LF-1992-59

Instans:	Frostating lagmannsrett - Dom
Dato:	1993-10-07
Publisert:	LF-1992-00059
Stikkord:	Forvaltningsrett
Sammendrag:
Saksgang:	Romsdal herredsrett nr. 90-89 A - Frostating lagmannsrett LF-1992-00059 A. Anket til Høyesterett - HR-1995-00134 B - Lagmannsrettens dom stadfestet.
Parter:	Ankende part: 1. Odd Kvadsheim, 6444 Farstad m.fl. (tilsammen 15 parter) (Prosessfullmektig: Advokat Knut Harstad, 6018 Ålesund). Motpart: Staten v/Miljøverndepartementet, Oslo. (Prosessfullmektig: Regjeringsadvokaten v/advokat Frode Innjord, Oslo).
Forfatter:	1. Lagdommer Mats Stensrud, formann, 2. Lagdommer Ivar Oftedahl, 3. Ekstraord.lagdommer Einar Raae
Lovhenvisninger:	Forvaltningsloven (1967) §17, §18, §25, Naturvernloven (1970) §18, §8, Grunnloven (1814) §110b, Lov om naturfredning (1910), Tvistemålsloven (1915) §172, §180, Naturvernloven (1954), Sosialomsorgsloven (1964) §3, §22, §24, §41, Forvaltningsloven (1967), LOV-1970-06-19-§1, §1, §2, §7, §9, Kommunehelsetjenesteloven (1982) §2-1

Saken gjelder spørsmålet om en naturfredning er ugyldig.

Ved Kgl.res. av 27. mai 1988 ble det opprettet 42 naturreservater og fuglefredningsområder i våtmarker i Møre og Romsdal fylke. Tvisten gjelder et av disse, Hostadvatnet i Fræna kommune.

Reservatet ligger ved riksveg 663 mellom Elnesvågen og Farstad og ca 27 m over havet. Totalt areal er ca 1380 da, derav ca 1086 da vann. Det omfatter hele Hostadvatnet. Området er beskrevet slik i verneplanen:

"Eit større og heller grunt vatn, stort sett omgitt av dyrkamark, men med mindre parti med fattig lynghei og myr inntil i sør og nord. På austsida når ei lauvskogli ned til vatnet. Mellom dyrkamarka og vasskanten er det langs heile vestsida eit belte av fukteng, myr og fuktig krattskog langs den låge breidden, og med eit frodig rørskogsparti i nordenden. Liknande, men smalare og meir usamanhengande soner finst langs austsida, der terrenget også har større fall inntil vatnet. I sørenden av vatnet ligg eit lite, lågare sumpmarksparti."

Ialt 15 av grunneierne uttok 19. oktober 1990 stevning til Romsdal herredsrett mot Staten v/Miljøverndepartementet. Disse er i ettertid benevnt Kvadsheim m.fl. De nedla påstand om at fredningen av Hostadvatnet var ugyldig og at Staten skulle dekke saksomkostningene.

I tilsvar påstod Staten frifinnelse og tilkjennelse av saksomkostninger.

Etter hovedforhandling avsa Romsdal herredsrett 17. oktober 1991 dom med slik domsslutning:

"1. Staten ved Miljøverndepartementet frifinnes.

2. Saksomkostninger tilkjennes ikke."

Kvadsheim m.fl. har i rett tid anket dommen til Frostating lagmannsrett og Staten har inngitt tilsvar. Etter eierskifte er Bjørn Arnfinn Hostad trådt inn som part istedet for Albert P. Hostad. Ankeforhandling ble holdt i Molde 15.-17. september 1993. Retten dro på befaring til naturreservatet. Parten Odd Kvadsheim og fire vitner avga forklaring.

Kvadsheim m fl har reist særskilt søksmål om gyldigheten av fredningen. Spørsmålet om erstatning er holdt helt utenfor søksmålet. Staten har ikke hatt innvendinger mot fremgangsmåten. Lagmannsretten kan da ikke se noe til hinder for at de ordinære domstoler - og ikke skjønnsretten - behandler gyldighetsspørsmålet.

Saken står faktisk og rettslig i samme stilling for lagmannsretten som for herredsretten.

Før anførslene refereres, er det hensiktsmessig å gi en kort redegjørelse for gangen i fredningssaken.

Ved brev fra fylkesmannen i Møre og Romsdal av 17. desember 1978 ble grunneierne i naturreservatet orientert om at arbeidet med verneplan for våtmarker var begynt. Det ble redegjort for hvorfor Hostadvatnet var påtenkt som naturreservat. Videre heter det i brevet:

"Før verneframlegget blir endeleg utforma, vil ein på det førebuande stadiet søke kontakt med nærings- og bruksinteressene om eventuelle planar og interessekonflikter innan det skisserte området. Så langt det er råd, vil ein ved endeleg grensedraging og utarbeiding av framlegg til fredingsføresegner søke å ta omsyn til slike interesser, om dei ikkje kjem direkte i strid med verneinteressene.

Ein vil derfor be om opplysningar og synspunkt som vedrører desse problema, eventuelt også få klarlagt om det vil vere trong for eit orienteringsmøte mellom grunneigarar, kommune og naturvernstyresmakter når det gjeld arbeidet på det førebuande stadiet.

Eit eventuelt endeleg framlegg om vern vil også på eit seinare stadium bli lagt fram for grunneigarar, rettshavarar, kommune, ålmenta og andre berørte instansar til fråsegn før endeleg avgjerd.

Evt. merknader blir å sende Fylkesmannen i Møre og Romsdal, v/Plan- og utbyggingsavdelinga, Fylkeshuset, 6400 Molde, innan 15. januar 1979."

Vedlagt fulgte kart i målestokk 1:20000 og oversikt over våtmarker i Møre og Romsdal.

Fylkesmannen sendte 20. april 1979 et brev til grunneiere og rettighetshavere ved Frelsvatnet, øvre del av Hustadelva og Hostadvatnet. Fylkesmannen hadde merket seg at interessekonfliktene særlig var knyttet til jorddyrking. Etter samråd med kommunen fant man det naturlig å holde et fellesmøte for de aktuelle områdene, og dette ble tillyst på "Frænabu" onsdag 2. mai 1979.

Et utkast til verneplan ble oversendt fra fylkesmannen i november 1981 og foreløpig godkjent av Miljøverndepartementet i desember 1981.

I brev av 10. oktober 1983 godkjente Miljøverndepartementet også et utkast til fredningsbestemmelser som fylkesmannen hadde utarbeidet.

Ved brev av 15. november 1983 ble forslaget om fredning av Hostadvatnet og en rekke andre områder sendt på høring. Kommuner, grunneiere og andre interessenter fikk tilsendt det grønne heftet "Utkast til verneplan for våtmarksområde i Møre og Romsdal fylke" (Fylkesmannen i Møre og Romsdal 1982) og utkast til fredningsbestemmelser. Høringsfristen ble satt til 1. april 1984. Fra brevet siteres:

"Ved brev, dagsett 17. desember 72, vart alle kommunar og grunneigarar informert om arbeidet med ein "Verneplan for våtmarksområde i Møre og Romsdal". Ut frå dei kommentarer og merknader som da kom fram, enten skriftleg eller på møter og synfaringar, legg vi med dette fram eit utkast til våtmarksplan, saman med konkrete vernereglar tilpassa det enkelte område. ...

Utkastet til plan- og vernereglar er utforma i samråd med Miljøverndepartementet og godkjent i brev av 10. oktober 83, som grunnlag for arbeidet med å oppfylle målsettinga i St.meld.nr.68 (1980-81) "Vern av norsk natur". I tillegg til planane for dei enkelte område vil vi i denne samanheng be om at alle som får plandokumentet til fråsegn går igjennom den delen som omhandlar det naturfaglege grunnlaget og målsettinga for naturvernarbeidet i Norge. ..."

Fylkesmannen mottok skriftlig uttalelse datert 28. mars 1984 fra grunneiere i Hostadvatnet.

