LH-2023-6552

Instans:	Hålogaland lagmannsrett - Dom
Dato:	2023-02-02
Publisert:	LH-2023-6552
Stikkord:	Strafferett, Luftfart, Drone over norsk territorium
Sammendrag:	Saken gjaldt spørsmål om det var brudd på Sanksjonsforskriften at en russer hadde flydd drone over norsk territorium. Hovedspørsmålet var om ferdsel med drone brukt til fritidsformål omfattes av flyforbudet i sanksjonsforskriften § 19. Tingretten kom til at forbudet i § 19 ikke rammer slik droneflyvning som tiltalte foretok, idet EU’s rådsforordning 2022/334, som sanksjonsforskriften bygger på, ikke omfatter forbud mot bruk av små droner som ikke er registreringspliktige. Påtalemyndigheten anket over lovanvendelsen under skyldspørsmålet. Lagmannsretten sluttet seg til tingrettens lovanvendelse og forkastet Påtalemyndighetens anke. Lagmannsretten uttalte at tiltakene i rådsforordningen punkt 3d ikke innebar forbud mot å bruke ikke-registrerbare droner til fritidsformål. Når det ble lagt til grunn at sanksjonsforskriften § 19 omfatter et slikt forbud, hadde regjeringen gått utover fullmakten som var gitt av Stortinget gjennom Sanksjonsloven § 2. Konsekvensen av dette var at sanksjonsforskriften § 19 ikke rammer forholdet angitt i tiltalebeslutningen.
Saksgang:	Nord-Troms og Senja tingrett TNTS-2022-152935 - Hålogaland lagmannsrett LH-2023-6552 (sak nr. 23-006552AST-HALO)
Parter:	Påtalemyndigheten (førstestatsadvokat Jan Fredrik Glent) mot Andrey Yakunin (advokat Bernt Heiberg, advokat Jens Bernhard Herstad, advokat John Christian Elden)
Forfatter:	Førstelagmann Monica Hansen Nylund, Lagdommer Vidar Stensland, Ekstraordinær lagdommer Kari Mjølhus
Lovhenvisninger:	Sanksjonsloven (2021) §2, §4, Sanksjonsforskrift Ukraina (territoriell integritet mv) (2014) §19, §22, Luftfartsloven (1993) §9-1a

Saken gjelder tiltale for overtredelse av sanksjonsloven § 4, jf. § 2, jf. sanksjonsforskriften § 19. Nærmere bestemt spørsmålet om ferdsel med drone brukt til fritidsformål omfattes av flyforbudet i forskriften § 19.

Ved tiltalebeslutning 10. november 2022 ble Andrey Yakunin satt under tiltale ved Nord-Troms og Senja tingrett (TNTS-2022-152935) for overtredelse av:

Sanksjonsloven § 4, jf. § 2, jf. forskrift om restriktive tiltak vedrørende handlinger som undergraver eller truer Ukrainas territorielle integritet, suverenitet, uavhengighet og stabilitet § 22 jf. § 19
for som russisk statsborger å ha eid og kontrollert luftfartøy som har landet på, tatt av eller flydd over Norges territorium

Grunnlag:
I perioden fra 3. august til 6. september 2022, mens han som russisk statsborger oppholdt seg på Svalbard i sin båt "Firebird", var han ansvarlig for to droner som han eide, og som flere ganger ble brukt til droneflygning over Svalbard. Ved enkelte anledninger var han selv pilot.

Nord-Troms og Senja tingrett avsa 7. desember 2022 dom (TNTS-2022-152935) med slik slutning:

Andrey Yakunin, født xx.xx.1975, frifinnes.

Påtalemyndigheten har anket over lovanvendelsen under skyldspørsmålet. Lagmannsretten besluttet 16. januar 2023 å henvise anken til ankeforhandling.

