LF-1994-188

Instans:	Frostating lagmannsrett - Dom
Dato:	1995-02-09
Publisert:	LF-1994-00188
Stikkord:	Forvaltningsrett, Saksomkostninger
Sammendrag:
Saksgang:	Orkdal herredsrett nr. 93-00203 A - Frostating lagmannsrett LF-1994-00188 A.
Parter:	Ankende part: Café Norpark AS, v/styrets formann, 7300 Orkanger. (Prosessfullmektig: Advokat Ivar Singstad, 7002 Trondheim.) Motpart: Orkdal kommune v/ordføreren, 7301 Orkanger. (Prosessfullmektig: Advokat Knut Røstum, 7001 Trondheim.)
Forfatter:	1. Lagdommer Olaf Jakhelln, formann. 2. Lagdommer Randi Grøndalen. 3. Kst. lagdommer Guri Grønflaten
Lovhenvisninger:	Alkoholloven (1989) §1-1, §4-1, Alkoholloven (1989), Tvistemålsloven (1915) §172, §176, §180, Forvaltningsloven (1967) §17, Hotelloven (1983) §5, §6, §7, §8, Hotelloven (1983), §1-7, §4-2

Saken gjelder erstatningskrav etter avslag på søknad om kommunal skjenkebevilling.

Saken knytter seg til Café Norpark AS på Orkanger. Advokat Johan Hagen, Trondheim, kjøpte eiendommen Norpark, gnr. 4 bnr. 45 i Orkanger i 1984 med overtakelse 1. januar 1985. I eiendommen var det da bensinstasjon i første etasje og kafé i annen etasje. Daværende kafédrift opphørte ved utgangen av 1986. I mellomtiden var bensinstasjonen avviklet.

Kafévirksomheten i bygningens annen etasje kom i gang igjen i regi av selskapet Café Norpark AS, stiftet i februar 1987 og med advokat Hagen som styreformann og eneinnehaver. Det ble da foretatt en omgjøring/oppussing av lokalene. Café Norpark AS (Café Norpark) har hatt bevilling til skjenking av øl og vin, knyttet til forskjellige bevillingshavere, fra oppstart og til 31. mars 1992. Også tidligere virksomhet ved stedet hadde hatt skjenkerettigheter. Advokat Hagen har ikke selv innehatt skjenkebevilling.

Den 13. desember 1991 inngikk advokat Hagen avtale med Farshad T. Nejad om leie av kafélokalene, og Orkdal kommune ble 3. januar 1992 meddelt bestyrerskifte ved Café Norpark. Samtidig ble det søkt om skjenkebevilling for Farshad T. Nejad. Ny 4-årig bevillingsperiode ville være fra 31. mars 1992 til 31. mars 1996. Orkdal kommunestyre hadde den 7. april 1992 en samlet behandling av skjenkesakene for den nye bevillingsperioden. Farshad T. Nejad ble her nektet skjenkebevilling.

Advokat Hagen hadde den 2. mars 1992 fremsatt en alternativ søknad om selv å bli godkjent som skjenkebestyrer ved Café Norpark. Denne søknaden hadde sin bakgrunn i at hovedutvalget for helse- og sosialsaker den 26. februar 1992 hadde avslått serveringsbevilling til Café Norpark med Nejad som styrer. Dette vedtak ble imidlertid omgjort den 25. mars 1992, slik at Café Norpark likevel fikk serveringsbevilling med Nejad som bestyrer. Advokat Hagens søknad var utsatt i påvente av endelig avgjørelse av Nejads skjenkesøknad. I kommunestyremøte 19. mai 1992 ble også advokat Hagens søknad om selv å bli tildelt skjenkebevilling avslått.

Kommunestyrets vedtatte begrunnelse for avslag var i begge tilfelle - med noe forskjellig ordvalg - at man ut fra edruskapsmessige hensyn ønsket å redusere antall skjenkesteder i kommunen.

I klage fra advokat Hagen over hovedutvalgets vedtak av 26. februar 1992 meddelte han at han ville godta at serveringsbevilling og skjenkebevilling ble begrenset til ut året - 31. desember 1992 - fordi serveringsvirksomheten i annen etasje da ville bli avviklet. Dette hadde sin bakgrunn i at advokat Hagen hadde ombyggingsplaner. Det skulle bli nye serveringslokaler i første etasje - hvor det var forutsatt at Nejad skulle drive serveringsvirksomhet - mens annen etasje skulle gjøres om til leiligheter.

I kommunestyremøtet den 7. april 1992 ble det behandlet 11 skjenkesaker for den nye bevillingsperioden. Det ble gitt fire avslag. To av dem som fikk avslag hadde tidligere skjenkebevilling. Det var Café Norpark og Kaffistova. Kaffistova fikk imidlertid likevel skjenkebevilling etter ny behandling høsten 1992. Den 20. april 1993 ble et nytt etablissement, restauranten Orkanger New Hong Kong, gitt skjenkebevilling. Denne restaurant hadde startet opp i Torgsenteret, hvor Torgsenteret Bistro - som ikke hadde fått skjenkebevilling - hadde holdt til.

Ved stevning innkommet 10. juni 1993 til Orkdal herredsrett anla Café Norpark AS søksmål mot Orkanger kommune med krav om erstatning for driftstap og tapte investeringer. Erstatningskravet for herredsretten utgjorde kr 1.576.640,- med tillegg av 15% rente fra 1. juni 1993. Søksmålet bygger på at bevillingsavslagene for Farshad T. Nejad og Hagen selv var ugyldige.

Orkdal herredsrett avsa dom i saken 30. desember 1993 med slik domsslutning:

"1. Orkdal kommune frifinnes.