Den 7. september 1984 tilskrev fylkesmannen grunneierne om sluttføring av arbeidet med verneplanen. Det ble tillyst synfaring i verneområdet ved Hostadvatnet 14. september 1984 med frammøte ved "Frænabu".

Den 10. mai 1985 sendte fylkesmannen sitt endelige forslag om verneplan og sammendrag av høringsuttalelser m.m. til Miljøverndepartementet. Den 13. mai 1985 ble grunneiere og rettighetshavere orientert om dette ved følgende brev fra fylkesmannen:

"FRAMLEGG TIL VERNEPLAN FOR VÅTMARKSOMRÅDE I MØRE OG ROMSDAL

Vi syner til vårt brev av 15. november 83 med framlegg til områdegrenser og vernereglar og til synfaring i området hausten 1984.

Fylkesmannen har no gjort seg ferdig med sine vurderingar av våtmarksplanen og sendt tilråding til Miljøverndepartementet for endeleg avgjerd.

Vedlagt følgjer kopiar av dei dokument som gjeld det område der De er grunneigar eller rettshavar.

I dei fleste områda er det gjort framlegg om endringar, både av vernereglane og områdeavgrensing for å etterkome ynskje frå grunneigarar eller andre som har gjeve fråsegn til planen. Desse justeringane har rydda av vegen mange interessekonflikter, men det seier seg sjølv at det ikkje er råd å oppfylle alle ynkje og samstundes ivareta verneinteressene på ein forsvarleg måte. Dersom De er interessert i å sjå det endelege framlegget til nye grenser på kart i målestokk 1:5000 (2000), kan det gjerast på formannskapet eller bygningsrådet i Dykkar kommune.

I arbeidet med vern av norsk natur er det ikkje råd å unngå at råderetten til eigedom som ligg innafor eit verneområde blir noko innskrenka. Der områdevernet vil føre til ulemper og andre økonomiske tap, har grunneigaren eller rettshavaren rett til erstatning.

Vi viser i den samanheng til vedlagte rundskriv T6/85 frå Miljøverndepartementet.

Dersom regjeringa vedtek verneplanen i samsvar med fylkesmannen si tilråding, vil De få melding om dette så snart vedtaket er fatta. Dette kan ikkje skje før i 1986.

Det vil da bli oppretta ny kontakt mellom grunneigarane og fylkesmannen om utstikking og merking av områdegrenser i marka. Det same gjeld for fastsetting av erstatning, etablering av oppsyn m.m.

Men i denne omgangen er dette vårt siste brev til grunneigarane om verneplanen og vi vil nytte høve til å takke for samarbeidet.

Om nokon har ytterlegare merknader til plandokumentet m.v. kan desse sendast til Miljøverndepartementet, Postboks 8013 Dep, 0030 Oslo 1."

Med dette var den lokale behandling av verneplanen avsluttet.

Det oppsto en diskusjon mellom Landbruksdepartementet og Miljøverndepartementet om verneplanen. Landbruksdepartementet deltok under en befaring 17.-18. oktober 1985. Det hele endte med interdepartmentral enighet. Miljøverndepartementet fremmet forslaget om opprettelse av 27 naturreservater og 15 fuglefredningsområder for vern av våtmarker og våtmarksfugler i Møre og Romsdal. Fredningene ble som nevnt vedtatt ved Kgl.res. 27. mai 1988.

I ankesaken har Kvadsheim m.fl. i det vesentlige anført:

Herredsrettens dom er uriktig. De faktiske forhold i og ved Hostadvatnet berettiger ikke fredning etter naturvernloven §8. Bevisbedømmelse og rettsanvendelse er feil. Dessuten er det ved fredningen begått saksbehandlingsfeil og myndighetsmisbruk. Det må antas å foreligge en vid adgang til domstolskontroll.

Verken plantelivet eller fiskene i naturreservatet er særlig spesielle. Området er så å si 100 % nyskapt etter at vannet ble senket 1 m i 1959. Menneskers inngrep dominerer i og omkring Hostadvatnet. Her kan fremheves:

- Vannstandsreguleringen

- Oppdyrking og drensgrøfter

- Kraftlinjer

- Veier

- Naust og båtplasser

- "Frænabu".

For fredning etter §8 må det underbygges at minst et hovedvilkår og et tilleggsvilkår er til stede. Hostadvatnet er verken "urørt", "tilnærmet urørt" eller en "spesiell naturtype". Ot.prp.nr.65 (1968-69) 22 og Inge Lorange Backers bok "naturnvern og naturinngrep" (1986) 186 flg må legges til grunn ved tolkningen av "spesiell naturtype".

Forvaltningens egen praksis og derigjennom definisjon av "spesiell naturtype" er ikke avgjørende, så lenge denne praksis er lovstridig. I dette tilfellet er heller ikke tilleggsvilkårene i §8 til stede.

Inngrepene i Hostadvatnet er så omfattende at det ikke blir igjen noen verneverdi. Domstolene må kunne prøve om vilkårene er oppfylt. Under enhver omstendighet må de tre hovedvilkårene kunne kontrolleres.

Saksbehandlingen forut for den Kgl.res. var kritikkverdig. For det første var utredningen mangelfull, jf forvaltningsloven §17 første ledd. For det andre har ikke Kvadsheim m.fl. fått tilfredsstillende opplysninger og innsyn, jf §17 annet og tredje ledd, §18 og naturvernloven §18. Grunneierne har da ikke hatt fullstendig grunnlag for å avgi uttalelser. For det tredje er ikke vedtaket tilstrekkelig begrunnet, jf forvaltningsloven §25. Fredningen må anses ugyldig, jf §41.

Departementet har ikke hatt kapasitet til å sette seg inn i alle problemene før fredningsvedtaket. Fylkesmannens befaringer har vært overfladiske, uten notater som kunne være tilgjengelige for grunneierne. Grunneierne har måttet "rope igjen og igjen" for å få utlevert dokumenter. Staten har ikke fulgt retningslinjene i rundskriv T-12/83. Feil har fulgt saken fra en tidlig fase. Grunneierne er egentlig selv de beste naturvernerne, og de føler seg urimelig behandlet; ja så urimelig at de hevder at det er utvist myndighetsmisbruk.

Hvis ikke enkelte av de feil som er påpekt ovenfor leder til ugyldighet, må de ihvertfall samlet sett gjøre det.

Kvadsheim m.fl. har nedlagt slik påstand:

"1. Kgl.res. 27. mai 1988 om oppretting av 27 naturreservater og 15 fuglefredningsområder med 10 tilgrensende dyrelivsfredninger i våtmarksområde i Møre og Romsdal, er ugyldig for så vidt angår Hostadvatnet naturreservat i Fræna kommune.

2. Staten v/Miljøverndepartementet dømmes til å betale sakens omkostninger til de 15 ankende parter, Odd Kvadsheim m.fl., for herredsretten og lagmannsretten."

Staten v/Miljøverndepartementet har i det vesentlige anført:

Herredsrettens resultat er riktig. Også det vesentlige av begrunnelsen i dommen er korrekt. Dog har herredsretten trukket for snevre grenser for vernevedtak, og den har gått for langt i å overprøve forvaltningsskjønn.

Fredningen av Hostadvatnet har hjemmel i naturvernloven §8. Fredningen er foretatt på riktig faktisk og rettslig grunnlag og det er ikke gjort saksbehandlingsfeil av betydning. Det foreligger ikke myndighetsmisbruk.

Norge har et internasjonalt ansvar for å verne om naturen, og et nasjonalt ansvar - særlig for etterslekten. Etter pålegg fra Stortinget har forvaltningen fått i oppdrag å verne våtmarksområder.Forut for vernevedtak ligger et omfattende arbeid med registrering og vurdering på lokalt plan. Verneplanen for våtmarksområder i Møre og Romsdal var et særlig grundig arbeid, sammenlignet med tilsvarende planer i andre deler av landet. Hostadvatnet har verneverdi av nasjonal interesse. Naturvernloven §8 oppstiller tre alternative hovedvilkår og tre alternative tilleggsvilkår for naturreservater. Hostadvatnet er fredet fordi området utgjør "spesiell naturtype" og "skiller seg ut ved sin egenart".

