RG-1995-364
| Instans: | Eidsivating lagmannsrett - Dom |
|---|---|
| Dato: | 1994-08-30 |
| Publisert: | RG-1995-364 (54-95) |
| Stikkord: | Forvaltningsrett |
| Sammendrag: | |
| Saksgang: | Ringerike herredsrett Nr. 92-00414A (førsteinstans) - Eidsivating lagmannsrett LE-1993-00986 A (se RG-1995-364) - Anket til Høyesterett - anken nektet fremmet - HR-1995-00132K . |
| Parter: | Ankende part: Ringerike kommune (Prosessfullmektig: Advokat Finn Grøstad, Jevnaker). Motpart: Nordre Torg No. 1 AS (Prosessfullmektig: Advokat Jostein Hansen, Oslo). |
| Forfatter: | 1. Lagmann Georg Lund, formann 2. Lagdommer Anders Bøhn 3. Kst. lagdommer Steingrim Bull |
| Lovhenvisninger: | Alkoholloven (1989) §4-1, Tvistemålsloven (1915) §172, §174, §180, Forvaltningsloven (1967) §17, §18, §41, §1-1, §1-4, §1-6, §1-8, §8-9 |
Saken gjelder krav om at vedtak om ikke å fornye bevilling for skjenking av alkoholholdige drikker skal kjennes ugyldig, samt krav om erstatning i den forbindelse.
Angell Llorca Cruz var innehaver av skjenkebevilling for øl, vin og brennevin for Restauranthuset Nordre Torg No. 1 i Hønefoss da bevillingsperioden utløp 31. mars 1992. Det ble søkt om fornyelse av bevillingen for den kommende bevillingsperiode, som ble satt fra 1. april 1992 til 31. mars 1993. Ved vedtak av Ringerike kommunestyre den 26. mars 1992 i forbindelse med annen gangs behandling av bevillingssaken, ble det besluttet ikke å gi Angell Llorca Cruz fornyet bevilling med 39 mot 30 stemmer.
Angell Llorca Cruz var ansatt i Fossen Interforum AS som stod for restaurantdriften i Nordre Torg No. 1 bestående av en spiserestaurant, en pizzarestaurant, en brennevinsbar, en selskapsavdeling og et diskotek kalt Frankenstein. Eiendommen tilhørte Nordre Torg No 1 AS med de samme eierinteresser som Fossen Interforum AS. Restaurantlokalene ble leiet ut av gårdselskapet til Fossen Interforum AS. Dette selskap gikk imidlertid konkurs sommeren 1992 med bortfall av leieforholdet og dermed opphør av husleiebetalingen. Da gårdselskapet mente leietagerens vanskelige økonomi var forårsaket av bortfallet av skjenkebevillingen og at det derfor hadde rettslig interesse i å få prøvet gyldigheten av bevillingsavslaget, ble stevning tatt ut ved Ringerike herredsrett 20. august 1992. Spørsmålet om tilstrekkelig rettslig interesse i saken ble avgjort ved kjennelse 26. oktober 1992 og dom avsagt 25. januar 1993 med slik domsslutning:
1. Ringerike kommunestyrets vedtak av 26. mars 1992, sak nr. 49 pkt. 3a kjennes ugyldig.
2. Ringerike kommune v/ordføreren dømmes til å betale til Nordre Torg nr.1 AS v/styrets formann kr 960000 -kronernihundreogsekstitusen 0/100, med tillegg av 18 % rente av kr 920000 -nihundreogtyvetusen 0/100- fra oppfyllelsesfristens utløp, jfr. pkt.4, til betaling skjer.
3. Ringerike kommune v/ordføreren dømmes til å erstatte Nordre Torg nr. 1 AS v/styrets formann sakens omkostninger med kr 114653 -kroneretthundreogfjortentusensekshundreogfemtitre 0/100.
4. Oppfyllelsesfristen for pkt. 2 og 3 er 14 -fjorten- dager fra dommens forkynnelse.
Ringerike kommune har i rett tid påanket herredsrettens dom til lagmannsretten som følge av herredsrettens bevisbedømmelse og lovanvendelse. Nordre Torg No. 1 AS har tatt til motmæle.
