften.

Videre anføres at den tolking som legges til grunn av staten favoriserer konkurrenten Samvirkekylling, som driver sin virksomhet på basis av mange underleverandører av daggamle kyllinger, og som derfor ikke rammes av konsesjonsreglene. Dette tilsier også at forskriften må tolkes forsiktig.

Landbruksdepartementet har brukt ordet "verpehøne" også i burhønsforskriften av 16 juni 1989. I denne forskriften er det på det rene at bare konsumegghøner er omfattet. Det må forutsettes at departementet er konsekvent i sin bruk av begreper.

At forskriftene er kasuistisk utformet taler også for en innskrenkende fortolking.

Landbruksmyndighetene har ikke vært entydige i sin praksis. Det vises blant annet til herredsagronom Ruud, som på forespørsel i 1975 fra Kullerud antok at rugeggproduksjon falt utenfor konsesjonsreglene. Videre forespørsel til Fylkeslandbrukskontoret ga samme svar. Det vises også til at flere produsenter har hatt den oppfatning at rugegghøner ikke var omfattet av loven om konsesjonsplikt.

Også reelle hensyn taler mot at loven skal omfatte rugeggproduksjon slik den drives av de ankende parter. Hedmarkkylling drives meget rasjonelt. Den veterinærmessige kvalitet er svært høy, og risikoen for spredning av sykdom er minimal. Anlegget produserer blant annet fôr ved egen mølle, noe som reduserer faren for smittespredning. De har også kontroll med dyrematerialet gjennom egen avl. Kvaliteten på slaktekyllingene blir jevn, noe som gjør at etterspørselen etter kyllinger fra Kulleruds bedrift nå er høyere enn hva bedriften klarer å imøtekomme. Bedriften har 45 ansatte, hvorav en vesentlig del er kvinner. Det er derfor av betydning for sysselsettingen i distriktet at Hedmarkskylling gis mulighet for naturlig ekspansjon. Også konkurransereguleringshensyn tilsier at en bedrift som Hedmarkskylling gis vekstmuligheter. Prismyndighetene har gitt uttrykk for slik oppfatning i korrespondanse som er dokumentert for retten.

Hensynene bak loven er blant annet redusert forurensning og rasjonalisering av fôrforbruket. Når det gjelder forurensning, har Hedmarkskylling eliminert dette ved å ha inngått avtale om vederlagsfri levering av hønsegjødsel til et stort antall gårdbrukere i distriktet. Fôrforbruket ved Hedmarkskylling er lavere pr. produsert kilo kjøtt enn for Samvirke.

Ifølge uttalelser i forarbeidene, var lovens siktemål også å tilgodese bruk i utkantstrøk. Dette har i liten grad slått til.

Subsidiært anføres at oppføringen av hus 7 og hus 8 i 1988 var rettmessig fordi Kullerud hadde kommet så langt i realiseringen av bygningene i 1974 og 1975 at det forelå en ervervet rettighet da loven av 1975 trådte i kraft.

Kullerud har helt fra bedriften startet i 1950-årene drevet utbygging av anlegget. I 1975 besto det av hovedbruk, avlsstasjon og farm 3 og 4. I 1974 og 1975 planla han to nye oppdrettshus. Han fikk tilsagn om bygsling av tomter og innhentet nødvendig samtykke fra blant annet bygningsråd og helseråd. Husene ble imidlertid ikke oppført før i 1988. Årsaken til dette var at Kullerud fant å ville prioritere oppbygging av egen mølle til fôrproduksjon. Han var av den oppfatning at rugeggproduksjon ikke var konsesjonspliktig, og at det derfor ikke hastet å føre opp bygningene før loven trådte i kraft. På denne bakgrunn kan Kullerud ikke sies å ha "utvidet" anlegget i lovens forstand.