2. Saksomkostninger tilkjennes ikke."

Café Norpark har i rett tid anket herredsrettens dom til Frostating lagmannsrett. Ankeforhandling fant sted i Trondheim 1. 2. og 3. november 1994. Forhandlingene og bevisførselen forløp som rettsboken viser. Advokat Johan Hagen avga partsforklaring. Det samme gjorde ordføreren i Orkdal kommune, Elling Kvernmo. Det ble også hørt seks vitner, hvorav fire var nye for lagmannsretten.

Etter at Café Norpark mistet retten til skjenking har virksomheten opphørt. Nejad, som hadde benyttet lokalene i annen etasje under navnet Sorrento Pizzabar, la ned virksomheten ved utgangen av mai 1992. Kafélokalene i annen etasje ble så ombygd til leiligheter i 1993.

Orkdal herredsrett har for øvrig i sin dom gitt en mer omfattende faktumgjennomgang og presentasjon av saken, dommen side 2 - 6, som det henvises til. Partenes anførsler for herredsretten er grundig gjengitt i dommen side 7 - 15. Saken står i det vesentlige i samme stilling for lagmannsretten.

Café Norpark AS har i det vesentlige gjort gjeldende:

Nektet skjenkebevilling for Nejad og Hagen er et utslag av myndighetsmisbruk, det er tatt grovt usaklige hensyn, avgjørelsen er urimelig og vilkårlig og innebærer en klar forskjellsbehandling.

Det bestrides at de faktiske forhold er slik som kommunen nå forfekter. Det vil bli hevdet at de kommunale organer under behandling av skjenkesakene diskuterte Café Norpark, hvor opplysninger som ikke fremgår av de foreliggende innstillinger, og som ikke dekkes av de gitte begrunnelser, fremkom.

Den vesentlige årsak til avslaget ligger i uriktige og negative opplysninger om Nejad. Slike opplysninger har fulgt saken og har sannsynligvis påvirket kommunestyrets avgjørelse. Det var tre uriktige, utenforliggende opplysninger som fulgte saken, for det første lensmannens opplysninger som tilkjennega at Nejad ikke hadde uplettet vandel fordi han var under politietterforskning som mistenkt for straffbare forhold, for det andre at han hadde dårlige norskkunnskaper og for det tredje at han hadde tatt seg til rette ved selvtekt ved å starte opp serveringsvirksomheten før godkjenning forelå. Det er nærliggende å tro at representantene la fordømmende vekt på dette, i særdeleshet kunne anmerkningen om kriminelle forhold påvirke mange. Den reelle begrunnelse for å nekte Nejad skjenkebevilling lå i disse forhold. Dokumentene lå i saken og ga grunnlag for en usaklig diskriminering av en utenlandsk statsborger. "Edruskapsmessige hensyn" er ingen egentlig begrunnelse.

Avgjørelsen av Nejads søknad ble avgjørende også for Hagens søknad. Kommunestyret våget da ikke annet enn å gjøre likedan.

Kommunestyret tok heller ikke sin egen avslagsbegrunnelse så nøye, idet det likevel senere innvilget skjenkesøknader. Det var grov, usaklig forskjellsbehandling å gi bevilling til Kaffistova og New Hong Kong, mens Café Norpark, som hadde hatt bevilling fra 1987 og utøvet denne uten anmerkninger, ble nektet av "endruskapsmessige hensyn". Disse bevillinger er gitt i strid med begrunnelsen for avslaget til Café Norpark - at man ønsket å redusere antall skjenkesteder i kommunen. Kommunens forsøk på å begrunne innvilgelsen av skjenkebevilling til New Hong Kong - at dette var et nytt og interessant konsept for Orkanger - kan man ikke forankre i relevante hensyn etter alkoholloven. Den eneste hensikten med denne loven er at de folkevalgte skal holde kontroll med alkoholkonsum og alkoholomsetning. Heller ikke fulgte kommunestyret sin egen bevillingspolitikk da AS Vinmonopolet fikk salgsbevilling. I bevillingsperioden må man kunne stole på at bevillingspolitikken følges. Resultatet i Orkdal er at man utvidet med to bevillinger. Dette viser at skjenkepraksisen i Orkdal er vilkårlig. Der var ingen grunn til at Kaffistova og New Hong Kong skulle få bevilling i skjenkeperioden i motsetning til Café Norpark.

Det er for øvrig ikke riktig at det er et betydelig antall boliger i området rundt Café Norpark. Området ligger sentralt til i Orkangers forretningsstrøk. Kaféen hadde kveldsservering med stengetid kl. 2400 i helgene. Imidlertid trakk ungdommen gjerne til Pepita tidligere på kvelden, hvor det var dans. Der var ikke andre åpningstider ved Kaffistova, som for øvrig ligger i et tettere boligstrøk enn Café Norpark. Det var en relativt lav omsetning av øl og vin også ved Café Norpark, noe omsetningstallene som forelå for kommunestyret viser. Dessuten håndheves spiseplikt ved stedet, og også Café Norpark har lange tradisjoner.

Det er uklart hva som menes med anførslen om "tungt klientell" og det bestrides også at det har vært uro i tilknytning til skjenkevirksomheten ved Café Norpark. Kommunen kan ikke ha hatt noe å utsette på driften eller forholdene ved stedet. Det var ingen merknader i kommunens rapporter etter kontroll med skjenkestedet. Café Norpark er ikke kjent med en eneste klage og har aldri fått henvendelser, verken fra naboer, politi eller kommune. Ingen berusede personer fikk tilgang eller servering ved Café Norpark. Om det har vært uro utenfor lokalene er det ingen ting Café Norpark har ansvar for. Bråket skriver seg hvertfall ikke fra kaféens gjester.

Prinsipalt må det legges til grunn at kommunestyrerepresentantene kun har holdt seg til den skriftlige begrunnelsen som refererer seg til edruskapsmessige hensyn og dessuten til de uriktige opplysninger som forelå om Nejad. Anførsler om uro og tungt klientell ved stedet er ikke nevnt i dokumentene og må settes ut av betrakting. Etter bevisførselen ser det imidlertid ut som kommunestyrerepresentanter faktisk har tatt hensyn også til slike forhold. Kommunestyret har i så fall, også hva gjelder klientellet og uroligheter, bygd på uriktige faktisk forutsetninger.

