Rt-1933-548
| Instans: | Høyesterett - Dom |
|---|---|
| Dato: | 1933-05-10 |
| Publisert: | Rt-1933-548 |
| Stikkord: | (Rådhushospits-dommen), Forvaltningsrett, Forvaltningsvedtak |
| Sammendrag: | Saken gjaldt gyldigheten av forvaltningsvedtak om nektelse av fornyet skjenkebevilling, samt evt. erstatning for økonomisk tap.
En hotelleier ble av Oslo formannskap med 11 mot 10 stemmer nektet fornyelse av sin skjenkerett. Høyesterett kom til at nektelse av fornyet skjenkebevilling var begrunnet i utenforliggende og ikke saklige hensyn, og beslutningen var derfor lovstridig. Hotelleieren var berettiget erstatning for økonomisk tap. |
| Saksgang: | Høyesterett Høyesterett HR-1933-00147, L.nr. 147/1 1933 |
| Parter: | Frøken Kathrine Berge (advokat A. E. Ottesen) mot Oslo kommune (advokat Gustav Heiberg) |
| Forfatter: | Schjelderup, Klæstad, Larssen, Motzfeldt, Scheel, Winsnes, Lie |
| Lovhenvisninger: | Alkoholloven (1927), Tvistemålsloven (1915) §54 |
Dommer Schjelderup: Sakens gjenstand og nærmere omstendigheter fremgaar av Oslo byretts dom av 10 september 1932, hvorved Oslo kommune blev frifunnet og frøken Cathrine Berge ilagt kr. 300 i saksomkostninger.
Dommen er paaanket av frk. Berge, som i sin ankeerklæring gjør gjeldende, at hun, da byrettens dom med rette har antatt at grunnen til st formannskapets flertall nektet at innrømme skjenkerett utelukkende skyldtes hennes strid med fagorganisasjonen, og da dette er hensyn som ligger helt utenfor rusdrikklovens øiemed, overfor Oslo kommune maa ha krav paa erstatning for det tap hun har lidt ved de av dets formannskap fattede beslutninger om at nekte henne skjenkerett for 1930 og 1931.
I henhold hertil har hun for Høiesterett nedlagt paastand paa erstatning for ethvert tap og skade som hun har lidt som følge av formannskapets bevillingsnektelse, og videre for det tap som hun
Side:549
lider ved at hennes adgang til erhverv innen hotellbranchen fremdeles hindres. Endelig har hun paastatt saksomkostninger for begge retter.
Oslo kommune har paastatt byrettens dom stadfestet og sig tilkjent saksomkostninger tur Høiesterett.
Jeg er kommet til et annet resultat enn byretten.
Sakens første spørsmaal er om det maa ansees bevist at Oslo formannskaps nektelse av at gi frk. Berge innskrenket skjenkebevilling for 1930 og senere for 1931 er bevirket ved at et eller flere av dets medlemmer har tatt sitt standpunkt ut fra hensyn som de efter lovens formaal maa antas at ha vært uberettiget til at ta. Jeg er enig med kommunens advokat i at en domstol bør være ytterst liberal, naar den skal trekke grensen for de hensyn som et formannskapsmedlem i saa maate med rimelighet maa være berettiget til at ta. Hovedsynspunktet maa imidlertid være at forsaavidt ikke en representant ut fra avholdspolitiske synsmaater anser enhver skjenkebevilling som samfundsmessig uheldig og stort sett innretter sin stemmegivning efter dette, saa maa formannskapets aarlige gjennemgaaelse og utstedelse av bevillinger i henhold til rusdmikkloven ansees som utøvelse av en samfundsmessig kontroll saavel med de nye ansøkere som med dem der regelmessig aar om annet faar sin bevilling fornyet. Og det nærmere formaal med denne kontroll, som ved rusdrikkloven er lagt inn under det kommunale selvstyre som en spesiell kommunal opgave, er da klarligvis at man best mulig skal søke at undgaa eller minske de ulemper som erfaringsmessig er knyttet til skjenkning av alkohol - først og fremst for publikum, men dernæst ogsaa for utsalgsstedenes betjening. Det er enn videre klart at samtidig som det nødvendigvis maa bli en hel rekke forskjelligartede hensyn som herunder av de forskjellige representanter vil bli tillagt mere eller mindre vekt, vil paa den annen side spørsmaalet om utstedelse av den enkelte bevilling ikke med rette kunne gjøres avhengig av betraktninger som aapenbart er uten enhver forbindelse med de nevnte hensyn. En representant er altsaa forpliktet til ikke at la sin stemmegivning bestemme av andre hensyn enn dem som han efter et meget rummelig skjønn maa være berettiget til at anse som en del av de samfundsmessige hensyn som rusdrikkloven efter sitt formaal vil tilgodese. Jfr. den i saken dokumenterte erklæring av 7 januar 1930 fra Justisdepartementet til Socialdepartementet.