Atter subsidiært anføres at fastsettelse av konsesjonsgrense for rugeggproduksjon er i strid med grunnloven §101. Konsesjonsreglene er utformet slik at de gir Samvirkekylling en forrettighet. Grunnlovsstriden konstateres først når man ser utfallet av Kulleruds konsesjonssøknader. Forsåvidt gjøres gjeldende at også avslagene på konsesjonssøknadene er grunnlovsstridige.

Konsesjonsgrensene som er fastsatt i forskriftene er klart tilpasset konkurrenten Samvirkekylling, og er til hinder for rasjonell, bedriftsøkonomisk utvikling for Hedmarkskylling. Den innskrenkning i næringsfriheten som er påført Hedmarkskylling er "bestandig" i Grunnloven §101's forstand. Dette begrep kan ikke tolkes som evigvarende, men som langvarig. I dette tilfelle er det skapt et konsesjonssystem som gir Samvirkekylling adgang til å drive og ekspandere uten hindring på ubestemt tid fremover. Dette må falle inn under Grunnloven forbud mot tilstedelse av bestandige innskrenkninger i næringsfriheten. Det vises til Andenæs: Statsforfatning 1991 411 flg om tolkning av bestemmelsen.

Under enhver omstendighet må Grunnloven §101 anvendes som tolkningsmoment, noe som må skjerpe kravet til klarhet i forskriftene.

Eivind og Siri Kullerud har for lagmannsretten nedlagt slik påstand:

Hovedsøksmålet:

De saksøkte frifinnes og tilkjennes saksomkostninger for begge retter.

Motsøksmålet:

1. Oppføring av hus 7 og 8 i 1987/88 var rettmessig.

2. Siri og Eivind Kullerud tilkjennes saksomkostninger for begge retter.

Staten v/Landbruksdepartementet har i det vesentlige gjort gjeldende:

Etter lovendring i 1992 og forskrift av 10 juli 1992 foreligger utvilsomt konsesjonsplikt for rugeggproduksjon. Slik konsesjon er ikke gitt for hus 7 og 8.

I hovedsøksmålet må staten vinne frem med mindre lagmannsretten finner at grunnlovsstrid foreligger.

Grunnloven §101 er ikke anvendelig på et tilfelle som dette, hvor det er tale om en generell næringsregulering. Hvem som helst kan etablere seg innenfor de grenser som er trukket opp, og næringen er ikke forbeholdt noen utvalgte. Også Kullerud kan basere driften på underleverandører av kyllinger, i likhet med Samvirkekylling.

Loven har til hensikt å styre strukturen i kraftfôrkrevende husdyrproduksjon og å spre produksjonen. Det er ingen spesiell rettighetshaver som tilgodesees.

De aktører som innretter seg etter gjeldende regler kan utvikle næringen, noe som er tilfelle for Samvirkekylling. Staten tar avstand fra påstanden om favorisering av en enkelt innen næringen.

I motsøksmålet påstår Kullerud at oppføring av hus 7 og 8 var rettmessig i 1988. Staten bestrider ikke at Kullerud har rettslig interesse i å få dette spørsmålet prøvet, idet avslaget på konsesjonssøknaden av 9. januar 1995 blant annet baserer seg på at oppføringen var ulovlig.

Etter statens syn var rugeggproduksjonen regulert allerede ved forskriften fra 1975. Dette følger av lovens og forskriftens ordlyd, reguleringens formål, forarbeidene og av entydig forvaltningspraksis. At det forelå tvil hos enkelte lokale landbruksmyndigheter er ikke av betydning. Særlig klart kommer departementets syn på tolkingen frem i St.meld.nr.77 (1979-80). De forskrifter som ble gitt i 1981, og som gjaldt da hus 7 og 8 ble oppført, bygger åpenbart på uttalelsene i stortingsmeldingen. Det må også være klart at lovens forarbeider er av direkte betydning for tolkingen av de forskrifter som ble gitt i medhold av loven.

Det pekes også på at forskriftene fra 1981 var sendt til høring, og således undergitt betryggende forberedelse.

