Rt-1956-1180

Instans:	Høyesterett - Dom
Dato:	1956-11-23
Publisert:	Rt-1956-1180
Stikkord:
Sammendrag:
Saksgang:	L.nr. 134 B/1956
Parter:	Lillestrøm Industri A/S eller dets konkursbo ved bostyrer overrettssakfører Aksel Nilsen (høyesterettsadvokat R. O. Arnessen) mot Lillestrøm kommune ved ordføreren (høyesterettsadvokat Einar Grette).
Forfatter:	Holmboe, Hiorthøy, Berger, Skau, Wold
Lovhenvisninger:	Skatteloven (1911), Skatteloven (1911) §117, §15, §43, §68, §85, LOV-1938-06-10-§60, LOV-1938-06-10-§61

Dommer Holmboe: Lillestrøm kommune lot 15. september 1943 avholde utpantning hos Lillestrøm Industri A/S bl.a. for kommuneskatt 1941-42 og 194243 med henholdsvis kr. 46 446,09 og kr. 38 577,72. Utpantningen ble påklaget til namsretten av Lillestrøm Industri A/S, som påberopte seg at kommunen hadde tilsagt selskapet skattefrihet for de omhandlede år. Kommunen mente at dette tilsagn var ugyldig. Klagen ble overført til behandling i søksmåls form ved Nedre Romerike herredsrett. Den 4. desember 1943 lot kommunen avholde utpantning hos selskapet for herredsskatt 1943-44 med kr. 31 309,66. Spørsmålet om lovligheten av denne ligning ble trukket inn i saken med rettens og begge parters samtykke. Herredsretten, som ble satt med 3 dommere, avsa 5. juli 1952 dom hvorved Lillestrøm kommune ble frifunnet og saksomkostninger ikke tilkjent.

Lillestrøm Industri A/S har erklært anke over dommen, og anken er med samtykke av Høyesteretts kjæremålsutvalg brakt direkte inn for Høyesterett.

Den ankende part har nedlagt denne påstand:

«I. Prinsipalt:

1. Lillestrøm kommune kjennes forpliktet til å ettergi den kommuneskatt Lillestrøm Industri A/S er ilignet for inntektsårene 1939-1943.

2. Utpantninger avholdt henholdsvis 15. september 1943 og 4. desember 1943 oppheves forsåvidt gjelder kommuneskatten.

II. Subsidiært: Lillestrøm kommune dømmes til å betale til Lillestrøm Industri A/S' konkursbo kr. 208 361,44 + 6 % rente fra 15. april 1956 til betaling skjer.

Side:1181

III. Atter subsidiært:

1. Lillestrøm kommune kjennes forpliktet til å ettergi den kommuneskatt Lillestrøm Industri A/S er ilignet for inntektsårene 1939, 1940, 1941, 1942 med kr. 20 102,76 for 1943.

2. Utpantning avholdt den 15. september 1943 oppheves forsåvidt gjelder kommuneskatten, og utpantning avholdt 4. desember 1943 oppheves forsåvidt gjelder kr. 20 102,76.

IV. Lillestrøm Industri A/S' konkursbo tilkjennes saksomkostninger for herredsretten og Høyesterett.»

Lillestrøm kommune har nedlagt denne påstand:

«1. Herredsrettens dom stadfestes, dog unntatt avgjørelsen av omkostningsspørsmålet.

2. Lillestrøm kommune tilkjennes saksomkostninger for herredsretten og Høyesterett.»

Saksforholdet fremgår av herredsrettens domsgrunner.

Den ankende part gjør prinsipalt gjeldende at herredsretten har tatt feil når den har ansett kommunens vedtak om skattefrihet som lovstridig og derfor ugyldig. Subsidiært gjør den ankende part gjeldende at kommunen i ethvert fall var legitimert til å fatte et slikt vedtak. De ytterligere subsidiære anførsler som den ankende part har gjort gjeldende, finner jeg etter mitt resultat ikke grunn til å gå inn på.

