LG-1994-284
| Instans: | Gulating lagmannsrett - Kjennelse |
|---|---|
| Dato: | 1994-03-23 |
| Publisert: | LG-1994-00284 |
| Stikkord: | |
| Sammendrag: | |
| Saksgang: | Sandnes herredsrett Nr. 93-00482 - Gulating lagmannsrett LG-1994-00284 K. Rettskraftig. |
| Parter: | Kjærende part: 1. Lene Bjørseth v/verger Roar og Ann Bjørseth 2. Pernille Røberg v/verger Øyvind Røberg og Hilde Monstad 3. Silje Terese Vatle v/verger Leif og Marit Vatle 4. Marius Brekke, v/verger Kjell John og Gry Brekke 5. Tone Stokka v/verger Kåre og Gro Stokka (Prosessfullmektig: Advokat Håkon Helle, Stavanger) Kjæremotpart: Sandnes kommune v/ordføreren (Prosessfullmektig: Kommuneadvokat Øyvind Aspelund, Sandnes). |
| Forfatter: | Lagdommer Fjeld, Kst.lagmann Pedersen, Kst.lagdommer Bølgen |
| Lovhenvisninger: | Tvistemålsloven (1915) §179, §54, §94, Forvaltningsloven (1967) §2, §34, §41, Grunnskolelova (1969) §34, §3, Forvaltningslov ikrafttredelseslov (1969), Kommunehelsetjenesteloven (1982), Plan- og bygningsloven (1985), Sosialtjenesteloven (1991), Tvangsfullbyrdelsesloven (1992) §15-2 |
År 1994 den 23. mars ble av Gulating lagmannsrett i kjæremålsak nr. 94-00284 avsagt slik Kjennelse :
1. Saken gjelder kjæremål om Sandnes kommune eller staten er riktig saksøkt.
Kjærende parter v/verger søkte våren 1993 om at vedkommende fem barn skulle få begynne i første klasse på Stangeland skole i steden for på Soma skole.
Kjærende parters søknader ble avslått av skolesjefen i Sandnes kommune ved likelydende brev av 11. juni 1993.
To av de kjærende parter v/verger påklaget hhv. 14. og 22. juni 1993 skolesjefens vedtak til Statens utdanningskontor i Rogaland (heretter Utdanningsdirektøren). Den 25. juni 1993 påklaget de kjærende parter samlet skolesjefens avslag til Utdanningsdirektøren. Denne traffødt xx.xx.1993 vedtak i klagesakene. Klagerne ble ikke gitt medhold i sine klager.
Kjærende parter anla ved stevning av 4. august 1993 til Sandnes herredsrett søksmål mot Sandnes kommune med påstand om at skolesjefens vedtak av 11. juni 1993 vedrørende skoleplassering for de kjærende parter på Soma skole ble kjent ugyldig og at disse hadde rett til å begynne i første klasse ved Stangeland skole.
Det ble samtidig fremsatt begjæring om midlertidig forføyning i henhold til tvangsfullbyrdelsesloven §15-2 med påstand om at de kjærende parter var berettiget til å gå på Stangeland skole fra skolestart og inntil saken var endelig avgjort.
I prosesskrift av 10. august 1993, til utdypning av tilsvaret av s.d., nedla Sandnes kommune prinsipal påstand om at saken måtte avvises da søksmålet måtte rette seg mot et forvatningsvedtak som var endelig avgjort ved vedtak av 28. juli 1993 av Utdanningsdirektøren i Rogaland.
Sandnes herredsrett avsa 16. august 1993 kjennelse hvor de kjærende parters begjæring om midlertidig førføyning ikke ble tatt til følge. Av kjennelsesgrunnene fremgår det også at herredsretten ikke kunne se det annerledes enn at Sandnes kommmune var rett saksøkt i saken.
I medhold av tvistemålsloven §94 opprettholdt Sandnes kommune i prosesskrift av 22. november 1993 avvisningskravet ettersom tvisten omhandlet et forhold som var avgjort av Utdanningsdirektøren i medhold av forskriften til skoleloven §8-1 nr. 1.
Sandnes herredsrett avsa 7. februar 1994 kjennelse med slik slutning :
"1. Sak nr. 482/93 A/04 ved Sandnes herredsrett avvises.