Før anken ble tatt ut, fattet kommunestyret enstemmig vedtak i møte 11. februar 1993 om å gi skjenkebevilling til Restauranthuset Nordre Torg No. 1 ved Angell Llorca Cruz eller annen tilfredsstillende person for dagjeldende periode frem til 31. mars s.å. og for den kommende bevillingsperiode. Vedtaket og senere avtale om at kommunen skulle utbetale kr 150000 til dekning av utgiftene i forbindelse med gjenåpning av restaurantkomplekset, var begrunnet i herredsrettens dom for å begrense et mulig løpende tap. Verken bevillingen eller erstatningsbeløpet representerte noen innrømmelse fra kommunens side i forhold til ankesaken. Beløpet skal ikke tilbakebetales dersom kommunen blir frifunnet i lagmannsretten og skal anses som et forskudd på eventuell erstatning ved rettskraftig dom.
Under ankeforberedelsen ble det av hensyn til vitneførselen truffet avtale om slik gjensidig innrømmelse:
Partene er enige om at Eidsivating lagmannsrett i faktisk henseende skal legge til grunn at kommunestyrets begrunnelse for å unnlate å fornye skjenkebevillingen var "spesialarrangementet" i januar 1992 - det vil si arrangementet som ble avviklet over 5 kvelder i januar 1992, og at bevillingen ville blitt fornyet dersom arrangementet ikke hadde funnet sted.
Nevnte arrangement gjaldt servering av gratis øl og brus ved diskoteket Frankenstein tre fredager og to lørdager i siste halvdel av januar 1992 etter at det ble betalt inngangspenger med kr 50,-. I tillegg ble det betalt én krone til gjesten for hvert glass som ble mottatt.
Ankeforhandlingen ble holdt 21. og 22. juni 1994 i Hønefoss. Kolbjørn Kvarum og Per Morten Hanssen avga partsforklaringer som henholdsvis ordfører i Ringerike kommune og formann i styret for Nordre Torg No. 1 AS. Det ble avhørt 5 vitner og foretatt slik dokumentasjon som rettsboken viser.
Når det gjelder saksforholdet, vises det til herredsrettens domsgrunner og lagmannsrettens bemerkninger nedenfor.
Ringerike kommune har i det vesentlige anført:
Det bestrides at det ble begått noen feil ved behandlingsmåten av søknaden om fornyet skjenkebevilling for Restauranthuset Nordre Torg No. 1. Saken var tilstrekkelig forberedt da kommunestyret fattet sitt vedtak, samtidig som kommunestyrets medlemer ble orientert om innkomne brev av 12. februar og 19. mars 1992 fra Forbundet for Overnatting- og Serveringsnæringen og to innhentede uttalelser fra advokathold. Fremkommet kritikk mot gjennomføringen av kommunestyremøtet med hensyn til mangelfull kopiering av dokumenter for representantene, må ses som kritikk av ordensmessig karakter uten virkning for gyldigheten. Ingen av representantene reiste således krav om utsettelse av saken av denne grunn. Under enhver omstendighet kan feilen ikke ha virket bestemmende på vedtakets innhold med den gjensidige innrømmelse av kommunestyrets begrunnelse for sitt vedtak som foreligger, jf forvaltningsloven §41.
Det bestrides også at kommunestyret har gått ut over sin kompetanse når det har nektet å fornye skjenkebevillingen på grunn av det spesialarrangement som fant sted i slutten av januar 1992 på diskoteket Frankenstein. Det følger av alkoholloven §8-9 sammenholdt med definisjonen av skjenking i §1-4 at det er ulovlig å servere alkohol uten vederlag i lokaler hvor det drives serveringsvirksomhet. Selv om det ble betalt inngangspenger med kr 50, kan dette ikke oppfattes som betaling for alkoholen fordi det også ellers ble krevet slik betaling. Arrangementet representerte derfor et brudd på alkoholloven bestemmelser og ville gitt adgang til inndragning av skjenkebevillingen i bevillingsperioden etter alkoholloven §1-8.
Herredsrettens beslutning gjelder imidlertid ikke inndragning av bevilling, men nektelse av å fornye bevillingen ved utløpet av bevillingsperioden. Slik nektelse er ikke avhengig av at det har foreligget brudd på alkohollovgivningen, men bygger på den samme skjønnsmessige kompetanse som gjelder ved førstegangstildeling av bevilling. Kommunestyret står således fritt til å utøve et alkoholpolitisk skjønn ut fra lovens formål også ved fornyelse av bevillinger.