At domstolene er berettiget til at paase at et kommunestyre utøver sin myndighet innen de grenser som vedkommende lov enten uttrykkelig eller ved sitt tydelige formaal har optrukket, er ikke tvilsomt. Jeg nevner som et eksempel høiesterettsdom i Rt-1912-97, hvorefter forhøielse av ølavgift efter lov av 18 juni 1884 §11 ikke maa besluttes i hensikt at bedre en kommunes budgett. Vedkommende lovbestemmelse blev nemlig bare gitt som en forheldsregel for under «særlige forhold» at motvirke misbruk av skjenkning. Om den øvrige rettspraksis paa det her nevnte og andre beslektede felter henviser jeg til professor Knophs utførlige fremstilling i hans bok «Hensiktens betydning for grensen mellem rett og urett» kap. 4, IV og V.
Side:550
Idet jeg dermed gaar over til Oslo formannskaps behandling av frk. Berges andragende, vil jeg fremheve at det efter min mening skal overordentlig meget til, for at en domstol skal kunne fastslaa at en eller flere kommunerepresentanter i et gitt tilfelle virkelig har tatt andre hensyn enn dem som efter en liberal og rummelig opfatning kan ansees hjemlet i loven som saklige.
I denne sak er forholdet, at Oslo formannskap efter anbefaling fra politiet, helseraadet og raadmannen i 14 aar i trekk hadde meddelt det av frk. Berge bestyrte og fra 1 januar 1928 overtatte hotell innskrenket bevilling til skjenkning av øl og vin. I all denne tid var det ikke fra noget hold fremkommet den minste antydning om at retten var blitt misbrukt, at den hadde vært benyttet i mindre heldige lokaler eller med betjening for hvem arbeidet kunde virke uheldig eller lignende. Efter hvad der foreligger i saken har da ogsaa frk. Berge fra alle hold faatt et ganske usedvanlig godt skussmaal for den maate hvorpaa hun har forestaatt sitt hotell og bevillingen. Saaledes har ogsaa kommunens advokat her for skranken uttalt at det ikke er annet enn godt at si om frk. Berge. Og «det er», uttalte avholdsrepresentanten Hvidsten i bystyremøte den 12 desember 1929, «ikke delte meninger blandt dem som kjenner forholdene her om, at det er minst 100 steder som burde lukkes før Raadhushospitset, hvis man skulde ta hensyn til den maate hvorpaa rettigheten er utøvet. Men de 100 - eller 200 - vil ikke flertallet lukke». Jeg tilføier at det samlede antall almindelige og innskrenkede skjenkebevillinger som vedkommende raadmann efter politiets og helseraadets innstilling hadde anbefalt gitt for 1930 utgjørde henholdsvis 117 og 88, altsaa tilsammen 205.