Ankeforhandling ble holdt 25. januar 2023 i Tromsø. Tiltalte møtte. Det ble avspilt opptak av ei vitneforklaring avgitt for tingretten og foretatt slik dokumentasjon som fremgår av rettsboken.

Påtalemyndigheten la ned påstand om at tingrettens dom med hovedforhandling oppheves.

Tiltalte la ned påstand om at anken forkastes, subsidiært at tingrettens dom oppheves.

Lagmannsretten bemerker:

Sakens bakgrunn og de rettsspørsmål den reiser for lagmannsretten:

Tiltalte, som er både russisk og britisk statsborger, ble pågrepet i Hammerfest 17. oktober 2022, siktet for å ha fløyet drone blant annet på Svalbard, i strid med forbudet i sanksjonsforskriften § 19. Han hadde benyttet to tilnærmet like droner til handlingen, av

Side:2

den vanlige typen som mange benytter til fritidsbruk. De aktuelle dronene er ikke i seg selv registreringspliktige, men operatøren må merke dronene med operatør-id og sørge for ansvarsforsikring. Dette var også gjort for de dronene tiltalte hadde. Om den faktiske bakgrunnen for saken vises for øvrig til tingrettens dom side 2 siste avsnitt – side 4 første avsnitt. Tiltalte har erkjent at han, som beskrevet i tiltalen, fløy med dronene på Svalbard i den aktuelle tidsperioden, men anført at bruken av slike droner ikke omfattes av sanksjonsforskriften § 19.

Forskrift om restriktive tiltak vedrørende handlinger som undergraver eller truer Ukrainas territorielle integritet, suverenitet, uavhengighet og stabilitet (sanksjonsforskriften) § 19 har overskriften «(f)orbud mot å lande på, ta av fra eller fly over Norges territorium». Første ledd i bestemmelsen lyder slik:

Det er forbudt for alle luftfartøyer som drives av russiske luftfartsselskaper, herunder som markedsansvarlig transportør i avtaler om felles rutenummer eller reservasjon av kapasitet, eller for russiskregistrerte luftfartøyer, eller for ikke-russiskregistrerte luftfartøyer som eies, leies eller på annen måte kontrolleres av russiske fysiske eller juridiske personer å lande på, ta av fra eller fly over Norges territorium. Luftfartøyet kan om nødvendig hindres i å forlate landingsplassen.

Det er tredje alternativ i første punktum som er aktuell i denne saken; forbudet for «ikke-russiskregistrerte luftfartøyer som eies, leies eller på annen måte kontrolleres av russiske fysiske eller juridiske personer».

Tingretten kom til at forbudet i § 19 ikke rammer slik droneflyvning som tiltalte foretok, idet EU’s rådsforordning 2022/334, som sanksjonsforskriften bygger på, ikke omfatter forbud mot bruk av små droner som ikke er registreringspliktige.

Forhandlingene for lagmannsretten var innrettet for å prøve om tingrettens lovanvendelse – knyttet til de spørsmålene tingretten faktisk tok stilling til – er korrekt. Fra tiltaltes side er det i tillegg anført for lagmannsretten at forskriftsbestemmelsen i denne saken uansett ikke kan danne grunnlag for straffansvar, fordi det i tilfelle vil stride mot det strafferettslige klarhetskravet.

Bakgrunnen for innføringen av sanksjonsforskriften § 19:

Som følge av Russlands anerkjennelse av de såkalte utbryterområdene i Donetsk og Luhansk og den påfølgende invasjon av Ukraina har EU i flere omganger vedtatt restriktive tiltak mot Russland og russiske fysiske og juridiske personer. Den 28. februar 2022 ble det ved EU’s rådsforordning 2022/334 blant annet vedtatt en ny artikkel 3d i rådsforordning 833/2014, knyttet til flyforbud for russiske og russisk-kontrollerte fly og flyselskaper mv. Artikkel 3d nr. 1 har følgende engelsk tekst:

Side:3

It shall be prohibited for any aircraft operated by Russian air carriers, including as a marketing carrier in code-sharing or blocked-space arrangements, or for any Russian registered aircraft, or for any non-Russian-registered aircraft which is owned or chartered, or otherwise controlled by any Russian natural or legal person, entity or body, to land in, take off from or overfly the territory of the Union.

