Rt-1955-1162

Instans:	Høyesterett - Dom
Dato:	1955-12-03
Publisert:	Rt-1955-1162
Stikkord:
Sammendrag:
Saksgang:	L.nr. 144/1955
Parter:	Staten v/Samferdselsdepartementet (regjeringsadvokat Henning Bødtker v/høyesterettsadvokat Hans M. Michelsen) mot Aarø Automobilselskap (høyesterettsadvokat Erik Dæhlin).
Forfatter:	Helgesen, Holmboe, Hiorthøy, Soelseth. Mindretall: Thrap
Lovhenvisninger:	Grunnloven (1814) §105, §97, Samferdselsloven (1947), Motorvognloven (1926) §21, Motorvognloven (1926), Samferdselsloven (1947) §3, §7

Dommer Helgesen: Den 29. januar 1946 fastsatte Arbeidsdepartementet med hjemmel i den da gjeldende §21 i motorvognloven, avsnitt II første ledd, bestemmelser om bevillingsplikt for all ervervsmessig befordring av personer eller gods med motorvogn uten rute eller dermed likestillet kjøring. I pkt. 5 i bestemmelsene ble det foreskrevet at samtlige som ønsket å drive ervervsmessig transport med motorvogn uten rute, måtte søke bevilling på fastsatt skjema uansett om de hadde fått bevilling tidligere. Under henvisning til disse bestemmelser søkte Aarø Automobilselskap den 26. februar 1946 om 4 drosjebevillinger i Molde. Dette svarte til det antall bevillinger selskapet hadde pr. 9. april 1940.

Politimesteren i Molde innvilget ikke søknaden, og Aarø Automobilselskap påanket avgjørelsen til departementet.

Etterat den nye samferdselsloven av 11. juli 1947 var vedtatt og trådt i kraft (1. januar 1948), ble selskapets søknad behandlet videre etter de nye lovregler.

I møte den 18. august 1948 avslo samferdselsnemnda i Møre og Romsdal søknaden. Aarø Automobilselskap påanket denne avgjørelse til Samferdselsdepartementet, som forkastet anken den 9. august 1949.

Ved stevning av 12. mai 1951 reiste Aarø Automobilselskap sak mot staten ved Samferdselsdepartementet med påstand om at departementets avgjørelse skulle kjennes ugyldig, om plikt for departementet til å utstede drosjebevillinger til selskapet, subsidiært det antall bevillinger som forholdsmessig svarte til det antall selskapet hadde pr. 9. april 1940, og om erstatning for lidd økonomisk tap.

Oslo byrett avsa dom i saken den 1. april 1953 med denne domsslutning:

Side:1163

«Samferdselsdepartementets beslutning av 9. august 1949 i ankesak vedkommende Aarø Automobilselskap kjennes ugyldig.

Samferdselsdepartementet dømmes til å betale Aarø Automobilselskap i erstatning kr. 20 000 med 4 prosent årlig rente fra 22. mai 1951 til betaling skjer.

For øvrig frifinnes Samferdselsdepartementet.

Saksomkostninger tilkjennes ikke.

Oppfyllelsesfristen er 14 dager fra forkynnelsen av denne dom.»

Staten ved Samferdselsdepartementet har påanket dommen, og Aarø Automobilselskap har motanket i spørsmålet om departementets plikt til å utstede drosjebevillingene og i erstatningsspørsmålet.

Høyesteretts kjæremålsutvalg har tillatt anke direkte til Høyesterett.

Om saksforholdet viser jeg til byrettens domsgrunner.

Til bruk for bevisførselen i Høyesterett er det holdt bevisopptak ved Romsdal herredsrett og Oslo byrett. Under disse bevisopptak er medinnehaverne av Aarø Automobilselskap, Ottar Rødseth og Peder Haukebø, samt 18 vitner avhørt. Av disse vitner er 17 nye for Høyesterett. Det er videre fremlagt en del nye dokumenter, blant disse en erklæring fra direktør Gotfred Hoem, som var vitne i byretten.

Partene har for Høyesterett i alt vesentlig gjort gjeldende de samme anførsler som for byretten. Heller ikke for Høyesterett har Aarø Automobilselskap hevdet at Samferdselsdepartementets avgjørelse av 9. august 1949 er ugyldig som følge av formelle feil ved behandlingen av bevillingssaken i departementet eller på noe tidligere trinn av saksbehandlingen; men selskapet mener at feilene må tas i betraktning ved bedømmelsen av om bevillingsnektelsen er så åpenbart urimelig eller vilkårlig at den må ansees rettsstridig. De formelle feil selskapet mener er begått, har byretten gjort nærmere rede for i sin dom. Dessuten har selskapet for Høyesterett anført at Samferdselsdepartementet burde ha sendt saken tilbake til fornyet uttalelse av de kommunale myndigheter, fordi disse ved sin behandling av saken angivelig ikke var tilstrekkelig orientert, blant annet om departementets rundskriv av 23. juli 1947 (nr. 38/47 M), hvori er inntatt den i saken omtalte uttalelse fra den forsterkede vei- og jernbanekomité i innstillingen til samferdselsloven. Men heller ikke det her nevnte forhold påberopes av Aarø Automobilselskap som en selvstendig ugyldighetsgrunn.

Staten ved Samferdselsdepartementet har nedlagt slik påstand:

«1. Staten v/Det Kgl. Samferdselsdepartement frifinnes.

2. Staten v/Det Kgl. Samferdselsdepartement tilkjennes saksomkostninger så vel for byretten som for Høyesterett.»

Side:1164

Aarø Automobilselskaps påstand er:

«1. Det Kgl. Samferdselsdepartements beslutning av 9. august 1949 vedrørende Aarø Automobilselskaps anke over Samferdselsnemndas avslag på søknad om 4 drosjebevillinger kjennes ugyldig.