Saa inntreffer allikevel det som har voldt denne sak: Til tross for myndighetens anbefaling og frk. Berges usedvanlig gode renommé stemte Arbeiderpartiets medlemmer i øl- og vinkomitéen og i formannskapet for at der ikke skulde gis henne bevilling for 1930. Sammen med avholdsrepresentantens stemme blev det derved flertall for nektelsen. Samtidig voterte de samme komité- og formannskapsmedlemmer av Arbeiderpartiet for at bevilling skulde gis samtlige andre som var blitt innstillet. Og dagen efter skrev Arbeiderbladet: «Mot Høires stemmer besluttedes at nekte Raadhushospitset skjenkerett. Som man husker opstod det for en tid siden kamp om foreningsretten ved hotellet. Hotellet vilde ikke respektere og anerkjenne personalets organisasjonsrett. Alle organiserte arbeidere matte gaa, og siden er hotellet blitt drevet med streikebrytere. Arbeiderstyret i Oslo fant ingen grunn til at gi et slikt hotell skjenkerett. Det er et sterkt og saklig standpunkt sett fra arbeiderklassens synspunkt». Om aarsaken til konflikten er det antatt av byretten og ikke bestridt for Høiesterett, at det var Oslo Hotell- og Restaurantpersonales Forening som opsa det underordnede personale hos frk. Berge, efterat hun efter samraad med hotellets daværende styre og Norsk Hotell- og Restaurantforbund høsten 1927 ikke hadde villet gaa med paa den tariffoverenskomst, som foreningen hadde forelagt henne. Videre er det heller ikke bestridt at de lønninger og vilkaar tariff-forslaget inneholdt, vilde ha stillet Raadhushospitset betraktelig vanskeligere enn de
Side:551
andre hoteller i byen som ikke hadde restaurant og hvorav ingen hadde tariffoverenskomst. Endelig maa jeg med byretten ogsaa anse det godtgjort at da advokat Getz i formannskapsmøte den 13 november 1929 spurte om grunnen til flertallets holdning svarte øl- og vinkomitéens formann, at grunnen var den at frk. Berge var i konflikt med fagorganisasjonen.
Efter hvad der saaledes er oplyst paa den ene side om frk. Berges uklanderlige utøvelse av skjenkeretten og pa den annen side om den uttrykkelig angitte grunn til nektelsen, kan jeg ikke skjønne annet enn at der her er tilveiebragt en meget sterk formodning for, at nektelsen var begrunnet i utenforliggende ikke-saklige hensyn. Skulde jeg da allikevel kunne gaa ut fra noget annet, maatte det i tilfelle skje ved at kommunen kunde angi ialfall en rimelig mulighet for en annen forklaring.
Der er under saken fremkommet to forsøk paa at begrunne stemmegivningen. Saaledes forklarte øl- og vinkomitéens formann for byretten, at det ikke skulde være paa grunn av selve konflikten han stemte mot bevillingen, men paa grunn av konfliktens virkninger, de gateuroligheter som i dens første maaneder - omkring aarsskiftet 1927-28 - fant sted utenfor hotellet. Det er mig ikke mulig at gaa ut fra at saa virkelig har vært tilfelle. Men selv om det skulde ha vært disse halvannet aar forut stedfundne gatespetakler som uten hensyn til deres aarsak laa til grunn for komitéformannens standpunkt i saken, saa vilde heller ikke dette efter min mening ha inneholdt nogen forsvarlig grunn til at nekte at gi bevillingen.
Komitéformannens annet forsøk paa at begrunne sin stemmegivning gaar ut paa, at han i likhet med et annet formannskapsmedlem ansaa spørsmaalet om skjenkerett som et utpreget tillitsforhold, for hvilket forholdet mellom funksjonærene i bedriften og innehaveren maate tas i betraktning. Men heller ikke dette hensyn kan efter min mening rekke frem i denne sak, all den stund der nemlig som før nevnt ikke er anført noget som helst i retning av, at frk. Berge har budt sitt personale slettere betingelser enn dem som gjaldt ved andre lignende hoteller, eller om at hun paa nogen maate behandlet personalet daarlig. Men er dette saa, da innebærer heller ikke dette forsøk paa en forklaring i realiteten annet og mer enn at en uløst konflikt med fagorganisasjonen uansett dens aarsak skulde være lovlig grunn til at nekte vedkommende hotell bevilling. Men det kan jeg ikke gaa med paa. Det kan ikke med rimelighet gaa an i et bevillingsspørsmaal som det foreliggende at bygge sin stemmegivning paa en konsekvent mistillit til enhver som maatte komme i konflikt med et parti eller en organisasjon man selv sympatiserer med, og av saadan grunn og uten hensyn til vedkommendes øvrige egenskaper at behandle ham eller henne som en mindreverdig person som ikke fortjener den til skjenkning av øl og vin nødvendige tillit. Den som lar slike betraktninger bli avgjørende for sin stemmegivning kan efter min mening ikke sies at avgi et forsvarlig skjønn.
