LG-1997-767
| Instans: | Gulating lagmannsrett - Dom |
|---|---|
| Dato: | 1998-04-07 |
| Publisert: | LG-1997-00767 |
| Stikkord: | Forvaltningsrett |
| Sammendrag: | |
| Saksgang: | Jæren herredsrett Nr. 96-00276 - Gulating lagmannsrett LG-1997-00767. |
| Parter: | Ankende parter: 1. Magne Sævland 2. Kirsten Svendsvoll 3. Amund Sævland 4. Michael Sævland 5. Asbjørn Sævland 6. Astrid M. Hansen 7. Else Byberg Sævland 8. Mildri Tharaldsen (Prosessfullmektig: Advokat Magnus Grøsfjeld, Stavanger). Ankemotpart: Staten v/Miljødepartementet (Prosessfullmektig: Regjeringsadvokaten v/advokat Ingvald Falch, Oslo). |
| Forfatter: | Lagdommer Skaar. Ekstraordinær lagdommer Danielsen. Byrettsdommer Bølgen |
| Lovhenvisninger: | Forvaltningsloven (1967) §35, Tvistemålsloven (1915) §172, §180, Friluftsloven (1957), §24, Plan- og bygningsloven (1985) §20-6, §7, §82, §95, Plan- og bygningsloven (1985) |
Saken gjelder gyldigheten av forvaltningsvedtak.
I forbindelse med et arveoppgjør fikk de ankende parter (senere benevnt familien Sævland) tinglyst rett til å få overskjøtet et areal på ca 9 da av farsgården, gnr. 51, bnr. 17 i Klepp. Det ble søkt om å få utparsellere arealet til hyttetomter. Saken ble behandlet av kommunen første gang den 10. januar 1967. Klepp bygningsråd fattet da slikt vedtak:
"Bygningsrådet har ikke noe prinsipielt å innvende om planen, 1men vil før endelig vedtak blir gjort, oversende den til Klepp jordstyre for uttalelse."
Jordstyret uttalte at arealet hadde liten jordbruksmessig verdi og fylkeslandbruksstyret godkjente deretter fradeling. Bygningsrådet behandlet saken på ny i møte den 30. april 1968. Det ble da fattet slikt vedtak:
"Parsellen tillates fraskilt på følgende betingelser:
1. Det må framlegges nødvendig dokumentasjon på at parsellen er sikret adkomst til veg som er åpen for alminnelig ferdsel.
2. Kloakk fra parsellen må via septiktank med væskevolum/rominnhold på minst 4 m og med vaskehøyde på minst 2 m føres til synkegrøfter på egen eiendom.
Ordningen må godkjennes av helserådet."
Ukjent av hvilken grunn ble fradelingen ikke gjennomført. Før det skjedde noe mer i saksbehandlingen av familien Sævlands sak ble det gitt vedtekt til bygningsloven §82 i Klepp. Vedtekten fastsatte at hyttebygging bare kan foretas etter disposisjonsplan med adgang for fylkesmannen til å frita for plankravet.
Den 25. juni 1969 oversendte bygningssjefen i Klepp en utparselleringsplan til fylkesmannen i Rogaland. Planen viste fem hyttetomter på det omstridte arealet. Den 9. august s.å. returnerte fylkesmannen saken til Klepp bygningsråd med en uttalelse hvor det blant annet heter at planområdet bør utvides og at naboene må varsles før planen kan godkjennes. I stedet for å ferdigbehandle saken og ta stilling til disposisjonsplanen, valgte Klepp bygningsråd å behandle familien Sævlands planforslag som en søknad om fritak fra kravet om disposisjonsplan kombinert med søknad om å få oppføre fem hytter på arealet. Bygningsrådet fattet i den anledning et vedtak den 23. september 1969 hvor det tilrådes at den viste tomtedeling og bebyggelsesplan blir godkjent og hvor det tilrådes at fylkesmannen frafaller kravet om disposisjonsplanen. Fylkesmannen avgjorde søknaden i brev datert 28. oktober 1969 til Klepp bygningsråd. I brevet er bl.a. inntatt følgende:
"Etter befaring i området vil en fra Utbygningsavdelingens side gi uttrykk for at hele utmarksarealet bør planlegges under ett slik at det i planen kan sikres tilstrekkelig fellesareal. Det vises til Utbyggingsavdelingens brev til bygningsrådet av 9. august 1969.
På bakgrunn av de foreliggende opplysninger finner fylkesmannen ikke å kunne frita for kravet i stadfestet vedtekt til §82 i bygningsloven om godkjent disposisjonsplan for oppføring av hytter på gnr. 51, bnr. 17, Sele."