Et tilsvarende forbud ble samme dag og med samme engelske tekst innført i Norge, ved en egen forskrift; Regulations of restrictions for Russian flights, vedtatt av Luftfartstilsynet i medhold av luftfartsloven § 9-1 a. Ved kgl.res. 18. mars 2022 nr. 14/6286 ble denne forskriften opphevet, og flyforbudet ble videreført i sanksjonsforskriften § 19. Den engelske teksten ble samtidig oversatt til norsk, slik som gjengitt ovenfor.

I særmerknaden til § 19 fremgår følgende av den kongelige resolusjonen:

Ny § 19 gjennomfører i norsk rett flyforbudet inntatt i rådsforordning 833/2014 ny artikkel 3d ved rådsforordning 2022/334, med nødvendige tilpasninger. Tiltaket innebærer i grove trekk et forbud mot å lande på, ta av fra eller fly over Norges territorium for luftfartøy som opereres av russiske flyselskaper, er russiskregistrerte eller eies, leies eller på annen måte kontrolleres av russiske personer, jf. første ledd.

Selv om restriksjonene flere steder i resolusjonen beskrives å gjelde for «fly» og «flytrafikk», er det mest sannsynlig at norske myndigheter vedtok et flyforbud for russiske flyselskaper og russiske personer mv., uavhengig av om luftfartøyet er registreringspliktig eller ei. En opplysning på Luftfartstilsynets internettside i mai 2022 tyder også på at man mente at forbudet omfatter all flyvning med droner i norsk luftrom. At den norske ordlyden i sanksjonsforskriften § 19 også skal tolkes slik, fremgår av Høyesteretts ankeutvalgs kjennelse av 28. oktober 2022, jf. HR-2022-2089-U avsnitt 19-22.

Det er imidlertid et spørsmål om en slik forståelse ligger innenfor hva regjeringen kunne vedta i medhold av sanksjonsloven § 2.

Om sanksjonsloven som hjemmelsgrunnlag for sanksjonsforskriften:

Sanksjonsforskriften er vedtatt i medhold av lov om gjennomføring av internasjonale sanksjoner (sanksjonsloven) § 2. Dette er en fullmaktslov av 16. april 2021 nr. 18 som gir regjeringen adgang til å vedta forskriftsbestemmelser for å «gjennomføre sanksjoner eller restriktive tiltak som er vedtatt i mellomstatlige organisasjoner, eller som ellers har bred internasjonal oppslutning, og som har som formål å opprettholde fred og sikkerhet eller sikre respekt for demokrati og rettsstat, menneskerettigheter eller folkeretten for øvrig».

Side:4

Formålet med bestemmelsen er at norske myndigheter raskt og enkelt skal kunne slutte seg til internasjonale, ikke-militære, sanksjoner eller restriktive tiltak. Begrepet «sanksjoner eller restriktive tiltak som er vedtatt i mellomstatlige organisasjoner» innbefatter blant annet restriktive tiltak som er vedtatt i EU, selv om vedtaket ligger utenfor anvendelsesområdet for EØS-avtalen. Det er dette alternativet som er grunnlaget for innføringen av forbudet i sanksjonsforskriften § 19, basert på artikkel 3d i rådsforordning 833/2014.

Forskrifter gitt i kraft av delegasjon har bare gyldighet så lenge de holder seg innenfor den fullmakt delegasjonsloven gir. Om forskriftene har gått utenfor sin hjemmel, beror på en tolkning av delegasjonsloven, jf. Andenæs og Fliflet, Statsforfatningen i Norge, 11. utgave, 2017, side 295.