Fagfolks definisjon av "verpehøne" har lav rettskildemessig vekt. Det er det rettslige innhold av begrepet man her skal ta stilling til.

At Landbruksdepartementet bruker begrepet "verpehøne" i betydningen konsumegghøne i burhønsforskriftene, kan ikke anvendes som støtte for motpartens tolking av begrepet i denne saken. Det ligger i sakens natur at burhønsforskriftene bare er aktuelle for høner som produserer ubefruktede egg, og som derfor kan leve i bur, adskilt fra haner.

Det er intet grunnlag for å tolke forskriftene innskrenkende. Innholdet av begrepet "høne" og "verpehøne" har vært klart helt siden forskriften av 1975 og i alle fall fra 1981. Konsesjonsplikt forelå derfor da hus 7 og 8 ble oppført i 1988, og produksjonen av rugegg har fortsatt ulovlig frem til i dag.

Legalitetsprinsippet krever bare at det foreligger hjemmel i lov eller i forskrift gitt med hjemmel i lov. Det vises til Bernt: Lov og Frihet side 513 og Rt-1973-433 omtalt i Eckhoff: Rettskildelære 1987 111.I nevnte avgjørelse ble det foretatt utvidende tolking av straffeloven. Å hevde at legalitetsprinsippet må lede til en innskrenkende tolking, savner grunnlag.

Anførselen om at hus 7 og 8 var planlagt og påbegynt realisert før loven av 1975 trådte i kraft, og derfor etablert, kan ikke føre frem. I St.Meld.nr.77 (1979-80) uttales at loven ikke omfatter anlegg "som var reist eller under bygging" da loven trådte i kraft. Bygninger som oppføres 12-13 år etter lovens ikrafttreden må utvilsomt representere en utvidelse i lovens forstand.

Til anførselen om grunnlovsstrid vises til det som er sagt under hovedsøksmålet.

Staten v/Landbruksdepartementet har for lagmannsretten nedlagt slik påstand:

Hovedsøksmålet:

1. Eivind og Siri Kullerud pålegges å nedlegge virksomheten i de hus (hus 7 og hus 8) som ble oppført for eggproduksjon i 1988.

2. Nedlegging som nevnt i punkt 1 skal gjennomføres fra det tidspunkt dagens innsett tas ut av produksjon.

Motsøksmålet:

Staten v/Landbruksdepartementet frifinnes.

Begge:

1. Herredsrettens domsslutning vedrørende saksomkostninger stadfestes.

2. Eivind og Siri Kullerud pålegges in solidum å erstatte staten v/Landbruksdepartementet sakens omkostninger for lagmannsretten.

Lagmannsretten er kommet til samme resultat som herredsretten og bemerker:

I hovedsøksmålet skal lagmannsretten ta stilling til om driften i hus 7 og hus 8 er lovlig etter de regler som gjelder i dag.

Lov om regulering av ervervsmessig husdyrhold av 13 juni 1975 §2 omfattet opprinnelig "etablering eller utvidelse" av anlegg for ervervsmessig svine- og fjørfehold utover grensen for konsesjonsfri drift. Den drift som allerede var etablert da loven trådte i kraft, var således ikke konsesjonspliktig. Loven ble senere endret i 1981 og 1992. I 1981 ble de begivenheter som utløste konsesjonsplikt utvidet, slik at ingen nå kunne "etablere, utvide, gjenoppføre, restaurere, overta eller leie" anlegg utover grensen for konsesjonsfri drift. I 1992 ble området ytterligere utvidet til å gjelde "etablering og drift". Dette innebærer at også den som hadde etablert anlegg før lovens ikrafttredelse i 1975 nå må ha konsesjon for videre drift.

Kullerud ble 26 mai 1992 innvilget konsesjon til drift med 57 000 verpehøner og 250 000 innsatte slaktekyllinger pr år. Søknad om utvidet konsesjon som omfattet driften i hus 7 og hus 8 ble avslått. Ny søknad av 23 mars 1994 ble avslått i Landbruksdepartementets vedtak av 9 januar 1995.