"Spesiell naturtype" betyr ikke nødvendigvis et sjeldent eller særpreget område, men en bestemt naturtype. Meningen er at man skal sikre for ettertiden representative områder av natur med biologisk mangfold; eksempelvis edelløvskoger, myrer, våtmarker. Det avgjørende er områdets naturmessige karakter. Etter hovedvilkåret "spesiell naturtype" kreves det ikke at området er urørt eller tilnærmet urørt. Menneskers inngrep tåles. Det er vanskelig å oppstille grenser for når et område er så påvirket at det ikke lenger er hjemmel for å frede. Man kan i høyden gi retningslinjer for vurderingen. Det essensielle er områdets funksjon; hvordan det fungerer og utvikler seg uten menneskers inngrep. Men behovet for vern er også relevant. Man har en rekke eksempler på at områder er sterkt påvirket i negativ eller positiv retning, men fortsatt er funnet verneverdige. Det er bare når områder er helt kunstige at man er avskåret fra å frede dem - som f eks parker o.a. arrangert natur.

Staten tar avstand fra den snevre tolkning av §8 som er gjort i Ot.prp.nr.65 (1968-69) 22 og i Inge Lorange Backers bok "Naturnvern og naturinngrep" (1986) 186 flg. Forvaltningens egen praksis gjennom en årrekke - dvs de områder som er blitt fredet - viser hvor terskelen for fredning ligger. Mange våtmarker er som nevnt funnet verneverdige til tross for vesentlige inngrep av menneskers hånd. Her kan nevnes Kaialunden (Østfold), Akersvannet (Sem og Stokke), Robergvannet (Stokke), Grandefjæra (Ørland), Litlvatnet (Agdenes), Hammervatnet (Levanger), Barsjøen (Verdal), Børsesjø (Telemark), Hellesjøvann (Aurskog og Høland) og Østensjøvann (Oslo).

Kravet om sjeldenhet eller særpreg er knyttet til tilleggsvilkåret "skiller seg ut ved sin egenart". Etter dette alternativ må man for reservatfredning kreve at området adskiller seg fra de mer ordinære områder i vedkommende naturtype. Man vurderer egenarten i internasjonalt, nasjonalt eller regionalt perspektiv.

Herredsretten har for Hostadvatnet tolket loven uriktig mht graden av opprinnelighet og urørthet.

Hostadvatnet er unikt på landsbasis. Her finnes en av de nordligste bestander av svartor. I nordenden vokser det frodig takrør. Vannet er næringsrikt. Hostadvatnet er raste- og beiteplass for fulger under trekket. Særlig fremheves brushaner og andarter.

Inngrepene som Kvadsheim m fl har heftet seg ved, har ikke fratatt området verneverdien. Inngrepene gjelder stort sett arealene utenfor naturreservatet.

Staten fastholder at det ikke er begått feil i saksbehandlingen - ihvertfall ikke feil som har innvirket på resultatet; fredningen. Man må legge til grunn bestemmelsene i forvaltningsloven og naturvernloven §18, slik denne bestemmelse lød i 1988. Såvel forvaltningsloven §17 første, som annet og tredje ledd og §18 er oppfylt. Saksforberdelsen har vært forsvarlig, grunneierne har fått uttale seg og de er meddelt opplysninger i møter og brev. Vernevedtaket er begrunnet tilstrekkelig etter forvaltningsloven §25. Det erkjennes at Staten somlet med utlevering av visse dokumenter, men dette forhold har ikke fått betydning for fredningen.

Staten understreker at domstolenes adgang til å overprøve vedtak om naturfredning er begrenset. Man står overfor forvaltningsskjønn. Det gjelder vurderinger av botanikk og ornitologi.

Prinsipalt mener Staten at retten bare kan prøve vurderingstemaet som naturvernloven oppstiller i §8. Det dreier seg om den generelle tolkning av paragrafen.

Hvis retten kommer til at den også kan prøve subsumsjonen, hevder Staten at forvaltningen har foretatt en riktig konkret vurdering ved fredningen av Hostadvatnet. Staten presiserer, at hvis retten overprøver den konkrete subsumsjonen, må den under enhver omstendighet vise forsiktighet og respekt for den faglige kompetanse og det brede erfaringsgrunnlag som miljøvernmyndighetene har. Forvaltningens vurderinger og avgjørelse bør bare tilsidesettes der det åpenbart foreligger feil. Det er bedre at det vernes for mye enn for lite.

Staten har nedlagt slik påstand:

"1. Herredsrettens dom pkt 1 stadfestes.

2. De ankende parter pålegges in solidum å erstatte Staten v/Miljøverndepartementet saksomkostninger for herredsretten og lagmannsretten."

Lagmannsretten bemerker: Nedenfor behandles først domstolenes overprøving av fredningsvedtak (1), dernest følger avsnitt om historikk (2), om sakens faktum (3), om lovfortolkning og subsumsjon (4), om saksbehandlingen (5). Avslutningsvis gis en sammenfatning (6) og premisser for saksomkostningsavgjørelsen (7).

1. Domstolenes overprøving av vedtak om naturvern.

Saken reiser spørsmålet om hvor langt domstolene kan overprøve vedtak om fredning etter naturvernloven §8. Vedtak om naturreservat med tilhørende fredningsbestemmelser har tosidig karakter. I relasjon til grunneiere og rettighetshavere i reservatet står man overfor enkeltvedtak. I relasjon til andre - allmennheten - har fredningsbestemmelsene karakter av forskrifter.

Staten hevder at retten - i forhold til Kvadsheim m.fl. - kan prøve om riktig faktum er lagt til grunn, om saksbehandlingen har vært forsvarlig, om den generelle tolkningen av §8 er holdbar og om det er utvist myndighetsmisbruk. Forøvrig benektes det at retten kan prøve skjønnsutøvelsen. Den kan ikke kontrollere konkret om vilkårene for å frede Hostadvatnet var oppfylt, og om det i så fall burde fredes. Ifølge Staten, hører dette til forvaltningens frie skjønn.

Lagmannsretten er enig i at domstolene kan prøve om forvaltningen har lagt den riktige generelle tolkningen av §8 til grunn - dvs om begrepene i paragrafen er forstått og om forvaltningen har vist til relevante generelle hensyn. Så langt dreier det seg om rettsspørsmål. §8 inneholder vage ord og uttrykk. Ved den enkelte fredning står man overfor skjønnsmessige vurderinger. Partene er altså uenige om retten også kan prøve subsumsjonen - herunder om de faktiske forhold i Hostadvatnet oppfyller kravene i §8.

Som Torstein Eckhoff anfører i "Forvaltningsrett" (1992) side 243 flg kan det være glidende overgang mellom rettsspørsmål og subsumsjonsspørsmål, mellom det å ta stilling til hvilket vurderingstema loven gir anvisning på og å kontrollere den konkrete vurdering.

Rettspraksis gir ikke noe entydig svar på hvor langt prøvelsesadgangen går. En eldre dom i Rt-1932-655 synes å sette snevre grenser for domstolenes prøving av naturfredninger. Lagmannsretten tar utgangspunkt i tre nyere avgjørelser om forvaltningsskjønn:

Rt-1975-603 (Swingball-dommen) gjaldt gyldigheten av Patentstyrets avslag på søknad om patent og omfanget av domstolenes prøvelsesrett i slike saker. Det heter bl.a. i premissene (s 606): 

"Jeg nevner forøvrig at den skjønnsmessige vurdering som patentmyndighetene utøver i henhold til loven §2 må karakteriseres som et subsumsjonsskjønn. Loven hjemler i den enkelte sak intet spillerom for hensiktsmessighetsbetraktninger: Er kravet til nyhet og oppfinnelseshøyde oppfylt, har søkeren "rett til" patent, jfr. §1. Som allerede sagt, finner jeg at dette skjønn kan prøves av domstolene. Jeg understreker imidlertid at det er all grunn for domstolene til å vise tilbakeholdenhet med å fravike Patentstyrets avgjørelser i betrakning av den spesielle sakkunnskap og det brede erfaringsgrunnlag som Styret sitter inne med."