Det bestrides at den begrunnelse for vedtaket som fremgår av den gjensidige innrømmelse representerer et usaklig hensyn. Med bakgrunn i den karakter arrangementet hadde og den publisitet som innehaverne av diskoteket bidro til, ligger kommunestyrets hensyntagen til spesialarrangementet klart innenfor de alkoholpolitiske hensyn som kan vektlegges, jf Rt-1933-548 og Rt-1994-60. Det bestrides også at det foretatte skjønn er urimelig eller innebærer en forskjellsbehandling som fører til ugyldighet.
Når det gjelder erstatningskravet, vil berettigelsen knyttet til ugyldighet på grunn av feil rettsanvendelse være avhengig av at det ikke foreligger unnskyldelig villfarelse fra kommunestyrets side. Med den vanskelige rolle kommunen har i bevillingssaker og de uttalelser som foreligger fra statlige instanser innen alkoholforvaltningen, må en eventuell rettsvillfarelse vurderes som unnskyldelig.
Herredsretten har beregnet erstatningsbeløpet etter husleietapet fra og med april 1992 til og med april 1993. Leietakeren, Fossen Interforum AS, som gikk konkurs sommeren 1992, ville ikke maktet å betale husleie hele denne tid, uansett om skjenkebevillingen var blitt fornyet eller ikke.
Ankende part har lagt ned slik påstand:
Ringerike kommune frifinnes og tilkjennes saksomkostninger for herredsrett og lagmannsrett.
Nordre Torg No. 1 AS har henholdt seg til herredsrettens dom, som anses riktig i så vel resultat som begrunnelse, og har i det vesentlige anført:
Det er begått saksbehandlingsfeil i forbindelse med kommunens behandling av søknaden om fornyelse av skjenkebevillingen som må føre til at vedtaket i kommunestyret må kjennes ugyldig. Således ble ikke saken tilstrekkelig opplyst etter forvaltningsloven §17 første ledd overfor kommunestyrets medlemmer, dels ved at flere representanter manglet kopi av relevante dokumenter uten at det ble avsatt tilstrekkelig tid til at disse kunne sette seg inn i dokumentene under møtet og dels ved at innstillingen fra administrasjonen var både ensidig og uriktig. Heller ikke hadde søkeren blitt gitt anledning til å gjøre seg kjent med to juridiske betenkninger som var innhentet fra advokathold, i strid med loven §17 annet ledd. Det må være klart at disse feil kan ha virket inn på resultatet.
Videre gjøres gjeldende at det lå utenfor kommunens kompetanse å ta hensyn til spesialarrangementet ved diskoteket Frankenstein når det ble nektet å fornye skjenkebevillingen. Når kommunen i forbindelse med fornyelse av 28 skjenkebevillinger nekter å fornye én bevilling begrunnet i klanderverdig forhold fra innehaverens side, må vilkårene være de samme som gjelder ved inndragning etter alkoholloven §1-8. Dette følger også av et par underrettsdommer hvor det er antatt at samme krav til bevis og omfang som ved inndragning må foreligge dersom en søknad om fornyelse av bevilling skal avslås. Det er intet i alkohollovgivningen som forbyr å skjenke ut alkohol uten vederlag, eller å markedsføre serveringsstedet med betaling av én krone for hvert glass som skjenkes. For øvrig ble det tatt inngangspenger med kr 50, som ble momsinnberettet som varesalg. Spesialarrangementet ga således ikke grunnlag for inndragning av bevillingen.
Selv om skjønnsadgangen skulle være videre ved fornyelse, vil det foreligge en overskridelse av kommunens kompetanse å ta spesialarrangementet i betraktning ved avgjørelsen. Det vil således være i strid med alkoholloven formål i §1-1 å legge avgjørende vekt på arrangementet ved det alkoholpolitiske skjønn som skal utøves ved behandlingen av bevillingssøknaden. Arrangementet tok ikke sikte på å være i strid med det formål alkoholloven forfølger og har heller ikke hatt noen slik virkning. Det ble nøye påsett at det ikke fant sted noen overskjenking. Gjennomsnittlig ble det utskjenket mindre øl pr. gjest mens arrangementet pågikk enn ellers, samtidig som det må antas at det ble drukket mindre før gjestene oppsøkte diskoteket.