Lagmannsretten finner at det idag utvilsomt kreves konsesjon for rugeggproduksjon, og at slik konsesjon ikke er gitt for driften i hus 7 og hus 8.

Det spørsmål som gjenstår er da Kulleruds anførsel om at gjeldende forskrift og avslag på hans konsesjonssøknader er i strid med Grunnloven §101.

Lagmannsretten finner at denne anførsel ikke kan føre frem. Lov om regulering av ervervsmessig husdyrhold med tilhørende forskrifter har som formål å styre strukturutviklingen i kraftforkrevende husdyrproduksjon, bl.a. med sikte på å motvirke fabrikkmessig stordrift og derigjennom spre produksjonen på mindre driftsenheter. Såvel landbrukspolitiske som miljøvernmessige hensyn lå til grunn for vurderingen, jf Ot.prp.nr.49 (1974-75) side 10. En slik regulering av næringen er ikke i strid med grunnloven §101, idet denne bestemmelse bare tar sikte på å hindre at staten forbeholder næringsmessige forrettigheter for enkelte. Grunnloven §75a gir Stortinget kompetanse til å regulere utøvelsen av næringsvirksomhet ved fastsettelse av generelle regler eller gjennom å delegere til forvaltningen å fastsette slike regler. Dette innebærer at de aktører som forholder seg i samsvar med regelverket, kan drive og utvikle sin næring innen rammen av dette, mens de aktører som velger å drive på annen måte, ikke kan gjøre det. At det på denne måten oppstår en forskjell mellom aktørenes utviklingsmuligheter, kan ikke sees å stride mot grunnloven. Det er full anledning også for Hedmarkskylling til å basere sin videreutvikling på underleverandører av daggamle kyllinger slik Samvirkekylling gjør.

Lagmannsretten kommer etter dette til at driften i hus 7 og hus 8 er ulovlig.

I motsøksmålet skal lagmannsretten ta stilling til om hus 7 og hus 8 lovlig ble oppført for rugeggproduksjon i 1988. Spørsmålet gjelder med andre ord om en rett tidligere besto. Tvistemålsloven §54 sier at det kan kreves fastsettelsesdom for at et rettsforhold eller en rettighet "er" til eller ikke. Dette antas ikke å være til hinder for at det kan kreves fastsettelsesdom for en rett som har bestått, dersom den nødvendige rettslige interesse foreligger, jf Hov, Rettergang i sivile saker 1994 155. Landbruksdepartementet har i avslag 9 januar 1995 på Kulleruds konsesjonssøknad lagt til grunn at husene ulovlig er brukt til rugeggproduksjon etter at de ble oppført i 1988. Spørsmålet om lovligheten i 1988 vil således kunne ha betydning for utfallet av en fremtidig konsesjonssøknad, og lagmannsretten finner at rettslig interesse foreligger. Statens prosessfullmektig har sagt seg enig i dette.

Slik §2 i lov om regulering av ervervsmessig husdyrhold lød i 1975, kunne ingen etablere eller utvide anlegg for svineeller fjørfehold når det ble tatt sikte på større antall dyreenheter pr bruk enn det som i forskrift ble fastsatt som grense for konsesjonsfri drift. Lagmannsretten legger til grunn at loven gjennom bruk av uttrykket "fjørfe" gir hjemmel for å regulere så vel konsumeggproduksjon som ruggeggproduksjon, noe også partene er enige om. Loven kunne da forsåvidt forstås slik at dersom forskriften ikke omfatter rugegghøner, ville denne virksomheten være konsesjonspliktig fra dyr 1. Uttalelse i Ot.prp.nr.49 (1974-75) side 11 om at "enhver" nyetablering eller utvidelse nå vil være konsesjonspliktig, kan tyde på at dette har vært meningen. Det er imidlertid ikke slik loven har vært forstått eller praktisert. Loven har vært forstått slik at den gir hjemmel for å fastsette konsesjonsplikt. Hvis konsesjonsgrense ikke blir satt, er driften å anse som fri. Som eksempel kan nevnes att kalkun åpenbart faller inn under "fjørfe", men konsesjonsgrense for kalkun ble først tatt inn i forskriften i 1981. Før dette tidspunkt var kalkundrift fri. At §2 må forstås på denne måten, viser en rekke uttalelser i forarbeidene til lovendringene, jf St.meld.nr.77 (1979-80) side 4 og 14, Innst.S.nr.134 (1980-81) side 2, Ot.prp.nr.65 (1980-81) side 2 og Ot.prp.nr.13 (1991-92) side 1.

