LF-1991-667
| Instans: | Frostating lagmannsrett - Dom |
|---|---|
| Dato: | 1993-10-07 |
| Publisert: | LF-1991-00667 |
| Stikkord: | Forvaltningsrett |
| Sammendrag: | |
| Saksgang: | Romsdal herredsrett nr. 91-138 A - Frostating lagmannsrett LF-1991-00667 A - Høyesterett HR-1994-00250K . Anket til Høyesterett; anken for den ankegrunn som gjelder feil i forvaltningens saksbehandling nektes fremmet til Høyesterett. Anken for øvrig henvises til Høyesterett. Anke til Høyesterett vedr. rettsanvendelse og bevisbedømmelse - HR-1995-00134 B - Lagmannsrettens dom, domsslutningens punkt 1, stadfestet. |
| Parter: | Ankende part: Staten v/Miljøverndepartementet, Oslo. (Prosessfullmektig: Regjeringsadvokaten v/advokat Frode Innjord, Oslo). Motpart: Nils Saltkjelsvik, Sjøholt. (Prosessfullmektig: Advokat Knut Harstad, Ålesund). |
| Forfatter: | 1. Lagdommer Mats Stensrud, formann, 2. Lagdommer Ivar Oftedahl, 3. Ekstr.ord. lagdommer Einar Raae |
| Lovhenvisninger: | Forvaltningsloven (1967) §17, §18, §25, Naturvernloven (1970) §18, §8, Grunnloven (1814) §110b, Lov om naturfredning (1910), Tvistemålsloven (1915) §172, §176, §180, Naturvernloven (1954), Sosialomsorgsloven (1964) §3, §24, §41, Forvaltningsloven (1967), Patentloven (1967) §1, §1, §2, §7, §9, Voksenopplæringsloven (1976) §5, Voksenopplæringsloven (1976), Kommunehelsetjenesteloven (1982) §2-1 |
Saken gjelder spørsmålet om en naturfredning er ugyldig.
Ved Kgl.res. av 27. mai 1988 ble det opprettet 42 naturreservater og fuglefredningsområder i våtmarker i Møre og Romsdal fylke. Tvisten gjelder et av disse, Nysætervatnet naturreservat i Ørskog og Vestnes kommuner.
Reservatet ligger ved riksveg 9 mellom Sjøholt og Tresfjord og ca 300 m over havet. Totalt areal er ca 1021 da og derav ca 223 da vann. Det omfatter hele Nysætervatnet, tidligere kalt Svartevatnet. Området er beskrevet slik i verneplanen:
"Grunt og dels vegetasjonsrikt fjellvatn med opne myrar og heiområde ikring. Vestenden av vatnet er open, austenden har inngroingssoner med fleire holmar og med flate grasmyrar inntil. På sørsida er det brattare, men myrlent lyngmark, på nordsida slakkare heiområde med myrdrag og litt bjørkeskog. Terrenget er elles nokså ope, viddeprega fjell-landskap med myrlende."
Flere gnr/bnr er berørt, derunder gnr 95 bnr 4 i Ørskog. Det er en utmarksteig på ca 170 da, hvorav ca 3/4 innenfor reservatet. Teigen tilhører Nils Saltkjelsvik. Han uttok 1. juni 1990 stevning til Nordre Sunnmøre herredsrett mot Staten v/Miljøverndepartementet. Saltkjelsvik nedla påstand om at fredningen av reservatet var ugyldig og at Staten skulle dekke hans omkostninger.
I tilsvar påstod Staten frifinnelse og tilkjennelse av saksomkostninger.
Etter søknad fra Staten besluttet Høyesteretts kjæremålsutvalg 7. februar 1991 at behandlingen av saken skulle overdras fra Nordre Sunnmøre herredsrett til Romsdal herredsrett. Etter hovedforhandling avsa Romsdal herredsrett 14. oktober 1991 dom med slik domsslutning:
"1. Kgl. res. av 27. mai 1988 om naturreservater og fuglefredningsområder i Møre og Romsdal kjennes ugyldig for så vidt angår Nysætervatnet naturreservat.
2. Innen 2 - to - uker fra forkynnelsen av dommen skal staten ved Miljøverndepartementet dekke
Nils Saltkjelsviks saksomkostninger med kr 28000,- - tjueåttetusenkroner."
Staten har i rett tid anket dommen til Frostating lagmannsrett og Saltkjelsvik har inngitt tilsvar. Ankeforhandling ble holdt i Molde 13.-15. september 1993. Retten dro på befaring til naturreservatet. Nils Saltkjelsvik og fem vitner avga forklaring.
Saltkjelsvik har reist særskilt søksmål om gyldigheten av fredningen. Spørsmålet om erstatning er holdt helt utenfor søksmålet. Staten har ikke hatt innvendinger mot fremgangsmåten. Lagmannsretten kan da ikke se noe til hinder for at de ordinære domstoler - og ikke skjønnsretten - behandler gyldighetsspørsmålet.
Saken står faktisk og rettslig i samme stilling for lagmannsretten som for herredsretten.
Før anførslene refereres, er det hensiktsmessig å gi en kort redegjørelse for gangen i fredningssaken.
Ved brev fra fylkesmannen i Møre og Romsdal av 17. desember 1978 ble grunneiere og rettighetshavere i naturreservatet orientert om at arbeidet med verneplan for våtmarker var begynt. De ble innkalt til åpent møte på Sjøholt 18. april 1979.
Et utkast til verneplan ble oversendt fra fylkesmannen i november 1981 og foreløpig godkjent av Miljøverndepartementet i desember 1981.
I brev av 10. oktober 1983 godkjente Miljøverndepartementet også et utkast til fredningsbestemmelser som fylkesmannen hadde utarbeidet.
Ved brev av 15. november 1983 ble forslaget om fredning av Nysætervatnet og en rekke andre områder sendt på høring. Kommuner, grunneiere og andre interessenter fikk tilsendt det grønne heftet "Utkast til verneplan for våtmarksområde i Møre og Romsdal fylke" (Fylkesmannen i Møre og Romsdal 1982) og utkast til fredningsbestemmelser. Høringsfristen ble satt til 1. april 1984. Fra brevet siteres:
"Ved brev, dagsett 17. desember 78, vart alle kommunar og grunneigarar informert om arbeidet med ein "Verneplan for våtmarksområde i Møre og Romsdal". Ut frå dei kommentarer og merknader som da kom fram, enten skriftleg eller på møter og synfaringar, legg vi med dette fram eit utkast til våtmarksplan, saman med konkrete vernereglar tilpassa det enkelte område. .....
Utkastet til plan og vernereglar er utforma i samråd med Miljøverndepartementet og godkjent i brev av 10. oktober 83, som grunnlag for arbeidet med å oppfylle måsettinga i St.meld.nr.68 (1980-81) "Vern av norsk natur". I tillegg til planane for dei enkelte område vil vi i denne samanheng be om at alle som får plandokumentet til fråsegn går gjenom den delen som omhandlar det naturfaglege grunnlaget og målsettinga for naturvernarbeidet i Norge. ....."
Fylkesmannen mottok 3. april 1984 skriftlig uttalelse fra grunneierne i Nysætervatnet.
Den 27. juli 1984 innkalte fylkesmannen bl.a. grunneierne til "synfaring i verneområde ved Nysætervatnet tysdag 14. august 84 kl 1000".
Den 10. mai 1985 sendte fylkesmannen sitt endelige forslag om verneplan og sammendrag av høringsuttalelser m.m. til Miljøverndepartementet. Den 13. mai 1985 ble grunneiere og rettighetshavere orientert om dette ved følgende brev fra fylkesmannen:
"FRAMLEGG TIL VERNEPLAN FOR VÅTMARKSOMRÅDE I MØRE OG ROMSDAL
Vi syner til vårt brev av 15. november 83 med framlegg til områdegrenser og vernereglar og til synfaring i området hausten 1984.