Det bestrides at kommunen var ukjent med Hagens planer om å flytte serveringsvirksomheten ned til første etasje. Ombyggingen av annen etasje ble imidlertid i sin helhet iverksatt etter avslaget. For øvrig mente advokat Hagen at han kunne flytte serveringsvirksomheten uten ny søknad - i hvert fall skulle det vært kurant å få godkjenning.

Kommunestyrets ugyldige vedtak om å nekte Nejad og Hagen skjenkebevilling har forårsaket et stort økonomisk tap for Café Norpark. Avslagene resulterte i at kafévirksomheten måtte avvikles. Det går ikke an å drive slik virksomhet uten bevilling. Når fornyelse nektes uten holdbar grunn, må kommunestyret ta konsekvensene av tapte investeringer og tapte leieinntekter. Orkdal kommune må være ansvarlig, prinsipalt på objektivt grunnlag. Under enhver omstendighet må kommunen være å klandre, slik at ansvaret for de åpenbare skadefølgene kan baseres på uaktsomhet.

Café Norpark AS har nedlagt slik påstand:

"1. Orkdal kommune betaler til Café Norpark A/S kr 1.179.561,-.

Renter.

Det beregnes 15% rente av tapte månedlige leieinntekter kr 531.667,- fra 01. juni 1992 til 01. januar 1993 og deretter 12% rente p.a. fra 01. januar 1993 til betaling skjer.

Det beregnes 15% rente p.a. av kr 647.894,- fra 01. juni 1992 til 01. januar 1993, så 12% rente p.a. fra 01. januar 1993 og til betaling skjer.

2. Ankemotparten tilpliktes å erstatte den ankende part sakens omkostninger for herredsretten og lagmannsretten."

Orkdal kommune har i det vesentlige gjort gjeldende:

Herredsretten har avsagt en riktig dom med riktig begrunnelse.

Alkoholloven setter vide rammer for utøvelsen av det alkoholpolitiske skjønn. Tildeling av bevilling er opp til dette skjønn hos den enkelte kommunestyrerepresentant. Den avgjørende begrunnelse for avslag var den samme for Nejad som for Hagen, nemlig "edruskapsmessige hensyn". Det var et betydelig flertall ved de vedtak som ble fattet. Den standardbegrunnelse kommunestyret bruker, rommer hele spekteret av hensyn som knytter seg til alkoholloven. Så vel klientellet, beliggenheten, uro/bråk, stabilitet, omsetning, driftskonsept og lokaler er slike relevante hensyn ved den skjønnsmessige vurdering av bevillingsspørsmålet. Det er ikke holdepunkter for å anta at tvilsomme spørsmål har vært avgjørende for kommunestyrerepresentantenes votering. Det må derfor legges avgjørende vekt på det som står i kommunestyrets vedtak. Motivasjonen har vært et overordnet ønske om å begrense skjenkebevillingene.

Café Norparks anførsel om at kommunestyrets vedtak er fattet på feil faktisk grunnlag bestrides.

Det er ikke riktig at Nejad ble stemplet som uegnet ved de folkevalgtes behandling av bevillingssaken. Innhenting av uttalelse fra lensmannen er lovbestemt, og det er helt grunnløst å si at dette gjelder "planting" av feilaktige opplysninger. Lensmannens negative uttalelse om Nejad ble senere forlatt og skjenkevedtaket er kun begrunnet i alkoholpolitiske vurderinger. Det ville være rene spekulasjoner å anta at lensmannens uttalelse har hatt noen faktisk betydning i skjenkesaken. Avslaget for Hagen indikerer også at det ikke var personlige forhold hos Nejad som var avgjørende for nektelsen. Nejad fikk godkjent serveringsbevilling. Forholdet er at helse- og sosialutvalget opprettholdt den negative innstilling vedrørende skjenkebevilling for Nejad, hvor man i tillegg til de edruskapsmessige hensyn ville legge vekt på uttalelsen fra lensmannen i skjenkesaken. Denne ble etter forslag fra ordføreren tatt ut av begrunnelsen ved formannskapets behandling, da man skjønte at man ikke kunne benytte lensmannens begrunnelse for et avslag. I dette ligger en erkjennelse av at det ikke var grunnlag for å legge vekt på lensmannens opplysninger og derved en erkjennelse av at man skal se bort fra opplysninger om at Nejad var under etterforskning for straffbare forhold. Forholdet var derfor ute av saken ved kommunestyrets behandling.

Spørsmålet om uro utenfor lokalene er relevant hva enten dette gjelder gjester fra Café Norpark eller andre personer som stopper opp utenfor. Dette har sammenheng med området der kaféen ligger. Café Norpark ligger i et blandet forretnings- og boligstrøk. Det er mulig dette ble nevnt og hensyntatt som et moment ved vurderingen, men det er ikke grunnlag for å anta at spørsmål om uro/bråk har vært avgjørende for vedtaket. Det samme gjelder spørsmålet om Café Norpark hadde et tungt klientell. Det er enda mer uklart om dette har vært fremme for kommunestyret, men det har i hvert fall ikke hatt noen betydning.

Dersom kommunestyret har hatt et usikkert eller mangelfullt faktisk avgjørelsesgrunnlag, kan man likevel ikke legge til grunn at dette har vært motiverende. Den vedtatte begrunnelse refererer seg kun til alkoholpolitiske hensyn, og det vil være vanskelig å etterprøve om andre forhold har vært faktisk avgjørende. En begrensning i antall bevillinger var i seg selv et viktig tema med reelt innhold for kommunestyret.