2. Det Kgl. Samferdselsdepartement tilpliktes å utstede 4 drosjebevillinger til Aarø Automobilselskap.

Subsidiært:

Samferdselsdepartementet tilpliktes å utstede det antall drosjebevillinger til Aarø Automobilselskap som forholdsmessig svarer til det antall selskapet hadde pr. 9. april 1940.

3. Det Kgl. Samferdselsdepartement dømmes til å betale Aarø Automobilselskap erstatning efter rettens skjønn begrenset oppad til kr. 117 000 med 4 pst. renter fra stevningens forkynnelse.

4. Det Kgl. Samferdselsdepartement dømmes til å betale Aarø Automobilselskap sakens omkostninger så vel for byretten som for Høyesterett.»

Jeg er kommet til et annet resultat enn byretten.

Det spørsmål som skal avgjøres - jeg ser da foreløpig bort fra om det her foreligger et inngrep som betinger erstatning etter Grunnlovens §105 jfr. §97 - er om Samferdselsdepartementets beslutning av 9. august 1949 om å forkaste Aarø Automobilselskaps anke er rettsstridig og derfor ugyldig. Selskapet har - som i byretten - gjort gjeldende følgende ugyldighetsgrunner:

1. Departementets avgjørelse, som stadfester samferdselsnemndas bevillingsnektelse, har ikke hjemmel i samferdselslovens §7. Ved å la hensynet til «eneste yrke» være avgjørende har departementet lagt vekt på omstendigheter som ligger utenfor loven, idet det ikke er samferdselslovens hensikt og heller ikke Samferdselsdepartementets oppgave å gjennomføre en sosial utjevning. Avgjørelsen er også i strid med den oppfatning som den forsterkede vei- og jernbanekomité ga uttrykk for i innstillingen til samferdselsloven i forbindelse med lovens §7 (uttalelsen er sitert i byrettens dom).

2. Departementets avgjørelse er så urimelig og støtende at den må ansees rettsstridig.

3. Avgjørelsen er vilkårlig, og det er i virkeligheten ikke utøvet noe administrativt skjønn, men de utferdigede retningslinjer (det siktes her til punktet om «eneste yrke») er bare anvendt mekanisk.

Jeg kan ikke finne at det som er anført og påberopt av Aarø Automobilselskap gir tilstrekkelig grunnlag for i dette tilfelle å sette departementets avgjørelse til side som rettsstridig og dermed ugyldig. Avgjørelsen, som er truffet med hjemmel i samferdselslovens §3 nr. 7, jfr. §7, er ikke grunngitt. Etter

Side:1165

det som er opplyst må jeg imidlertid gå ut fra at det som har vært utslagsgivende for samferdselsnemnda og departementet, er at Aarø Automobilselskap fra før har annet fullverdig erverv (yrke), nemlig driften av 2 bilruter og bilverksted samt bil- og rekvisitaforretning, og at departementet under disse omstendigheter samt under hensyn til de øvrige forhold i saken ikke har funnet det urimelig å la andre bevillingssøkere, som hadde til hensikt å drive drosjetrafikk som eneste yrke, gå foran selskapet, jfr. pkt. 2 i departementets retningslinjer av 22. november 1947. Jeg nevner at det av sakens opplysninger fremgår at bevillingsmyndighetene bl.a. også har tatt hensyn til at selskapet under krigen fikk utvidet sin konsesjon på rutebiltrafikk til å omfatte den av Hjelset Auto A/S drevne rute, og videre til at selskapet ved krigens opphør faktisk ikke hadde drevet drosjetrafikk siden sommeren 1943.

Man står her overfor et administrativt skjønn, som etter loven utøves av samferdselsnemnda og departementet som ankeinstans, og jeg kan - som nevnt - ikke se at det foreligger grunnlag for domstolene til å sette til side dette skjønn. Før jeg går inn på de påberopte ugyldighetsgrunner, finner jeg grunn til å understreke at departementet må antas i alt vesentlig å ha bygget på et riktig faktisk grunnlag da det traff sin avgjørelse, og at det har overveiet alle de forhold og momenter som kunne være bestemmende for skjønnet. Spesielt fremhever jeg at departementet hadde til overveielse alle de synspunkter som Aarø Automobilselskap selv hadde gjort gjeldende. Som nevnt må det antas at departementet har lagt vekt bl.a. på at Aarø Automobilselskap faktisk hadde sluttet med drosjekjøringen i 1943. Jeg må etter det opplyste og de dokumenter som forelå i saken ved departementets behandling av den, legge til grunn at departementet var orientert om årsaken til dette, og at det ikke har bygget på at det for så vidt forelå noe klanderverdig forhold fra selskapets side. I denne forbindelse nevner jeg for øvrig at det på den annen side heller ikke fra noe hold er reist kritikk eller bebreidelser mot bevillingssøkere som hadde opptatt drosjetrafikk under krigen, og som Aarø Automobilselskap ved den endelige avgjørelse av bevillingssaken måtte stå tilbake for.

Under de forskjellige faser av bevillingssakens behandling forelå det diverse rundskriv og generelle retningslinjer for behandlingen av bevillingssakene, utferdiget av departementet dels etter motorvognlovens §21, avsnitt II første ledd, dels etter samferdselsloven. Av disse nevner jeg særskilt rundskrivet av 23. juli 1947, hvor var inntatt den nevnte uttalelse av den forsterkede vei- og jernbanekomité og retningslinjene av 22. november 1947, som gjaldt da departementet traff sin avgjørelse.