Fylkesmannen har no gjort seg ferdig med sine vurderingar av våtmarksplanen og sendt tilråding til Miljøverndepartementet for endeleg avgjerd.
Vedlagt følger kopiar av dei dokument som gjeld det området der De er grunneigar eller rettshavar.
I dei fleste områda er det gjort framlegg om endringar, både av vernereglane og områdeavgrensing for å etterkome ynskje frå grunneigarar eller andre som har gjeve fråsegn til planen. Desse justeringane har rydda av vegen mange interessekonflikter, men det seier seg sjølv at det ikkje er råd å oppfylle alle ynskje og samstundes ivareta verneinteressene på ein forsvarleg måte. Dersom De er interessert i å sjå det endelege framlegget til nye grenser på kart i målestokk 1:5000 (2000), kan det gjerast på formannskapet eller bygningsrådet i Dykkar kommune.
I arbeidet med vern av norsk natur er det ikkje råd å unngå at råderetten til eigedom som ligg innafor eit verneområde blir noko innskrenka. Der områdevernet vil føre til ulemper og andre økonomiske tap, har grunneigaren eller rettshavaren rett til erstatning.
Vi viser i den samanheng til vedlagte rundskriv T6/85 fra Miljøverndepartementet.
Dersom regjeringa vedtek verneplanen i samsvar med Fylkesmannen si tilråding, vil De få melding om dette så snart vedtaket er fatta. Dette kan ikkje skje før i 1986.
Det vil da bli oppretta ny kontakt mellom grunneigarane og fylkesmannen om utstikking og merking av områdegrenser i marka. Det same gjeld for fastsetting av erstatning, etablering av oppsyn m.m.
Men i denne omgangen er dette vårt siste brev til grunneigarane om verneplanen og vi vil nytte høvet til å takke for samarbeidet.
Om nokon har ytterlegare merknader til plandokumentet m.v. kan desse sendast til Miljøverndepartementet, Postboks 8013 Dep, 0030 OSLO 1."
Med dette var den lokale behandling av verneplanen avsluttet.
Det oppstod en diskusjon mellom Landbruksdepartementet og Miljøverndepartementet om verneplanen. Landbruksdepartementet deltok under en befaring 17.-18. oktober 1985. Det hele endte med interdepartemental enighet. Miljøverndepartementet fremmet forslaget om opprettelse av 27 naturreservater og 15 fuglefredningsområder for vern av våtmarker og våtmarksfugler i Møre og Romsdal. Fredningene ble som nevnt vedtatt ved Kgl.res. 27. mai 1988.
I ankesaken har Staten v/Miljøverndepartementet i det vesentlige anført:
Herredsrettens dom er uriktig. Det er gjort feil i rettsanvendelse og bevisbedømmelse. Herredsretten har trukket for snevre grenser for vernevedtak, og den har gått lengre i å prøve forvaltningsskjønn enn det domstolene har adgang til.
Fredningen av Nysætervatnet har hjemmel i naturvernloven §8. Fredningen er foretatt på riktig faktisk og rettslig grunnlag og det er ikke gjort saksbehandlingsfeil av betydning. For lagmannsretten er det ikke påstått myndighetsmisbruk.
Norge har et internasjonalt ansvar for å verne om naturen, og et nasjonalt ansvar - særlig for etterslekten. Etter pålegg fra Stortinget har forvaltningen fått i oppdrag å verne våtmarksområder.Forut for vernevedtak ligger et omfattende arbeid med registrering og vurdering på lokalt plan. Verneplanen for våtmarksområder i Møre og Romsdal var et særlig grunndig arbeid, sammenlignet med tilsvarende planer i andre deler av landet. Nysætervatnet har verneverdi av regional interesse.
Naturvernloven §8 oppstiller tre alternative hovedvilkår og tre alternative tilleggsvilkår for naturreservater. Nysætervatnet er fredet fordi området utgjør "spesiell naturtype" og "skiller seg ut ved sin egenart". Det har også særskilt pedagogisk betydning.
"Spesiell naturtype" betyr ikke nødvendigvis et sjeldent eller særpreget område, men en bestemt naturtype. Meningen er at man skal sikre for ettertiden representative områder av natur med biologisk mangfold; eksempelvis edelløvskoger, myrer, våtmarker. Det avgjørende er områdets naturmessige karakter. Etter hovedvilkåret "spesiell naturtype" kreves det ikke at området er urørt eller tilnærmet urørt. Menneskers inngrep tåles. Det er vanskelig å oppstille grenser for når et område er så påvirket at det ikke lenger er hjemmel for å frede. Man kan i høyden gi retningslinjer for vurderingen. Det essensielle er områdets funksjon; hvordan det fungerer og utvikler seg uten menneskers inngrep. Men behovet for vern er også relevant. Man har en rekke eksempler på at områder er sterkt påvirket i negativ eller positiv retning, men fortsatt er funnet verneverdige. Det er bare når områder er helt kunstige at man er avskåret fra å frede dem - som f.eks. parker o.a. arrangert natur.
Staten tar avstand fra den snevre tolkning av §8 som er gjort i Ot.prp.nr.65 (1968-69) side 22 og i Inge Lorange Backers bok "Naturvern og naturinngrep" (1986) side 186 flg. Forvaltningens egen praksis gjennom en årrekke - dvs de områder som er blitt fredet - viser hvor terskelen for fredning ligger. Mange våtmarker er som nevnt funnet verneverdige til tross for vesentlige inngrep av menneskers hånd. Her kan nevnes Presterødkilen (Sem og Tønsberg), Litlvatnet (Agdenes), Litlbumyran (Meldal), Molinga (Røros), Hammervatnet (Levanger), Åsnes (Namdalseid), Kanalen (Nærøy), Børsesjø (Skien), Triungsvann (Bærum), Sørumsneset (Skedsmo, Fet og Rælingen), Pollevann (Ås), Gressholmen - Rambergøya (Oslo) og Koksabukta og Storøykilen (Bærum).
Kravet om sjeldenhet eller særpreg er knyttet til tilleggsvilkåret "skiller seg ut ved sin egenart". Etter dette alternativ må man for reservatfredning kreve at området adskiller seg fra de mer ordinære områder i vedkommende naturtype. Man vurderer egenarten i internasjonalt, nasjonalt eller regionalt perspektiv.
Herredsretten har for Nysætervatnet tolket loven uriktig mht graden av opprinnelighet og urørthet.
Selve Nysætervatnet er enestående i fylkessammenheng. Høyden over havet tatt i betraktning, er det et unikt vegetasjonsrikt fjellvann. Våtmarksområdet er naturlig dannet. En mindre vannstandsregulering i 1985 har ikke influert nevneverdig på de naturmessige kvaliteter. Myr- og heiområdet er biologisk interessant. Nysætervatnet er hekkelokalitet for flere vannfugler som ellers er fåtallige i distriktet.
Inngrepene som Saltkjelsvik og herredsretten har heftet seg ved, har ikke fratatt området verneverdien. Inngrepene gjelder stort sett arealene utenfor naturreservatet.
Staten fastholder at det ikke er begått feil i saksbehandlingen - ihvertfall ikke feil som har innvirket på resultatet; fredningen. Man må legge til grunn bestemmelsene i forvaltningsloven og naturvernloven §18, slik denne bestemmelse lød i 1988. Såvel forvaltningsloven §17 første, som annet og tredje ledd og §18 er oppfylt. Saksforberedelsen har vært forsvarlig, grunneierne har fått uttale seg og de er meddelt opplysninger i møter og brev. Vernevedtaket er begrunnet tilstrekkelig etter forvaltningsloven §25.