I Rt-1990-360 behandlet Høyesteretts kjæremålsutvalg spørsmålet om domstolsprøving av et tilbud om undervisning etter loven om voksenopplæring. Det heter på side 362 bl.a.:

"Et kjernepunkt i saken blir etter dette hva man kan utlede av ordet "likeverdig" i §5 annet ledd.

Kjæremålsutvalget er enig med lagmannsretten i at uttrykket innebærer et prinsipielt krav til det skoletilbud kommunen må treffe vedtak om, samtidig som det ikke inneholder noen mer bestemt angivelse av arten og innholdet i det skoletilbud som skal gis.

Om et skoletilbud er likeverdig, må således bedømmes konkret. Kjæremålsutvalget er ikke enig med lagmannsretten i at skjønnsutøvelsen etter §5 annet ledd ikke kan prøves av domstolene. Lovbestemmelsen gir imidlertid ikke eleven noe rettskrav på all den opplæring som han måtte ha behov for eller som han kan nyttiggjøre seg. Det må på dette som på andre områder skje en avgrensing ut fra de tilgjengelige ressurser. Det gjelder også ressurser av økonomisk karakter. I loven krav om at opplæringen må være likeverdig med den opplæring som gis i grunnskolen, ligger imidlertid at opplæringen må fylle visse minimums- og likhetskrav, og at dette er en rettighet som kan håndheves ved domstolene."

I Rt-1990-874 (Fusa-dommen) var det spørsmål om gyldigheten av et vedtak om hjemmehjelp og kontantstønad til en funksjonshemmet. Høyesterett tok utgangspunkt i de alminnelige prinsipper for prøving av forvaltningsskjønn og førstevoterende uttalte bl.a. på side 888:

"Hvor langt domstolenes prøvingsrett går i forhold til de to lovbestemmelser, vil kunne stille seg forskjellig for de ulike sider av et vedtak. I denne sak er det ikke tvilsomt at Kari Austestad i utgangspunktet hadde rett til sosialhjelp etter sosialomsorgsloven §3 nr. 1 og rett til helsetjenester etter kommunehelsetjenesteloven §2-1. Spørsmålet er om klientutvalgets vedtak tilfredsstiller loven krav med hensyn til omfanget av ytelser. Jeg antar at forvaltningens skjønnsmessige vurdering av dette spørsmål i utgangspunktet kan prøves av domstolene. Til sammenligning vises til kjennelse av Høyesteretts kjæremålsutvalg i Rt-1990-360 om adgang til domstolsprøving av et tilbud om undervisning etter loven om voksenopplæring.

Når det gjelder omfanget av ytelsene, vil spørsmålet ved en domstolskontroll etter min mening være om det aktuelle forvaltningsvedtak tilfredsstiller et visst minstekrav som må forutsettes å gjelde for slike ytelser. En slik vurdering vil ligge nær opp til en domstolsprøving av forvaltningens frie skjønn. Jeg sikter i denne forbindelse særlig til domstolenes adgang til å prøve om forvaltningsskjønnet er åpenbart urimelig."

Etter dette finner lagmannsretten at den kan prøve subsumsjonen i den foreliggende sak om gyldigheten av fredningen av Hostadvatnet. Naturvernloven §8 oppstiller visse minstekrav - hovedvilkår og tilleggsvilkår - som må være oppfylt. Retten må kunne vurdere om Hostadvatnet på fredningstidspunktet tilfredsstilte disse kravene. Man står overfor naturfaglige betraktninger. Grunnlagsmaterialet er utarbeidet av botanikere og ornitologer. Naturvernmyndighetene har spesiell sakkunnskap og et bredt erfaringsgrunnlag mht naturvern. Dette tilsier en viss tilbakeholdenhet fra domstolenes side. Man kan si det slik at domstolene kan kontrollere om man er over "terskelen" for fredning for det enkelte reservat. Hvis minstekravene anses oppfylte, må det høre til det frie forvaltningsskjønn å avgjøre om det bør fredes. For det sistnevnte er domstolskontrollen begrenset til spørsmålet om det er utvist myndighetsmisbruk.

2. Om naturvern i Norge.

Vår første lov om naturfredning av 1910 ble avløst av loven om naturvern i 1954. Den gjaldt til vår nåværende lov om naturvern av 19. juni 1970. I §1 om formål presiseres det at naturen er en nasjonalverdi som må vernes og at naturressursene skal disponeres slik at "naturens kvalitet skal bevares for fremtiden".

I 1972 ble det opprettet et eget miljøverndepartement og fra midten av 1970-årene gikk man over fra enkeltvise naturfredninger til fylkesvise verneplaner. På denne måte har man nå fylkesvis fredet edelløvskoger, myrer, våtmarker og sjøfugllokaliteter.

Stortinget vedtok i 1992 den såkalte "miljøstandarden" i Grunnloven §110b. Den fastsetter i første ledd:

"Enhver har Ret til et Milieu som sikrer Sundhed og til en Natur hvis Produktionsævne og Mangfold bevares. Naturens Ressourcer skulle disponeres ud fra en langsigtig og alsidig Betragtning, der ivaretager denne Ret ogsaa for Efterslægten."

Norge har etter hvert også forpliktet seg internasjonalt når det gjelder naturvern.

I St.meld.nr.68 (1980-81) heter det bl.a. på side 32 :

"Vern etter naturvernloven anvendes særlig på områder som har verneverdi i internasjonal-, nasjonal- og landsdelssammenheng. Denne praksis bør følges også i framtida.

I naturvernloven §1 heter det at "...naturens kvalitet skal bevares for fremtiden".

Dette innebærer at et viktig mål for det offentlige naturvernarbeidet er å sikre et utvalg av områder, forekomster og arter som tilsammen omfatter et representativt utsnitt av variasjonsbredden i norsk natur."

I NOU 1980:23 side 12 er opplistet fem kategorier hovedmotiver for naturvern: - Vern av det biologiske eksistensgrunnlaget - Sosiale og økonomiske motiver - Vitenskapelige motiver - Etiske motiver - Estetiske motiver.

Stortinget har pålagt forvaltningen å gjennomføre fylkesvise naturfredninger av våtmarker innen 1995.

Statistikken viser at i 1971 utgjorde verneområder ialt 1,10 % av landets areal. I 1991 var andelen øket til 6,09 %. Til sammenligning kan nevnes at i 1988 var tilsvarende tall for Chile 17,1 %, for Frankrike 8,7 % og Island 7,9 %. Fra 1971 til 1991 økte antallet naturreservater i landet fra 31 til 951.

I 1974 undertegnet Norge en internasjonal konvensjon som pålegger oss å arbeide for vern og fornuftig forvaltning av våtmarker og det rike fuglelivet som er avhengig av dem (Ramsar-konvensjonen).

Våtmarksplanen for Møre og Romsdal av 1982, som i det alt vesentlige ble gjennomført, dekker 51 kmå eller 0,12 % av det totale landarealet i fylket. Over 400 våtmarksområder ble registrert og vurdert før man endte opp med de 42 som er fredet.

Staten har under ankeforhandlingen opplyst at man hittil bare har hatt fire særskilte søksmål om gyldigheten av vedtak om naturreservater. To av sakene har lagmannsretten behandlet parallelt, Hostadvatnet og Nysætervatnet naturreservater i Møre og Romsdal.

3. Om sakens faktum.

Ovenfor er det beskrevet at arbeidet med våtmarksplanen i Møre og Romsdal varte fra 1978 til 1988.

For Hostadvatnet har det primære vært funksjonen som raste- og beiteplass for våtmarksfugler i trekktidene. Det er også sjeldne og kravfulle vannfuglarter som hekker her. Foruten de ornitologiske interessene er det botaniske forekomster av interesse. Det dominerende treslag er svartor. I nordenden av vannet er en av de største og frodigste takrørskoger. Vannet er næringsrikt og med mye fisk. - Alt dette fremgår av skildringen i det grønne heftet fra 1982.