Klepp bygningsråd oversendte fylkesmannens vedtak til Albert Sævland med følgende kommentar:
"Dersom de krav som er stillet i fylkesmannens skriv av 28.10.69 blir oppfylt, forutsetter bygningsrådet at planen i sin tid vil bli godkjent."
I et brev datert 30. desember 1969 til Klepp bygningsråd søkte Albert Sævland om å få selge en tomt til sin bror, Asbjørn Sævland. Tomten ligger i tilknytning til, men utenfor det omstridte arealet. Søknaden ble behandlet flere ganger av kommunen, og det ble fattet vedtak i både bygningsråd og friluftsnemnd uten at det førte til noe positivt resultat for søkeren. Lagmannsretten finner det unødvendig å gå nærmere inn på denne saksbehandlingen.
I februar 1971 utarbeidet bygnings- og reguleringssjefen i Klepp en innstilling til bygningsrådet vedrørende hyttebygging på Albert Sævlands eiendom og eventuell leie av friluftsområde. Innstillingen tar utgangspunkt i forannevnte forslag til disposisjonsplan, gjennomgår deler av saksbehandlingen, trekker inn andre deler av Sævlands eiendom i området og konkluderer slik:
"Dersom grunneieren utarbeider en tilfredsstillende disposisjonsplan over området, må den godkjennes.
Området blir så mye brukt at det må antas at friluftsloven toleransegrenser for fri ferdsel blir overskredet.
Etter det som er nevnt ville det være ønskelig å komme fram til en ordning med Albert Sævland om leie av en del av gnr. 51, bnr. 17, og om begrensning av hyttebyggingen på eiendommen.
Det kan søkes til både stat og fylke om tilskot til leie av friluftsområder.
Det foreslåes at bygningsrådet retter henvendelse til formannskapet om å ta opp forhandlinger med Albert Sævland med sikte på å finne en løsning på spørsmålet."
I møte den 2. mars 1971 vedtok Klepp bygningsråd å foreslå for formannskapet at det ble innledet forhandlinger med Albert Sævland med sikte på å begrense hyttebyggingen og på å leie en del av hans eiendom. Den 9. juli 1971 stadfestet Kommunal- og Arbeidsdepartementet ny vedtekt til bygningsloven §82 for Klepp kommune. Vedtekten innledes slik:
"1. Inntil generalplan med stadfestede vedtekter eller stadfestet reguleringsplan foreligger er det i kommunen ikke tillatt å fradele tomt til eller oppføre sportshytter, sommerhus, kolonihagehus o.l. bygninger samt tilhørende uthus bare beregnet på å bebos i kortere tidsrom. Enkelttomt i allerede eksisterende hytteområde kan, når særlige grunner foreligger, etter bygningsrådets skjønn fradeles og tillates bebygget med hytte.
2. Bygninger som er nevnt i nr. 1, kan i områder hvor generalplan m/vedtekter foreligger, bare oppføres etter disposisjonsplan som er behandlet av bygningsrådet og godkjent av fylkesmannen."
Albert Sævland forhandlet med kommunen om leie av friareal, men uten resultat. I 1974 ba han bygningsrådet om på ny å vurdere fradeling av tomten til broren, Asbjørn. Søknaden ble avslått av bygningsrådet i møte den 20. august 1974 under henvisning til kommunens vedtekt til §82 i bygningsloven.
I et brev datert 28. mai 1977 til Klepp bygningsråd søkte Albert Sævland om fradeling av det omstridte arealet. Bygningsrådet avslo denne søknaden i møte den 7. juni s.å. under henvisning til at delingen ville være i strid med generalplanvedtekten for kommunen.
I mars 1985 stadfestet miljøverndepartementet ny vedtekt til §82 i bygningsloven for Klepp kommune. I vedtekten pkt. 1 er inntatt følgende:
"1. I Klepp kommune er det ikke tillatt å oppføre sportshytte, kolonihagehus, sommerhus o.l. bygninger som bare er beregnet på å bebos i kortere tidsrom samt tilhørende uthus, herunder båthus, garasjer o.l.
Det samme gjelder fradeling av tomter for bygninger som nevnt, samt vesentlig endring av slik bygning (f.eks. tilbygg eller påbygg)."
I mars 1988 fremmet Ruth Skartveit, på vegne av familien Sævland, saken på ny, ved å søke om fradeling av det omstridte arealet. Arbeidsutvalget i kommunen avslo søknaden i møte 15. august s.å. Som begrunnelse for avslaget viste arbeidsutvalget til at det ikke forelå rettslig grunnlag for å gi dispensasjon fra kommuneplanen. Det angis i vedtaket at søknaden vil kunne tas opp til ny behandling når kommuneplanen er revidert.
I et brev datert 3. juni 1991 fremmet familien Sævland på ny en søknad om fradeling av arealet og oppsetting av åtte hytter. Denne søknaden ble ikke undergitt noen realitetsbehandling fra myndighetenes side.