Staten understreker at domstolenes adgang til å overprøve vedtak om naturfredning er begrenset. Man står overfor forvaltningsskjønn. Det gjelder vurderinger av botanikk og ornitologi.
Prinsipalt mener Staten at retten bare kan prøve vurderingstemaet som naturvernloven oppstiller i §8. Det dreier seg om den generelle tolkning av paragrafen.
Hvis retten kommer til at den også kan prøve subsumsjonen, hevder Staten at forvaltningen har foretatt en riktig konkret vurdering ved fredningen av Nysætervatnet.
Staten presiserer, at hvis retten overprøver den konkrete subsumsjonen, må den under enhver omstendighet vise forsiktighet og respekt for den faglige kompetanse og det brede erfaringsgrunnlag som miljøvernmyndighetene har. Forvaltningens vurderinger og avgjørelser bør bare tilsidesettes der det åpenbart foreligger feil. Det er bedre at det vernes for mye enn for lite.
Staten har nedlagt slik påstand:
"1. Staten v/Miljøverndepartementet frifinnes.
2. Staten v/Miljøverndepartementet tilkjennes saksomkostninger for herredsrett og lagmannsrett."
Nils Saltkjelsvik har i det vesentlige anført:
Herredsrettens dom er riktig. De faktiske forhold i og ved Nysætervatnet berettiger ikke fredning etter naturvernloven §8. Forvaltningen har gjort alvorlige feil i saksbehandlingen. Under enhver omstendighet bør rimelighetsbetraktninger lede til at fredningsvedtaket kjennes ugyldig. Det må antas å foreligge en vid adgang til domstolskontroll.
I verneplanen er Nysætervatnet gitt en helt alminnelig beskrivelse. Den kunne vært brukt på et hvilket som helst vann. Fredningen er ikke tilstrekkelig fundert. Faktum må være fyldigere når man som her skal velge ca 40 områder av 400 mulige. Særlig fugleregistreringene er dårlig behandlet.
Saltkjelsvik fremhever de negative påvirkninger som reservatet er utsatt for: - stor utfart av turgåere - 23 hytter i nedslagsfeltet - 7 naust innenfor naturreservatet - turistanlegg i nærheten - stor parkeringsplass like ved reservatet - riksveg 9 med 1 million passerende biler i året - flere dominerende kraftlinjer - fellesbeite med avrenning til reservatet - gjengroing av vannet - en oppdemning i 1985 av Nysætervatnet - militær aktivitet.
For fredning etter naturvernloven §8 må det underbygges at minst et hovedvilkår og et tilleggsvilkår er til stede. Lovforarbeidene og Inge Lorange Backers oppfatning må legges til grunn ved tolkningen av "spesiell naturtype". Inngrepene i Nysætervatnet er så omfattende at det ikke blir igjen noen verneverdi. Domstolene må kunne prøve konkret om vilkårene er oppfylt. Under enhver omstendighet må de tre hovedvilkårene kunne kontrolleres - herunder om Nysætervatnet representerer en "spesiell naturtype".
Saksbehandlingen forut for den Kongelige resulusjon var kritikkverdig. For det første var utredningen mangelfull, jf forvaltningsloven §17 første ledd. For det andre har ikke Saltkjelsvik fått tilfredsstillende opplysninger og innsyn, jf §17 annet og tredje ledd og §18. For det tredje er ikke vedtaket tilstrekkelig begrunnet, jf §25. Det er en mangel at det ikke er fastsatt skjøtselsbestemmelser. Saksbehandlingsfeilene må antas å ha innvirket på resultatet på en slik måte at vedtaket blir ugyldig, jf §41.
Hvis ikke enkelte av de feil som er påpekt ovenfor leder til ugyldighet, må de ihvertfall samlet sett gjøre det. Dessuten taler sterke rimelighetsgrunner for å underkjenne fredningen.
Saltkjelsvik har nedlagt slik påstand:
"1. Herredsrettens dom stadfestes.
2. Staten v/Miljøverndepartementet dømmes til å dekke Nils Saltkjelsviks saksomkostninger for lagmannsretten."
Lagmannsretten bemerker: Nedenfor behandles først domstolenes overprøving av fredningsvedtak (1), dernest følger avsnitt om historikk (2), om sakens faktum (3), om lovtolkning og subsumsjon (4), om saksbehandlingen (5). Avslutningsvis gis en sammenfatning (6) og premisser for saksomkostningsavgjørelsen (7).
1. Domstolenes overprøving av vedtak om naturvern.
Saken reiser spørsmålet om hvor langt domstolene kan overprøve vedtak om fredning etter naturvernloven §8. Vedtak om naturreservat med tilhørende fredningsbestemmelser har tosidig karakter. I relasjon til grunneiere og rettighetshavere i reservatet står man overfor enkeltvedtak. I relasjon til andre - allmennheten - har fredningsbestemmelsene karakter av forskrifter.
Staten hevder at retten - i forhold til Saltkjelsvik - kan prøve om riktig faktum er lagt til grunn, om saksbehandlingen har vært forsvarlig, om den generelle tolkningen av §8 er holdbar og om det er utvist myndighetsmisbruk. Forøvrig benektes det at retten kan prøve skjønnsutøvelsen. Den kan ikke kontrollere konkret om vilkårene for å frede Nysætervatnet var oppfylt, og om det i så fall burde fredes. Ifølge Staten, hører dette til forvaltningens frie skjønn.
Lagmannsretten er enig i at domstolene kan prøve om forvaltningen har lagt den riktige generelle tolkningen av §8 til grunn - dvs om begrepene i paragrafen er forstått og om forvaltningen har vist til relevante generelle hensyn. Så langt dreier det seg om rettsspørsmål. §8 inneholder vage ord og uttrykk. Ved den enkelte fredning står man overfor skjønnsmessige vurderinger. Partene er altså uenige om retten også kan prøve subsumsjonen - herunder om de faktiske forhold i Nysætervatnet oppfyller kravene i §8.
Som Torstein Eckhoff anfører i "Forvaltningsrett" (1992) side 243 flg kan det være glidende overgang mellom rettsspørsmål og subsumsjonsspørsmål, mellom det å ta stilling til hvilket vurderingstema loven gir anvisning på og å kontrollere den konkrete vurdering.
Rettspraksis gir ikke noe entydig svar på hvor langt prøvelsesadgangen går. En eldre dom i Rt-1932-655 synes å sette snevre grenser for domstolenes prøving av naturfredninger. Lagmannsretten tar utgangspunkt i tre nyere avgjørelser om forvaltningsskjønn:
Rt-1975-603 (Swingball-dommen) gjaldt gyldigheten av Patentstyrets avslag på søknad om patent og omfanget av domstolenes prøvelsesrett i slike saker. Det heter bl.a. i premissene (s 606):
"Jeg nevner forøvrig at den skjønnsmessige vurdering som patentmyndighetene utøver i henhold til loven §2 må karakteriseres som et subsumsjonsskjønn. Loven hjemler i den enkelte sak intet spillerom for hensiktsmessighetsbetraktninger: Er kravet til nyhet og oppfinnelseshøyde oppfylt, har søkeren "rett til" patent, jfr. §1. Som allerede sagt, finner jeg at dette skjønn kan prøves av domstolene. Jeg understreker imidlertid at det er all grunn for domstolene til å vise tilbakeholdenhet med å fravike
Patentstyrets avgjørelser i betrakning av den spesielle sakkunnskap og det brede erfaringsgrunnlag som Styret sitter inne med."