Det er opplistet forekomster av 12 vannfuglarter av regional interesse, derav 8 hekkende. Videre er det 2 vannfuglarter av nasjonal interesse, begge hekkende. Endelig er det en vannfuglart av internasjonal interesse. Det er registrert 14 andefuglarter, herunder grasender, ferskvannsdykkender, horndykkere, vannrikser, åkerrikser. På høsttrekket kan det være betydelige mengder av vadefuglarter, bl a 1000 brushøns, store mengder heilo, vipe og enkeltbekkasin. I takrør- og krattsonen langs vannet er det i trekktidene konsentrasjoner av diverse småfuglarter, herunder sivsanger og blåstrupe.

Til grunn lå feltregistreringer. I 1985 ble observasjonene i tiden 1972-1985 sammenfattet av Alv Ottar Folkestad og Øyvind Gjerde. Folkestad er ansatt hos fylkesmannen i Møre og Romsdal; han er en av landets fremste ornitologer og for tiden leder av Norsk Ornitologisk forening. Rapporten fulgte saken under den videre forberedelse. Der er opplysninger om fugler av internasjonal, nasjonal og regional interesse. Videre er det anslått antall fugler pr år og om de er hekkende, trekkende eller overnattingsfugler.

Under høringen i 1983 hadde DKNVS, Museet, Botanisk avdeling i Trondheim, kritiske bemerkninger. Disse ble sammenfattet slik:

"Våtmarksområde i indre høgareliggjande strøk er underrepresenterte i planen. Savner lokaliteter med elvedeltaer og strandenger i midtre- og indre fjordstrøk. Lokalitetene skulle ha fått ein grundigare botanisk dokumentasjon."

Kvadsheim m fl har under ankesaken kritisert de botaniske feltregistreringene. De er relativt kortfattede og ble foretatt 20. august 1974. Imidlertid er det vesentligste kommet frem - strandskogen med svartor og takrørforekomstene.

Kvadsheim m fl bestrider at det er en rik laksebestand. Det er ikke gitt detaljerte opplysninger fra noen av partene på dette punkt. Lagmannsretten kan imidlertid ikke se at forekomsten av laks har vært avgjørende ved fredningen.

Videre har Kvadsheim m fl påstått at inngrepene ikke ble utredet, beskrevet og tillagt tilstrekkelig vekt ved fredningsvedtaket.

Om "Utførte inngrep" heter det i det grønne heftet (1982) 155:

"Vass-standen i Hostadvatnet har tidlegare vore senka med over 1 m, og utløpselva er kanalisert, men vegetasjonen har restituert seg i den nye strandsona og etter kvart tilpassa seg dei nye tilhøve, slik at det i dag er tilnærma normaltilstand i vatnet. Ei viss påverknad av drenskanalar og delvis utfylling i strandsona har funne stad, først og fremst langs austsida. Ut over dette har vatnet periodevis vore ein del belasta av jordbruksinnsig. Langs heile vestsida går ei kraftline nær vatnet, og deler av fuktengene er her nytta til beite. Eit par naustplassar har mindre tyding, elles ligg bilvegar og hus på ein par stader relativt nær inntil vatnet."

Det grønne heftet har fulgt saken og må anses som en sentral del av bakgrunnen for vedtaket om fredning. Selve foredraget til den Kgl.res. er kortfattet. Herfra siteres: ".....

Møre og Romsdal har en stor bestand av hekkende våtmarksfugler og i tillegg er det store mengder fugl som benytter våtmarkene i fylket som hvileplasser under høst- og vårtrekket. Møre og Romsdal har de viktigste hvileplassene for trekkende våtmarksfugl på vestlandet nord for Jæren. På grunn av den høye middeltemperaturen og de isfrie fjordene i vinterhalvåret er Møre og Romsdal et mye nyttet overvintringsområde for våtmarksfugl, og som overvintringsområder er våtmarkene i fylket verneverdige også i internasjonal målestokk. Flere områder i planen er i tillegg verneverdige i botanisk sammenheng. ........

HOSTADVATNET NATURRESERVAT I FRÆNA KOMMUNE (CA 1380 DAA)

Grunneierne går imot verneforslaget av hensyn til dyrkingsinteresser og ønske om senkning av elveutløpet fra vannet pga flomproblemer.

Fylkeslandbruksstyret går inn for at utløpet kan bli senket etter godkjent plan og at dyrket og dyrkbar mark blir holdt utenfor verneområdet. Under befaring var grunneierne mindre avvisende til verneforslaget, under forutsetning av at det blir tatt hensyn til jordbruksinteresser og andre brukerinteresser i området.

Fræna kommune har ikke realitetsbehandlet planen, men ber om at det tas nærmere kontakt med grunneierne av hensyn til næringsinteressene i området.

Fylkesmannen har bare funnet å kunne gjøre mindre grensejusteringer for å imøtekomme landbruksinteressene. Konfliktene gjelder i større grad hensynet til andre brukerinteresser, og av denne grunn er det foretatt endringer i fredningsbestemmelsene."

Ad vannstanden. Senkingen på 1 m er omtalt under "Utførte inngrep" i det grønne heftet, samtidig som det er uttalt at forholdene har stabilisert seg i strandsonen. Grunneiernes ønske om ytterligere sekning er omtalt i foredraget til den Kgl. res.

Ad oppdyrking og drensgrøfter. Virkningene av drenskanaler er påpekt under "Utførte inngrep" i det grønne heftet. Fredningsbestemmelsene hjemler vedlikehold av etablerte grøfteutløp etter forutgående varsel. Videre kan det gis dispensasjon til å etablere nye grøfteutløp. Lagmannsretten ser det ikke som en mangel at ikke antallet grøfter er nevnt i det grønne heftet eller foredraget.

Kraftlinjer eksisterer langs hele vestsiden. Det er også andre kraftlinjer omkring naturreservatet. Linjene er dels skjermet av svartor-skogen, dels ligger kraftlinjene åpent. Kraftlinjer er en ulempe for fugler og medfører fare for kollisjon med døden til følge. Under "Utførte inngrep" er den mest dominerende kraftlinjen i vest nevnt, og man har åpenbart vært klar over problematikken omkring fugler og luftledninger i fredningssaken.

Veier. Det er opplyst under "Utførte inngrep" at bilveier på et par steder ligger relativt nær inntil vannet. Ut fra fredningskartet, veienes standard, beliggenhet og karakter, kan enhver slutte at veiene påfører reservatet en viss sjenanse.

Naust- og båtplasser. Det heter i det grønne heftet at et par naustplasser har mindre betydning. Under ankeforhandlingen har Kvadsheim m.fl. opplyst at det dreier seg om 2 naust og 8 båtplasser.

Ad "Frænabu". Dette er en tidligere skole som ble utbygget til institusjon for funksjonshemmede, men som nå er ute av drift. Det må forventes at det igjen blir aktivitet der. Frænabu ligger inntil reservatgrensen. Det er åpenbart at vernemyndighetene har vært klar over institusjonen. Det er nok å vise til at flere orienteringsmøter med fylkesmannen har vært holdt på dette sted. Oppsummering. Det avgjørende er hvilke faktiske opplysninger som forelå i saken på tidspunktet for den Kgl.res. Som det fremgår er saken løpende tilført opplysninger, også etter utarbeidelsen av det grønne heftet fra 1982. Det er hos fylkesmannen materialet er innsamlet og bearbeidet, herunder feltregistreringene og høringsuttalelsene. Videre er verneplanen oversendt til Miljøverndepartementet, først for foreløpig godkjennelse og senere for den endelige behandling. Av vitneforklaringene fremgår at departementet først og fremst har støttet seg til sammendrag. I statsråd er materialet ytterligere sammenfattet i foredraget til fredningsvedtaket. Dette må ses som en vanlig, praktisk og forsvarlig måte å presentere faktum på i fredningssaker. Det store antall fredninger og ekspertisen i forvaltningshierarkiet berettiger arbeidsfordelingen mellom fylkesmann, departement og statsråd. Om ikke alle faktiske opplysninger følger saken til topps, vil alltid departementet og statsråd kunne innhente det fullstendige grunnlagsmaterialet hos fylkesmannen, hvis det er ønskelig. Den interdepartementale diskusjon om våtmarksplanen for Møre og Romsdal er en illustrasjon: Da Landbruksdepartementet og Miljøverndepartementet ikke kunne bli enige, dro man sammen med representanter fra fylkesmannen på befaring til naturreservatene og utdypet på den måte faktum.