Videre påberopes urimelighet som ugyldighetsgrunn. Å nekte fornyelse av bevillingen er utvilsomt en uforholdsmessig reaksjon på spesialarrangementet, når resultatet blir at restaurantene må stenge og investeringer og arbeidsplasser gå tapt.
Det foreligger også en usaklig forskjellsbehandling, idet det ikke er reagert tilsvarende overfor andre etablissementer som har hatt tilbud på drikkevarer til reduserte priser.
Erstatningskravet som følge av det ugyldige vedtaket, er basert på tapte husleieinntekter m.v. forårsaket av bevillingsnektelsen. Det bestrides at det foreligger unnskyldelig rettsvillfarelse, med de opplysninger som forelå for kommunen.
Ankemotparten har lagt ned slik påstand:
1. Herredsrettens dom punkt 1, 2, 3 og 4 stadfestes.
2. Ankemotparten tilkjennes sakens omkostninger for lagmannsretten.
Lagmannsretten er kommet til et annet resultat enn herredsretten og skal bemerke:
Etter alkoholloven §4-1 kan skjenking av alkoholholdige drikker bare skje etter kommunal bevilling med mindre det er gitt statlig bevilling etter særskilt bestemmelse i loven. Etter definisjonen i §1-4 må det med skjenking forstås overdragelse av alkoholholdig drikk mot vederlag for drikking på stedet. Kommunal skjenkebevilling gis for en nærmere bestemt bevillingsperiode etter §1-6, men kan i bevillingsperioden inndras av kommunestyret dersom skjenkingen ikke har skjedd i samsvar med loven eller bestemmelser truffet i medhold av denne.
Dersom en bevillingsinnehaver ønsker kommunal skjenkebevilling ut over bevillingsperioden, må han søke om fornyet bevilling for neste periode. Systemet med bevillingsperioder medfører at det på nytt må vurderes om bevilling skal gis. Ankemotparten har med støtte i noen underrettsdommer gjort gjeldende at kommunens kompetanse er begrenset på samme måte som ved inndragning til de tilfeller hvor skjenkingen ikke har skjedd i samsvar med loven. Lagmannsretten er ikke enig i dette og legger til grunn at de hensyn det kan legges vekt på ved fornyelser av bevillinger er de samme som ved første gangs tildeling av bevilling, og at de ikke er begrenset til vilkår som nevnt i §1-8. Ved fornyelse må det være adgang til å ta hensyn til bevillingshaverens forhold i forrige periode selv om disse ikke innebærer direkt brudd på alkohollovgivningen. Spørsmålet om å fornye en bevilling er således en skjønnsmessig forvaltningsavgjørelse som ikke kan overprøves av domstolene ut over det som følger av ugyldighetsreglene.
Som nevnt innledningsvis, har partene for lagmannsretten truffet avtale om gjensidig innrømmelse om at kommunestyrets begrunnelse for ikke å fornye skjenkebevillingen var et spesialarrangement ved vedkommende serveringssted i slutten av januar 1992. Den omforenede begrunnelse knytter seg således til selve arrangementet og er uavhengig av om arrangementet representerte et brudd på alkoholloven. På dette punkt skiller ankesaken seg fra herredsrettens dom side 36. Lagmannsretten finner det derfor unødvendig å drøfte om en nektelse begrunnet med at arrangementet var i strid med alkoholloven bestemmelser, ville representert en svikt i de rettslige skjønnspremisser som i seg selv kunne føre til ugyldighet.
Den ankende part anfører at den hensyntagen til spesialarrangementet som kommunestyrets flertall har foretatt, representerer et utenforliggende hensyn som fører til ugyldighet. Ved avgjørelsen av dette spørsmål finner lagmannsretten veiledning i Høyesteretts dom referert i Rt-1965-712, hvor det angis at den myndighet som er tillagt kommunen i bevillingssaker "må anses som utøvelse av en samfunnsmessig kontroll, og at en representant er forpliktet til ikke å la sin stemmegivning bestemme av andre hensyn enn dem som han etter et rommelig skjønn må være berettiget til å anse som en del av de samfunnsmessige hensyn som vedkommende lov etter sitt formål vil tilgodese". Etter alkoholloven formål angitt i loven §1-1 om i størst mulig utstrekning å begrense de samfunnsmessige og individuelle skader som alkoholbruk kan innebære, finner lagmannsretten det klart at spesialarrangementet ikke representerer et utenforliggende hensyn. Når et serveringssted serverer øl uten vederlag og i sin markedsføring understreker at det i tillegg betaler én krone for hvert glass som drikkes, kan det ikke anses tvilsomt at kommunestyrerepresentanter som er av den oppfatning at dette kan gi en holdningseffekt som er uheldig ut fra et alkoholpolitisk skjønn, har adgang til å ta hensyn til arrangementet ved vurderingen av fornyelsessspørsmålet. At representantene ikke fant det avgjørende at det ble krevet inngangspenger med 50 kroner som ellers på fredag og lørdag, kan åpenbart ikke føre til ugyldighet.