I Rt-1990-360 behandlet Høyesteretts kjæremålsutvalg spørsmålet om domstolsprøving av et tilbud om undervisning etter loven om voksenopplæring. Det heter på side 362 bl.a.:
"Et kjernepunkt i saken blir etter dette hva man kan utlede av ordet "likeverdig" i §5 annet ledd.
Kjæremålsutvalget er enig med lagmannsretten i at uttrykket innebærer et prinsipielt krav til det skoletilbud kommunen må treffe vedtak om, samtidig som det ikke inneholder noen mer bestemt angivelse av arten og innholdet i det skoletilbud som skal gis.
Om et skoletilbud er likeverdig, må således bedømmes konkret. Kjæremålsutvalget er ikke enig med lagmannsretten i at skjønnsutøvelsen etter §5 annet ledd ikke kan prøves av domstolene. Lovbestemmelsen gir imidlertid ikke eleven noe rettskrav på all den opplæring som han måtte ha behov for eller som han kan nyttiggjøre seg. Det må på dette som på andre områder skje en avgrensing ut fra de tilgjengelige ressurser. Det gjelder også ressurser av økonomisk karakter. I loven krav om at opplæringen må være likeverdig med den opplæring som gis i grunnskolen, ligger imidlertid at opplæringen må fylle visse minimums- og likhetskrav, og at dette er en rettighet som kan håndheves ved domstolene."
I Rt-1990-874 (Fusa-dommen) var det spørsmål om gyldigheten av et vedtak om hjemmehjelp og kontantstønad til en funksjonshemmet. Høyesterett tok utgangspunkt i de alminnelige prinsipper for prøving av forvaltningsskjønn og førstevoterende uttalte bl.a. på side 888:
"Hvor langt domstolenes prøvingsrett går i forhold til de to lovbestemmelser, vil kunne stille seg forskjellig for de ulike sider av et vedtak. I denne sak er det ikke tvilsomt at Kari Austestad i utgangspunktet hadde rett til sosialhjelp etter sosialomsorgsloven §3 nr. 1 og rett til helsetjenester etter kommunehelsetjenesteloven §2-1. Spørsmålet er om klientutvalgets vedtak tilfredsstiller loven krav med hensyn til omfanget av ytelser. Jeg antar at forvaltningens skjønnsmessige vurdering av dette spørsmål i utgangspunktet kan prøves av domstolene. Til sammenligning vises til kjennelse av Høyesteretts kjæremålsutvalg i Rt-1990-360 om adgang til domstolsprøving av et tilbud om undervisning etter loven om voksenopplæring.
Når det gjelder omfanget av ytelsene, vil spørsmålet ved en domstolskontroll etter min mening være om det aktuelle forvaltningsvedtak tilfredsstiller et visst minstekrav som må forutsettes å gjelde for slike ytelser. En slik vurdering vil ligge nær opp til en domstolsprøving av forvaltningens frie skjønn. Jeg sikter i denne forbindelse særlig til domstolenes adgang til å prøve om forvaltningsskjønnet er åpenbart urimelig."
Etter dette finner lagmannsretten at den kan prøve subsumsjonen i den foreliggende sak om gyldigheten av fredningen av Nysætervatnet. Naturvernloven §8 oppstiller visse minstekrav - hovedvilkår og tilleggsvilkår - som må være oppfylt. Retten må kunne vurdere om Nysætervatnet på fredningstidspunktet tilfredsstilte disse kravene. Man står overfor naturfaglige betraktninger. Grunnlagsmaterialet er utarbeidet av botanikere og ornitologer. Naturvernmyndighetene har spesiell sakkunnskap og et bredt erfaringsgrunnlag mht naturvern. Dette tilsier en viss tilbakeholdenhet fra domstolenes side. Man kan si det slik at domstolene kan kontrollere om man er over "terskelen" for fredning for det enkelte reservat. Hvis minstekravene anses oppfylt, må det høre til det frie forvaltningsskjønn å avgjøre om det bør fredes. For det sistnevnte er domstolskontrollen begrenset til spørsmålet om det er utvist myndighetsmisbruk.
2. Om naturvern i Norge.
Vår første lov om naturfredning av 1910 ble avløst av loven om naturvern i 1954. Den gjaldt til vår nåværende lov om naturvern av 19. juni 1970. I §1 om formål presiseres det at naturen er en nasjonalverdi som må vernes og at naturressursene skal disponeres slik at "naturens kvalitet skal bevares for fremtiden".
I 1972 ble det opprettet et eget miljøverndepartement og fra midten av 1970-årene gikk man over fra enkeltvise naturfredninger til fylkesvise verneplaner. På denne måte har man nå fylkesvis fredet edelløvskoger, myrer, våtmarker og sjøfugllokaliteter.
Stortinget vedtok i 1992 den såkalte "miljøstandarden" i Grunnloven §110b. Den fastsetter i første ledd:
"Enhver har Ret til et Milieu som sikrer Sundhed og til en Natur hvis Produktionsævne og Mangfold bevares. Naturens Ressourcer skulle disponeres ud fra en langsigtig og alsidig Betragtning, der ivaretager denne Ret ogsaa for Efterslægten."
Norge har etter hvert også forpliktet seg internasjonalt når det gjelder naturvern.
I St.meld.nr.68 (1980-81) heter det bl.a. på side 32 :
"Vern etter naturvernloven anvendes særlig på områder som har verneverdi i internasjonal-, nasjonal- og landsdelssammenheng. Denne praksis bør følges også i framtida.
I naturvernloven §1 heter det at "...naturens kvalitet skal bevares for fremtiden".
Dette innebærer at et viktig mål for det offentlige naturvernarbeidet er å sikre et utvalg av områder, forekomster og arter som tilsammen omfatter et representativt utsnitt av variasjonsbredden i norsk natur."
I NOU 1980:23 side 12 er opplistet fem kategorier hovedmotiver for naturvern: - Vern av det biologiske eksistensgrunnlaget - Sosiale og økonomiske motiver - Vitenskapelige motiver - Etiske motiver - Estetiske motiver.
Stortinget har pålagt forvaltningen å gjennomføre fylkesvise naturfredninger av våtmarker innen 1995. Statistikken viser at i 1971 utgjorde verneområder ialt 1,10 % av landets areal. I 1991 var andelen øket til 6,09 %. Til sammenligning kan nevnes at i 1988 var tilsvarende tall for Chile 17,1 %, for Frankrike 8,7 % og Island 7,9 %. Fra 1971 til 1991 økte antallet naturreservater i landet fra 31 til 951.
I 1974 undertegnet Norge en internasjonal konvensjon som pålegger oss å arbeide for vern og fornuftig forvaltning av våtmarker og det rike fuglelivet som er avhengig av dem (Ramsar-konvensjonen).
Våtmarksplanen for Møre og Romsdal av 1982, som i det alt vesentlige ble gjennomført, dekker 51 kmå eller 0,12 % av det totale landarealet i fylket. Over 400 våtmarksområder ble registrert og vurdert før man endte opp med de 42 som er fredet.
Staten har under ankeforhandlingen opplyst at man hittil bare har hatt fire særskilte søksmål om gyldigheten av vedtak om naturreservater. To av sakene har lagmannsretten behandlet parallelt, Nysætervatnet og Hostadvatnet naturreservater i Møre og Romsdal.
3. Om sakens faktum.
Ovenfor er det beskrevet at arbeidet med våtmarksplanen i Møre og Romsdal varte fra 1978 til 1988.