2. Saksomkostninger tilkjennes ikke."
Kjennelsen ble 21. februar 1994 rettidig påkjært til Gulating lagmannsrett i det det er anført feil ved herredsrettens rettsanvendelse og med hensyn til faktum.
Kjæremålstilsvar ble avgitt 28. februar 1994, og kjæremålet innkom lagmannsretten 9. mars 1994.
2. Kjærende parter har i det vesentlige anført:
Herredsrettens kjennelse må forstås slik at herredsretten har funnet at søksmålet ikke har rettslig interesse etter tvistemålsloven §54 fordi Utdanningsdirektøren i Rogaland har overprøvet skolesjefens vedtak og stadfestet dette.
Det fremgår videre av kjæremålet:
"De kjærende parter gjør gjeldende at det er skolesjefens vedtak som er til hinder for at de 5 skolebarna får anledning til å begynne på Stangeland skole slik de og foreldrene ønsker. Skolemyndighetene i Sandnes ville uten hinder av utdanningsdirektøren kunne innvilge de kjærende parters ønske, og det har derfor klart rettslig interesse å få en dom mot Sandnes kommune som tilplikter kommunen å gjøre det.
Det beror på en feiltolkning av utdanningsdirektørens vedtak når det av retten oppfattes slik at det opprettholder skolesjefens vedtak. Utdanningsdirektøren har klart gitt uttrykk for at den avgjørelsen som er fattet hører inn under kommunens myndighetsområde og at utdanningsdirektøren ikke har grunnlag for å overprøve skolestyrets avgjørelse. Det vises til avslutningen i utdanningsdirektørens skriv av 28. juli 1993, bilag 25 til stevningen.
Utdanningsdirektørens standpunkt er også i overensstemmelse med grunnskoleloven §34 der det framgår at utdanningsdirektørens myndighet går ut på å føre tilsyn og legalitetskontroll med det kommunale skolevesen. Skolevesenet hører inn under kjerneområdet for det kommunale selvstyre og hverken utdanningsdirektøren eller andre statlige organer har noen alminnelig rett til å overprøve kommunale vedtak på dette området. Slik myndighet krever positiv hjemmel i lovgivningen.
Dette synspunktet er stadfestet i et vedtak av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet av 31. desember 1992 vedrørende skoleplassering av elever fra Enebakk kommune.
Vedtaket er vedlagt mitt prosesskriv, dok 8 i saken.
Forøvrig fastholdes anførselen fra de kjærende parters side vedrørende den lære som er hevdet av Tore Schei i artikkelen i Lov og rett 1981/339. Det er ikke i overensstemmelse med rettspraksis, og alt for unyansert å hevde at det alltid er det overordnede organs vedtak som må angripes når et forvaltningsvedtak er gjort til gjenstand for klagebehandling. Kjennelsen i Gulating lagmannsrett av 27. februar 1969 som er vedlagt prosesskrivet, inntar det motsatte standpunkt. Det er ikke riktig at kommunens innflytelse på bygningsloven område er sterkere enn på grunnskoleloven område. Tvertimot, når det gjelder bygningssaker har fylkesmannen en alminnelig adgang til overprøving av kommunale vedtak, og det heter uttrykkelig i loven at departementet er den sentrale bygningsmyndighet. Det er grunn til å merke seg at selve den sak som lagmannsrettens kjennelse i 1969 gjaldt, senere endte for Høyesterett.
Dersom Høyesterett var av den oppfatning at lagmannsrettens kjennelse var uriktig, skulle saken ex officio vært avvist, men så skjedde ikke. Saken i Rt-1972-578 er langt fra noe enestående eksempel, men det undertegnede kjenner best til. Særlig i de tilfeller der statlig myndighet bare utøver legalitetskontroll over kommunale vedtak, vil det føre til urimelige resultater om Staten skulle måtte saksøkes i stedet for kommunen som utøver skjønnet."
I prosesskrift av 21. mars 1994 har kjærende part referert til brev av 3. mars 1993 fra Statens utdanningskontor, hvor det hevdes å fremgå at Utdanningsdirektøren bare mener å ha foretatt en legalitetskontroll av kommunens vedtak, og at det er opp til kommunens egne organer å treffe realitetsavgjørelse i saken.