Det er ikke foretatt usaklig forskjellsbehandling ved ikke å tildele Café Norpark skjenkebevilling. Når man vil begrense bevillingene kan man ikke si ja til alle søknader. Det er lov til å føre en slik alkoholpolitikk. Derfor skal det lite til for å se forskjell på to nesten like tilfelle og derfor skal det også mye til for å konstatere usaklig forskjellsbehandling.

New Hong Kong skiller seg klart ut med et annerledes driftskonsept med mer vekt på betjening av spisegjester. Dette er saklige hensyn etter alkoholloven, og var det avgjørende for kommunestyres flertall. Café Norpark derimot er intet spisested - det er vesentlig et drikkested. Et slikt driftsopplegg kan være et negativt moment. Kommunestyret vurderte det opplegg som hadde vært ved stedet.

Det er også forskjell mellom Café Norpark og Kaffistova. Kaffistova skiller seg fra Café Norpark av grunner som ikke er beskrevet i innstillingen, men som var fremme i debatten. Kaffistova hadde betydelig lavere alkoholomsetning, noe som fremgår av omsetningstallene, kjent for kommunestyret. Café Norpark har for øvrig ikke protestert på beregningen av kommunestyrets alkoholavgift, og det har formodningen mot seg at kaféen har inkludert omsetning av mat i sine oppgaver og derved pådratt seg større avgift enn nødvendig. Dessuten hadde Kaffistova kortere åpningstid, virksomheten skulle nedtrappes og stedet hadde hatt samme bevillingsinnehaver i mer enn 20 år - en stabilitet uten anmerkninger. Café Norpark derimot hadde hatt stadige skiftninger og det er logisk at man er mer skeptisk når man skal vurdere en ny person.

Kommunen har overholdt kravene til saksbehandlingen. Utredningsplikten etter forvaltningsloven §17 hva gjelder spørsmålene om uro og tungt klientell ved stedet er ikke misligholdt.

Det er ikke grunnlag for å karakterisere kommunestyrets skjønnsutøvelse som myndighetsmisbruk. Det skal sterke grunner til for å si at et skjønn er vilkårlig eller grovt urimelig.

Subsidiært gjøres gjeldende at kommunestyrets vedtak ikke har forårsaket økonomisk tap. Hagen hadde planlagt å endre virksomheten til et konsept med fast-food restaurant/gatekjøkken i første etasje, uavhengig av spørsmålet om skjenkebevilling. Planene om nytt driftsopplegg skulle iverksettes sommeren 1992. Ved realisering av planene måtte det vært søkt om ny bevilling. Det er lite sannsynlig at det ville bli gitt skjenkebevilling til et slikt sted. For øvrig vet man ikke om Nejad ville benytte sin avtalte rett til å fortsette med slik virksomhet i første etasje. Det er i det hele tatt usikkert om noen ville ha drevet stedet. En fortsettelse av kafévirksomheten i annen etasje ville neppe heller gått med overskudd. Dette underbygges av Café Norparks negative regnskapstall. Det er ingen holdepunkter for at dette ville vært regningssvarende, hva enten lokalene hadde vært leid ut eller Hagen skulle drive selv.

Orkdal kommune har nedlagt slik påstand:

"1. Orkdal herredsretts dom, domsslutningens punkt 1, stadfestes.

2. Orkdal kommune tilkjennes sakens omkostninger for herredsrett og lagmannsrett."

Lagmannsretten bemerker:

Sakens tema er todelt. Retten må først avgjøre spørsmålet om det er gjort ugyldig bevillingsvedtak. I så fall oppstår spørsmål om eventuell erstatning for påført økonomisk tap som følge av vedtaket.

Kommunen er bevillingsmyndighet for kommunale skjenkebevillinger. Avgjørelsesmyndigheten er lagt til kommunestyret, jf alkoholloven §1-7. Skjenkebevilling gis til bestemte personer, jf alkoholloven §4-1 annet ledd, men skjenkebevilling krever også godkjenning av skjenkestedet og virksomheten som drives der, jf alkoholloven §4-2 siste ledd.

Bevillingsvedtak etter alkoholloven er en skjønnsmessig forvaltningsavgjørelse. Loven gir ikke andre retningslinjer for hvilke hensyn kommunestyret skal legge vekt på ved utøvelsen av det alkoholpolitiske skjønn enn det som fremgår av formålsangivelsen i alkoholloven §1-1. Alkoholloven formålsparagraf er negativ formulert. Den forutsetter imidlertid at det skal være adgang til å selge og skjenke alkohol. Hensikten er å kontrollere alkoholomsetningen og begrense alkoholkonsum og skadevirkninger. Dette innebærer et liberalt rom for hvilke hensyn og kriterier kommunestyret kan legge vekt på i den enkelte bevillingssak. Avgjørelsen må imidlertid være basert på betraktninger som har tilknytning til alkoholpolitiske hensyn.

Kommunestyret har anledning til å si til at det ikke ønsker flere skjenkesteder, eller ønsker å redusere antall skjenkesteder, når hensikten er å begrense alkoholkonsumet. I 1992 hadde ikke kommunestyret plikt til å begrunne sitt vedtak. En standardisert begrunnelse ved avslag på søknad om skjenkebevilling - med generell henvisning til edruskapsmessige hensyn - kan være tilstrekkelig, selv om begrunnelsen egentlig var adskillig mer konkret. "Alkoholpolitiske grunner" eller "edruskapsmessige hensyn" kan dekke et vidt spekter av relevante og saklige hensyn. Dette er kommunene orientert om gjennom Sosialdepartementets rundskriv nr. 2 til alkoholloven, datert 9. februar 1990. Som det fremgår av rundskrivet vil relevante kriterier kunne være begrensning i antall salgs- og skjenkesteder, plasseringen av disse, typen virksomhet, størrelsen m.v. Det avgjørende er om motivasjonen bestod i å regulere alkoholtilgangen på en hensiktsmessig måte.