For Nysætervatnet har det primære vært funksjonen som hekkeområde for vannfugler og rasteplass under trekket. Videre har man fremhevet selve fjellvannet. Det er grunt og vegetasjonsrikt. Dessuten har området en viss interesse som myrlandskap og ut fra sine botaniske forekomster. - Alt dette fremgår av skildringen i det grønne heftet fra 1982.
Der er opplistet forekomster av 8 vannfuglarter, trolig hekkende, og av regional interesse. Videre opplyses at det er påvist 6 andearter og 7 vadefuglarter.
Til grunn lå feltregistreringer. I 1985 ble observasjonene i tiden 1958-1985 sammenfattet av Norsk Ornitologisk Forening v/Alv Ottar Folkestad. Rapporten fulgte saken under den videre forberedelse. Det er listet opp fugler av nasjonal interesse (brunnakke og toppand) og av regional interesse (stokkand, krikkand, småspove, enkeltbekkasin, jordugle, taksvale, gulerle og sivspurv). Videre er det anslått antall fugler pr år og om de er hekkende, trekkende eller overnattingsfugler.
Under høringen i 1983 hadde DKNVS, Museet, Botanisk avdeling i Trondheim kritiske bemerkninger. Disse ble sammenfattet slik:
"Våtmarksområdet i indre høgareliggande strøk er underrepresentert. Sakner botanisk dokumentasjon i dei undersøkte områda. Krev vegetasjonskartlegging i høve verneavgrensning og plan om skjøtsel. Alle verneområdene bør ha ei buffersone for å hindre dårleg påverknad."
Man fikk oppsatt en "planteliste" for Nysætervatnet 31. juli 1985. Der var påvist ialt 54 arter vann- og sumpplanter/ myrplanter, derav 13 mer kravfulle plantearter/plantearter i rikere ferskvann og 3 kalkindikatorer/sjeldne plantearter i distriktet. Også denne oversikt fulgte saken videre.
Saltkjelsvik har ikke påstått feil i faktum så langt. Han mener imidlertid at inngrepene ikke ble utredet, beskrevet og tillagt tilstrekkelig vekt ved fredningsvedtaket.
Om utførte inngrep heter det i det grønne heftet (1982) side 73:
"Langs sørsida av vatnet ligg 3 naust og litt lenger frå vatnet ligg 2 hytter. E69 passerer eit par hundre meter frå vatnet på sørsida, og denne vegen skjer inn på deler av myrområda aust for vatnet.
Viktigaste inngrep er likevel ei kraftlinje som kryssar midt over vatnet. Vest for vatnet grensar eit fellesbeite nær inntil vatnet, men utan å kome inn i nedslagsfeltet."
Det grønne heftet har fulgt saken og må anses som en sentral del av bakgrunnen for vedtaket om fredning. Selve foredraget til den Kgl.res. er kortfattet. Herfra siteres: "...
Møre og Romsdal har en stor bestand av hekkende våtmarksfugler og i tillegg er det store mengder fugl som benytter våtmarkene i fylket som hvileplasser under høst- og vårtrekket. Møre og Romsdal har de viktigste hvileplassene for trekkende våtmarksfugl på Vestlandet nord for Jæren. På grunn av den høye middeltemperaturen og de isfrie fjordene i vinterhalvåret er Møre og Romsdal et mye nyttet overvintringsområde for våtmarksfugl, og som overvintringsområder er våtmarkene i fylket verneverdige også i internasjonal målestokk. Flere områder i planen er i tillegg verneverdige i botanisk sammenheng. ....
NYSÆTERVATNET NATURRESERVAT I ØRSKOG OG VESTNES KOMMUNER (CA 1021 DAA)
Flertallet av grunneierne går imot verneforslaget av hensyn til dyrkingsinteresser, hyttebygging og andre friluftsinteresser. Fylkeslandbruksstyret mener at den nord-østlige del av området i Ørskog og alt areal i Vestnes kommune bør gå ut av planen.
Fylkesmannen viser til at dette er eneste område med vegetasjonsrikt, grunt fjellvatn med omkringliggende myrarealer og finner ikke å kunne endre avgrensinga av reservatet. Det er derimot forslag om endring i fredningsbestemmelsene for å imøtekomme brukerinteressene.
Landbruksdepartementet viser til at det er interesse for fremtidig dyrking av arealet særlig i Vestnes kommune. Det foreligger imidlertid ikke konkrete planer om oppdyrking, og ut fra en totalvurdering av området finner Landbruksdepartementet å kunne akseptere verneforslaget."
Ad turgåere. I det grønne heftet er det opplyst:
"Dessutan er Ørskogfjellet eitt av dei aller viktigaste utfartsområda i fylket, særleg i vinterhalvåret, og lokaliteten vil såleis være særdeles attraktiv i rekreasjonssamanheng."
Videre er det påpekt at visse former for friluftsaktiviteter kan komme i konflikt med verneinteressene i hekketiden.
Ad hytter. Hytter innenfor reservatet er nevnt under "Utførte inngrep" i det grønne heftet. De øvrige ca 20 hytter utenfor reservatet, sto der de aller fleste i 1988, og lett synlige.
Ad naust. Antallet er 7 og ikke 3 som angitt i "Utførte inngrep". Ut fra Nysætervatnets størrelse er differansen uten betydning.
Ad turistanlegg. Fjellstua som ligger utenfor reservatet, hadde tidligere utslipp som forurenset utkanten av reservatet. Dette er nå bragt i orden med forsvarlig kloakk. Med beskrivelsen "eitt av dei aller viktigaste utfartsområda i fylket" og ut fra beliggenheten, kan det ikke ses at det er en mangel at ikke det grønne heftet redegjør nærmere for turistanleggets innvirkning på reservatet.
Ad parkering. Også utstrakt parkering må anses som en følge når man er i "eitt av dei aller viktigaste utfartsområda i fylket". Et forhold er de eksisterende parkeringsplasser. Saltkjelsvik har særlig fokusert på den prosjekterte nye parkeringsplassen, beliggende tett inntil reservatet på motsatt side av riksveg 9, og med plass til 1000 biler. Den er ikke nevnt i det grønne heftet eller i foredraget til den Kgl.res., men arbeidet med planen har pågått i en årrekke, parallelt med vernearbeidet og til dels med tilskudd fra det offentlige. Man må legge til grunn at fylkesmannen har hatt kunnskap om parkeringsprosjektet i en tidlig fase av arbeidet med verneplanen, jf bl.a. søknad fra grunneierne til fylkesmannen om tilskudd til plassen 13. mars 1980.
Ad riksveg 9. Denne het tidligere E 69 og veien går nær inntil reservatet i sørlig lengderetning. Veien er nevnt under "Utførte inngrep". Videre er opplyst at den "skjer inn på deler av myrområda aust for vatnet". Ut fra fredningskartet, veiens standard, beliggenhet og karakter, må enhver kunne slutte at veien påfører reservatet en viss sjenanse. I tillegg til trafikk, støy og støv, har man også effekten av grøfterensk. Dette kan man slutte seg til for både vei og parkeringsplass.
Ad kraftlinjer. I det grønne heftet er fremhevet at kraftlinjen som krysser midt over vannet er "viktigaste inngrep". Denne ble også viet mye oppmerksomhet under ankeforhandlingen. Kraftlinjer er en ulempe for fugler og medfører fare for kollisjon med døden til følge. Under saksforberedelsen må man åpenbart ha vært opptatt av problemene med kraftlinjer, selv om bare den ene er nevnt, og ikke en annen nyere kraftlinje som går på nordsiden utenfor reservatet og en mindre eldre ledning innenfor og sør i reservatet.