Jeg er kommet til et annet resultat enn herredsretten. Det vedtak som herredsstyret i Lillestrøm fattet den 9. desember 1938, gikk ut på at Lillestrøm Industri A/S for et tidsrom av 5 år skulle gis «fritagelse for å svare skatt til kommunen av den formue som er nedlagt i bedriften, samt av den inntekt som ikke utdeles til aksjonærene». Det har under prosedyren vært ytret noen tvil om hva der ligger i uttrykket «fritagelse for å svare skatt til kommunen». Jeg finner det ganske klart at dette uttrykk må forståes likefrem etter sin ordlyd. Hvorledes skattefritagelsen skulle gjennomføres, må i forholdet mellom kommunen og selskapet være likegyldig.

Det nevnte vedtak om skattefritagelsen var ikke et ensidig tilsagn fra kommunens side. Det var for det første forutsetningen for at Lillestrøm Industri A/S overhodet ville oppta virksomhet i kommunen. Og dernest var det gjort betinget av at selskapet påtok seg visse forpliktelser i kommunens favør, nemlig plikt til fortrinnsvis å ta folk innen kommunen i sin tjeneste, plikt til å anvende den del av inntekten som nyter skattefrihet til styrkelse eller utvidelse av bedriften, og plikt til å etterbetale de frafalte skatter såfremt bedriften opphørte innen 5 år etter fritagelsens opphør - altså 10 år etter vedtaket - såfremt selskapets kapital da var øket. Den siste forpliktelse er ikke blitt aktuell, de øvrige vilkår er oppfylt fra selskapets side.

Jeg ser det slik at kommunens beslutning går ut på å bevilge Lillestrøm Industri A/S en støtte i 5 år fremover

Side:1182

tilsvarende det beløp som selskapet skulle betalt i skatt. Vedtaket går således inn under den daværende landskommunelov av 10. juni 1938 §61, jfr. §60 nr. 4.

Jeg kan ikke finne noen lovhjemmel for å erklære en slik avtale mellom en kommune og en bedrift for ugyldig. Det er fra kommunens side særlig henvist til landsskattelovens §117, 1. ledd om kommunestyrets adgang til å ettergi skatt, sammenholdt med bestemmelsene i s. l. §85, 4. og femte ledd. Jeg kan ikke se at disse bestemmelser overhodet berører et forhold som det her foreliggende. De taler om en ensidig ettergivlse av skatt for å avbøte for hårde følger av skattereglene, ikke om en overenskomst hvorved kommunen i begrenset utstrekning gir avkall på skatt for å oppnå en motytelse som den er interessert i. Jeg er således enig i det som er uttalt i den i Rt-1914-1038 refererte overrettsdom, som angår et helt likeartet tilfelle, at «ettergivelsen her har en ganske annen karakter enn den i landsskattelovens §43, 5 (nå §85 femte ledd og §117 første ledd) omhandlede». Enda klarere finner jeg det at man ikke av landsskattelovens §15 første ledd og §68 kan utlede noe forbud mot å inngå en overenskomst som den her omhandlede.

Det samme standpunkt sees også Finansdepartementet å ha inntatt i en skrivelse til Justisdepartementet av 10. februar 1931, og det trekker derav den slutning at «det kan neppe med rette gjøres gjeldende at et herredsstyres beslutning om skattefrihet for et selskap i et visst antall år er stridende mot den gjeldende skattelovgivning som sådan». Imidlertid vendte departementet i skrivelse av 27. juli 1936, etter ny overveielse, tilbake til sitt standpunkt fra før 1931, at tilsagn om skattefrihet er ulovlig, og anfører bl.a. at når landsskattelovens §117 oppstiller visse betingelser for ettergivelse av skatt, ville det være lite rimelig å anta at et kommunestyre på forhånd skulle kunne frita en krets av skattepliktige for å bli ilignet skatt uten hensyn til om vilkårene etter §117 er til stede, liksom departementet finner at «det vil være nødvendig å trekke visse grenser for kommunestyrets adgang til å innrømme skattefrihet, dersom man ikke skal havne i den rene vilkårlighet». Jeg nevner i denne forbindelse at det spørsmål som omhandles i den nevnte skrivelse, og som skrivelsens konklusjon tar sikte på, gjaldt et ensidig tilsagn om frafallelse av skatt overfor en ubestemt krets av skattytere, nemlig medlemmer av et haveselskap som ville bygge sommerhus i vedkommende kommune, uten at kommunen oppnådde noe til gjengjeld. Det er etter min mening et forhold av en helt annen karakter enn det som foreligger i nærværende sak.