Lagmannsretten kan heller ikke se at nektelsen kan kjennes ugyldig på grunn av sterk urimelighet eller usaklig forskjellsbehandling. Bevillingsinnehaveren var fra et brev av 18. desember 1989 kjent med at kommunen så alvorlig på markedsføring med fokus på sterkt reduserte priser på alkoholholdige drikkevarer. Virkningen av bevillingsnektelse på arbeidsplasser er et vanlig tema ved bevillingssaker, som må overlates til de folkevalgtes skjønn uten overprøving av domstolene. Det må være klart at kommunestyret var oppmerksom på at nektelsen kunne få betydelige økonomiske følger for virksomheten. Kommunestyret var kjent med de argumentene selskapet gjorde gjeldende til støtte for søknaden om forlengelse. Det er ikke dokumentert at kommunen har vist en annen holdning overfor andre bevillingsinnehavere som har praktisert et tilsvarende opplegg, med tilsvarende markedsføring og signaleffekt. Det forelå i denne saken et betydelig engasjement fra almenheten og fra faglig hold, og kommunestyret måtte med rette kunne se det slik at man her stod overfor et særlig forhold. At spesialarrangementet var det eneste forhold som talte mot fornyelse, kan ikke gjøre den skjønnsmessige avgjørelsen ugyldig.
Lagmannsretten finner heller ikke at det fra kommunens side er utvist slike feil i saksbehandlingen som fører til ugyldighet. Samtlige dokumenter forelå for kommunestyret. Eventuelle uregelmessigheter med hensyn til kopiering for samtlige representanter ble avhjulpet, og det fremkom intet krav om utsettelse av saken. Noen ensidig eller uriktig redegjørelse for de relevante opplysninger i saken fra administrasjonens side kan ikke ses å foreligge. Særlig nevnes at Forbundet for Overnatting- og Serveringsnæringen selv opplyste at de representerte medlemsbedriften og at de bistod bedriften når de engasjerte seg i saken. Noen overtredelse av forvaltningsloven §17 foreligger således ikke, heller ikke når det gjelder informasjonsplikten. Det forelå ingen innsynsrett når det gjaldt de to juridiske betenkninger som ble innhentet av kommunen fra advokathold, jf forvaltningsloven §18 annet ledd bokstav b.
Kommunen blir etter dette å frifinne for det ugyldighetskrav som er fremmet av Nordre Torg No. 1 AS. Da det fremsatte erstatningskrav er knyttet til ugyldighetskravet, blir kommunen å frifinne også for dette.
Nordre Torg No. 1 AS har tapt saken fullstendig. I medhold av tvistemålsloven §180 annet ledd, jf §172 første ledd blir kommunen derfor å tilkjenne saksomkostninger for så vel herredsrett som lagmannsrett. Det forhold at kommunen, uten å innrømme ansvar, har betalt ankemotparten 150000 kroner, og at det senere er gitt bevilling, gir ikke grunn til å henføre omkostningsavgjørelsen til §174 eller fravike hovedregelen i §172. Kommunens prosessfullmektig har fremlagt omkostningsoppgaver som viser kr 86310 og kr 81905, henholdsvis for herredsrett og lagmannsrett, hvorav henholdsvis kr 84000 og kr 61600 i salær. Samlet gir dette kr 168215, som legges til grunn ved erstatningsutmålingen.
Dommen er enstemmig.
Slutning:
1. Ringerike kommune frifinnes.
2. I saksomkostninger for herredsrett og lagmannsrett dømmes Nordre Torg No. 1 AS å betale til Ringerike kommune 168215 -ethundreogsekstiåttetusentohundreogfemten- kroner innen 2 -to- uker fra forkynnelsen av denne dom.