Gjennomgangen ovenfor, av data om ornitologi og botanikk og om inngrep i Hostadvatnet, viser at fredningsmyndighetene har vært klar over de vesentlige forhold av såvel positiv som negativ karakter. Man kan ikke forvente at hver minste detalj utpensles i det skriftlige grunnlagsmaterialet. Når det gjelder kjennsgjerninger som beliggenhet av hus, veier, kraftlinjer m.v., utfylles kortfattede formuleringer i verneplanen av det man kan slutte fra kart og besiktigelser.

Utgangspunktet var ca 400 områder, og av disse konsentrerte man seg om ca 40. Det er ikke påvist vesentlige feil i det faktiske materialet for Hostadvatnet, og heller ikke påvist vesentlige forhold som ikke er nevnt. Tvert imot har vitnene fra Miljøverndepartementet uttalt at våtmarksplanen for Møre og Romsdal er basert på langt fyldigere registreringer og vurderinger enn det som er vanlig ellers i landet. Alle 400 områder ble prioritert i grupper fra 1 til 5. Den endelige verneplan omfattet 14 områder i gruppe 1 (særlig verneverdige - internasjonal interesse), 12 områder i gruppe 2 (svært verneverdige - nasjonal interesse), og 16 områder i gruppe 3 (verneverdige - regional interesse). Hostadvatnet hørte med i gruppe 2.

4. Om lovtolkning og subsumsjon.

Som begge parter anfører, må naturreservat etter naturvernloven §8 tilfredsstille ett av tre hovedvilkår, idet området må ha - urørt eller - tilnærmet urørt natur eller - utgjøre spesiell naturtype. Videre må ett av tre tilleggsvilkår være til stede, slik at området har - særskilt vitenskapelig eller - pedagogisk betydning eller - skiller seg ut ved sin egenart.

Staten hevder at Hostadvatnet er fredet fordi det utgjør en spesiell naturtype og skiller seg ut ved sin egenart.

I Ot.prp.nr.65 (1968-69) heter det på 22:

"Med uttrykket spesiell naturtype mener en natur som tross inngrep fra menneskenes side har bevart sin opprinnelige karakter og for så vidt er likeverdig med urørt natur."

Utgangspunktet er totalfredning, men man kan også frede for bestemte formål, jf §8 2. punktum. I Ot.prp.nr.65 heter det videre på 22 at man i §9 (utkastet §8) har tatt opp en bestemmelse som gir adgang til å frede en biotop i områder som ikke går inn under §8 (utkastet §7).

I Naturvernrådets innstilling fra 1968 er på 27 nevnt som eksempel på spesiell naturtype "en edellauvskog som tross inngrep fra menneskenes side har bevart sin opprinnelige karakter og for så vidt er likeverdig med urørt natur".

Fra Ot.prp.nr.65 21-22 siteres:

"I hovedregelen bør naturen forbli urørt i reservatene, men i en del av dem, f.eks. enkelte reservater av edellauvskog, må visse inngrep kunne foretas for å opprettholde typen. En antar at det likevel vil dreie seg om en ganske streng form for fredning, hvoretter tekniske inngrep som vil omforme terrenget eller medføre biotopendringer ikke tillates."

Under henvisning til det foregående, og til den alminnelige språklige oppfatning av begrepet "naturreservat" finner lagmannsretten at også ved det tredje hovedvilkåret "spesiell naturtype" kreves det at området fortsatt i det vesentlige er opprinnelig og urørt. På dette punkt har altså lagmannsretten en annen oppfatning enn Staten.

Reservat er en streng variant av fredning. Naturlandskapet må ikke være så bearbeidet at det er blitt kulturlandskap. Visse tiltak og anlegg kan tåles. Man kan tenke seg en edelløvskog som det er anlagt en vei gjennom, en ellers urørt myr som er gjennomskåret av en kraftledning, et naturlig våtmarksområde som er skjemmet av en synlig kloakkledning. Også tiltak og anlegg utenfor selve området kan være av betydning, hvis de har sjenerende ringvirkninger på det aktuelle fredningsområdet.

Jo nærmere man kommer tettsteder, og jo lengre man kommer i menneskers utbygging og utnyttelse av naturen, desto hyppigere må man regne med at alternativet "spesiell naturtype" vil bli benyttet. Hensikten med reservatfredning er jo å bevare representative områder med biologisk mangfold for ettertiden. Liksom i Danmark kan man for enkelte naturtyper komme dit hen, at det ikke finnes urørte eller tilnærmet urørte områder igjen. Da må man eventuelt søke hjemmel i det tredje hovedvilkår. Grensen for det verneverdige - for graden av urørthet eller graden av tålte inngrep - er ikke fast, men utvikler seg over tid og avhenger av hvilken naturtype det gjelder. Er det spørsmål om å sikre det eneste og siste området i landet av en naturtype som har internasjonal interesse, må man tåle at det er gjort flere inngrep av mennesker, enn hvor man kan velge mellom flere områder av en naturtype som bare har regional interesse. Med den oversikt og ekspertise forvaltningen har mht naturvern, vil det være forvaltningen selv som langt på vei legger premissene for hvor "terskelen" for verneverdi går: Hvor grensen må settes pga inngrep av mennesker eller om man vil - hvilket minimum av urørthet som kreves.

I tilleggskriteriet "skiller seg ut ved sin egenart", ligger et visst krav om særpreg og sjeldenhet - det være seg internasjonalt, nasjonalt eller regionalt. Dette tilleggsvilkåret vil nok ofte få mindre selvstendig betydning i kombinasjon med hovedvilkåret "spesiell naturtype".

Utgangspunktet de senere år har vært behandling av stortingsmeldinger om naturvern, signaler fra Stortinget om ønskede verneplaner, oppfølging med kartlegging og prioriteringer på regionalt plan, foreløpig godkjennelse av verneplaner i Miljøverndepartementet og ytterligere utredning og høring før endelig behandling i statsråd. Den oversikt som oppnås, og sammenligning og prioritering som skjer på departementsplan, står sentralt.

Etter bevisførselen finner lagmannsretten under tvil at Hostadvatnet representerer en "spesiell naturtype", og at det "skiller seg ut ved sin egenart".

Vannet er meget næringsrikt. Kalkavleiringer i grunnen viser at det er tidligere havbunn. Langt tilbake må dalføret ha ligget helt under vann. Vannet er av størst interesse som raste- og beiteplass for våtmarksfugler i trekktidene. Men her er også hekkebestander av mer sjeldne og kravfulle vannfuglarter. På grunnlag av dette og sammen med en vurdering av biotopen for øvrig, har Hostadvatnet - ifølge Staten - nasjonal verneverdi.

Svartor dominerer i fuktsonen og langs bekkene ved vannet. Under ankeforhandlingen er fremkommet at bestander av svartor ellers ikke er registrert nord for Sunnfjord. Man har spredte forekomster - uten at de kan kalles bestander - bl a i Snåsa. Men bestanden ved Hostadvatnet er unik. Takrørskogen i nordenden av vannet er en av de største og frodigste i fylket.

Det vises for så vidt til det grønne heftet fra 1982 med "Kort naturfagleg skildring".