Regjeringens fullmakt etter sanksjonsloven § 2 omfatter gjennomføring av de tiltakene som ble vedtatt av EU ved artikkel 3d ved rådsforordning 2022/334. De tiltakene som på denne måten implementeres i norsk rett gjennom forskrift, må derfor gjenfinnes i rådsforordningen. Dersom det ved forskrift skal være aktuelt å gjennomføre ytterligere eller mer omfattende tiltak, må disse kunne henføres under det alternative inngangsvilkåret om «bred internasjonal oppslutning», jf. Prop. 69 L (2020-2021) side 6 og 56.

Det er vide rammer for hva forskriftene kan gjelde, jf. § 2 andre ledd. Spørsmålet om og i hvilken grad sanksjoner har som formål å «opprettholde fred og sikkerhet eller sikre respekt for demokrati og rettsstat, menneskerettigheter eller folkeretten for øvrig», er i stor grad politisk. Det følger av Prop. 69 L (2020–2021) side 21 at det ikke er naturlig at domstolene overprøver Utenriksdepartementets vurdering av om dette vilkåret er oppfylt.

Legalitetsprinsippet og hensynet til domstolskontroll med forvaltningen innebærer imidlertid at domstolene må ta stilling til om det materielle innholdet i forskriften ligger innenfor fullmakten som er gitt fra Stortinget til regjeringen gjennom sanksjonsloven § 2. I og med at det materielle innholdet i sanksjonsforskriften § 19 må begrenses til det som ble vedtatt ved artikkel 3d i forordningen, må lagmannsretten i denne saken ta stilling til om forskriften – så langt det er av betydning for vår sak – ikke går utover de restriktive tiltakene EU vedtok 28. februar 2022.

Påtalemyndigheten har anført at når rådsforordningen er gjort til norsk rett ved at en direkte oversettelse av forordningens ordlyd er inntatt i sanksjonsforskriften, så er det norske tolkningsprinsipper som gjelder for klarlegging av rettsregelen. Påtalemyndigheten mener derfor at lagmannsretten må legge Høyesteretts ankeutvalgs tolkning av bestemmelsens innhold til grunn, jf. HR-2022-2089-U.

Lagmannsretten er ikke enig i at ankeutvalgets drøftelser og konklusjon er tilstrekkelig for å ta stilling til lovanvendelsen i straffesaken. Det er som nevnt et spørsmål om hvilke

Side:5

rammer fullmakten i sanksjonsloven § 2 og det materielle innholdet i EU’s rådsforordning setter for hvilke restriktive tiltak eller sanksjoner regjeringen kan vedta i medhold av sanksjonsloven § 2. Det er uklart om denne problemstillingen ble anført for Høyesteretts ankeutvalg i oktober 2022, og problemstillingen er ikke berørt av utvalget. Etter lagmannsrettens vurdering kommer man derfor ikke utenom å måtte gå inn på det materielle innholdet i rådsforordningen.

Det er ingen holdepunkter for at det utover innholdet i punkt 3d i rådsforordningen foreligger «bred internasjonal oppslutning» om andre og mer vidtgående tiltak, som eventuelt ikke omfattes av forordningen, og som regjeringen mente å innføre i sanksjonsforskriften § 19. Rammen følger derfor av innholdet i rådsforordningen.

Det materielle innholdet i rådsforordningen punkt 3d:

Det er ikke omtvistet mellom partene at de dronene tiltalte benyttet faller inn under «åpen kategori», som nærmere beskrevet i EU’s droneoperatørforordning 2019/947 artikkel 4. Denne kategorien omfatter droner under 25 kg., som ikke transporterer farlig gods, som ikke benyttes høyere enn 120 meter over bakken og som holder seg i trygg avstand fra mennesker. Dette er beskrevet som operasjoner med lav risiko, og det kreves ingen registrering eller sertifisering av selve dronen, jf. artikkel 3 og artikkel 7. Droneoperatørforordningen er gjennomført i norsk rett ved forskrift om luftfart med ubemannet luftfartøy i åpen- og i spesifikk kategori (BSL A 7-2) § 1. Lagmannsretten legger etter dette til grunn at små droner brukt til fritidsformål, slik som i denne saken, ikke er registreringspliktige etter EU-retten.