Det er imidlertid slik at det også i bevillingssakene må stilles krav til saklige grunnlag for skjønnsutøvelsen, og man har visse ytterrammer for hvilke samfunnsmessige hensyn det er berettiget å ta etter alkoholloven. Sentrale uttalelser er gitt av Høyesterett gjennom Raadhushospitsdommen, Rt-1933-548, fastholdt gjennom Georgesdommen, Rt-1965-712. Gjennom forarbeidene til den nye alkohollov av 2. juni 1989 er det bekreftet at disse dommer gir uttrykk for gjeldende lære. Gjennom Sosialdepartementets rundskriv av 9. februar 1990 er det korrekt også redegjort for kommunenes behandling av bevillingssaker og fremhevet at det er et avgjørende krav at avgjørelsen fattes på et saklig grunnlag som har sammenheng med loven. Avgjørelsene må etter vanlige forvaltningsrettslige krav ikke være vilkårlige eller innebære forskjellsbehandling som ikke saklig kan forsvares ut fra alkoholpolitiske hensyn, dessuten må det ikke tas utenforliggende hensyn. Det samme fremgår av alkoholloven forarbeider, særlig Ot.prp.nr.31 (1988-89), side 17.

Høyesterett har også i dom inntatt i Rt-1994-60, i en sak som riktignok gjaldt bevilling til utvidet skjenketid, gitt uttalelser av generell interesse: Høyesterett anser det ikke tvilsomt at et kommunestyre på saklig grunnlag kan begrense det antall bevillinger det vil gi (til utvidet skjenketid), også der dette vil medføre ulike konkuranseforhold for skjenkesteder som ellers i hovedsak stiller likt, men tilføyer (side 66):

"På dette området, der avgjørelsene har stor betydning for de næringsdrivende, må det imidlertid stilles krav til saksbehandlingen slik at vedtakene fattes på et grunnlag som hindrer en vilkårlig utvelgelse og ubegrunnet forskjellsbehandling."

Ved behandlingen av skjenkebevillingssøknadene i kommunestyremøtet i Orkdal den 7. april 1992 begynte et nytt kommunestyre på en ny bevillingsperiode. Bevillingsperioden innledes sett fra kommunestyrets side med "blanke ark". Kommunestyret står innenfor alkoholloven rammer fritt i å fastsette sin bevillingspolitikk, hvor utgangspunktet er at ingen har krav på bevilling.

Orkdal kommunestyre innledet kommunestyremøtet den 7. april 1992 med en prinsippdebatt som skulle gi grunnlaget for behandlingen av enkeltsakene. Imidlertid fastsatte ikke kommunestyret spesielle retningslinjer for bevillingspolitikken eller rammer for skjønnsutøvelsen. Det eneste som ble fastsatt av kommunestyret, var forskrifter om skjenketider og åpningstider. Det ble således heller ikke satt noe tak for antall bevillinger. Kommunestyret har kun uttrykt dette i et ønske om å redusere antall bevillinger. Dette fremgår av den standardbegrunnelse kommunestyret har brukt ved avslag på søknader om skjenkebevillinger - slik det også ble gjort overfor Café Norpark i vedtaket av 7. april 1992 hva gjelder Nejad og 19. mai 1992 hva gjelder advokat Hagen.

Rettens oppgave blir å etterprøve kommunestyrerepresentantenes reelle beveggrunner for å votere som de gjorde. Kravet er at vurderingen på saklig grunnlag har tilstrekkelig forbindelse med alkoholpolitiske hensyn.

I Orkdal kommunestyre er det totalt 45 representanter. Det er opplyst at i hvert fall fem representanter har en alkoholpolitisk holdning som tilsier at disse prinsipielt går imot skjenkebevillinger. Søknader om skjenkebevilling behandles først av helse- og sosialsjefen med innstilling til hovedutvalget for helse- og sosial, via formannskapet og til kommunestyret. Innhentede uttalelser, forslag til innstilling og vedtak ligger ved dokumentene frem til kommunestyret. Ordføreren har opplyst at man ikke har pleid å ha noen egentlig debatt om de enkelte søknader i kommunestyret, og at det heller ikke var situasjonen denne gang. Disse ble drøftet i gruppemøter og i korridorene, og da kunne det fremkomme opplysninger om faktiske forhold som påvirket avstemningsresultatene, også opplysninger som ikke fremgikk av dokumentene. Det meste var avsluttet før selve kommunestyrebehandlingen. Som vanlig hadde den borgelige fløy, bestående av 26 representanter, felles gruppemøte kvelden før kommunestyremøtet. Såvidt forstås hadde også Arbeiderpartiets og Sosialistisk Venstrepartis representanter tilsvarende møte.

Lagmannsretten har med betydelig interesse hørt ordfører Kvernmos forklaring. Det samme gjelder to kommunestyrerepresentanter som representerer hver sin ytterfløy i bevillingsspørsmål, Gunnar Lysholm og Ivar Gangås. Lagmannsretten har ikke hørt flere kommunestyrerepresentanter.

Det er en forutsetning for skjenkebevilling at den for hvis regning virksomheten drives har serveringsbevilling etter hotelloven. For å få bevilling må styreren godkjennes, jf hotelloven §6. Bevillingsmyndighet etter loven er i alle tilfeller kommunestyret. I Orkdal er myndigheten til å gi serveringsbevilling delegert til hovedutvalget for helse- og sosial. Både for serveringsbevillingssaker og skjenkebevillingssaker skal det innhentes uttalelse fra politiet. For Café Norpark og Farshad Nejad gjaldt søknaden både serveringsbevilling og skjenkebevilling, og serveringsbevillingen måtte da behandles først. Lensmannen i Orkdal anbefalte verken serveringsbevilling eller skjenkebevilling. Han uttalte seg imidlertid først til søknaden om godkjenning av ny skjenkebestyrer, den 16.januar 1992, på følgende måte:

"Ved undersøkelse om denne personen fremkommer det opplysninger som tilkjennegir at han ikke har uplettet vandel.