Fra kommunens side pågikk det på denne tiden et planarbeid. Det ble vedtatt en ny kommuneplan som viser at det omstridte arealet fortsatt er utlagt til LNF-område. Samtidig pågikk et reguleringsarbeid med utgangspunkt i familien Sævlands forslag fra 20. september 1980. I samarbeid med kommunen ble denne planen utvidet til å omfatte et noe større areal, noen flere hytter og en parkeringsplass. Denne planen ble vedtatt av Klepp kommunestyre i møte den 31. august 1992. I et oversendelsesbrev til fylkesmannen datert 21. september s.å. er følgende begrunnelse inntatt:
"Det er god grunn til å anta at parten, både tidlig i prosessen - og senere - har fått positive signaler om å få bygge hytter.
Den lange saksbehandlingstid - 25 år - har vært en belastning/negativ opplevelse for parten.
Et stort flertall i Klepp kommunestyre, 29 av 35, går inn for planen ved å tilrå dispensasjon fra gjeldende kommuneplan i Klepp kommune."
Miljøverndepartementet nektet å stadfeste planen. I sitt nektingsvedtak av 21. september 1993 viste miljøverndepartementet til at kommunens begrunnelse lå utenfor de samfunnsoppgaver planog bygningsloven skal ivareta og derfor faller utenfor de forhold departementet må legge til grunn for sine vurderinger av planforslaget. Departementet viser videre til at kommuneplanen forutsetter at det ikke skal tillates oppført nye fritidsboliger i
LNF-områdene, at planområdet omfatter en klar økning av antall hytter, at parkeringsplassen betyr økt belastning for landskapsvernområdet og at de antikvariske myndigheter har vurdert området som antikvarisk interessant.
Den 3. oktober 1994 sendte familien Sævland enda en søknad, denne gang om fradeling av det omstridte arealet samt byggetillatelse for to hytter. Søknaden ble fremmet av familien Sævlands advokat, Magnus Grøsfjeld. Det fremgår av søknaden at søkeren er oppmerksom på at det er nødvendig med dispensasjon etter plan- og bygningsloven §7 fordi arealet er utlagt til LNF-område. Det argumenteres med at lovens vilkår til "særlige grunner" er oppfylt gjennom tidligere dispensasjonsvedtak vedrørende fritidsbolig i samme området samt kommunens uheldige håndtering av familien Sævlands bestrebelse på å utnytte arealet. Det vises også til byggetiltak i landskapsvernområdet på Sele.
Det innskytes at hovedbruket, gnr. 51, bnr. 17, på denne tiden var overført til Terje Torland. Som angitt ovenfor hadde familien Sævland en tinglyst rett til fradeling av det omstridte arealet, og saken ble fra nå av fulgt opp av den nye eieren av hovedbruket som anså seg forpliktet til å medvirke til fradeling.
Den 14. februar 1995 vedtok teknisk styre i Klepp å gi dispensasjon fra kommuneplanen slik at familien Sævland kunne få fradelt det omstridte arealet for oppføring av to hytter. Dette ble gjort ved at teknisk styre tiltrådte følgende innstilling fra kommunens saksbehandler:
"Etter teknisk styres mening foreligger det i dette tilfellet slike særlige grunner at det er rettslig grunnlag for å gi dispensasjon fra arealdelen i kommuneplanen.
Som særlige grunner vises til det som i innledningen er referert fra oversendelsesbrev fra Klepp kommune datert 21.09.92.
Begrunnet med ovenstående gis det i medhold av §7 i plan- og bygningsloven dispensasjon fra arealdelen i kommuneplanen, jfr. §20-6 i loven, slik at parsellene kan fradeles."
I brev datert 6. mars 1995 til Klepp kommune, varslet fylkesmannen i Rogaland omgjøring av vedtaket i medhold av forvaltningsloven §35, første ledd, bokstav c. I brev av 6. juni s.å. fattet fylkesmannen følgende vedtak om omgjøring:
"I medhold av forvaltningsloven §35, første ledd, pkt. c) omgjør fylkesmannen teknisk styres vedtak av 06.03.95 slik at de omsøkte hyttetomter ikke kan fradeles."
Familien Sævland påklaget fylkesmannens vedtak til miljøverndepartementet. Miljøverndepartementet avgjorde klagen den 6. november 1995. Klagen ble ikke tatt til følge. I miljøverndepartementets begrunnelse heter det bl.a. følgende:
"Miljøverndepartementet viser til fylkesmannens vedtak av 6. juni 1995 om å oppheve kommunens dispensasjonsvedtak og den begrunnelse som fylkesmannen har gitt for dette og har ikke merknader til hverken begrunnelsen eller vedtaket.