Om den rettslige karakter av rundskrivene og retningslinjene viser jeg til Høyesteretts dom i Rt-1954-1156, særlig

Side:1166

side 1159 hvor det er fremhevet at det fra lovgivningens side ikke er gitt noen direktiver for skjønnet «og at departementet følgelig må stå fritt med den selvfølgelige begrensning at det ikke treffes avgjørelser i strid med alminnelige rettferdseller likhetsprinsipper. Bestemmelsene i rundskrivet kan derfor alene sees som veiledende bestemmelser for nemndene». Jeg finner det etter dette unødvendig å gå inn på en nærmere drøfting og tolkning av de rundskriv og retningslinjer som har vært omhandlet i saken. Avgjørelsene av bevillingssakene er som nevnt tillagt samferdselsnemndene og i siste instans departementet, som må foreta en skjønnsmessig vurdering av den enkelte bevillingssak på grunnlag av et fritt skjønn. Dette kan i tilfelle bare prøves og settes til side etter de vanlige regler for domstolenes prøvelse av administrasjonens skjønn. På grunnlag av den bevisførsel som har funnet sted for Høyesterett, finner jeg det godtgjort at departementet ved sin avgjørelse overveiet alle de omstendigheter som forelå, og at man under overveielsene også hadde for øye det syn som var gjort gjeldende av Aarø Automobilselskap. At det her alene dreier seg om en mekanisk anvendelse av retningslinjene og ikke om noe skjønn i det hele tatt, kan derfor ikke antas.

At departementet etter lovens ordlyd hadde en klar hjemmel for å treffe sin avgjørelse, kan ikke være tvilsomt, og jeg kan ikke se at den begrunnelse som var avgjørende for departementet er i strid med lovens formål eller dens forutsetninger. Det kan således etter min mening ikke antas at hensynet «eneste yrke» er en omstendighet som etter loven ikke skulle kunne tas i betraktning ved den konkrete, skjønnsmessige bedømmelse av den enkelte bevillingssak. Noe annet ligger det - etter min mening - heller ikke i stortingskomitéens uttalelse om at regelen om eneste yrke bør praktiseres med varsomhet. Regelen er - etter uttalelser som samferdselsmyndighetene har gitt i saken - et ledd i bestrebelsene for å oppnå en så vidt mulig rasjonell ordning av veitransporten, og jeg må gå ut fra at departementet for så vidt blant annet har tillagt de lokale forhold betydning.

I saken har vært fremme spørsmålet om forståelsen av et annet punkt i den i byrettens dom siterte uttalelse av den forsterkede vei- og jernbanekomité i innstillingen til samferdselsloven. Komitéen sier her blant annet: «Nemnda meiner at tilhøvet før 9. april 1940 må leggjast til grunn. Dei som er komne til under krigen, bør ikkje ha nokon føremon anten det gjeld personar eller bilar.» Dette såkalte ansiennitetsprinsipp er ikke kommet til uttrykk i loven, hvis hensikt det i og for seg ikke har vært å foreta en opprydning i de forhold som ble skapt av og under krigen. Jeg forstår komitéens uttalelser derhen at det moment som der er nevnt, bør veie tungt under behandlingen av bevillingssakene, men jeg kan ikke oppfatte det slik at det har vært lovgivernes mening at forholdet

Side:1167

ubetinget skal være avgjørende, slik at en bevillingssøker som har ansiennitet før krigen, har rettskrav på å få bevilling alene i kraft av sin ansiennitet og uten hensyn til øvrige forhold som det kan være naturlig å tillegge vekt ved den samlede vurdering. Loven selv har - som tidligere nevnt - overlatt det til administrasjonens skjønn å foreta en slik samlet vurdering av alle forhold når det gjelder å avgjøre hvor mange bevillinger som skal utstedes og til hvem de skal gis. Jeg kan ikke i de foreliggende opplysninger finne noe holdepunkt for å anta at det skjønn departementet har utøvet i dette tilfelle er vilkårlig eller så åpenbart urimelig at domstolene har adgang til å sette det til side som rettsstridig. Navnlig kan jeg ikke finne det åpenbart urimelig eller urettferdig at departementet ved avgjørelsene har tillagt det en viss vekt at Aarø Automobilselskap faktisk ikke hadde drevet drosjetrafikk siden sommeren 1943, og på den annen side tatt hensyn til den tilknytning til bilyrket som de nåværende 6 bevillingshavere hadde både før og under krigen. Jeg viser om denne tilknytning til de opplysninger som er gitt i byrettens dom. Som det vil sees, fikk 4 av dem bevilling til drosjekjøring i Molde under krigen (Brødrene Rødseth i 1941, Brødrene Mauseth i 1942, Kaare Berge og Arthur Aarø i 1944), men som allerede nevnt foran er det ikke i noen form reist kritikk mot disse for at de fikk disse bevillinger.

Som grunnlag for sin påstand om at Samferdselsdepartementets avgjørelse er ugyldig, har Aarø Automobilselskap også påberopt seg Grunnlovens §97 og §105, idet selskapet hevder at departementet ikke kan frata dem deres tidligere bevillinger uten å yte erstatning. Da det ikke har vært samferdselslovens mening at slik erstatning eventuelt skal ytes, leder dette til at beslutningen av 9. august 1949 må erklæres ugyldig. Jeg kan ikke se at det synspunkt som her er gjort gjeldende kan føre frem. Det er opplyst at siden 1929 - da bevillingsplikt for drosjekjøring ble innført i Molde, jfr. den nå opphevede §21 i motorvognloven av 1926 og Molde bystyres beslutning av 16. juli 1929 - drev Aarø Automobilselskap sin drosjekjøring på grunnlag av kjøretillatelse fra politiet. En slik bevilling ble ikke gitt for livstid, og måtte iallfall kunne tas tilbake, når det etter bevillingsmyndighetenes skjønn forelå saklige grunner for det. Ved en endring i 1930 av motorvognlovens §21 (lov 6. juni 1930 nr. 19) ble det uttrykkelig bestemt at slike bevillinger kunne gis inntil videre og at de kunne tas tilbake av bevillingsmyndigheten og i alle tilfelle av departementet. Når da tilbakekallelsen - hva jeg antar i dette tilfelle - er skjedd av grunner som loven anerkjenner, blir det ikke plass for erstatning etter Grunnlovens §105 jfr. §97. Jeg mener etter dette at departementet hadde adgang til med hjemmel i den nye samferdselslov uten hinder av Grunnloven å nekte Aarø Automobilselskap bevillinger til drosjekjøring. Som jeg

Side:1168

har sagt tidligere, er det etter min oppfatning ikke grunnlag for å sette til side departementets vurdering av de saklige hensyn som ledet til dette resultat.