Kjærende parter har nedlagt slik påstand:
"1. Saken fremmes for Sandnes herredsrett.
2. Sandnes kommune betaler saksomkostninger i kjæremålssaken med kr 2000,-."
3. Kjæremotparten, Sandnes kommune, har i det vesentlige anført:
Avvsiningsspørsmålet må avgjøres i forhold til det saken gjelder. I stevningen i saken påstår kjærende parter at skolesjefens vedtak av 11. juni 1993 skal kjennes ugyldig og at barna skal gis rett til å begynne på Stangeland skole. Det ser ut til å være påberopt angivelig feil ved rettsanvendelsen og saksbehandlingen. Men det er nettopp dette Utdanningsdirektøren har tatt stilling til ved sin avgjørelse i klagesaken.
Det er videre anført av kjæremotparten:
"Forvaltningsloven av 10. februar 1967 trådte i kraft 01. januar 1970, se lov av 19. juni 1969 nr. 54.
Eldre forvaltnings- og rettspraksis har derfor begrenset betydning. Hertil kommer at rettsutviklingen på dette området har vist særlig dynamikk. Og etter hvert har man fått en sikrere avklaring av kompetanse og partsposisjon.
Etter forvaltningsloven §34 har klageinstansen kompetanse til å prøve alle sider av saken. Det viktigste er selvsagt å prøve om det er bygget på riktig faktum, saksbehandlingen jf. dog §41 og rettsanvendelsen. Men klageinstansen kan også prøve det forvaltningsmessige skjønn.
I foreliggende sak har barnas foreldre nyttet sin rett etter forskriften til grunnskoleloven §8, jf. forvaltningsloven §34, til å klage skoleadministrasjonens avslag på søknaden om at barna skulle få begynne på Stangeland i stedet for Soma skole inn for utdanningsdirektøren.
Utdanningsdirektøren fant ikke grunnlag for å ta klagen til følge. Dermed er det utdanningsdirektørens avgjørelse som blir stående som det endelige forvaltningsvedtak i saken.
Det foreligger dermed bare dette ene vedtak. Og det er i tilfelle dette utdanningsdirektørens vedtak som må søkes gjort til gjenstand for rettslig prøving, slik herredsretten har lagt til grunn.
Dette er helt ordinært, og vi har rikholdig praksis fra andre forvaltningsområder med særskilt klagerett til statlig klageorgan, f.eks. etter plan- og bygningsloven, sosialloven og kommunehelseloven, hvor klageadgangen er benyttet.
Som påvist har klageorganet etter forvaltningsloven §34 kompetanse til å prøve alle side ved påklagede forvaltningsvedtak, også forvaltningsskjønnet.
Domstolenes kompetanse er begrenset slik at det ordinære forvaltningsskjønnet ikke kan overprøves. Det har derfor heller ikke noen hensikt for de kjærende parter å gå til søksmål begrunnet med at de er misfornøyd med forvaltningsskjønnet, uansett hvem som er rett saksøkt. Med dette ligger utenfor kjæremålssaken."
Kjæremotparten har nedlagt slik påstand:
"Herredsrettens avvisningskjennelse stadfestes og kommunen tilkjennes saksomkostninger for begge retter med kr 8000,-"
4. Lagmannsretten skal bemerke:
Lagmannsretten finner det hensiktsmessig først å vurdere karakteren av de vedtak skolesjefen i Sandnes og Utdanningsdirektøren fattet hhv. 11. juni og 28. juli 1993, da Utdanningsdirektørens begrunnelse for vedtaket fremstår som uklar, herunder om hvilken kompetanse direktøren har i en sak som denne.
Lagmannsretten legger til grunn at Sandnes bystyre 4. april 1989 i medhold av grunnskoleloven §3 nr. 2 annet ledd fattet vedtak om at kretsgrensene i grunnskolene skulle oppheves med virkning fra 1. august s.å., slik at Sandnes kommune fra samme dato ble definert som én grunnskolekrets. Bystyret forutsatte at skolestyret skulle fastsette de fremtidige inntaksordninger.