Ad fellesbeite med avrenning. Om beite heter det under "Utførte inngrep":
"Vest for vatnet grensar eit fellesbeite nær inntil vatnet, men utan å kome inn i nedslagsfeltet."
Det er under ankeforhandlingen påvist hvordan 59 mål beite inntil reservatet nå er oppdyrket og grøftet med kanal som munner ut innenfor verneområdet ved osen av vannet.
Ad gjengroing av vannet. Dette er ikke uttrykkelig nevnt i det grønne heftet, men fellesbeitet er altså omtalt. Fremlagte eldre fotos tyder på at det uansett ville blitt gjengroing ved elveosen. Tilsiget fra beitet der det gjødsles, stimulerer nok vegetasjonen i vannet. Algevekst i elven indikerer også det. Lagmannsretten finner imidlertid at det berørte arealet er en beskjeden del av reservatområdet sett under ett, og forholdet kan ikke ses å ha hatt avgjørende betydning for spørsmålet om vern eller ikke av området.
Ad oppdemning av Nysætervatnet. Grunneierne foretok en oppdemning av Nysætervatnet på ca 40 cm i 1985. Dette skjedde ved opplag av masse i elveosen i sørvest. Lagmannsretten besiktiget stedet. Arbeidet syntes skånsomt utført. Representanter fra fylkesmannen uttalte at det like gjerne kunne vært gjort som et skjøtselstiltak i Statens egen regi. Oppdemningen er ikke beskrevet i de fremlagte saksdokumentene, men det er på det rene at fylkesmannen hele tiden har kjent til den. Det oppsto konfrontasjon mellom grunneiere og det offentlige/vernemyndighetene da maskinarbeidet ble utført i 1985. Forholdene i vannet har nå stabilisert seg, ca 40 cm høyere. Lagmannsretten kan ikke se at denne oppdemning, og en angivelig oppdemning 100 år eller mer tilbake i tid, ville hatt konsekvenser for fredningen.
Ad militær aktivitet. Et militært skytefelt ligger vest for reservatet, i nærheten av Fjellstua. Saltkjelsvik har innhentet en skriftlig bekreftelse for at skyting pågår 25-30 dager spredt gjennom året. Dels skytes det på en 300 m bane bak en åskam som skjermer mot reservatet. Dels benyttes et granatområde på samme side av åsen som reservatet. Ut fra de opplysninger som er gitt, kan ikke lagmannsretten se at skytefeltet ville fått betydning for vernet. Skyteområdet har vært kjent for fylkesmannen. Negative konsekvenser av militærøvelser er påpekt av Norsk Ornitologisk Forening under høringen, jf sammendrag av uttalelser.
Oppsummering. Det avgjørende er hvilke faktiske opplysninger som forelå i saken på tidspunktet for den Kgl.res. Som det fremgår er saken løpende tilført nye opplysninger, også etter utarbeidelsen av det grønne heftet fra 1982. Det er hos fylkesmannen materialet er innsamlet og bearbeidet. Videre er verneplanen oversendt til Miljøverndepartementet, først for foreløpig godkjennelse og senere for den endelige behandling. Av vitneforklaringene fremgår at departementet først og fremst har støttet seg til sammendrag - både mht feltregistreringer og høringsuttalelser. I statsråd er materialet ytterligere sammenfattet i foredraget til vernevedtaket. Dette må sees som en vanlig, praktisk og forsvarlig måte å presentere faktum på i fredningssaker. Det store antall fredninger og ekspertisen i forvaltningshierarkiet berettiger arbeidsfordelingen mellom fylkesmann, departement og statsråd. Om ikke alle faktiske opplysninger følger saken til topps, vil alltid departementet og statsråd kunne innhente det fullstendige grunnlagsmaterialet hos fylkesmannen, hvis det er ønskelig. Den interdepartementale diskusjon om våtmarksplanen for Møre og Romsdal er en illustrasjon: Da Landbruksdepartementet og Miljøverndepartementet ikke kunne bli enige, dro man sammen med representanter fra fylkesmannen på befaring til naturreservatene og utdypet på den måten faktum. Den punktvise gjennomgang ovenfor - av data om ornitologi og botanikk og om inngrep i Nysætervatnet, viser at fredningsmyndighetene har vært klar over de vesentlige forhold av såvel positiv som negativ karakter. Man kan ikke forvente at hver minste detalj utpensles i det skriftlige grunnlagsmaterialet. Når det gjelder kjennsgjerninger som beliggenhet av hytter, veier, kraftlinjer etc, utfylles kortfattede formuleringer i verneplanen av det man kan slutte fra kart og besiktigelser.
Utgangspunktet var ca 400 områder, og av disse konsentrerte man seg om ca 40. Det er ikke påvist vesentlige feil i det faktiske materialet for Nysætervatnet, og heller ikke påvist vesentlige forhold som ikke er nevnt. Tvert imot har vitnene fra Miljøverndepartementet uttalt at våtmarksplanen for Møre og Romsdal er basert på langt fyldigere registreringer og vurderinger enn det som er vanlig ellers i landet. Alle 400 områder ble prioritert i grupper fra 1 til 5. Den endelige verneplan omfattet 14 områder i gruppe 1 (særlig verneverdige - internasjonal interesse), 12 områder i gruppe 2 (svært verneverdige - nasjonal interesse) og 16 områder i gruppe 3 (verneverdige - regional interesse). Nysætervatnet hørte med i gruppe 3.
4. Om lovtolkning og subsumsjon.
Som begge parter anfører, må naturreservat etter naturvernloven §8 tilfredsstille ett av tre hovedvilkår, idet området må ha - urørt eller - tilnærmet urørt natur eller - utgjøre spesiell naturtype. Videre må ett av tre tilleggsvilkår være oppfylt, slik at området har - særskilt vitenskapelig eller - pedagogisk betydning eller - skiller seg ut ved sin egenart.
Staten hevder at Nysætervatnet er fredet fordi det utgjør en spesiell naturtype og skiller seg ut ved sin egenart, samtidig som det har særskilt pedagogisk betydning. I Ot.prp.nr.65 (1968-69) heter det på side 22:
"Med uttrykket spesiell naturtype mener en natur som tross inngrep fra menneskenes side har bevart sin opprinnelige karakter og for så vidt er likeverdig med urørt natur."
Utgangspunktet er totalfredning, men man kan også frede for bestemte formål, jf §8 2. punktum. I Ot.prp.nr.65 heter det videre på side 22 at man i §9 (utkastet §8) har tatt opp en bestemmelse som gir adgang til å frede en biotop i områder som ikke går inn under §8 (utkastet §7).
I Naturvernrådets innstilling fra 1968 er på side 27 nevnt som eksempel på spesiell naturtype "en edellauvskog som tross inngrep fra menneskenes side har bevart sin opprinnelige karakter og for så vidt er likeverdig med urørt natur".
Fra Ot.prp.nr.65 side 21-22 siteres:
"I hovedregelen bør naturen forbli urørt i reservatene, men i en del av dem, f.eks. enkelte reservater av edellauvskog, må visse inngrep kunne foretas for å opprettholde typen. En antar at det likevel vil dreie seg om en ganske streng form for fredning, hvoretter tekniske inngrep som vil omforme terrenget eller medføre biotopendringer ikke tillates."
Under henvisning til det foregående, og til den alminnelige språklige oppfatning av begrepet "naturreservat" finner lagmannsretten at også ved det tredje hovedvilkåret "spesiell naturtype" kreves det at området fortsatt i det vesentlige er opprinnelig og urørt. På dette punkt har altså lagmannsretten en annen oppfatning enn Staten.