Miljøverndepartementet ser det som viktig at det ikke kommer opp ytterligere hyttebebyggelse i dette området av hensyn til bl.a. verneinteressene i området og av hensyn til landskapsvernområdet nær ved. Vi viser i denne forbindelse til Miljøverndepartementets beslutning i brev av 21.9.1993 om ikke å ville stadfeste reguleringsplanforslag for hytter i dette området av hensyn til bl.a. verneinteressene.
Videre er ytterligere hyttebebyggelse i dette området i strid med kommuneplanen for Klepp.
I det vi viser til dette og det som ellers er opplyst i saken, finner departementet ikke grunnlag for å omgjøre fylkesmannens vedtak. Klagen over fylkesmannens vedtak av 6. juni 1995 om å omgjøre kommunens dispensasjonsvedtak, slik at de omsøkte hyttetomter nå ikke lenger kan fradeles, er med dette ikke tatt til følge."
I den tiden familien Sævland har arbeidet med fradelingssaken, dvs. fra 1967 og fremover, er det blitt gitt en rekke tillatelser til oppføring av hytter i det aktuelle området på Sele og i omkringliggende områder. Opp gjennom årene er det vokst frem en liten hytteby bare noen få hundre meter nordvest for det omstridte arealet. I tillegg kommer enkelthytter spredt i området. I 1995 ble det gitt tillatelse til utbygging av en småbåthavn på stedet. Det medførte bl.a. oppføring av naust og tilrettelegging av parkering i vernesonen. Så sent som i juli 1996 ble det, etter forutgående fradeling med dispensasjon etter plan- og bygningsloven §7, gitt byggetillatelse for en hytte på eiendommen gnr. 51, gnr. 169 (Aud-Marit Hellestø) like i nærheten av det omstridte arealet.
Ved stevning datert 24. april 1996 reiste familien Sævland søksmål mot Staten med krav om at Miljøverndepartementets vedtak ble kjent ugyldig. Staten innga tilsvar og tok til motmæle. Jæren herredsrett avsa dom i saken den 23. januar 1997. Dommen har slik domsslutning:
"1. Staten v/Miljøverndepartementet frifinnes.
2. Partene bærer egne omkostninger."
Familien Sævland har rettidig påanket dommen til Gulating lagmannsrett. Staten har inngitt anketilsvar og tatt til motmæle. Lagmannsretten avholdt ankeforhandling i Stavanger den 23., 24. og 25. februar 1998. Av de ankende parter møtte Magne Sævland, Else Sævland og Mildri Tharaldsen sammen med sin prosessfullmektig, advokat Magnus Grøsfjeld. Amund Sævland møtte andre og tredje rettsdag. For Staten møtte avdelingssjef hos fylkesmannen i Rogaland, Knut Middelthon, sammen med statens prosessfullmektig, advokat Ingvald Falch. Magne Sævland ga forklaring som part. I tillegg hørte lagmannsretten seks vitner, herunder Knut Middelthon. Lagmannsretten var på befaring. Det ble foretatt slik dokumentasjon som rettsboken viser.
Familien Sævland gjør i hovedtrekk gjeldende:
Tvistegjenstand i saken er miljøverndepartementets vedtak av 26. november 1995 som kreves kjent ugyldig. Utgangspunkt for vurderingen blir teknisk styre i Klepp sitt vedtak av 14. februar 1995 om å gi dispensasjon fra kommuneplanen. Hovedspørsmålet blir om fylkesmannen hadde adgang til å omgjøre dette vedtaket. Ved omgjøringen oppga fylkesmannen forvaltningsloven §35 første ledd bokstav c) som hjemmel. Bestemmelsen gir et forvaltningsorgan adgang til å omgjøre et vedtak dersom det må anses ugyldig. Ved å benytte denne bestemmelsen begrenser fylkesmannen sin kompetanse tilsvarende. Omgjøringsvedtaket er således bare lovlig under den forutsetning at teknisk styre sitt vedtak må anses ugyldig.
Det er ingen forutsetning for gyldigheten av teknisk styres vedtak at det er begrunnet. Dette fremgår av forvaltningsloven §24 annet ledd, jfr plan- og bygningsloven §95 nr. 4. Begrunnelse kreves bare når en søknad avslås. Familien Sævlands søknad ble innvilget av teknisk styre. Det forelå heller ingen klager da teknisk styre behandlet saken. Det må i denne forbindelse sondres mellom innstilling og vedtak. Det er selve vedtakets gyldighet som er gjenstand for prøving. Det eneste kravet loven stiller er at det skal gis melding.
Under enhver omstendighet må teknisk styres vedtak anses som godt begrunnet. Vedtaket bygger på saksframlegget som inneholder opplysninger om alle relevante faktiske forhold.