Farshad T. Nejad er under politietterforskning mistenkt for straffbare forhold, og politiet vil derfor ikke anbefale godkjennelse av ham som skjenkebestyrer."

Serveringsbevillingssaken ble da utsatt i påvente av ny uttalelse fra lensmannen, som kom 4. februar 1992 i henhold til hotelloven §5 tredje ledd jf §7. Etter klage ble imidlertid Nejad innvilget serveringsbevilling ved vedtak av 25. mars 1992 i hovedutvalget for helse og sosial, og lagmannsretten anser den saken uten videre betydning. Lagmannsretten vil imidlertid påpeke at helseog sosialsjefen i sin tilrådning til hovedutvalget vedrørende serveringsbevilling påpekte at Nejad hadde startet virksomhet før godkjenning, en fremgangsmåte han betegnet som selvtekt og i strid med hotelloven §8. Lagmannsretten bemerker at dette ikke medfører riktighet.

Café Norpark hadde rett til å fortsette driften uten godkjent styrer i inntil tre måneder, jf hotelloven §8.

Det er uklart for lagmannsretten hvorvidt dokumentene i serveringsbevillingssaken har fulgt sakens dokumenter gjennom instansene frem til kommunestyret i skjenkesaken. Det som imidlertid er av betydning er at lensmannens uttalelse i skjenkesaken klarligvis har fulgt dokumentene. Etter det som er fremkommet under bevisførselen har den også vært av interesse for kommunestyrerepresentantene.

Helse-og sosialsjefens innstilling på avslag av Nejads søknad om skjenkebevilling hadde følgende begrunnelse:

"Avslaget er begrunnet med at en ut fra edruskapsmessige hensyn ønsker å begrense antall skjenkeløyver i kommunen".

Hovedutvalget for helse-og sosial vedtok 26. februar 1992 helse- og sosialsjefens innstilling med følgende tillegg:

"Det legges i begrunnelsen også vekt på lensmannens uttalelse."

Av saksframlegget fremgikk da lensmannens opplysning om at Nejad "er under politietterforskning mistenkt for straffbare forhold," og politiet vil derfor ikke anbefale godkjennelse av ham som skjenkebestyrer".

Etter at serveringsbevillingen etter klage var innvilget, behandlet hovedutvalget skjenkespørsmålet på nytt i møte 25. mars 1992. Det tidligere vedtak ble stadfestet.

I formannskapets møte den 31. mars 1992 fremmet ordføreren et forslag likelydende med helse- og sosialsjefens innstilling, altså uten det tillegget hovedutvalget hadde vedtatt. Formannskapet vedtok enstemmig ordførerens tilråding og i kommunestyret den 7. april 1992 ble formannskapets tilråding vedtatt med 38 stemmer mot 7 stemmer. Mindretallet stemte for et forslag om å gi Café Norpark ved Nejad bevilling til skjenking av øl og vin frem til 31. desember 1992.

Det er på det rene at de negative opplysninger om Nejad, om at han var under politietterforskning for straffbare forhold, ikke har noen betydning for spørsmålet om Nejad var egnet som skjenkebestyrer, og det var ingen holdepunkter for at etterforskningen ville medføre siktelse, langt mindre domfellelse. Det er i prinsippet erkjent av kommunen at man skulle se bort fra dette.

Ordføreren har for lagmannsretten forklart at henvisningen til lensmannens manglende anbefaling ble tatt ut fordi begrunnelsen skulle være lik for alle. Kommunestyrerepresentantene skulle slippe å stå på talerstolen og gi negative opplysninger. Ifølge ordføreren gir passusen "edruskapsmessige hensyn" egentlig rom for mange og andre vurderinger og hensyn. Spørsmålet er om da de "edruskapsmessige hensyn" er den egentlige og reelle beveggrunn i den avveining den enkelte kommunestyrerepresentant hadde da man gikk imot bevilling til Nejad, og hva man i så fall bygde på.

Etter lagmannsrettens oppfatning er det tungtveiende holdepunkter for at flere kommunestyrerepresentanter har lagt vekt på lensmannens negative uttalelse. I følge vitnene Lysholm og Gangås var forholdene om Nejad fremme i fellesgruppemøtet, hvor lagmannsretten forstår at kommunestyrerepresentantene snakker friere og bruker mer uforpliktende ord enn i de formelle møter. Gangås sa det slik at det var klart at lensmannens negative uttalelse var sentral. Han mente det var et hovedmoment at lensmannen ikke hadde tilrådd skjenkebevilling, at det ikke var riktig å legge vekt på spørsmålet om de politimessige forhold når det gjaldt serveringsbevillingen, men at man måtte stille strengere krav når det gjaldt skjenkebevillingen.

Etter bevisførselen legger lagmannsretten til grunn at en reell begrunnelse for å avslå søknaden om skjenkebevilling nettopp var lensmannens uttalelse. Dertil har representantene lagt vekt på opplysninger og forhold de mente å kjenne til omkring stedet Café Norpark.

Også anmerkninger om uro/bråk og tungt klientell preget diskusjonene i fellesgruppemøtet i følge de kommunerepresentanter som har forklart seg. Ordføreren la selv vekt på at han hadde fått henvendelse om bråk utenfor lokalet, han hadde hørt at det var tungt klientell der og at stedet var "utrivelig". En slik konkret diskusjon om Café Norpark ble tatt opp i gruppemøtet, fordi man ikke ville fornye bevillingen. Mange satt inn med opplysninger og oppfatninger og hadde en mening om hvordan det var på kaféen, basert på annenhåndsopplysninger.