Reservat er en streng variant av fredning. Naturlandskapet må ikke være så bearbeidet at det er blitt kulturlandskap. Visse tiltak og anlegg kan tåles. Man kan tenke seg en edelløvskog som det er anlagt en vei gjennom, en ellers urørt myr som er gjennomskåret av en kraftledning, et naturlig våtmarksområde som er skjemmet av en synlig kloakkledning. Også tiltak og anlegg utenfor selve området kan være av betydning, hvis de har sjenerende ringvirkninger på det aktuelle fredningsområdet.
Jo nærmere man kommer tettsteder, og jo lengre man kommer i menneskers utbygging og utnyttelse av naturen, desto hyppigere må man regne med at alternativet "spesiell naturtype" vil bli benyttet. Hensikten med reservatfredning er jo å bevare representative områder med biologisk mangfold for ettertiden. Liksom i Danmark kan man for enkelte naturtyper komme dit hen, at det ikke finnes urørte eller tilnærmet urørte områder igjen. Da må man eventuelt søke hjemmel i det tredje hovedvilkår. Grensen for det verneverdige - for graden av urørthet eller graden av tålte inngrep - er ikke fast, men utvikler seg over tid og avhenger av hvilken naturtype det gjelder. Er det spørsmål om å sikre det eneste og siste området i landet av en naturtype som har internasjonal interesse, må man tåle at det er gjort flere inngrep av mennesker, enn hvor man kan velge mellom flere områder av en naturtype som bare har regional interesse. Med den oversikt og ekspertise forvaltningen har mht naturvern, vil det være forvaltningen selv som langt på vei legger premisser for hvor "terskelen" for verneverdi går: Hvor grensen må settes pga inngrep av mennesker eller om man vil - hvilket minimum av urørthet som kreves.
I tilleggskriteriet "skiller seg ut ved sin egenart", ligger et visst krav om særpreg og sjeldenhet - det være seg internasjonalt, nasjonalt eller regionalt. Dette tilleggsvilkåret vil nok ofte få mindre selvstendig betydning i kombinasjon med hovedvilkåret "spesiell naturtype".
Utgangspunktet de senere år har vært behandling av stortingsmeldinger om naturvern, signaler fra Stortinget om ønskede verneplaner, oppfølging med kartlegging og prioriteringer på regionalt plan, foreløpig godkjennelse av verneplaner i Miljøverndepartementet og ytterligere utredning og høring før endelig behandling i statsråd. Den oversikt som oppnås og sammenligning og prioritering som skjer på departementsplan, står sentralt.
Etter bevisførselen finner lagmannsretten at Nysætervatnet representerer en "spesiell naturtype". Det gjelder et våtmarksområde med en kombinasjon av et næringsrikt vann og omkringliggende myrer og heier, som tilholdsted for en rekke fugler. Hekkende, trekkende og overnattende fugler hviler og finner mat her. Samtidig er det et relativt stort utvalg av biologisk interessante forekomster. Til tross for en rekke direkte og indirekte påvirkninger i området, som Saltkjelsvik har fokusert på, finner lagmannsretten bevist at området har bevart det vesentlige av sin opprinnelighet og urørthet; funksjonelt og estetisk. Nysætervatnet skiller seg også ut ved sin egenart, først og fremst ved næringsrikdommen i vannet, tatt i betraktning høyden over havet. Som anført av Staten, har Nysætervatnet også særskilt pedagogisk betydning. Det ligger nær riksvei, i relativt kort avstand fra byer som Ålesund og Molde. Nysætervatnet vil kunne benyttes i undervisnings-øyemed for barn og ungdom.
Etter bevisførselen og ut fra en totalvurdering finner lagmannsretten at naturreservatet må antas å ligge godt innenfor de skranker som naturvernloven §8 setter for fredning. Det er da ikke nødvendig å foreta en mer nøyaktig grensedragning mht "terskelen" for fredning av våtmarksreservater i Møre og Romsdal.
Lagmannsretten har ved sin avgjørelse lagt vekt på det grundige forarbeidet til våtmarksplanen i Møre og Romsdal, som startet med 400 områder og hvor man endte opp med 42 fredninger.
Alv Ottar Folkestad hos Fylkesmannen i Møre og Romsdal har siden 1950-årene gjort observasjoner av fugler i Nysætervatnet. Han er en av landets fremste eksperter mht fugler og er nå leder for Norsk Ornitologisk Forening. Folkestad hadde i sin tid i oppdrag for Miljøverndepartementet å grovregistrere samtlige våtmarksområder i Norge fra Sunnfjord til Kirkenes. Han har således et godt overblikk over sammenlignbare områder. Folkestad har i sin vitneforklaring fremhevet kvalitetene i Nysætervatnet, sett i fylkessammenheng. Han har også i senere år gjort observasjoner i naturreservatet og hevder at innslaget av hekkende, trekkende og overnattende fugler kan variere fra år til år, men at bestandene totalt sett ikke har gått ned.
Forstyrrelsene fra turgåere, veitrafikk, skytefelt og kraftlinjer mv omkring har eksistert i mange år før fredningen. Det finnes ikke bevist at området har tapt sine funksjoner for fuglene, sett i forhold til registreringene fra 1958 til 1985. Grunneiernes oppdemning på 40 cm av selve vannet har heller ikke nevneverdig endret områdets karakter av opprinnelighet. Forholdene etter den relativt beskjedne vannstandsreguleringen har stabilisert seg. Tilsiget fra beitet på 59 da utenfor reservatet har bidratt til noe sterkere gjengroing ved elveosen, men heller ikke dette er noe dominerende innslag i totalbildet.
Lagmannsretten har fått seg forelagt luftfotos fra de siste 30 år. Disse viser at vannspeil og vegetasjon i myrene har variert med årstid og nedbør. Heller ikke den uberørte naturen er statisk.
Konklusjonen er at Nysætervannet lå godt innenfor kravene i naturvernloven §8 ved fredningen 27. mai 1988.
5. Om saksbehandlingen.
På fredningstidspunktet hadde naturvernloven §18 slik ordlyd:
"Før det treffes vedtak om vern eller fredning i medhold av denne lov, skal eiere, brukere eller andre som blir berørt av tiltaket, varsles og gis anledning til å uttale seg innen en nærmere angitt frist.
Skulle det hende at vansken med å nå hver enkelt blir for stor, kan det gis varsel gjennom kunngjøring i Norsk lysingsblad og en eller flere aviser i distriktet om at dokumenter vedrørende det påtenkte tiltak er utlagt på formannskapets kontor med anmodning om uttalelse innen en frist som ikke må settes kortere enn 6 uker fra kunngjøringen i Norsk lysingsblad.
Berører saken interesser som hører under fylkeslandbruksstyret, fylkesfriluftsnemnda, landbruksnemnda, friluftsnemnda eller andre sakkyndige organer, bør disse få høve til å uttale seg. Det samme gjelder vedkommende kommuner og fylkeskommuner.
Departementet kan på forhånd treffe vedtak om midlertidig vern eller fredning som nevnt i første ledd inntil saken er avgjort."
For saksbehandlingen gjaldt forøvrig forvaltningsloven av 1967.
Ifølge forvaltningsloven §17 første ledd pålå det Staten å utrede fredningssaken forsvarlig før vedtak. Lagmannsretten viser til registreringene av fugler og vegetasjon i Nysætervatnet, og ellers avsnittet ovenfor om faktum i saken. Det har vært møter med grunneierne m fl, og man har hatt høring på vanlig måte. Det er åpenbart at staten har vært klar over og tatt hensyn til de vesentlige forstyrrende faktorer, særlig omkring selve reservatet. Lagmannsretten kan ikke se det som en saksbehandlingsfeil at det i saksdokumentene ikke finnes detaljerte analyser for turisme, veitrafikk, kraftlinjer og skytefelt mv. Hvor langt utredningsplikten går må avgjøres konkret, og i forhold til sakstype. Det forhold at det var under behandling et stort antall fredningssaker i Norge, har etter lagmannsrettens syn ikke gått ut over en forsvarlig saksutredning mht fredningen av Nysætervatnet.