I sitt vedtak gir teknisk styre dispensasjon fra kommuneplanen under henvisning til plan- og bygningsloven §7. Plan- og bygningsloven §7 angir "særlige grunner" som vurderingsnorm. Dette gir vide rammer for det frie skjønn. Domstolens kompetanse til å overprøve skjønnet er begrenset. Ved overprøvingen kan domstolen kontrollere om alle relevante hensyn er iaktatt av forvaltningen, men kan ikke underkjenne forvaltningens vektlegging av de forskjellige momentene.
Et av de hensyn teknisk styre har vurdert, er arealdisponeringen. Ut fra saksframlegget ligger det i sakens natur at dette er gjort. Utgangspunktet for teknisk styre sin vurdering var nettopp konflikten knyttet til arealdisponeringen. Vedleggene som fulgte saken viser dette, og disse vedleggene må anses som en del av saksframlegget. Familien Sævlands sak hadde versert i kommunens organer i ca 25 år. Kommunepolitikerne var derfor meget godt kjent med argumentene og kjente innstillingen til både landbruksavdelingen, miljøvernavdelingen og fylkeslandbrukstyret. Dissensen i teknisk styre var knyttet nettopp til arealdisponeringsspørsmålet. Poenget i saken er at stat og kommune har vært saklig uenige om hvordan arealet skal disponeres.
Også personlige hensyn er relevante for vurderingen av dispensasjonsadgangen etter plan- og bygningsloven §7. Vedtaket viser at teknisk styre tok slike hensyn på en saklig måte. Familien Sævland var av de første som søkte fradeling i det aktuelle området. I tiden som har gått etter at familien Sævland søkte første gang i 1967, er det ført opp ca 80 hytter på stedet. Det kan påvises utsettelser uten lovhjemmel i tiden frem til vedtekten om hytteforbud kom. I realiteten er det tale om en trenering av saken. En av innvendingene mot familien Sævland har vært den dårlige plankvaliteten. Saken viser like fullt at andre planer med tilsvarende kvalitet er blitt akseptert, f.eks. Trelastkompaniets plan. Hertil kommer at fylkesmannen karakteriserer familien Sævlands plan som tiltalende. Det kan også påvises en klar forskjellsbehandling i familien Sævlands disfavør. Særlig klart kommer dette fram i en sammenligning med søknaden til Aud-Marit Hellestø.
Som angitt ovenfor er statens adgang til omgjøring begrenset. Teknisk styres frie skjønnsutøvelse kan ikke overprøves. Dette følger av de valg fylkesmannen foretok da han bestemte seg for omgjøring. Hadde fylkesmannen benyttet seg av sin adgang til å påklage teknisk styre sitt vedtak, ville prøvelsesadgangen ikke vært begrenset på tilsvarende måte.
Det følger også av det kommunale selvstyre og kommunens dispensasjonsadgang at staten må akseptere teknisk styre sine dispensasjoner dersom relevante hensyn er vurdert.
Konklusjonen blir at teknisk styre hadde særlige grunner for å gi dispensasjon etter plan- og bygningsloven §7.
Staten v/fylkesmannen har ikke vurdert om vilkårene for omgjøring etter de ulovfestede reglene er oppfylt. Denne problemstillingen er derfor ikke aktuell. Under enhver omstendighet er vilkårene for slik omgjøring ikke til stede. Det foreligger ikke tungtveiende hensyn som tilsier omgjøring og saken har ingen viktige presedensvirkninger. På den annen side er rettstapet for familien Sævland betydelig.
Myndighetsmisbruk gir et selvstendig grunnlag for å kjenne miljøverndepartementets vedtak ugyldig. Tillatelsene som er gitt til bebyggelse i områdene nær opp til de omtvistede arealene representerer en usaklig forskjellsbehandling. Ved offentlighetens behandling av familien Sævland forut for kommuneplanen, vises dessuten en vilkårlighet som understøtter anførselen om myndighetsmisbruk.
Familien Sævland har lagt ned slik påstand:
"1. Staten v/Miljøverndepartementets vedtak av 06.11.95 kjennes ugyldig.
2. Staten v/Miljøverndepartementet tilpliktes å erstatte Magne Sævland, Kirsten Svendsvoll, Amund Sævland, Michael Sævland, Asbjørn Sævland, Astrid M. Hansen, Else Sævland og Mildri Taraldsens saksomkostninger for herredsretten og lagmannsretten."
Staten har i hovedtrekk gjort gjeldende:
På det aktuelle stedet har det vært forbud mot hyttebygging i 27 år. Dette forbudet er forankret i både lokale, regionale og nasjonale hensyn. Siktemålet er å hindre privatisering og opprettholde områdene som de er til allmennhetens beste. Byggeforbudet er generelt. For øvrig må det has for øye at offentlig styring ofte blir omstridt i enkeltsaker.