Min konklusjon blir etter dette at staten ved Samferdselsdepartementet frifinnes. Jeg finner etter omstendighetene at saksomkostninger ikke bør tilkjennes, og stemmer for denne

dom:

Staten ved Samferdselsdepartementet frifinnes.

Saksomkostninger tilkjennes ikke.

Dommer Thrap: Jeg er når det gjelder spørsmålet om gyldigheten av departementets vedtak kommet til samme resultat som byretten, og kan på vesentlige punkter tiltre den begrunnelse som byretten har gitt.

Som nevnt av førstvoterende er departementets vedtak ikke grunngitt. Man er derfor, når det gjelder å finne frem til hvilke hensyn som har vært avgjørende for departementet, henvist til de vitneforklaringer som nå, mer enn fem år etterat vedtaket ble truffet, er innhentet fra de personer i departementet som hadde befatning med vedtaket. Det fremgår av disse forklaringer at det er høyst forskjelligartede hensyn som har gjort seg gjeldende. Jeg kan imidlertid ikke se at de hensyn som departementet har påberopt seg, hverken hver for seg eller samlet, kan tjene som begrunnelse for vedtaket.

At selskapet sommeren 1943 frivillig sluttet med drosjetrafikken, kan i denne sak overhodet ikke tjene til støtte for vedtaket. Det er ikke bare så at det er på det rene, og også innrømmet av staten, at selskapet ikke har vist noe klanderverdig forhold for så vidt, men etter opplysningene i saken anser jeg det godtgjort at innstillingen av drosjetrafikken skjedde ut fra nasjonalt sett helt aktverdige grunner og med de norske myndigheters fulle konsens. I denne forbindelse nevner jeg at det av bevisopptaket fremgår at opplysningene om at trafikken ble innstillet i forståelse med de lokale myndigheter, først synes å ha kommet frem under byrettssaken, altså etterat departementet hadde avslått anken. I den utstrekning departementet ved avgjørelsen har tatt hensyn til at drosjetrafikken ble innstillet, savner den derfor etter min mening ethvert grunnlag. Selskapet måtte således i realiteten bli å behandle som om det den hele tid hadde drevet drosjevirksomhet uten avbrytelse.

Tvilsommere har det for meg stillet seg om departementet var berettiget til å legge vekt på at selskapet under krigen også fikk overta Hjelset-ruten. Hvis denne utvidelse av rutetrafikken hadde betegnet en total omlegging av selskapets virksomhet og hadde vært av vesentlig økonomisk betydning for selskapet, ville departementet formentlig kunne ha lagt vekt

Side:1169

på dette ved avgjørelsen; men da departementet har unnlatt å innhente nærmere opplysninger til belysning av dette forhold og om de økonomiske virkninger av overtagelsen, er jeg blitt stående ved at heller ikke dette moment gir et tilstrekkelig grunnlag for avgjørelsen. De opplysninger som nå foreligger for Høyesterett om det økonomiske utbytte av Hjelset-rutens drift og om usikkerheten med hensyn til konsesjonens varighet, ville - om de hadde foreligget for departementet - neppe kunne ha ført til at selskapet tapte sine drosjebevillinger på det her nevnte grunnlag.

Tilbake står å drøfte spørsmålet om departementet var berettiget til å ta fra selskapet drosjebevillingene fordi selskapet - ved siden av annen virksomhet - også drev rutebiltrafikk, med andre ord om hensynet til eneste yrke i det foreliggende tilfelle kan tjene som begrunnelse for vedtaket. Når jeg er kommet til at spørsmålet må besvares benektende, er det av følgende grunner:

Selskapet har - som et av de eldste i landet i sitt slag - drevet kombinert rute- og drosjebiltrafikk. Siden 1929 har drosjetrafikken vært drevet i henhold til bevilling. Om disse bevillinger bestemte motorvognlovens §21 II, slik som den lød etter endringsloven i 1930, at de skulle gjelde «til so lenge», men at de kunne «takast tilbake» av den myndighet som hadde utferdiget bevillingen. Selv om loven ikke innholder regler om vilkårene for slik tilbakekallelse, må det etter min mening påvises særlige grunner for at det skal være lovlig adgang til å ta en gitt bevilling tilbake. Jeg kan ikke uten videre anta at den omstendighet at vedkommende offentlige myndighet har skiftet sitt syn på om det er hensiktsmessig å kombinere drosje og rutebiltrafikk, i og for seg kan antas å være en slik særlig grunn som gir adgang til å ta en bevilling tilbake. Uten at jeg finner grunn til å gå nærmere i detalj, vil jeg peke på at det har vært et anerkjent prinsipp i vår lovgivning ellers at nye inngrep eller reguleringer ikke i utrengsmål skal gjøres gjeldende overfor allerede eksisterende bedrifter som tidligere utøvet et fritt yrke, og særlig når dette yrke ble utøvet i henhold til offentlig bevilling eller tillatelse, og dette selv om vedkommende virksomhet ikke kan sies å være beskyttet av bestemmelsene i Grunnlovens §97 og §105. Det er nettopp dette syn som etter min mening klart er kommet til uttrykk i den stortingskomitéinnstilling som er sitert i byrettsdommen. Jeg ser det i samsvar med dette slik at departementet ikke kunne avslå selskapets søknad utelukkende på det grunnlag at selskapet ville komme til å drive kombinert rute- og drosjebiltrafikk. Det måtte i tillegg hertil videre påvises at det forelå spesielle forhold som bevirket at kombinasjonen i det foreliggende tilfelle medførte særlige skadevirkninger for samferdselen. Den ankende part har imidlertid overhodet ikke søkt å godtgjøre

Side:1170

at de lokale forhold i det distrikt hvor selskapet drev sin virksomhet, skulle ligge annerledes an for så vidt enn i landet ellers.