Etter bevisførselen er lagmannsrettens oppfatning at de forankringer kommunestyrerepresentantene tok i opplysningene om stedet, dels er uriktige, i hvert fall er det høyst usikkert om disse oppfatninger avspeiler de reelle forhold. Mange kommunestyrerepresentanter ser ut til å ha forankret sitt skjønn i tilfeldige fakta som man mente å kjenne til uten at man satt inne med tilstrekkelig viten. Lagmannsretten antar at kommunestyret lot sin avgjørelse farge av disse opplysninger i avgjørende grad.

Spørsmålet om uro og tungt klientell var ikke tatt opp i det formelle grunnlag. Utredningsplikten etter forvaltningsloven §17 må imidlertid tilpasses situasjonen. I Café Norparks tilfelle kan mye tale for at spørsmålene ble brakt inn i debatten på en slik måte at det burde vært utredet nærmere. Café Norpark har ikke hørt noe om klager, og har ikke fått uttale seg. Det har ikke vært noen bevisførsel fra kommunens side om angivelig bråk og gjester ved kaféen. Café Norpark derimot har vist at stedet førte kontroll med sine gjester og ved kommunens skjenkekontroll var det kun positive anmerkninger i rapporteringsskjemaet.

Etter dette er lagmannsretten kommet til at kommunestyrets begrunnelse for å nekte Nejad skjenkebevilling ikke avspeiler relevante og saklige hensyn etter alkoholloven formål. Kommunestyret har utøvet sitt skjønn på feilaktig eller utilstrekkelig opplyst grunnlag.

En del av overveielsene avspeiles direkte i resultatet: Café Norpark ble behandlet forskjellig fra alle andre som søkte fornyet skjenkebevilling. Riktignok ble også Kaffistova nektet fornyelse i første omgang. Det vedtaket bygde også i følge det opplyste på en negativ uttalelse fra lensmannen. Etter loven står ikke fornyelsessøknader sterkere enn førstegangssøknader. Men hvor stedet har hatt skjenkebevilling vil det likevel i praksis være vanskeligere å begrunne en nektelse og vanskeligere å komme utenom prinsippet om lik behandling. Utvelgelsen ville lett bli vilkårlig. Det avgjørende må være at kommunestyret, som ledd i skjønnet, ser hen til stedet og søkeren. Hadde det ikke vært noe å utsette på søkeren eller stedet, ville Café Norpark fått bevilling også for den nye bevillingsperioden. Det er bekreftet av de kommunestyrerepresentanter som har avgitt forklaring at man ikke fratar et sted bevillingen uten saklig grunn.

Drøftelsen i det foregående er tilstrekkelig for lagmannsretten til å fastslå at Café Norpark er nektet skjenkebevilling med en begrunnelse som ikke holder. Lagmannsretten vil likevel tilføye at den senere retrett i bevillingsspørsmålet for Kaffistova bærer preg av usaklig forskjellsbehandling. Lagmannsretten har ikke kunnet se forskjeller av betydning på disse steder, i hvert fall ikke i negativ retning for Café Norpark. Det blir også unødvendig for lagmannsretten å gå nærmere inn på øvrige spørsmål som kan knytte seg til vedtakets gyldighet. Allerede vedtaket hva gjelder Nejad som skjenkebestyrer var ugyldig. Hadde Nejad fått bevillingen ville advokat Hagens søknad falt bort. Avgjørelsen av hans søknad bygger imidlertid i vesentlig og avgjørende grad på de samme opplysninger om stedet, de opplysninger som utgjorde en sentral del av vurderingene i forhold til Nejad.

Konklusjonen er følgelig at Orkdal kommune med urette nektet Café Norpark skjenkebevilling etter alkoholloven §4-1 flg. Etter lagmannsrettens oppfatning medfører dette erstatningsansvar basert på erstatningsbetingende uaktsomhet, idet kommunen må klandres for sin håndtering av saken. Dette har resultert i et vedtak basert på feilslutninger og feiltakelser. Noen unnskyldning for rettslig eller faktisk villfarelse foreligger ikke. Da kommunestyret traff vedtaket, var det klar over at dette ville ramme en virksomhet hvor skjenkebevilling var av vesentlig betydning for driften. Kommunen måtte da se for seg at Café Norpark ville tape på dette og det er utvilsomt at en slik skadefølge var påregnelig. Etter dette er det ingen grunn for lagmannsretten å gå inn på spørsmål om kommunen kunne bli ansvarlig på objektivt grunnlag.

Lagmannsretten legger til grunn at Café Norpark er påført et tap som følge av at virksomheten mistet skjenkebevillingen. Kaféen måtte avvikles og det har ikke vært kafédrift der siden mai 1992. Dette foranlediger at lagmannsretten må ta standpunkt til hvilket erstatningskrav som utløses.

Café Norpark har fremsatt et erstatningskrav på kr 1.179.561,- med tillegg av renter, jf påstanden. Beløpet omfatter tapte månedlige leieinntekter, kr 531.667,-, og tapte investeringer, kr 647.894,-. Erstatningskravene er begrenset til inneværende bevillingsperiode.

Erstatningsposten tapte leieinntekter gjelder for det første kafélokalene i annen etasje fra 1. juni 1992 til 1. september 1993. Da var kafélokalene (bistroen) bygd om og ble leid ut som leiligheter. Nejad hadde en leieavtale der som innebar en månedsleie på kr 15.000,-, og kravet er basert på denne leie. Lagmannsretten bemerker at Nejads leieforhold i følge leieavtalen skulle opphøre den 1. juli 1992, eller før hvis lokalet i første etasje var ferdigstilt. Den andre del av posten tapte leieinntekter består av en beregning av forventede leieinntekter i første etasje fra 1. september 1993 til 31. mars 1996, med fradrag av faktiske opptjente leieinntekter. Kravet er basert på utleie av 200 m2 a kr 700,- pr. år i 31 måneder.