Jeg mener efter dette at det standpunkt øl- og vinkomitéens formann tok til frk. Berges andragende, maa betegnes som
Side:552
vilkaarlig. Og da hans stemme var nødvendig og tilstrekkelig for at bestemme resultatet, maa den med 11 mot 10 stemmer fattede beslutning ansees som lovstridig. At ta standpunkt til hvorvid ogsaa en eller flere av de 9 andre formannskapsmedlemmer av samme parti har optraadt uforsvarlig er derfor ikke nødvendig. Avgjørende for saken vil jo ihvertfall den ene representants forhold være, som her maatte til for at skape flertall. Selv om det bare var ham som lot uberettigede hensyn være bestemmende, saa blir resultatet, selve beslutningen, derved et maktmisbruk. Den har da i realiteten vært benyttet som et kampmiddel i en uløst faglig konflikt.
Spørsmaalet er dernæst om den ulovlige beslutning som kommunen gjennem sitt ledende organ paa denne maate har fattet, maa ansees som et rettsbrudd overfor frøken Berge - med den følge at kommunen blir erstatningsforpliktet for det tap som derved maatte være paaført henne. Jeg mener at saa er tilfelle. Det er ikke bare for sine rene subjektive rettigheter en norsk borger har krav paa rettsbeskyttelse. Han har i vid utstrekning krav paa at domstolene ogsaa verner om hans almindelige lovmessig begrensede handlefrihet. Av hvilken art og styrke hans interesse maa være for at tilkomme rettsbeskyttelse kan selvfølgelig ikke generelt angis; det blir et spørsmaal som maa løses konkret for hvert enkelt eller for hver enkel gruppe tilfelle. Fra rettspraksis nøier jeg mig med at nevne Høiesteretts dom i Rt-1914-419, hvor en rørleggerforening blev ansett kompetent til at søke et av magistraten utstedt borgerbrev kjent ugyldig, og henviser forøvrig til professor Knophs avhandling i Tidsskrift for Rettsvidenskap 1922 side 227 samt til Julius Lassen Obligationsrettens almindelige del §28 II.
I det her foreliggende tilfelle maa da frk. Berge efter min mening ha et rettsbeskyttet krav paa, at den kontroll som det offentlige gjennem formannskapets utstedelse av bevillinger skal føre med hennes skjenkning av øl og vin, blir utøvet paa samme maate som overfor de andre ansøkere, d.v.s. paa grunnlag av de av loven tydelig forutsatte samfundsmessige hensyn. Naar denne hennes rett til at forlange andragendet behandlet paa lovlig maate i det foreliggende tilfelle er blitt krenket, maa hun være berettiget til at forlange nektelsen kjent ugyldig og - hvad hennes paastand for Høiesterett gaar ut paa - erstatning av kommunen for den ved formannskapets lovstridige beslutning paaførte skade.
Forat en slik erstatning skal kunne bli henne tilkjent, maa imidlertid ogsaa den nødvendige rettslige aarsaksforbindelse mellem rettsbruddet og skaden være tilstede. Domstolen maa være berettiget til at gaa ut fra som overveiende sannsynlig, at hun hvis hennes andragende var blitt behandlet paa lovmessig maate, vilde ha faatt skjenkebevilling ogsaa for 1930 og 1931. Ogsaa her maa jeg legge avgjørende vekt paa alt hvad der foreligger om frk. Berges mangeaarige uklanderlige utøvelse av skjenkeretten, sammenholdt med at der fra kommunens side intet er anført som kan avgi et nogenlunde antagelig grunnlag for at nektelsen fra alle flertallsmedlemmers side var saklig begrunnet. Mitt resultat kan derfor heller ikke her bli annet enn at jeg maa anse det menneskelig talt sikkert, at hvis frk. Berge ikke hadde vært i strid med
Side:553
fagorganisasjonen, vilde bevillingens meddelelse for 1930 og 1931 i virkeligheten ha vært en kurant sak. De nødvendige betingelser for erstatning maa derfor antas at foreligge.