Nektelsen av å gi selskapet drosjebevilling virker etter min mening særlig urimelig når en ser hen til den utdeling av drosjebevillinger som etter samferdselslovens ikrafttreden ble foretatt i Møre og Romsdal og til ordningen slik som den ble praktisert ellers i landet. Ingen av de personer eller firmaer som ble gitt bevilling i Møredistriktet og som selskapet altså måtte stå tilbake for, hadde drosjebevillinger før krigen, og flere av dem som fikk bevilling, hadde en meget ringe og kortvarig tilknytning til sjåførvrket. Det er i saken overhodet ikke påpekt noe annet tilfelle fra praksis utenfor Møredistriktet hvor drosjebevilling er blitt nektet under tilsvarende forhold som i den foreliggende sak, - tvert imot er det godtgjort at etter samferdselslovens ikrafttreden har drosjebevilling vært gitt til en rekke rutebilselskaper, som altså har fått lov til å fortsette kombinert virksomhet. Jeg viser særlig til de opplysninger som foreligger om praksis i nabofylket Sogn og Fjordane. Samferdselskonsulenten i Sogn og Fjordane har i en utredning om den foretatte utdeling av drosjebevillinger konkludert med at «i distriktet er det ansiennitetsomsynet som har vært det avgjørende, rutebillagenes hevd på drosjekjøring fra tidligere av».

Jeg finner at departementets vedtak er så stridende mot alminnelige rettferds- og likhetsprinsipper at det må bli å kjenne ugyldig. Jeg stemmer derfor for at ankemotpartens påstand under punkt 1 tas til følge.

Da jeg etter rådslagningen går ut fra at min oppfatning ikke deles av rettens flertall, er det ikke grunn for meg til å gå inn på de øvrige punkter i ankemotpartens påstand.

Dommer Holmboe: Jeg er kommet til samme resultat som førstvoterende og kan i det vesentlige tiltre hans begrunnelse. Ganske visst faller min vurdering av sakens faktiske side i det store og hele sammen med annenvoterendes, dog så at jeg ikke vil utelukke at de stedlige forhold i en by som Molde kan tilsi en annen avgjørelse enn i et landdistrikt som Sogn og Fjordane fylke. Imidlertid har det faktiske forhold foreligget for departementet, og jeg er blitt stående ved at departementets skjønn ikke kan tilsidesettes som vilkårlig og at departementet ikke kan antas å ha tatt hensyn som ligger utenfor loven. Jeg kan for så vidt henvise til det som er anført av førstvoterende. Om departementets avgjørelse er rimelig, er et skjønnsspørsmål som domstolene etter min mening ikke kan prøve.

Dommer Hiorthøy: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med førstvoterende.

Dommer Soelseth: Likeså.

Side:1171

Av byrettens dom (dommer Finn Thune):

- - - Aarø Automobilselskap er et ansvarlig firma som innehas av Peder Haukebø, Ottar Rødseth og Paul Haukebø. Selskapet har siden 1908 drevet drosje- og rutebiltrafikk i Molde. De nåværende innehavere overtok firmaet i 1918. Ved krigsutbruddet den 9. april 1940 hadde firmaet i alt 4 drosjebevillinger i Molde. Disse var meddelt selskapet i henhold til de da gjeldende bestemmelser i motorvognlovens §21. I Molde var det den gang utferdiget ytterligere 10 drosjebevillinger, hvorav Molde Automobilselskap hadde 4. Konrad Sund 4 og Leif Strande 2.

Selskapet hadde også på den tid konsesjon på ruten Molde-Gjemnes. Inntekten av drosjetrafikken utgjorde i 5 års-perioden 1935-39 kr. 126 815 mens inntekten av rutebiltrafikken i samme tidsrom utgjorde kr. 147 877. Dessuten eiet firmaets innehavere samtlige aksjer i A/S Haukebø og Rødseth som drev et reparasjonsverksted og omsetning av biler og bildeler i nær tilknytning til selskapets drosje- og rutebilvirksomhet.

Under krigen ble driftsforholdene stadig vanskeligere. 2 av drosjene ble påmontert generatorer, men ut på våren 1943 innstillet firmaet sin drosjetrafikk for helt å kunne ofre seg for rutebiltrafikken. Det ble vanskeligheter med brenselstoff og reservedeler til bilene. Man måtte derfor delvis ta enkelte deler fra drosjene. Firmaet anså det den gang viktigere å opprettholde rutebiltrafikken enn drosjetrafikken. bl.a. også av den grunn at drosjene i stor utstrekning ble nyttet av tyskerne, mens rutebiltrafikken var av den største betydning for sivilbefolkningen. Innstillingen av drosjetrafikken foregikk i samforståelse med de norske transportmyndigheter. Omtrent på samme tid overtok firmaet også en annen rute som hittil hadde vært drevet av Hjelset Auto A/S. Dette selskap maktet ikke å drive sin rute og denne ble derfor også etter henstilling fra myndighetene overtatt av saksøkeren.