Lagmannsretten legger etter dette til grunn at dersom rugegghøner ikke var omfattet av forskriftene i 1988, ville oppføring av husene til rugeggproduksjon vært lovlig.

De ankende parter har prinsipalt anført at de forskrifter som gjaldt da hus 7 og 8 ble oppført, ikke omfattet rugeggproduksjon.

Lagmannsretten finner det klart at man ved vurderingen av om forskriftene fra 1975 omfattet rugegghøner, må legge vekt på lovens forarbeider. Forskriftene er gitt for å realisere loven, og lovens forarbeider må også anses som forskriftenes forarbeider.

Lovens uttrykk "fjørfe" omfatter etter sin ordlyd alle typer av høner. Spørsmålet er da om det i formål og forarbeider finnes holdepunkter for å tolke loven innskrenkende. I NOU 1974:16 Regulering av ervervsmessig husdyrhold pekes bl.a. på den eksplosjonsartede utvikling innen broilerproduksjonen fra 1960-årene, og at denne produksjonen til dels skjer i store enheter. Det pekes på de forurensningsproblemer som knytter seg til større svine- og fjørfeanlegg med svak tilknytning til jordbruk. Videre pekes på behovet for å sikre mindre jordbruk en rimelig inntekt og at det bør unngås å etablere storproduksjon av bl.a. fjørfeprodukter i nærheten av pressområder. Utvalget fremhever at landbrukspolitiske og miljøpolitiske hensyn tilsier behov for regulering av besetningsstørrelsen innen svine- og fjørfenæringen.

De samme betraktninger fremkommer i Ot.prp.nr.49 (1974-75) om lov om regulering av ervervsmessig husdyrhold og i Innst.O.nr.68 (1974-75).

I drøftelsen i NOU 1974:26 side 15 pekes det på at det fra hygienisk synspunkt kan anbefales spesialisert produksjon fremfor å kombinere produksjonsgrener. Innen fjørfehold anbefales at man går inn for en enkelt produksjon, f.eks. rugeggproduksjon.

I høringsuttalelse til lovforslaget advarte Norske Eggsentraler mot å pålegge restriksjoner på Statens kontrollavlsstasjon og anlegg for oppformering, rugerier og livdyroppal. Til dette bemerker departementet at loven ikke skal være til hinder for anlegg som nyttes til forsknings- og forsøksformål eller som ledd i planer for husdyravl på aktuelle felter. En slik presisering vedrørende avl ville vært overflødig dersom rugeggproduksjon ikke var omfattet av loven.

Lagmannsretten finner etter dette ikke grunnlag for å tolke loven innskrenkende.

Denne forståelse av loven støttes også av uttalelse gitt i St.meld.nr.77 Om ervervsmessig husdyrhold 1979-80. Departementet uttaler på side 4 at all produksjon, også egg til ruging, er omfattet av loven. Uttalelsen må tillegges vekt selv om den er en etterfølgende uttalelse, jf Rt-1990-1235.