Omgjøringsadgangen er forankret i forvaltningsloven §35. Bestemmelsens første ledd litra c) gir adgang til omgjøring hvor det tekniske styres vedtak må anses som ugyldig. Det aksepteres at omgjøringsadgangen etter denne bestemmelsen er begrenset.
Plan- og bygningsloven §7 krever særlige grunner for å gi dispensasjon. Det må tas hensyn til at dispensasjon alltid vil fremstå som et unntak. Den vanlige måten å gå frem på burde være planendring dersom man ønsker å bygge i strid med gjeldende plan.
I den aktuelle saken foreligger det ikke særlige grunner for å gi dispensasjon. Tvert om taler tungtveiende arealdisponeringshensyn mot dispensasjon, noe som blant annet fremgår klart av fylkesmannens vedtak. Teknisk styre har ikke uttrykt uenighet til dette, men i stedet neglisjert spørsmålet.
Det foreligger ikke private hensyn som tilsier et annet resultat. Familien Sævland har ikke på noe tidspunkt hatt et rettslig krav på å få bygge ut på det omstridte arealet. Familien Sævland mottok ikke positive signaler fra de aktuelle vedtaksorganene, nemlig fylkesmannen før 1971 og deretter kommunen. Da fylkesmannen behandlet saken ble det krevd at det omstridte arealet skulle ses i sammenheng med grunneierens øvrige eiendom mot sjøen. Det var full adgang til å foreta en slik utvidelse, men saken ble ikke fulgt opp av familien Sævland. I stedet bad familien Sævland om dispensasjon fra kravet om disposisjonsplanen.
Etter at Trelastkompaniet fikk byggetillatelse i 1967 er det ikke gitt tillatelse til noen andre nybygg før Aud-Marit Hellestø, og i tiden etter 1967 har synet på hyttebygging i dette området endret seg.
Prinsipalt gjøres gjeldende å foreligge feil ved teknisk styre sin skjønnsutøvelse, subsidiært anføres at begrunnelsen ikke er fyldestgjørende. Denne typen vedtak krever en skikkelig behandlingsprosess blant annet for å forebygge den fare som foreligger for usaklighet og forskjellsbehandling.
Når det gjelder mangler ved skjønnsutøvelsen viser staten til at det ikke noe sted i det skriftlige materialet er angitt at arealdisponeringen er vurdert. Dette til tross for at arealdisponeringen i området er et hovedhensyn. Arealdisponeringen var den viktigste årsaken til at familien Sævlands disposisjonsplan ikke ble akseptert. Fortetting av bebyggelsen ble ansett som uheldig. Denne mangelen gjelder en del av selve beslutningsgrunnlaget, ikke bare selve vurderingen eller vektleggingen.
Teknisk styre hadde plikt til å begrunne vedtaket om å gi dispensasjon. Plan- og bygningsloven §95 kommer ikke til anvendelse i dispensasjoner etter lovens §7. Forvaltningsloven §24 må være styrende, og forplikter grunngivelse. Fylkesmannen hadde partsrettigheter og teknisk styre hadde all grunn til å regne med at fylkesmannen ville bli misfornøyd med vedtaket. Hertil kommer at teknisk styre rent faktisk har gitt en begrunnelse. Spørsmålet blir derfor om begrunnelsen som teknisk styre faktisk har gitt, er holdbar. Spørsmålet må besvares benektende. Dette synet støttes av en høyesterettsdom inntatt i Rt-1981-745. Det kan tillegges at i den aktuelle saken er det spørsmål om et pliktig hensyn er vurdert.
Omgjøringsadgangen følger også av ulovfestede regler, jfr forvaltningsloven §35 in fine. Det er en feil fra fylkesmannens side at han ikke viser til hjemmelen i vedtaket, men denne feilen blir uten betydning. Avgjørende må bli om det skjønn hjemmelen gir anvisning på rent faktisk er foretatt. Det er gjort, og omgjøringen må derfor anses som lovlig.
Det foreligger heller ingen andre feil ved miljøverndepartementets vedtak som tilsier ugyldighet. Anførselen om forskjellsbehandling kan ikke føre frem. Som anført ovenfor er det ikke dokumentert noen tilfeller av byggetillatelse i området etter Trelastkompaniet. Aud-Marit Hellestø kan for såvidt sies å representere et unntak i denne forbindelse, men det er likevel ikke berettiget å sammenligne med sistnevnte sak. Tilfellet er ikke uttrykk for noen etablert praksis, men en ren tabbe fra myndighetenes side. Dessuten ble vedtakene som åpnet adgang for Hellestø til å bygge, fattet etter omgjøringen vedrørende familien Sævland. Det må også tas hensyn til at kravene som stilles for å gi dispensasjon, gradvis er blitt skjerpet over tid og at miljøverndepartementet ikke under noen omstendighet er bundet av kommunens eller fylkets praksis. Noen forskjellsbehandling fra miljøverndepartementets side kan ikke under noen omstendigheter påvises.