Ved krigens slutt hadde firmaet sine tidligere drosjer stående. Disse var imidlertid ikke i driftsmessig stand, idet gummien var rekvirert og enkelte deler fjernet og nyttet til rutebilene. Innen selskapet hadde fått sine drosjer i gang utferdiget Arbeidsdepartementet sitt sirkulære av 29. januar 1946. Ved dette ble det i medhold av motorvognlovens §21 utferdiget bevillingstvang for all drosjekjøring og det ble dessuten utferdiget nærmere regler for meddelelse av bevilling. Alle - også tidligere bevillingshavere - måtte søke om bevilling. Antallet av bevillinger skulle fastsettes av departementet for hvert bevillingsområde, etter forslag fra fylkesveistyret og etter innhentet uttalelse fra formannskap, transportsjef og de lokale yrkesorganisasjoner. Bevillingene skulle for byenes vedkommende utferdiges av politiet etter departementets retningslinjer og etterat transportsjefen og de lokale organisasjoner var gitt anledning til å uttale seg. Departementet var ankeinstans.

Den 24. februar 1946 innga firmaet en begrunnet søknad om tildeling av 4 bevillinger. De innkomne søknader ble behandlet første gang på et møte den 3. mai 1946 hvori deltok politimesteren, transportsjefen,

Side:1172

sjefen for Transportformidlingssentralen og representanter fra de lokale yrkesorganisasjoner. Politimesteren foreslo at det ble utferdlget 10 helårsbevillinger og 2 halvårsbevillinger for drosjekjøring og at ruteselskaper ikke skulle gis drosjebevilling. Det sistnevnte forslag fikk tilslutning av alle møtedeltagerne med unntak av representanten fra Rutebileiernes forening. I brev til Samferdselsdepartementet av 17. desember 1946 begrunner politimesteren sitt standpunkt med at han har fortolket retningslinjene slik at han først og fremst skulle gi bevilling til dem som drev drosjetrafikk som eneste erverv og at drosjetrafikken for Aarø Automobilselskap måtte bli et bierverv. Hans uttalelse synes for øvrig å være i samsvar med hva departementet selv uttalte i et rundskriv av 4. januar 1947, hvori det bl.a. heter:

«Bevilling gis som regel fortrinnsvis til person som akter å drive næringen som eneste yrke. Forutsetningen er selvfølgelig at det her dreier seg om fullverdige yrker. Rutebildrift, drosjekjøring og lastebilkjøring regnes hver for seg som yrker. Dog kan rutebilselskaper som tidligere har drevet transport med lastebiler få bevilling hertil, når dette ikke skjer på bekostning av andre som i lengere tid har drevet transport som eneste yrke.»

Bevillingsspørsmålet ble nå behandlet på et nytt møte den 20. mai 1947. Her var ikke rutebileierne representert men Ottar Rødseth var til stede for å vareta selskapets interesser. Møtedeltagerne tiltrådte den uttalelse som politimesteren hadde avgitt den 17. desember 1946 vedkommende Aarø Automobilselskap. - Ottar Rødseth hadde ikke stemmerett.

Den 27. mai 1947 ble selskapet meddelt at det ikke var oppført på preferanselisten. Selskapet anket til departementet. I mellomtiden ble den nye samferdselslov vedtatt av Stortinget og departementet sendte derfor hele saken tilbake til politimesteren til ny behandling etter lovens bestemmelser. Den 23. juli 1947 sendte Samferdselsdepartementet også ut et nytt rundskriv hvor det redegjorde for den nye bevillingsbehandling. Her ble det også referert følgende uttalelse fra stortingskomiteens innstilling til den nye lov:

«I rundskriv fra 4. januar 1947 heiter det i punkt 1: «Bevilling gis som regel fortrinnsvis til person som akter å drive næringen som eneste yrke. Forutsetningen er selvfølgelig at det her dreier seg om fullverdig yrke. Rutebildrift, drosjekjøring og lastebilkjøring regnes hver for seg som yrker. Dog kan rutebilselskap som tidligere har drevet transport med lastebiler, få bevilling hertil når det ikke skjer på bekostning av andre som i lengere tid har drevet transporten som eneste yrke.»

Nemnda meiner ein bør vera varsam med å praktisere uttrykket «eneste yrke». I mange høve har bilfersla teke til med drosjekøyring og so seinare er gått over til rutebilferdsla, men attåt rutebilferdsla kan vedkomande rutebileiger og ha ein drosje i drift. Dette bør ein ikkje bryta tvert av sjølv om rutebildrifta må reknast som full verksemd. På same måten må ein sjå saka når det gjeld andre yrke sameint med bildrift.

I sama rundskrivet punkt 2 heiter det:

«Preferanselistene settes opp for hver enkelt vogn. Yrkesutøvere fra

Side:1173

før 9. april 1940 erverver seg ansiennitet for hver enkelt vogn fra det tidspunkt den ble satt i drift. N. N. skal således føres opp i preferanselisten - ikke med det samlede antall vogner han hadde i drift pr. 9. april 1940 - men for hver enkelt vogn som foran anført.»

Nemnda meiner at tilhøvet før 9. april 1940 må leggjast til grunn. Dei som er kome til under krigen, bør ikkje ha nokon føremon antan det gjeld personar eller bilar.

Vidare meiner nemnda at det avgjerande for om søkjaren skal få løyve eller ikkje må vera at han har folks tillit og er vel rusta til å fremja transporten.

Ut frå dette må ein då ferda ut nye føresegner, og det som er gjort til no vedkommande §7, må takast oppatt.»

Departementet ba om at dette måtte has for øyet under den videre behandling av bevillingssakene.