De første forskrifter som ble gitt ved kgl res av 27 juni 1975 og av Landbruksdepartementet 1 juli 1975 satte konsesjonsgrensen til 2000 "høner". Lagmannsretten kan ikke se at det er grunnlag for å tolke "høner" innskrenkende, slik at det alene skulle omfatte konsumegghøner. Forskriftene har utvilsomt hentet sitt grunnlag fra lovens forarbeider, hvor det foreslås at konsesjonsgrensen settes til 2000 høner. Forskriftene benytter samme tall og samme begrep som NOU 1974:16. Som det er redegjort for tidligere, drøftet man her også rugeggproduksjon.

Lagmannsretten legger etter dette til grunn at forskriftene fra 1975 omfattet rugegghøner.

Etter lovendring av 12 juni 1981 ble det ved kgl res av 24 juli 1981 satt konsesjonsgrense for "verpehøner - anlegg med inntil 2000 dyreplasser". I forskrift fastsatt av Landbruksdepartementet 3 januar 1983 ble også begrepet verpehøne benyttet. Det var disse forskriftene som gjaldt da hus 7 og hus 8 ble oppført.

Begrepet høne var nå erstattet med verpehøne. Kullerud har gjort gjeldende at verpehøne er noe annet enn rugegghøne, og at sistnevnte ikke omfattes av reguleringen.

Lagmannsretten er ikke enig i dette. Det forhold at fagmiljøet og næringen definerer verpehøne som konsumegghøne kan ikke være av avgjørende betydning for innholdet av det rettslige begrep.

Det er ikke grunnlag for å hevde at myndighetene tok sikte på noen endring i det tidligere innhold av begrepet høne, jf foran. Forskriftene som ble gitt i 1981 bygger på St.meld.nr.77 (1979-80). I denne meldingen uttales at loven også omfatter rugeggproduksjon. Selv om uttalelsen er etterfølgende i forhold til 1975-loven, danner den grunnlag for endringene i 1981. Av uttalelsen på side 14 i meldingen fremgår at denne også danner bakgrunn for forskriftene. I Ot.prp.nr.65 (1980-81) heter det at forslaget til lovendring bygger på departementets vurderinger i St.meld.nr.77 (1979-80).

Lagmannsretten legger tilgrunn at forvaltningspraksis har vært konsekvent fra Landbruksdepartementets side. Dette er dokumentert fra statens side. Denne praktisering av loven er presentert for Stortinget i St.meld.nr.77 og har ikke avstedkommet bemerkninger. Lagmannsretten finner ikke å kunne legge vekt på at enkelte lokale landbruksmyndigheter har tolket loven annerledes.

Anførselen om at legalitetsprinsippet må føre til at rugegghøner faller utenfor forskriftene kan ikke føre frem. Legalitetsprinsippet krever at reguleringen har hjemmel i lov. Ved tolkningen av begrepene i forskriften må det kunne sees hen til formål, motiver, forvaltningspraksis og reelle hensyn. Dersom rugegghøner skulle falle utenfor forskriften, ville det innebære en innskrenkende tolking. Det forhold at forskriftene griper inn i konkurransen mellom Hedmarkskylling og Samvirkekylling finnes heller ikke å kunne føre til noen annen tolking.

Lagmannsretten finner at forskriftene har omfattet rugegghøner fra loven ble vedtatt i 1975. Selv om det kunne herske noe tvil om dette, var spørsmålet klart etter lov- og forskriftsendringen i 1981.

Konsesjonsgrenseforskriftene er senere endret i 1987, 1988 og 1992 og har hele tiden benyttet begrepet verpehøne. I forskriften av 1992 er verpehøne imidlertid definert som høne fra 20 ukers alder og som produserer egg til konsum eller avl. Etter lagmannsrettens oppfatning innebærer denne definisjonen ingen endring, men en presisering av hva som har vært gjeldende rett fra 1975.

Subsidiært er anført at oppføringen av hus 7 og hus 8 ikke representerte noen utvidelse av anlegget i lovens forstand, idet bygningene var påbegynt realisert da loven trådte i kraft i 1975.