Det er naturlig å ta utgangspunkt i rådsforordningens ordlyd for å klarlegge omfanget av de restriksjonene som ble vedtatt i punkt 3d. Dette kan også sies å følge av forarbeidene til sanksjonsloven, hvor det forutsettes at de norske forskriftsbestemmelsene ikke skal nøye seg med å vise til den aktuelle forordningen, men ha likelydende bestemmelser, jf. Prop. 69 L (2020-2021) side 31.

EU’s rådsforordninger gjelder direkte for alle medlemslandene. EU har 24 offisielle språk. I rådsforordning nr. 1 artikkel 4 fremgår at forordninger og andre tekster av allmenn rekkevidde skal skrives på alle de offisielle språkene.

Det er neppe til å unngå at forordningens ordlyd på ulike språk, kan gi grunnlag for ulike fortolkninger fra medlemsland til medlemsland. Mye tyder på at den norske oversettelsen av punkt 3d bygger på den engelske teksten, som altså samme dag som EU vedtok restriksjonene også ble innført som et forbud i Norge.

Et språk og en rettstradisjon som ligger oss nærmere enn det engelske, er den danske. På dansk lyder punkt 3d slik:

Side:6

Det er forbudt for alle russiske luftfartøjer, der drives af russiske luftfartsselskaber, herunder som sælgende luftfartsselskab i code share-ordninger eller aftaler om reservering af kapacitet, eller for alle russisk registrerede luftfartøjer eller ikkerussisk registrerede luftfartøjer, som ejes eller chartres eller på anden måde kontrolleres af russiske fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, at lande på, lette fra eller overflyve Unionens område.

I en foreløpig upublisert artikkel med tittelen «Sanksjoner, flyforbud og droner», av Sætervadet, Bruzelius, Eriksen, Løvlie, Skretting og Tuseth, fremgår at formuleringen i den finske teksten – oversatt til norsk – er «luftfartøy registrert i Russland og luftfartøy registrert andre steder enn i Russland». Tilsvarende følger angivelig også av den estiske og bulgarske teksten, mens den tyske, spanske og franske ligner den engelske.

Det er vanskelig å forene den danske og finske ordlyden i artikkel 3d med at forordningen også gjelder luftfartøyer som ikke skal registreres, herunder små droner i «åpen kategori». Påtalemyndigheten har heller ikke kunnet vise til andre europeiske land som håndhever rådsforordningen overfor russiske statsborgere som bruker lignende droner til fritidsformål.

EU-domstolen har i en storkammeravgjørelse av 22. juni 2021 (sak C-439/19) tatt stilling til et spørsmål om rekkevidden av personvernforordningen. Av dommen fremgår noen tolkningsprinsipper av mer generell betydning, blant annet at EU-rettslige bestemmelser skal tolkes ensartet på de ulike språk og at det er betydningene i de språklige mest presise versjonene som anses for å være korrekt. Særlig gjelder dette når den mest presise betydningen også er en mulig fortolkning av de mindre presise tekstene. Det vises til avsnitt 79 i dommen, med videre henvisning til generaladvokatens forslag til avgjørelse. Etter lagmannsrettens oppfatning er den danske og finske versjonen av artikkel 3d mer presis i sitt innhold enn den engelske.