Erstatningens størrelse vil nødvendigvis i et tilfelle som dette være vanskelig at fastsette. De oplysninger som er fremlagt i saken, gir da heller ikke nogen sikker veiledning hverken for ansettelsen av det tap frk. Berge led i det aar - fra 1 april 1930 til 1 april 1931 - hun drev Raadhushospitset uten skjenkebevilling eller av det tap hun har lidt ved at hennes arbeide i hotellbranchen senere har vært vanskeliggjort. Jeg er imidlertid blitt staaende ved at en samlet erstatning av 15.000 kroner kan ansees passende.
Efter mitt resultat finner jeg at Oslo kommune maa tilsvare sakens omkostninger saavel for byretten som for Høiesterett.
Oslo kommune betaler til frøken Kathrine Berge kr. 15.555 og i saksomkostninger for byretten og Høiesterett kr. 1.400. Opfyllelsesfristen er to uker fra forkynnelsen av Høiesteretts dom.
Dommer Klæstad: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med førstvoterende.
Dommerne Larssen og Motzfeldt, de ekstraordinære dommere høiesterettsjustitiarius Scheel og overrettsdommer Winsnes og dommer Lie: Likessa.
Av byrettens dom:
Eieren av Raadhusgaten 19 og 21 hersteds, A/S Raadhushospitset, startet i 1916 Raadhushospitsets hotell. Frk. Berge har bestyrt hotellet til 1 januar 1928. Fra 1 januar 1928-30 april 1931 har hun leiet hotellet og saaledes i denne tid drevet det for egen regning. Hun har fra hotellets start i 1916 hatt innskrenket rett til skjenkning av øl og vin; men fikk ikke sin bevilgning fornyet for 1930. Hennes andragende herom avslog Oslo formannskap ved beslutning av 13 november 1929 med 11 mot 10 stemmer. Flertallet, der nektet bevilling, tilhørte arbeiderpartiet. Ved beslutning av 11 desember 1929 blev hun tilstaatt avviklingsfrist til utgangen av april 1930. Et fornyet andragende blev avslaatt 18 desember 1929 og et andragende om skjenkning bare av øl blev avslaatt den 22 januar 1930. I skrivelse av 1 juli 1930 søkte hun om innskrenket skjenkerett for øl og vin for 1931. Ogsaa denne gang blev andragendet avslaat (med 11 mot 10 st.)
Frk. Berge mener at bevillingsnektelsene skyldes en konflikt, som opstod høsten 1927 mellem henne og Norsk Nærings- og Nydelsesmiddelarbeiderforbund, der henhører under Oslo Hotel- og Restaurantpersonales forening. Efter det i saken oplyste, er følgende paa det rene: Der hadde den hele tid vært det beste forhold mellem frk. Berge og hennes personale, inntil det underordnede personale i 1927 meldte sig inn i ovennevnte forbund. Der innfant sig derpaa 3 menn hos henne fra foreningen. De sa, at personalet hadde for lav lønn, for lang arbeidstid og fikk daarlig mat; og hun fikk forelagt utkast til overenskomst angaaende lønns- og arbeidsvilkaar. Efter konferanse med sitt styre og med Norsk Hotel- og Restaurantforbund fant hun ikke at kunne gaa med paa denne overenskomst, da
Side:554
de lønninger og vilkaar, den inneholdt vilde bevirke, at hun maatte betale langt høiere lønn enn andre hoteller har (Disse hadde ikke tariff). Følgen av denne hennes vegring blev, at foreningen opsa det underordenede personale hos henne (19 stykker) som fratraadte den 15 desember 1927. Da hun fortsatte driften med nye folk, ledet det til gateoptøier utenfor hotellet, som varte helt til ut paa vaarparen 1928. Ogsaa efter den tid blev hotellet fortsatt erklært blokert, saa de herværende kolonialkjøbmenn - efter frk. Berges forklaring paa 2 nær - ikke torde selge varer til henne. Derefter kom bevillingsnektelsene. - - -