Sandnes skolestyre fattet 18. desember 1989 vedtak om "Inntaksordninger i Sandnes grunnskole." Av disse fremgår at for barnetrinnet utgjør skolene Soma, Stangeland og Trones ett inntaksområde. Lagmannsretten har av skolesjefens saksutredelse for Utdanningsdirektøren i forbindelse med klagesakene forstått det slik at skolestyret dessuten opererer med et innskrivningsområde for den enkelte skole som svarer til de tidligere kretsgrensene.
Det fremgår videre av inntaksordningen at når skolested skal fastsettes, skal visse "prinsipper" følges. Slik lagmannsretten forstår det er dette hensyn som skal vektlegges ved en elevs inntak på den enkelte skole. Det er bl.a. nevnt foresattes ønske om skolested, at naturlig avgrensede nabolag bør sees under ett, at det tas hensyn til trafikkfarlig skolevei. Det fremgår videre at elever med annet opplæringsmål, enn det som er vedtatt for "kretsen", hvilket lagmannsretten altså forstår er inntaksområde for hver skole, vil bli samlet ved én skole i hvert inntaksområde.
Av inntaksordningen fremgår det også at rektorene avgjør endelig skoleplassering, og at "anke" sendes skolesjefen, mens det er skolestyret som er klageorgan, jf. punkt 6 og 7 i "Retningslinjer ved registrereing/innskrivning" i inntaksordningsbestemmelsene.
Kjærende parter v/verger søkte våren 1993 om at vedkommende fem barn skulle få begynne i første klasse på Stangeland skole i stedet for på Soma skole. Begrunnelsen var målvalg, trafikkmessige årsaker og sosiale grunner, herunder forhold til lekekammerater og tilhørighet til Stangeland skole. For to av søkerne gjorde det seg også gjeldende at barna hadde gått i førskoleklasse ved Stangeland skole.
De likelydende vedtak skolesjefen i Sandnes fattet 11. juni 1993 finner lagmannsretten å være enkeltvedtak etter forvaltningsloven §2 første ledd bokstav a) jf bokstav b). Vedtakene er avgjørelser skolestyret har truffet under utøvelse av offentlig myndighet og som gjelder rettigheter og plikter til de kjærende parter. Det vises til Matheson (red.): Norsk skolerett, 1987 22, hvor det også er inntatt det standpunkt at de generelle vedtak som er avgjørende for valg av skolested, kretsregulering etter grunnskoleloven §3 nr. 3 og regler om inntak til den enkelte skole der det ikke er kretsregulering (som i nærværnde tilfelle), vil være forskrifter, og at vedtak om hvilken skole den enkelte elev skal gå på vil være enkeltvedtak.
Uten at det har betydning for dette kjæremål, vil lagmannsretten likevel bemerke at vedtakene skolesjefen fattet 11. juni 1993 ikke synes å være konkret begrunnet i forhold til de fem søkerne og deres enkelte situasjon. I tillegg synes begrunnelsen, som fremgår av skolesjefens melding av 9. juni 1993 til skolestyret, kun å referere seg til det standpunkt skolestyret inntok 8 - 10 år tidligere om å nekte skolegang ved Stangeland skole hvor søknadene var begrunnet med opplæringsmål. Lagmannsretten har lagt til grunn, som det også fremgår av tidligere nevnte melding fra skolesjefen til skolestyret, at søkerne i nærværende sak har anført en rekke årsaker, i tillegg til opplæringsmålet, som begrunnelse for opptak ved Stangeland skole og ikke ved Soma skole.
Lagmannsretten er videre enig med Sandnes kommune i at de vedtak skolesjefen fattet kan klages til Utdanningsdirektøren. Det vises til forskrift til grunnskolen av 17. november 1989 §8-1 punkt 1, hvor det fremgår at ved klage over enkeltvedtak etter grunnskoleloven er skoledirektøren, nå Utdanningsdirektøren, klageinstans.
På grunn av det resultat lagmannsretten har kommet til, jf nedenfor, finner en det ikke nødvendig å ta standpunkt til om det forhold at klagene ikke ble behandlet av skolestyret i henhold til pkt. 7 i "Retningslinjer ved registrering/innskriving" i inntaksordningen er å anse som en saksbehandlingsfeil som har hatt betydning for vedtakenes innhold.