Påtalemyndigheten har anført at EU-domstolens etterfølgende fortolkning av en forordning ikke vil ha betydning for forståelsen av sanksjonsforskriften § 19, så lenge rådsforordningen er gjort til norsk rett ved en direkte oversettelse av ordlyden i forordningen. Lagmannsretten er ikke enig i at spørsmålet kan løses så snevert i et tilfelle hvor en skal ta stilling til hvilke tiltak som egentlig følger av rådsforordningen punkt 3d. En direkte oversettelse av teksten fra et annet språk enn engelsk, f.eks. dansk eller finsk, ville gitt en norsk ordlyd med en annen betydning enn i dag. Hvis den danske eller finske teksten hadde blitt valgt, mener lagmannsretten at det ikke ville vært tvilsomt at sanksjonsforskriften § 19 bare ville ha omfattet registrerte luftfartøyer. Bestemmelsen ville da ikke vært anvendelig i vår sak, fordi dronene ikke var, eller skulle vært, registrert.

I den nevnte artikkelen av Sætervadet m.fl. fremgår også følgende til støtte for at tiltakene i forordningen kun gjelder for registrerte luftfartøyer:

Side:7

Den generelle ordningen som bestemmelsen er en del av – den allmenne lufttrafikk i Det felles europeiske luftrom – handler ikke om enhver bruk av luften til lek eller adspredelse. Kontroll med etterlevelse krever dessuten nettverksforvalterens medvirkning, jf. artikkel 3e. Det er bare allmenn lufttrafikk som skjer etter lufttrafikkreglene, nettverksforvalteren vil kunne etterse.

Også formålet tilsier at bestemmelsen kun omfatter registrerte luftfartøy, fordi scenarioet med bruk av mindre droner ikke er nevnt verken i beslutningenes fortaler, eller av Rådet, EU-parlamentet eller EU-kommisjonen. Selv om det å hindre at skjermingsverdige objekter som er sårbare for innsyn, kan motivere restriksjoner rettet mot russiske personers bruk av mindre droner, er det ingen spor av at dette forholdet var vurdert ved vedtakelse av sanksjonen. Uansett faller beslutninger om beskyttelse av skjermingsverdige objekter fra dronetrafikk innenfor medlemsstatenes – ikke EUs – kompetanseområde.

Lagmannsretten er enig i disse synspunktene.

Samlet sett finner lagmannsretten det mest sannsynlig at tiltakene i rådsforordningen punkt 3d ikke innebærer forbud mot å bruke ikke-registrerbare droner til fritidsformål. Når det legges til grunn at sanksjonsforskriften § 19 omfatter et slikt forbud, så har regjeringen gått utover fullmakten som er gitt av Stortinget gjennom sanksjonsloven § 2. Fullmakten rekker ikke lengre enn til å gjennomføre EU’s rådsforordning 2022/334 i norsk rett.

Påtalemyndigheten har anført at EU’s restriksjoner ikke bare har som formål å regulere europeisk luftfart, men også å dekke et sikkerhetspolitisk behov. I en slik sammenheng er det ingen grunn til å skille mellom bruk av små og store droner. Lagmannsretten betviler ikke at det kan foreligge gode grunner for å la flyforbudet også omfatte russiske borgeres bruk av fritidsdroner i Norge. Det materielle innholdet i rådsforordningen danner likevel rammene for hvilke tiltak som kan innføres uten å måtte gå veien om en ordinær lovgivningsprosess.

Lagmannsretten mener etter dette at tingrettens lovanvendelse om at rådsforordningen artikkel 3d kun gjelder for registrerte luftfartøyer, er korrekt. Konsekvensen av dette er at heller ikke sanksjonsforskriften § 19 rammer forholdet angitt i tiltalebeslutningen.

Når rådsforordningen uansett er begrenset til å gjelder registrerte luftfartøyer, er det ikke nødvendig for lagmannsretten å gå nærmere inn på om de aktuelle dronene er å anse som «luftfartøy» etter sanksjonsforskriften § 19 eller om klarhetskravet i strafferetten uansett må lede til at bestemmelsen ikke er anvendelig.

Konklusjonen blir at anken forkastes.

Side:8

Dommen er enstemmig.

DOMSSLUTNING

Anken forkastes.