Bevillingsspørsmålene ble nå behandlet av et utvalg for Molde og Bolsøy kommuner. Utvalgets formann var den fungerende ordfører i Molde, sekretær Aarønes, som også hadde behandlet bevillingsspørsmålene i egenskap av sekretær ved Møre og Romsdal veikontor. Utvalget avga sin innstilling den 17. november 1947, og sluttet seg til politimesterens tidligere innstilling. I sin innstilling til kommunestyrene redegjorde utvalget bl.a. for de retningslinjer som departementet hadde trukket opp i sitt rundskriv av 29. januar 1946, og refererte bl.a. at bevilling fortrinsvis skulle gis til personer som aktet å drive næringen som eneste yrke. Derimot nevnte man intet om det forbehold som stortingskomiteen hadde tatt eller rundskrivet av 23. juni 1947. Saksøkerens forhold ble ellers ikke særskilt omhandlet i uttalelsen. Innstillingen ble godtatt av kommunestyrene og senere i tur og orden behandlet av politimesteren og veikontoret, uten at det skjedde annen forandring enn at politimesteren foreslo en utvidelse av bevillingenes antall med 2 halvårsbevillinger, og tilsynelatende uten at det ble foretatt noen ny overveielse av saksøkerens forhold på grunnlag av de uttalelser som stortingskomiteen hadde latt falle.

På møte i samferdselsnemnda den 18. august 1948 ble så endelig bevillingenes antall fastsatt i samsvar med politimesterens forslag.

Følgende fikk bevilling:

Brødrene Rødseth 3 + 1 halvårsbevilling,

Brødrene Mauset 3 + 1 halvårsbevilling,

Sigurd Monsen, Kaare Berg, Arthur Aarø og Paul Olsen hver en bevilling.

Selskapet innanket avgjørelsen for departementet som den 9. august 1949 forkastet anken.

Etter konferanse med ekspedisjonssjef Føien i Samferdselsdepartementet tok selskapet saken på nytt opp med departementet, og i begynnelsen av 1950 rettet man 2 nye henvendelser dit, en gjennom samferdselskonsulenten og en direkte til departementet. I anledning av disse henvendelser har politimester Hoem den 14. juli 1950 avgitt en uttalelse, hvor det bl.a. heter:

«Min prinsipale innstilling i drosjebevillingssakene har den hele tid vært at bevilling fortrinnsvis burde gis til person som hadde

Side:1174

drosjekjøring som eneste yrke. Dette syn har jeg da også hevdet såvel under den forberedende behandling som under ankebehandlingen. Jeg har også vært stemt for at det så langt det var mulig ble gitt flest envognsbevillinger. Jeg finner derfor ikke å kunne foreslå at noen av envognsbevillingshaverne skal utgå etter at de i flere år har drevet sin forretning. Dersom antall bevillinger skal opprettholdes og det skal skaffes plass til Arø Automobilselskap, må dette etter min mening skje ved en reduksjon av bevillinger hos Brødr. Mauset, evtl. også Brødr. Rødseth. Blir Arø Automobilselskaps anke imøtekommet må en imidlertid også være forberedt på å skaffe plass til Molde automobilselskap som såvidt jeg erindrer står i samme stilling.»

Da selskapet tross purring ikke fikk noe svar på sine henvendelser fant dette å måtte gå til saksanlegg. - - -

Retten bemerker:

Det er ikke omtvistet at saksøkerfirmaet har langt bedre ansiennitet i drosjeyrket enn samtlige de som har fått bevilling. Ingen av de nåværende bevillingshavere hadde bevilling i Molde før 9. april 1940. Brødrene Rødseth og Brødrene Mauset fikk sine bevillinger i 1941 og 1942 ved kjøp av henholdsvis Konrad Sunds og Leif Strandes drosjeforretninger. Kaare Berge og Arthur Aarø fikk begge bevilling i 1944, mens Sigurd Monsen og Paul Olsen først har drevet drosjekjøring som selvstendig yrke henholdsvis fra 1946 og 1948. Brødrene Rødseth drev i noen år før krigen lastebiltrafikk. Brødrene Mauset har drevet med drosjer siden 1937, men uten bevilling i Molde. Sigurd Monsen har vært leiesjåfør på drosje siden 1937. Kaare Berge hadde annet yrke før krigen og begynte sjåføryrket i 1941. Arthur Aarø var leiesjåfør på lastebil i 1938 og rutesjåfør fra 1938-1940, mens Paul Olsen hadde egen drosje i 3 år inntil 1930 og senere har vært leiesjåfør på drosje- og rutebil.

Det er da også innrømmet at bevillingsnektelsen utelukkende er begrunnet i hensynet til «eneste yrke». Det har ikke vært noe å si på den måte saksøkerfirmaet har utøvet sitt yrke og det er innrømmet at stansen i 1943 ikke kan legges firmaet til last. Det er heller ikke påberopt særlige trafikkmessige eller samferdselsmessige hensyn som skulle kunne begrunne bevillingsnektelsen. Og det har ikke vært benektet at kombinasjonen rutebil, drosje og reparasjonsverksted samferdselsmessig sett utgjør en heldig kombinasjon.

Fra saksøkerens side har det vært reist kritikk mot den behandlingsmåte søknaden har fått - og det må innrømmes at det foreligger en viss grunn til kritikk. En peker i denne forbindelse på at departementet allerede i sitt første rundskriv sterkt hadde presisert hensynet til «eneste yrke. De innstillende myndigheter, politimester og samferdselskonsulent tok sitt opprinnelige standpunkt på grunnlag av retningslinjene i dette rundskriv. Det samme gjelder kommunestyrene i Molde og Bolsønes som ble informert om retningslinjene av det forberedende utvalg. Til tross for at utvalgets formann, som sekretær i Møre og Romsdals veikontor, burde hatt kjennskap til rundskrivet av 23. juni 1947, ble kommunestyrene ikke informert om at stortingskomiteen delvis hadde tatt avstand fra bestemmelsene om «eneste yrke». Departementet har riktignok i sitt rundskriv av 22. november 1947 og i de der opptrukne

Side:1175

retningslinjer punkt 2, fremholdt at uttrykket eneste yrke må praktiseres med varsomhet og nevnt som eksempel at en person kan kombinere to eller flere yrker som står i direkte forbindelse med transportvirksomheten, når dette er naturlig og nødvendig av lokale og geografiske hensyn, men det forhold som stortingskomiteen hadde trukket frem var ikke nevnt og enhver som leser rundskrivet måtte få det inntrykk at et slikt forhold ikke skulle kunne tillegges vekt. Det er også uheldig at man i departementet har benyttet seg av et rådgivende utvalg på 3 medlemmer, hvorav de 2 måtte ansees som inhabile. Samferdselskonsulenten fordi han tidligere hadde handlet i saken og drosjeeierforeningens representant fordi denne representerte en organisasjon, som ut fra lett forståelige motiver hadde tatt et aktivt standpunkt til det prinsipielle spørsmål saken gjaldt. Selv om de overordnede embetsmenn i departementet har tatt sitt selvstendige standpunkt kan det ikke helt utelukke at ankeutvalgets uttalelse i noen grad har påvirket dette standpunkt.