Det er heller ikke grunlag for å hevde at fylkesmannens omgjøring virket grovt urimelig overfor familien Sævland. Staten har nedlagt slik påstand:
"1. Jæren herredsretts dom pkt. 1 stadfestes.
2. Staten v/Miljøverndepartementet tilkjennes saksomkostninger for herredsrett og lagmannsrett."
Lagmannsretten skal bemerke:
Når det gjelder den faktiske beskrivelse finner lagmannsretten det tilstrekkelig å vise til det som er angitt innledningsvis, samt herredsrettens dom som det vises til hva angår beskrivelsen av selve hendelsesforløpet. I tillegg nevnes at kommunens brev av 31. mars 1995 til fylkesmannen vedrørende varsel om omgjøring av teknisk styre sitt vedtak, må anses som et supplement til den begrunnelse teknisk styre tidligere hadde gitt.
Når det gjelder spørsmålet om fylkesmannens adgang til omgjøring, er lagmannsretten kommet til et annet resultat enn herredsretten.
Innledningsvis nevnes at lagmannsretten er noe i tvil om teknisk styre sitt vedtak krever en begrunnelse. Forvaltningsloven §24 annet ledd, sammenholdt med plan- og bygningsloven §95 nr 4, kan tyde på at slik begrunnelse ikke er lovpålagt. På den annen side fremstår det som naturlig at det gis en begrunnelse i saker som gjelder dispensasjon. Siden det i den aktuelle saken rent faktisk er gitt en begrunnelse, anser lagmannsretten det unødvendig å ta standpunkt til om loven krever dette. Problemstillingen blir i stedet om den begrunnelse som faktisk er gitt, holder mål.
Etter lagmannsrettens vurdering er teknisk styre sitt vedtak begrunnet på en slik måte at det må antas å tilfredsstille de krav som eventuelt følger av forvaltningsloven §24 første ledd om begrunnelse av et enkeltvedtak.
Ved vurderingen av hvilken begrunnelse teknisk styre har bygget sitt vedtak på, vil selvsagt det som er kommet til uttrykk skriftlig gjennom selve vedtaket, saksframlegget og den etterfølgende presisering inntatt i brevet datert 31. mars 1995, være utgangspunktet. Dette materialet må allikevel suppleres med andre momenter som det er godtgjort har vært en del av beslutningsgrunnlaget.
Lagmannsretten er ikke i tvil om at teknisk styre har vurdert hensynet til arealdisponeringen i området. Selv om dette ikke er kommet klart frem i det skriftlige materialet, må det ha vært selve kjernespørsmålet for teknisk styre. Det var nettopp arealdisponeringen som i mange år var hovedproblemet i saken. Arealdisponeringen var også årsaken til dissensen, og i kommunens brev av 31. mars 1995 ble holdningen til arealdelen i kommuneplanen særskilt nevnt. Dette synet støttes også av forklaringen til vitnet Madland. Madland var nestleder av teknisk styre da vedtaket ble fattet. Han forklarte at saken var meget godt kjent av de lokale politikerne etter 25 års saksbehandling. Teknisk styre sitt vedtak ble fattet etter en lang debatt der arealdisponeringen stod sentralt. Landbruksinteressene ble vurdert som ubetydelige og forskjellsbehandlingen ble avgjørende for flertallet.
Fylkesmannen knytter omgjøringen til forvaltningsloven §35 første ledd bokstav c). Dette begrenser fylkesmannens muligheter til å gripe inn mot teknisk styre sitt vedtak. Omgjøringsretten foreligger bare i den utstrekning teknisk styre sitt vedtak må anses som ugyldig. Fylkesmannen kunne i stedet valgt å benytte seg av sin adgang til å påklage vedtaket. Det hadde åpnet for full overprøving av vedtaket. For lagmannsretten er dette en uaktuell problemstilling.
Spørsmålet om teknisk styre sitt vedtak skal anses som ugyldig eller ikke, må knyttes til plan- og bygningsloven §7 som gir teknisk styre hjemmel for å gi dispensasjon når "særlige grunner" foreligger. Lagmannsretten kan prøve om teknisk styre har tatt hensyn til alle forhold som må anses relevante ved avgjørelsen om dispensasjon skal gis eller ikke, men kan ikke overprøve teknisk styre sin vektlegging av de forskjellige relevante hensyn.