Utdanningsdirektørens kompetanse i klagesaker er regulert i forvaltningsloven §34, hvor det etter bestemmelsens annet ledd fremgår at klageinstansen kan prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Overprøvingsadgangen innebærer også en prøvelse av førsteinstansen skjønn.
Når klageorganet tar klagen under behandling og opprettholder førsteinstansens vedtak, er det lagmannsrettens oppfatning at det ikke kan anlegges søksmål og kun kreves førsteinstansens vedtak kjent ugyldig. Som begrunnelse for dette er det tilstrekkelig å nevne at en dom om ugyldighet av førsteinstansens vedtak verken formelt eller materielt vil ha rettskraft i forhold til klageorganets vedtak. Hvorvidt de kjærende parter i denne sak vil kunne gå til søksmål for å prøve gyldigheten av både skolesjefens og Utdanningsdirektørens vedtak, faller utenfor dette kjæremål å ta standpunkt til.
Forutsetningen for at en ikke kan anlegge søksmål og kun kreve førsteinstansens vedtak ugyldig, vil være at klageorganet har tatt klagen under realitetsbehandling og opprettholdt førsteinstansens vedtak. Det vil således bero på en tolkning av vedtaket av 28. juli 1993 om Utdanningsdirektøren har foretatt slik realitetsprøving av skolesjefens vedtak av 11. juni 1993.
Utdanningsdirektørens vedtak konkluderer med følgende:
"Utdanningsdirektøren finner ikke grunnlag for å kunne overprøve skolestyrets avgjørelse i denne saken og kan følgelig ikke gi klagerne medhold i sin klage."
Lagmannsretten finner det uklart om Utdanningsdirektøren har tatt realitetsstandpunkt til klagene eller om klagene er avgjort på det grunnlag at Utdanningsdirektøren ikke har funnet å ha kompetanse til å avgjøre klagesakene.
Lagmannsretten har kommet til at vedtaket må forstås på sistnevnte måte. Det vises til det forutgående avsnitt i begrunnelsen hvor det fremgår at Utdanningsdirektøren har forståelse for foreldrenes reaksjon i og med at Soma/Stangeland er definert som ett inntaksområde og det er god plass i 1. klasse ved Stangeland skole høsten-93. Det heter videre i avsnittet:
"Imidlertid ser vi også at beslutninger det ene året kan forrykke grunnlaget for det skolemønsteret kommunen har vedtatt at den skal ha i området. Disse vurderinger er det kommunens sak å ta avgjørelse i."
Hensynet til kommunens skolemønster vil, slik lagmannsretten ser det, kunne være ett av flere relevante momenter i vurderingen av den enkelte elevs opptak på en skole. Hensynet er her imidlertid brukt til ikke å ta realitetsstandpunkt til klagene. Dette underbygges videre av at Utdanningsdirektøren ikke har foretatt en individuell vurdering av de enkelte klagene på grunnlag av en samlet vurdering av de ulike forhold klagerne har påberopt.
Utdanningsdirektørens vedtak av 28. juli 1993 må således i realiteten betraktes som et vedtak om avvisning av klagene på grunn av kompetansemangel. De realitetsvedtak som da fremdeles står ved lag i saken er skolesjefens vedtak av 11. juni 1993, som de kjærende parter må kunne angripe ved søksmål for domstolene. Konsekvensen av dette er at Sandnes kommune er rette saksøkt og at søksmålet kan fremmes for Sandnes herredsrett.
Lagmannsretten kan ikke se at den orientering Statens utdanningskontor har gitt i brev av 3. mars 1994 til advokat Håkon Helle fjerner uklarheten ved klagevedtaket av 28. juli 1993.
Kjæremålet tas etter dette til følge. Avgjørelsen av saksomkostningsspørsmålet utstår til den dom eller kjennelse som endelig avgjør saken, jf tvistemålsloven §179 første ledd tredje setning.
Kjennelsen er enstemmig.
Slutning:
Sandnes kommune anses som rette saksøkt i sak 93-00482 A/04 for Sandnes herredsrett og saken fremmes for denne domstol.