De nevnte betraktninger ser jeg i sammenheng med det som er hevdet fra kommunens side i nærværende sak, at selv om det ikke foreligger noe positivt lovforbud mot en frafallelse av skatt som den her foreliggende, så må vedtaket om frafallet være ugyldig som stridende mot skattelovenes likhetsprinsipp, slik som dette bl.a. har fått uttrykk i de nevnte

Side:1183

lovbestemmelser. Heller ikke denne innsigelse mot vedtakets gyldighet kan jeg finne berettiget. Det er i den foreliggende sak ikke tale om å begunstige en skattyter på de øvriges bekostning, men om å treffe en ordning som kommunen selv har tatt initiativet til og som dens styre mener er til gagn for kommunen og dermed for samtlige skattytere. Jeg finner i den forbindelse å burde minne om bakgrunnen for kommunens vedtak: Som så mange andre kommuner hadde Lillestrøm kommune i 1930-årene økonomiske vanskeligheter som følge av den herskende arbeidsløshet. Kommunens regnskaper for årene 1934-35 til 1938-39 viser at henholdsvis ca. 50 pst., 42 pst., 48 pst., 37 pst. og 32 pst. av de samlede skatteinntekter gikk med til forsorg; i de tre førstnevnte år viste regnskapene betydelige underskudd. Det måtte under disse omstendigheter fremstille seg som helt legitimt, for ikke å si mer, å gjøre visse oppofrelser for å oppnå at det ble etablert en bedrift som kunne skaffe folk arbeid til avlastning av forsorgsbudsjettet og til økning av antallet skattytere, særlig når dette offer ikke alene besto i å gi avkall på skatt hos en bedrift som ellers ikke ville være blitt opprettet - det er på det rene at skattefritagelsen var en betingelse for at bedriften ble startet i Lillestrøm. Noen urettferdighet mot de øvrige skattytere kan jeg ikke se at man begikk ved denne avtale.

Etter min mening er spørsmålet alene om det i det konkrete tilfelle er berettiget av en kommune å yte en bedrift økonomisk støtte. Er det tilfellet - og det må jeg anta at det var i den foreliggende sak - kan jeg ikke se at det i prinsippet gjør noen forskjell om støtten ytes som skattefritagelse eller på annen måte, ved direkte tilskudd, ved fri eller billig leveranse av kraft eller lignende. Jeg er klar over at det kan reises den særlige innvending mot å gi støtten form av skattefritagelse, at man da ikke har full oversikt over støttens størrelse, men denne rent faktiske forskjell kan jeg ikke tillegge prinsipiell betydning. Jeg tilføyer også at en slik beslutning etter kommuneloven må godkjennes - og i det foreliggende tilfelle ble godkjent - av fylkesmannen. Skulle det finnes påkrevet å oppstille alminnelige regler om innskrenkninger i kommunenes adgang til å inngå avtaler av denne art, er det etter min mening ingen annen vei å gå enn å gi lovbestemmelser derom.

Jeg stemmer etter dette for at den ankende parts prinsipale påstand tas til følge, dog med en redaksjonell endring.