Lagmannsretten legger til grunn at serverings- og skjenkebevilling ville blitt godkjent for flytting av virksomheten fra annen til første etasje. Fremlagte tegninger og bevisførselen for øvrig viser at virksomheten i første etasje ville bestått av en restaurantdel helt avstengt fra et gatekjøkken, og etter kommunens vanlige praksis skulle man da kunne forvente å få dette godkjent.

Det hersker imidlertid usikkerhet hva gjelder antatte leieinntekter for Norparkeiendommen, både første og annen første etasje. Det hefter usikkerhet ved spørsmålet om ombyggingen hadde blitt gjennomført, hvilke leieinntekter som kunne oppnås, om lokalene ville vært i drift i hele perioden og hvilke leieinntekter som kan komme som alternativ.

Den andre delen av erstatningkravet gjelder de innredningsarbeider advokat Hagen foretok i kaféen før den ble nyåpnet vinteren 1987, og samtidige investeringer i løsøre, i henhold til fremlagte oppgave fordelt med kr 325.381,- på innredningsarbeider og kr 322.509,- på løsøre. Beløpene er eksklusive merverdiavgift og inklusive investeringsavgift og basert på at det ikke foretas avskrivninger. Subsidiært godtar Café Norpark linjær avskrivning på 10% årlig for innredningskostnadene og 20% for det øvrige- gjennom 4 år.

Lagmannsretten bemerker at det hefter adskillig usikkerhet ved beregningsgrunnlaget. Investeringer i et kafélokale bør for øvrig ansees nærmest avskrevet etter de årene som var gått og det er på det rene at møblementet og løsøret fra Café Norpark er flyttet til en restaurant i Trondheim, hvor også advokat Hagen har eierinteresser.

Lagmannsretten kan på denne bakgrunn ikke se grunnlag for å sette erstatning på langt nær så høy som avkrevet. Erstatningen må fastsettes skjønnsmessig og lagmannsretten stipulerer de tapte netto leieinntekter til kr 350.000,- inkludert renter frem til domsavsigelsen. Ytterligere erstatning ser ikke lagmannsretten rom for.

Saksomkostninger.

Anken har ført frem. Café Norpark AS har fått medhold i at kommunens vedtak om å nekte skjenkebevilling var ugyldig og har av den grunn fått utmålt en erstatning som skal dekke det økonomiske tap. Orkdal kommune har da tapt saken fullstendig, og saksomkostningene avgjøres etter tvistemålsloven §180 annet ledd jf §172. Lagmannsretten finner at Orkdal kommune må dekke de nødvendige saksomkostninger Café Norpark AS er påført for begge instanser i samsvar med hovedregelen.

Advokat Singstad har fremlagt omkostningsoppgave for lagmannsretten med samlet pålydende kr 62.945,-, hvorav salærkravet utgjør kr 40.000,-.

Advokat Hagen prosederte selv sin sak for herredsretten, han innga selv anke og ivaretok saksforberedelsen for lagmannsretten, inntil advokat Singstad kom inn i saken som prosessfullmektig kort tid før hovedforhandlingen i lagmannsretten. Også en part som er advokat har rett til å la seg bistå av prosessfullmektig. Saksomkostninger erstattes imidlertid ikke i større utstrekning enn hva som etter rettens skjønn var nødvendig for å få saken betryggende utført, jf tvistemålsloven §176. Advokat Hagen har ikke fremsatt krav om dekning av eget salær og advokat Singstads salærkrav må antas å omfatte også deler av det arbeid advokat Hagen har utført. I denne sammenheng må disse to likestilles med et skifte av prosessfullmektig og advokat Singstads salærkrav må antas å innbefatte et ikke ubetydelig "dobbeltarbeid". Hans bidrag som prosessfullmektig for lagmannsretten avdekket også at han hadde dårligere kjennskap til saken enn parten. Dette har etter lagmannsrettens oppfatning medført et ikke ubetydelig større tidsforbruk enn nødvendig under ankeforhandlingen. Etter lagmannsrettens skjønn burde kr 30.000,- i salær være tilstrekkelig.

Som en del av omkostningene er oppført ankeutdrag med kr 3.490 sider a kr 3,-, til sammen kr 10.470,-. De samlede utdrag besto av ca 349 sider hver, og var pålagt utarbeidet i seks eksemplarer. Med to i tillegg til eget bruk, blir totaltallet 2792 sider. Av de 349 sidene ble 172 ikke brukt, altså ca halvparten. Selv om det ofte er behov for å ta med mere i utdraget enn det som faktisk viser seg å bli brukt, var utdraget unødig voluminøst. Lagmannsretten godtar skjønnsmessig kr 3.000,- som nødvendige omkostninger til utdrag.

For lagmannsretten fastsettes følgelig saksomkostningene til kr 45.475,-hvilket inkluderer ankegebyret.

Advokat Hagens omkostninger for herredsretten er oppgitt å utgjøre kr 21.000,-. Lagmannsretten antar at en advokat som prosederer sin sak selv har krav på godtgjørelse som en prosessfullmektig. Lagmannsretten anser beløpet å inkludere utlegg, herunder rettsgebyr, og har ingen bemerkninger til kravet.

De samlede omkostninger vil etter dette bli tilkjent med kr 66.475,-.

Dommen er enstemmig.

Domsavsigelsen er blitt forsinket som følge av dødsfall innen nær familie hos den ene av dommerne.

Slutning:

1. Orkdal kommune betaler erstatning til Café Norpark AS med 350.000.- - trehundreogfemtitusen - kroner.

2. Orkdal kommune betaler saksomkostninger til Café Norpark AS for herredsrett og lagmannsrett med 66.475 - sekstisekstusenfirehundreogsyttifem - kroner.

3. Oppfyllelsesfristen er 2 - to - uker fra forkynnelse av denne dom.