Når det gjelder Statens informasjonsplikt, har man bestemmelser i forvaltningsloven §17 annet og tredje ledd og naturvernloven §18 første ledd. Som nevnt innledningsvis ble grunneiere og rettighetshavere i Nysætervatnet tilskrevet av fylkesmannen 17. desember 1978. Man ble orientert om arbeidet med verneplanen og innkalt til møte 18. april 1979. Senere var det lokal høring med frist 1. april 1984. Da mottok de berørte det grønne heftet med utkast til verneplan og fredningsbestemmelser. Senere fikk grunneierne innkallelse til befaring 14. august 1984. Ved brev av 13. mai 1985 ble grunneiere og rettighetshavere orientert om at den lokale behandling av verneplanen var avsluttet, og at saken var sendt til Miljøverndepartementet for sentral behandling. Brevet er sitert foran, og det fremgår at forslaget med grenser inntegnet på kart var tilgjengelig på formannskapskontoret/hos bygningsrådet i kommunen. Lagmannsretten kan ikke se at forvaltningen kan kritiseres for mangelfull informasjon. Det var ingen saksbehandlingsfeil at grunneiere og rettighetshavere ikke ble innkalt til en senere befaring med representanter fra fylkesmannen, Landbruksdepartementet og Miljøverndepartementet. Befaringen var et ledd i den interdepartementale diskusjon om verneplanen.
Om partenes rett til å uttale seg er det bestemmelser i forvaltningsloven §17 annet og tredje ledd og naturvernloven §18. Igjen vises til de møter grunneiere og rettighetshavere ble innkalt til under saksforberedelsen. Dessuten kunne de gi høringsuttalelser til fylkesmannen med frist 1. april 1984, og ytterligere bemerkninger til Miljøverndepartementet, jf fylkesmannens orienteringsbrev av 13. mai 1985. Lagmannsretten finner etter dette at partene har fått tilstrekkelig adgang til å uttale seg.
I samsvar med forvaltningsloven §24 skal enkeltvedtak grunngis. Etter §25 skal man bl.a. vise til de regler vedtaket bygger på, og kort nevne de faktiske forhold og hovedhensyn som har vært avgjørende. Når det gjelder faktum kan man vise til andre dokumenter som er gjort kjent for parten.
Lagmannsretten ser det slik at partene, gjennom høringsbehandlingen, fikk en fyldig begrunnelse for den Kgl.res., både med hensyn til Nysætervatnet og helhetsbildet med ialt 42 naturreservater og fuglefredningsområder. Den Kgl.res. og det tilhørende foredraget var som vanlig er, kortfattet. Der er imidlertid vist til lovhjemmel, og delvis faktiske forhold og hensyn. Fredningskartet og fredningsbestemmelsene (forskriftene) er en del av den Kgl.res. Forøvrig utfyller det grønne heftet fra 1982 bakgrunnen for vedtaket. Etter omstendighetene finner lagmannsretten at kravene til begrunnelse er tilfredsstilt.
Lagmannsretten vil tilføye at det ikke kan sees som noen saksbehandlingsfeil at ikke selve feltregistreringene av fugler og vegetasjon er oversendt til grunneierne. Det er heller ingen saksbehandlingsfeil at feltregistreringene ikke har fulgt saksdokumentene til statsråd, jf det som er uttalt ovenfor om arbeidsfordeling og presentasjon av faktum i saken mellom fylkesmann, Miljøverndepartement og statsråd.
Saltkjelsvik har anført at det er en saksbehandlingsfeil at ikke forvaltningen har fastsatt skjøtselsbestemmelser. Det heter i Ot.prp.nr.65 (1968-69) side 21 at naturen i hovedregelen bør forbli urørt i reservatene, men at det i en del av dem, f.eks. enkelte reservater av edelløvskog, må kunne foretas visse inngrep for å opprettholde naturtypen. I fredningsbestemmelsene for Nysætervatnet er det inntatt en uttrykkelig bestemmelse om adgang til skjøtselstiltak og eventuelt utarbeidelse av skjøtselsplan, jf avsnitt VII. Lagmannsretten kan overhodet ikke se det som en saksbehandlingsfeil at det ikke ble fastsatt skjøtselsplan samtidig med fredningen i 1988. Forvaltningen selv kan bestemme skjøtsel når det anses nødvendig.
6. Sammenfatning. Rimelighetsbetraktninger.
Lagmannsretten konkluderer med at det ikke er begått enkeltvise feil ved fredningen som gjør den ugyldig. Heller ikke samlet sett er det gjort feil som fører til ugyldighet. Det gjelder såvel det faktiske grunnlaget, som rettsanvendelsen, subsumsjonen og saksbehandlingen.
Saltkjelsvik har anført rimelighetsbetraktninger som et eget grunnlag. Dette er ikke utdypet nærmere. Ved naturfredning vil det svært ofte være kolliderende interesser - hensynet til vern står mot hensynet til ønsket oppdyrking, hyttebygging etc. Dette er for så vidt påpekt under avsnittet "Kjente interessekonflikter" for Nysætervatnet i det grønne heftet fra 1982 og i foredraget for statsråd. Saltkjelsvik er pensjonert sjømann og naturreservatet berører en del av utmarksteigen hans på Ørskogfjellet. Lagmannsretten mener det er klart at rimelighetsbetraktninger ikke kan føre til opphevelse av vernet i denne saken. Igjen presiseres det at Saltkjelsvik ikke har anført myndighetsmisbruk.
Fra grunneierhold har det vært uttalt at eierne selv ville kunne bevare Nysætervatnet på en vel så god måte som Staten. Det er positivt at grunneierne også er opptatt av vern. Av hensyn til kommende generasjoner og ut fra dagens lovgivning er det imidlertid ikke et alternativ til offentlig fredning at nåværende grunneiere selv pålegger seg å verne naturområder.
7. Saksomkostninger.
Staten har vunnet saken og krevet saksomkostninger. Lagmannsretten finner ikke grunnlag for å gjøre unntak fra hovedregelen om at den tapende part må dekke motpartens omkostninger. Saken kan ikke anses å ha vært spesielt tvilsom, det er ikke fremkommet nye avgjørende opplysninger under behandlingen for herredsretten og lagmannsretten, og man kan ikke laste Staten for at det kom til sak. På denne bakgrunn må Saltkjelsvik betale saksomkostninger til Staten for herredsretten og lagmannsretten, jf tvistemålsloven §180 annet ledd og §172 første ledd.
Regjeringsadvokaten har krevet saksomkostninger for herredsretten med kr 24300,-, hvorav salær utgjør kr 20000,-. For lagmannsretten kreves kr 47275,-, hvorav salær utgjør kr 37500,-. Samlet er det krevet kr 71575,-, og under henvisning til tvistemålsloven §176 finner lagmannsretten at omkostningene har vært nødvendige for en betryggende utførelse av oppdraget.
Dommen er enstemmig.
Slutning:
1. Staten v/Miljøverndepartementet frifinnes.
2. Nils Saltkjelsvik betaler til Staten v/Miljøverndepartementet saksomkostninger for herredsretten og lagmannsretten med ialt kr 71575,- - syttientusenfemhundreogsyttifem 00/100 - kroner innen 2 - to - uker fra forkynnelsen av dommen.