Hensynet til arealdisponeringen er klart et sentralt og relevant hensyn. Som angitt ovenfor er det lagmannsrettens oppfatning at dette hensynet inngår i teknisk styre sin vurdering. Arealdisponeringen er, slik lagmannsretten ser det, veid mot andre relevante hensyn, særlig private forhold, hensynet til familien Sævland. Teknisk styre sin vektlegging i denne avveiing ligger utenfor domstolens kompetanse å vurdere. Lagmannsretten nevner like fullt at saken, slik den stod for teknisk styre, bare omfattet to tomter og to hytter. Familien Sævland hadde fått positive signaler for lang tid tilbake. Fradeling kunne ikke vært nektet etter det tidligere regelverket. Fylkeslandbrukstyret hadde frigitt arealet og familien Sævland anså seg berettiget utsatt for forskjellsbehandling.
Det fremgår av det foranstående at lagmannsretten ikke finner mangler ved hverken skjønnsutøvelsen eller begrunnelsen til teknisk styre. Høyesterettsdom inntatt i Rt-1981-745 gir ikke grunnlag for å stille strengere krav til begrunnelsen enn den teknisk styre sitt vedtak bygger på.
Det følger av forvaltningsloven §35 in fine at det også foreligger en ulovfestet adgang til omgjøring. For lagmannsretten har det ikke vært avgjørende at den hjemmelen ikke er nevnt i fylkesmannens omgjøringsvedtak. Lagmannsretten tar utgangspunkt i at når omgjøring faktisk er vedtatt, blir også denne hjemmelen relevant. Avgjørelsen inntatt i Rt-1964-93 peker for såvidt i motsatt retning, men problemstillingen var der at forvaltningsorganet ikke hadde ment å treffe noe vedtak i medhold av den aktuelle bestemmelsen. Det kan neppe sies å være situasjonen i den aktuelle saken.
Omgjøring etter de ulovfestede regler tar utgangspunkt i en interesseavveiing. Omgjøring må forankres i tungtveiende samfunnsmessige interesser. Etter lagmannsrettens oppfatning er dette kravet ikke oppfylt i den foreliggende sak. Saken er begrenset til to tomter. De to hyttene kan lett plasseres i flukt med den eksisterende bebyggelse uten å representere noen ekstrabelastning for de allmenne friluftsinteressene av noen særlig tyngde. Det omstridte arealet er slik plassert at det ikke stenger for tilkomst eller utsyn i vesentlig grad. På den annen side må de private hensyn veie tungt, jfr det som er anført vedrørende dette ovenfor. Lagmannsretten kan ikke se at dispensasjon til fordel for familien Sævland vil kunne danne grunnlag for noen presedens av betydning.
Etter dette kan lagmannsrettens syn oppsummeres til at teknisk styre sitt vedtak av 14. februar 1995 ikke kan anses som ugyldig og at fylkesmannen derfor ikke hadde adgang til å omgjøre vedtaket med hjemmel i forvaltningsloven §35 første ledd bokstav c). Heller ikke de ulovfestede reglene om omgjøring gir hjemmel for fylkesmannens vedtak. Konklusjonen blir derfor at miljøverndepartementets vedtak av 6. november 1995 må kjennes ugyldig.
Under henvisning til tvistemålsloven §180 annet ledd, jfr §172 første ledd, pålegges staten å betale saksomkostninger til familien Sævland for både herredsretten og lagmannsretten. Advokat Grøsfjeld har levert omkostningsoppgave som viser et samlet krav stort kr 254955, herunder kr 120.000 i salær for herredsretten og kr 75.000 i salær for lagmannsretten. Staten har fremmet innsigelser mot advokat Grøsfjelds salærkrav for herredsretten. Det gjøres gjeldende at salærkravet på kr 120.000 er for høyt i forhold til sakens omfang med hovedforhandling i tre dager. Lagmannsretten er enig i dette. Saken har stått for lagmannsretten på noenlunde samme måte som for herredsretten. Ut fra en vurdering av tiden medgått til hovedforhandlingen, samt det lagmannsretten anser som nødvendig til en forsvarlig saksforberedelse, fremstår salærkravet på kr 120.000 som for høyt. Etter en skjønnsmessig vurdering fastsetter lagmannsretten salæret for herredsretten til kr 80000. Advokat Grøsfjelds omkostningsoppgave for lagmannsretten er ikke bestridt og legges til grunn. Etter dette tilkjennes familien Sævland saksomkostninger for herredsretten og lagmannsretten med tilsammen kr 214955.
Dommen er enstemmig.
Slutning:
1. Miljøverndepartementets vedtak av 6. november 1995 er ugyldig.
2. For herredsretten og lagmannsretten betaler Staten v/ miljøverndepartementet saksomkostninger til Magne Sævland, Kirsten Svendsvoll, Amund Sævland, Michael Sævland, Asbjørn Sævland, Astrid M. Hansen, Else Byberg Sævland og Mildri Tharaldsen med til sammen kr 214.955 -tohundreogfjortentusennihundreogfemtifemkroner- innen 2 - to - uker fra dommens forkynnelse.