For lagmannsretten er hovedspørsmålet vedrørende Hostadvatnet knyttet til den positive effekt av menneskers inngrep. Naturreservatet fremstår meget frodig, men det skyldes til dels tiltak de siste 50 år. Fra 1920-årene har østsiden av vannet vært oppdyrket. Ved "Ny jord"-prosjekter ble også vestsiden oppdyrket i 1950-årene. Det eksisterer i dag over 40 åpne og lukkede grøfter rundt vannet, angivelig 23 på østsiden og 25 på vestsiden. Tilsiget fra jordbruket er betydelig og bidrar til sterkere konsentrasjon av næring i vannet. Det er gunstig, både for fuglelivet, fisk, svartor og takrør.

I 1959 ble vannstanden senket med ca 1 m. Dette medførte at strandbeltet rundt hele vannet ble bredere. Tidligere områder som lå i vann og sump ble tørrlagte, og her har særlig svartorskogen utviklet seg. Det dreier seg om ca 200 da.

Grøfting og senking av vannet har således bidratt i betydelig grad til frodigheten. Man må reise spørsmål om hvordan området ville sett ut i dag uten tiltakene, og om det da ville vært gjenstand for fredning.

Det er opplyst at fuglene har rastet og hvilt her i stort antall, også før 1950. Luftfotos viser at svartorbestanden eksisterte før 1959, om enn i en langt smalere stripe rundt vannet. Takrør fantes også. Naturen er ikke statisk. Også uten grøfting og senking ville sannsynligvis Hostadvatnet vært en spesiell naturtype og skilt seg ut ved sin egenart.

Tiltakene har snarere forsterket karaktertrekkene enn redusert dem. Vannspeilet er blitt noe mindre, men er som før det dominerende og vesentlige for fuglelivet. Tiltakene må sies å ha stimulert naturlandskapet, ikke å ha omformet det til et kulturlandskap. Forholdene har forlengst stabilisert seg. Alt tatt i betraktning finner lagmannsretten at Hostadvatnet har beholdt tilstrekkelig av sin opprinnelighet og urørthet i seg; funksjonelt og estetisk.

Lagmannsretten finner likevel grunn til å tilføye at man nærmer seg den nedre grense for urørthet. Hvis man aktivt gjødsler et vann og en skog for å tiltrekke seg fisk og fugl og oppnå frodig vegetasjon, er man utenfor området for naturvernloven §8. Lagmannsretten behøver ikke å ta stilling til om man i et slikt tilfelle kan frede etter §9. For Hostadvatnet lå imidlertid rammen for vernet - kvalitetene - der før de betydelige inngrepene ble satt inn. Tiltakene var begrunnet i jordbruket, men har altså hatt bivirkninger for naturlandskapet. Lagmannsretten finner at totalinntrykket er at landskapet fortsatt i det ytre fremtrer naturlig.

5. Om saksbehandlingen.

På fredningstidspunktet hadde naturvernloven §18 slik ordlyd:

"Før det treffes vedtak om vern eller fredning i medhold av denne lov, skal eiere, brukere eller andre som blir berørt av tiltaket, varsles og gis anledning til å uttale seg innen en nærmere angitt frist.

Skulle det hende at vansken med å nå hver enkelt blir for stor, kan det gis varsel gjennom kunngjøring i Norsk lysingsblad og en eller flere aviser i distriktet om at dokumenter vedrørende det påtenkte tiltak er utlagt på formannskapets kontor med anmodning om uttalelse innen den frist som ikke må settes kortere enn 6 uker fra kunngjøringen i Norsk lysingsblad.

Berører saken interesser som hører under fylkeslandbruksstyret, fylkesfriluftsnemnda, landbruksnemnda, friluftsnemnda eller andre sakkyndige organer, bør disse få høve til å uttale seg. Det samme gjelder vedkommende kommuner og fylkeskommuner.

Departementet kan på forhånd treffe vedtak om midlertidig vern eller fredning som nevnt i første ledd inntil saken er avgjort."

For saksbehandlingen gjaldt for øvrig forvaltningsloven av 1967.

Ifølge forvaltningsloven §17 første ledd pålå det Staten å utrede fredningssaken forsvarlig før vedtak. Lagmannsretten viser til at det 20. august 1974 ble foretatt registreringer av vegetasjon rundt vannet. Disse er ganske kortfattet og fremhever strandskogen med svartor. I det grønne heftet fra fra 1982 er såvel svartor som takrør fremhevet. Om registrering av fugler vises til avsnittet foran om faktum i saken. Senkningen av vannet i 1959 og grøfteutløpene rundt vannet er omtalt i det grønne heftet fra 1982. Det er spesielt nevnt påvirkning fra drenskanaler og effekt av jordbruksinnsig. Videre er nevnt påvirkningsfaktorer som kraftlinje nær vannet, naustplasser, bilveier og hus nær stranden. Ellers har det vært møter med grunneierne m fl, og man har hatt høring på vanlig måte. - Hvor langt utredningsplikten går må avgjøres konkret, og i forhold til sakstype. Det forhold at det samtidig ble behandlet et stort antall fredningssaker i Norge, har etter lagmannsrettens syn ikke gått ut over en forsvarlig saksutredning mht fredningen av Hostadvatnet.

Når det gjelder informasjonsplikten, har man bestemmelser i forvaltningsloven §17 annet og tredje ledd og naturvernloven §18 første ledd. Som nevnt innledningsvis ble partene tilskrevet av fylkesmannen 17. desember 1978. Man ble orientert om arbeidet med verneplanen og oppfordret til å sende merknader til fylkesmannen innen 15. januar 1979. Senere ble det holdt åpent møte "Frænabu" 2. mai 1979. Det var lokal høringsrunde med frist for uttalelse 1. april 1984. Da mottok de berørte det grønne heftet med utkast til verneplan dog fredningsbestemmelser. På ny fikk grunneierne brev 7. september 1984, og det ble innkalt til møte i "Frænabu" 14. september 1984. Ved brev av 13. mai 1985 ble grunneiere og rettighetshavere orientert om at den lokale behandling av verneplanen var avsluttet, og at saken var sendt til Miljøverndepartementet for sentral behandling. Brevet er sitert foran, og det fremgår at forslaget med grenser inntegnet på kart var tilgjengelig på formannskapskontoret/hos bygningsrådet i kommunen. Lagmannsretten kan ikke se at forvaltningen kan kritiseres for mangelfull informasjon. - Det var ingen saksbehandlingsfeil at grunneiere og rettighetshavere ikke ble innkalt til en senere befaring med representanter fra fylkesmannen, Landbruksdepartementet og Miljøverndepartementet. Befaringen var et ledd i den interdepartementale diskusjon om verneplanen.

Kvadsheim m fl har under rettssaken opplyst at de ikke mottok vedleggene til brevet av 13. mai 1985, nemlig utkastet til fredningsbestemmelser og sammendraget av høringsuttalelser. Dette får ikke avgjørende betydning. For det første hadde partene tidligere mottatt et utkast til fredningsbestemmelser, slik at de i grove trekk skulle være kjent med det som var i vente. For det andre er det ikke fremkommet nye forhold i sammendraget av høringsuttalelser som i relasjon til grunneierne hadde avgjørende betydning for spørsmålet om fredning. For det tredje kunne grunneierne sett sammendraget, utkastet til fredningsbestemmelser og kart m v ved oppmøte på formannskapskontoret eller hos bygningsrådet i kommunen.

Om partenes rett til å uttale seg er det bestemmelser i forvaltningsloven §17 annet og tredje ledd og naturvernloven §18. Igjen vises det til de to møter grunneierne ble innkalt til under saksforberdelsen. Dessuten kunne de gi høringsuttalelser til fylkesmannen, først innen 15. januar 1979, så innen 1. april 1984, og dernest eventuelle ytterligere bemerkninger til Miljøverndepartementet, jf fylkesmannens orienteringsbrev av 13. mai 1985. Lagmannsretten finner etter dette at partene har fått tilstrekkelig adgang til å uttale seg.