Fra Oslo kommunes side fremholdes at søksmaalet er uberettiget, idet betingelsen for et saadant maa være 1) Der maa være begaatt et rettsbrudd, 2) Rettsbruddet maa ha krenket en rett, som frk. Berge er i besiddelse av. - - - Det er suverent overlatt administrasjonen at avgjøre, hvem der skal ha skjenkerett. Kommunestyret bestemmer helt fritt, paa hvilket grunnlag det vil treffe sin avgjørelse og gir ingen begrunnelse. Det gaar ikke an at trekke frem de enkelte medlemmer og spørre efter motivene, hvis disse ikke er positivt oplagt ulovlig. Der man føres bevis for, at flertallet har hatt korrupte motiver, og videre bevis for, at beslutningen i tilfelle vilde blitt en annen. Det er imidlertid umulig at paavise, at en avgjørelse uten begrunnelse er retetsstridig. Der foreligger da heller intet bevis for, at formannskapets medlemmer har gjort noget ulovlig. - - - Videre fremholdes fra kommunens side, at bevillingsnektelsen ikke krenker nogen individuell rett. Den omstendighet at frk. Berge har tatt skjenkerett tidligere, setter henne ikke i nogen fra andre ansøkere forskjellig stilling. Selvom der kunde paavises rettsstridighet eller urettmessige motiver hos en av de voterende, kan dette ikke begrunne erstatningsplikt, se Aschehoug III side 336.
- - - Det man ansees bevist, at bevillingsnektelsen skyldes den omstendighet, at frk. Berge ikke hadde villet vedta det av organisasjonen i 1927 reiste krav. Bevillingsnektelsene skyldes da et motiv, som ligger utenfor rusdrikklovens øiemed. (15 april 1927).
- - - Frk. Berges paastand gaar for det første ut paa at faa en fastsettelsesdom, idet hun krever vedkommende beslutninger kjent ulovlig.
Betingelsen for et fastsettelsessøksmaal er imidlertid, at saksøkeren har «en rettslig interesse» dvs: en rettslig interesse av, at det blir fastsatt ved dom, at et rettsforhold eller en rettighet er til eller ikke er til (tvistemaalslovens §54). Denne betingelse foreligger ikke her. Ved at innsende andragende om skjenkerett er ikke frk. Berge kommet i noget rettsforhold til kommunen, likesaalidt som hun derved har vundet nogen rettighet i tvistemaalslovens forstand. Som enhver ansøker har hun krav paa, at der ved andragendets behandling bare skal tas de hensyn, som rusdrikkloven tillegger vekt, at hun ikke «prisgis vilkaarlighet fra de kommunale myndigheters side». Kfr. Justisdepartementets skr. 7 januar 1930 (Ot. prp. nr. 11/1931). Det er i tilfelle ikke en subjektiv rett men den objektive rett, som krenkes ved rettsstridig handling fra myndighetenes side. Der er i vaar rett ingen uttrykkelig lovhjemmel for, at den, hvis økonomiske interesser rammes, i et saadant tilfelle kan gaa til domstolene. Dette siste er tvertimot i strid med nevnte bestemmelse i tvistemaalsloven, der krever at der foreligger noget mere enn bare en økonomisk interesse. At kun de borgere, hvis
Side:555
subjektive rettigheter krenkes ved en rettsstridig forvaltningshandling, kan søke beskyttelse ved domstolene, uttaler da ogsaa professor Knoph (ovennevnte bok side 104), der anser det som en avgjort svakhet ved vaar tett.
Av det anførte fremgaar, at heller ikke erstatningskravet kan tas tilfølge, og at kommunen saaledes i sin helhet maa frifinnes.