Heller ikke denne anførsel kan føre frem. Det fremgår av St.meld.nr.77 (1979-80) at loven ikke omfatter anlegg som var reist eller underbygging da loven trådte i kraft. Dette er også den naturlige forståelse av regelen.

De ankende parter har dokumentert at hus 7 og hus 8 var under planlegging i 1974/75 før loven trådte i kraft. Kullerud hadde fått tilsagn om bygsling av tomt fra Løten Almenning, og samtykke til bortbygsling var gitt av fylkeslandbruksstyret 14 mars 1975. Søknad om utslippstillatelse var gitt av bygningsrådet i desember 1974, og søknad om oppføring av husene var registrert i fylkesforsyningsnemnda i desember 1975. Det er på det rene at oppføring av husene likevel ikke skjedde før i 1988. Lagmannsretten finner etter dette at oppføringen representerte en utvidelse av anlegget.

Atter subsidiært er anført at forskriftene er i strid med Grunnloven §101, idet de gir en næringsfordel for Samvirkekylling. Lagmannsretten finner at anførelsen ikke kan føre frem og viser til de betraktninger som er gitt foran vedrørende hovedsøksmålet.

Lagmannsretten er etter dette kommet til at oppføringen av hus 7 og hus 8 til rugeggproduksjon var ulovlig i 1988. Produksjonen må derfor nedlegges, og oppfyllelsesfristen settes i samsvar med Statens påstand til det tidspunkt da dagens innsett tas ut av produksjon.

Anken har vært forgjeves, og Siri og Eivind Kullerud skal etter hovedregelen i tvistemålsloven §180 første ledd betale motpartens saksomkostninger. Det er ikke grunn til å benytte unntaksregelen i samme bestemmelse.Opprinnelig omfattet saken også overdragelsen av 45% av virksomheten til Siri Kullerud. Siri Kullerud fikk imidlertid konsesjon under saksforberedelsen for herredsretten, slik at denne del av saken bortfalt og ikke får noen betydning for omkostningsspørsmålet. Advokatfullmektig Goller har inngitt omkostningsoppgave på kr 37 800 hvorav kr 30 000 er salær. Lagmannsretten legger omkostningsoppgaven til grunn. Omkostningene er ikke delt mellom hovedsøksmål og motsøksmål. Lagmannsretten finner at saksomkostningene skjønnsmessig kan deles med en halvpart på hvert søksmål.

Saksomkostningsavgjørelsen for herredsretten blir stående, dog slik at omkostningene også her deles på samme måte.

Lagmannsretten har valgt å utforme ny domsslutning.

Dommen er enstemmig.

Slutning:

Hovedsøksmålet:

1. Eivind og Siri Kullerud pålegges å nedlegge eggproduksjonen i hus 7 og hus 8.

2. Nedlegging som nevnt i punkt 1 skal gjennomføres fra det tidspunkt dagens innsett tas ut av produksjon.

3. Eivind og Siri Kullerud dømmes til in solidum å erstatte Staten v/Landbruksdepartementet sakens omkostninger for herredsretten med 16 700-sekstentusensyvhundrekroner innen 2-to-uker fra dommens forkynnelse.

4. Eivind og Siri Kullerud dømmes til in solidum å erstatte Staten v/Landbruksdepartementet sakens omkostninger for lagmannsretten med 18 900 -attentusennihundrekroner innen 2 -to- uker fra dommens forkynnelse.

Motsøksmålet:

1. Staten v/Landbruksdepartementet frifinnes.

2. Eivind og Siri Kullerud dømmes til in solidum å erstatte Staten v/Landbruksdepartementet sakens omkostninger for herredsretten med 16 700 -sekstentusensyvhundrekroner innen 2 -to- uker fra dommens forkynnelse.

3. Eivind og Siri Kullerud dømmes til in solidum å erstatte Staten v/Landbruksdepartementet sakens omkostninger for lagmannsretten med 18 900 -attentusennihundrekroner innen 2 -to- uker fra dommens forkynnelse.