I samsvar med forvaltningsloven §24 skal enkeltvedtak grunngis. Etter §25 skal man bl a vise til de regler vedtaket bygger på, og kort nevne de faktiske forhold og hovedhensyn som har vært avgjørende. Når det gjelder faktum, kan man vise til andre dokumenter som er gjort kjent for parten.

Lagmannsretten ser det slik at partene, gjennom høringsbehandlingen, fikk en fyldig begrunnelse for den Kgl.res., både med hensyn til Hostadvatnet og helhetsbildet med i alt 42 naturreservater og fuglefredningsområder. Den Kgl.res. og det tilhørende foredraget var som vanlig er, kortfattet. Det er imidlertid vist til lovhjemmel, og delvis faktiske forhold og hensyn. Fredningskartet og fredningsbestemmelsene (forskriftene) er en del av den Kgl.res. For øvrig utfyller det grønne heftet fra 1982 bakgrunnen for vedtaket. Etter omstendighetene, finner lagmannsretten at kravene til begrunnelse er tilfredsstilt.

Lagmannsretten vil tilføye at det ikke kan ses som noen saksbehandlingsfeil at ikke selve feltregistreringene av fugler og vegetasjon ex officio er oversendt til grunneierne. Det er heller ingen saksbehandlingsfeil at feltregistreringene ikke har fulgt saksdokumentene til statsråd, jf det som er uttalt ovenfor om arbeidsfordeling og presentasjon av faktum i saken mellom fylkesmann, Miljøverdepartement og statsråd.

Det er ikke fastsatt skjøtselsbestemmelser. Det heter i ot.prp.nr.65 (1968-69) 21 at naturen i hovedregelen bør forbli urørt i reservatene, men at det i en del av dem, f eks enkelte reservater av edelløvskog, må kunne foretas visse inngrep for å opprettholde naturtypen. I fredningsbestemmelsene for Hostadvatnet er det inntatt en uttrykkelig bestemmelse om adgang til skjøtselstiltak og eventuelt utarbeidelse av skjøtselsplan, jf avsnitt VII. Lagmannsretten kan overhodet ikke se det som en saksbehandlingsfeil at det ikke ble fastsatt skjøtselsplan samtidig med fredningen i 1988. Forvaltningen selv kan bestemme skjøtsel når det anses nødvendig.

Kvadsheim m fl kritiserer forvaltningen for at det ikke ble skrevet rapporter etc etter befaringer, herunder befaringen med Landbruksdepartementet og Miljøverndepartementet i 1985. Forvaltningsloven §22 har en bestemmelse om at tjenestemenn plikter å nedtegne bl a nye opplysninger eller iakttakelser som fremkommer under befaringer m v. For øvrig gjelder ingen alminnelig plikt til å føre møtebok. Det er ikke påvist spesielle, nye forhold som oppsto under befaringer, slik at §22 måtte anses overtrådt. I den grad forvaltningen har foretatt rent interne diskusjoner og vurderinger under befaring i Hostadvatnet, foreligger det ingen lovbestemt plikt til å skrive rapport.

I brev fra Odd Kvalsheim og Jostein Stokke til fylkesmannen 3. desember 1985, ble det bedt om eventuelle rapporter og ellers "brevskifte". I svarbrev 2. januar 1986 redegjorde fylkesmannen for hvem som var med på befaringen 18. oktober 1985 og tilføyet at man ikke kjente til nedtegnede rapporter. Videre ble det vedlagt diverse materiale om senkingen av Hostadvatnet i 1959.

Kvadsheim og Stokke skrev 21. januar 1986 til Miljøverndepartementet og ba om å få kopi av de dokumenter o.l. som departementet hadde i forbindelse med verneplanen og Hostadvatnet. Vel ett år senere, 5. januar 1987, purret Kvadsheim og Stokke. Den 14. oktober 1988, altså etter fredningsvedtaket, purret Kvadsheim og Stokke nok en gang på de etterspurte kopier og tilføyde:

"I tillegg vil me gjerne få kopiar av dei sjølvstendige vurderingar departementet har gjort i denne saka, særleg om dei førebels merknader grunneigarane har kome med. Me ser ikkje vedtaket om vern av Hostadvatnet som bindande for oss førebels."

P.g.a. sendrektigheten ble Stortingets ombudsmann for forvaltningen koblet inn. Dette førte til en oversendelse av dokumentkopier fra Miljøverndepartementet til Kvadsheim 23. desember 1988. Etter bevisførselen kan ikke lagmannsretten finne at det i dette materialet var nye og vesentlige opplysninger for grunneierne som ville stille fredningssaken i et annet lys. Fylkesmannens tilråding var et dokument utarbeidet av underordnet organ til overordnet organ, jf regelen om unntak fra partsoffentlighet i forvaltningsloven §18 annet ledd. Arealoversynet var av liten betydning. Sammendraget av høringsuttalelser inneholdt heller ikke noe vesentlig nytt. Det som gjelder Hostadvatnet hadde grunneierne selv uttalt. Grunneierne hadde ellers ikke behov for å imøtegå landbruksmyndighetenes uttalelser, idet disse gikk i grunneiernes favør. Grunneierne var dessuten til stede på møte der dette ble diskutert. - Både i 1988 og under ankeforhandlingen har staten beklaget Miljøverndepartementets sommel med svar til Kvadsheim og Stokke. Også Sivilombudsmannen har kritisert Miljøverndepartementet. Lagmannsretten slutter seg til kritikken, men finner likevel ikke at forholdet har innvirket på resultatet - fredningen.

6. Sammenfatning. Myndighetsmisbruk.

Lagmannsretten konkluderer med at det ikke er begått enkeltvise feil ved fredningen som gjør den ugyldig. Heller ikke samlet sett er det gjort feil som fører til ugyldighet. Det gjelder såvel det faktiske grunnlaget, som rettsanvendelsen, subsumsjonen og saksbehandlingen.

Kvadsheim m.fl. har som et selvstendig grunnlag anført myndighetsmisbruk. Nærmere bestemt hevdes det at det var sterkt urimelig å frede Hostadvatnet, at grunneierne opplevde en urimelig saksbehandling og begrunnelse. Etter det foregående kan ikke lagmannsretten være enig i dette. Fredningen er saklig begrunnet. Grunneierne har fått kommet til orde, muntlig og skriftlig. Det urimelige ligger i Miljøverndepartementets sendrektighet m.h.t. oversendelse av dokumentkopier. Dette er det redegjort for - det har ikke fått betydning for utfallet. Anførselen om myndighetsmisbruk fører ikke frem.

Fra grunneierhold har det vært uttalt at eierne selv ville kunne bevare Hostadvatnet på en vel så god måte som Staten. Det er positivt at grunneierne også er opptatt av vern. Av hensyn til kommende generasjoner og ut fra dagens lovgivning er det imidlertid ikke et alternativ til offentlig fredning at nåværende grunneiere selv pålegger seg å verne naturområder.

7. Saksomkostninger.

Staten har vunnet saken og krevet saksomkostninger. Lagmannsretten finner grunnlag for å gjøre unntak fra hovedregelen om at den tapende part må dekke motpartens omkostninger. Liksom herredsretten finner lagmannsretten at saken har vært tvilsom, ikke på grunn av saksbehandlingen, men mht tolkning og subsumsjon. Rekkevidden av naturvernloven §8 fremgår ikke klart av lovforarbeidene, og man har heller ikke grensedragning i rettspraksis. Hostadvatnet er et grensetilfelle. Grunneierne har tapt i begge instanser, men de må anses å ha hatt fyldestgjørende grunn for å la saken komme for herredsretten, jf tvistemålsloven §180 annet ledd og §172 første ledd. Det som er nevnt ovenfor, herunder at man står overfor et grensetilfelle, må også anses som en særlig omstendighet som berettiger unntak fra hovedregelen i tvistemålsloven §180 første ledd. På denne bakgrunn tilkjennes ikke saksomkostninger for herredsretten og lagmannsretten.

Dommen er enstemmig.

Slutning :

1. Staten v/Miljøverndepartementet frifinnes.

2. Saksomkostninger tilkjennes ikke for herredsretten og lagmannsretten.