Riktignok har saksøkeren ikke ønsket å påberope feil i behandlingsmåten, som grunnlag for å få kjent avgjørelsen ugyldig og retten har da ingen grunn til å gå nærmere inn på spørsmålet om betydningen av den uheldige behandlingsmåte. Men det må i alle fall være klart at den enstemmighet under behandlingen i de forskjellige instanser, som saksøkte har påberopt, ikke kan tillegges noen særlig vekt, all den stund det må antas at innstillingen er bygget på departementets egne retningslinjer. Det er grunn til å anta at det er departementets egne retningslinjer og dettes syn på saken som har vært bestemmende for de innstillende myndigheter.

For øvrig er det opplyst at det er departementets standpunkt at drosjeyrket er et selvstendig yrke, og at departementet bare, hvor de lokale forhold tilsier det, har gitt én og samme person bevilling, både til rutebildrift og til drosjekjøring. Det forhold som stortingskomiteen nevner har departementet ikke villet tillegge betydning - i alle fall ikke i denne sak.

Stortingskomiteens uttalelse er ikke et bindende direktiv for departementet, men uttalelsen kan dog få betydning når rimeligheten av departementets skjønn skal prøves. Det gjelder her en fullmaktslov for departementet og det vil da være betenkelig om departementet uten tvingende saklig grunn setter seg utover de direktiver med hensyn til fullmaktens anvendelse, som Stortinget har gitt uttrykk for, selv om disse direktiver ikke er kommet til uttrykk i lovteksten. Men stortingskomiteens uttalelse er noe mer enn et direktiv. Den må også ansees som et uttrykk for en hevdvunnen samfunnsoppfatning, at man ikke uten at forholdene gjør det nødvendig skal bryte opp et tilvant rettsforhold og sette gamle utøvere av et godkjent yrke utenfor. Komiteen har aksentuert dette ytterligere ved å fremholde at det er forholdene før 9. april 1940, som skal legges til grunn og at de som er kommet til under krigen ikke skal ha noen forrett. Også her gir komiteen uttrykk for en alminnelig samfunnsoppfatning. Krigen medførte for mange at de måtte innstille sin virksomhet, mens andre kom til og inntok deres plass. Når så forholdene etter krigens opphør igjen skal reguleres, så får de siste finne

Side:1176

seg i å vike til fordel for de første som uten egen skyld er satt utenfor. Dette er et rettferdsprinsipp som har vært gjennomført uten hensyn til kvalifikasjoner eller økonomisk evne.

Ser en da hen til forholdene i denne sak så er det åpenbart at flere av de som har fått sin bevilling i Molde er kommet til, nettopp fordi saksøkerfirmaet på grunn av krigsforholdene og ut fra helt aktverdige motiver har måttet avstå fra en del av sin virksomhet. Etter alminnelig samfunnsoppfatning bør dette ikke komme de nye yrkesutøvere til gode.

Det er rettens oppfatning at departementet når dette setter seg utover hensynet til tidligere virksomhet og forholdene før 9. april 1940 handler i så avgjort strid med alminnelig samfunnsoppfatning at dets bevillingsnektelse ikke kan ansees som rettmessig. Departementet har latt hensynet til de nevnte forhold vike for hensynet til «eneste yrke». Det er her rent sosialpolitiske betraktninger som ligger til grunn for avgjørelsen. Departementet har antatt at saksøkerfirmaet er tilstrekkelig tilgodesett gjennom den virksomhet det ellers driver. De sosialpolitiske hensyn som departementet har latt være utslagsgivende er selvsagt fullt aktverdige og respektert av alle. På ellers like vilkår og i overgangstilfelle bør dette hensyn være avgjørende, men hvis dette hensyn skal gjøres gjeldende overfor gamle yrkesutøvere, slik at disse blir satt utenfor yrket til fordel for andre som på grunn av de spesielle forhold under krigen er kommet inn i yrket, så er samferdselslovens reguleringsbestemmelser gitt en slagkraft som går langt utenfor loven og dens formål. Samferdselsloven tar ikke sikte på sosial utjevning og departementet har da heller ikke praktisert loven slik hvor det gjelder spørsmålet om hvor mange bevillinger den enkelte drosjeeier skulle få. Brødrene Rødseth og Brødrene Mauset har således fått 4 bevillinger hver, mens begge firmaer bare har 2 ansvarlige medlemmer.

Det som faktisk er skjedd ved bevillingsnektelsen er at departementet har tatt fra saksøkerfirmaet dets bevillinger og gitt disse til andre med den begrunnelse at disse trenger dem bedre. En slik utøvelse av bevillingsretten kan ikke ansees som rettmessig - spesielt ikke hvor det som her gjelder et yrke som i Molde allerede tidligere var regulert ved de da gjeldende bestemmelser i motorvognlovens §21.

Under henvisning til det foranstående så antar retten at Samferdselsdepartementets avgjørelse av 9. august 1949 er så urimelig og stridende mot alminnelig samfunnsoppfatning at den må kjennes ugyldig, jfr. høyesterettsdom i Rt-1951-19 flg. - - -