Med hensyn til saksomkostninger skal jeg bemerke: Kommunen har i denne sak forgjeves søkt å anfekte en forpliktelse som herredstyret i lovlige former har pådradd den, og for hvilken kommunen har oppebåret de betingede motytelser. Under disse omstendigheter finner jeg at den tvil som saken har frembudt, ikke kan frita kommunen for å erstatte den ankende part sakens omkostninger for herredsrett og Høyesterett.

Side:1184

Jeg stemmer for denne

dom:

1. Lillestrøm Industri A/S, dets konkursbo, frifinnes for Lillestrøm kommunes krav på kommuneskatt for inntektsårene 1939-1943.

2. De påklagede utpantninger av 15. september 1943 og 4. desember 1943 oppheves for så vidt angår kommuneskatten.

3. I saksomkostninger for herredsrett og Høyesterett betaler Lillestrøm kommune til Lillestrøm Industri A/S, dets konkurbo 4500 - fire tusen fem hundre - kroner innen 2 - to - uker fra forkynnelsen av Høyesteretts dom.

Dommer Hiorthøy: Jeg er kommet til samme resultat som førstvoterende, men kan ikke slutte meg til den begrunnelse han har gitt.

Etter min mening er det riktig, som antatt av herredsretten, at Lillestrøm herredstyres vedtak av 9. desember 1938 om 5 års skattefrihet for Lillestrøm Industri A/S var ulovlig etter gjeldende skattelovgivning. Jeg er klar over at vedtaket i og for seg var saklig begrunnet i hensynet til kommunens økonomi, og at det - hvis ikke noe særskilt kom til - måtte påregnes med overveiende sannsynlighet å ville medføre økonomiske fordeler for kommunen som betydelig oversteg de ofre som ble ytet. Så tungt dette enn kan synes å måtte veie, kan jeg likevel ikke finne det avgjørende i denne sammenheng.

Forholdet er etter mitt syn det at utøvelsen av den delegerte beskatningsmyndighet som lovgivningsmakten har lagt til kommunene, er uttømmende regulert i lovgivningen, først og fremst gjennom de detaljerte bestemmelser i skattelovene av 1911. Skattelovgivningen bygger etter min mening på det prinsipp at samtlige personer og institusjoner som med hensyn til bopel, virksomhet m.v. fyller de alminnelige betingelser for skatteplikt, i samsvar med lovens regler skal opptas til beskatning, ilignes og avkreves skatt, med mindre loven gir positiv hjemmel for unntak. Slik hjemmel finnes bl.a. i skattelovenes §26 (21) og §117 (109) første ledd, jfr. §85 (78) i. f., - bestemmelser hvis art og formål til dels faller langt fra hverandre, men som likevel bekrefter at det forannevnte alminnelige prinsipp er lagt til grunn. Det er ikke helt eksakt, som det undertiden har vært gjort, å betegne dette som et rettferdsprinsipp eller et prinsipp om likelig fordeling av skattebyrden. Meningen er naturligvis en fordeling etter de for tiden godtatte skattemessige prinsipper, og denne presisering forekommer meg å gjøre det klarere at det bl.a. må være prinsipielt betydningsløst om et vedtak av denne art i det enkelte tilfelle er til fordel eller til skade for kommunens øvrige skattytere. Når man ser saken særskilt på bakgrunn av skattelovgivningen, kan det av lignende grunner settes spørsmålstegn ved

Side:1185

påstanden om at vedtaket etter alminnelige forvaltningsmessige regler må ansees som saklig begrunnet.

Jeg kan ikke se at det gjør noen forandring i det reelle forhold om man betegner ordningen som en bevilgningssak.

Uten at jeg finner grunn til å gå nærmere inn på denne side av forholdet vil jeg tilføye, at jeg også har lagt vekt på de betenkeligheter av fiskal og alminnelig forvaltningsmessig art som knytter seg til en adgang for kommunene til å disponere over fremtidige inntekter ved forhåndstilsagn om skattefrihet.

Selv om vedtaket av 9. desember 1938 må ansees. for ulovhjemlet, følger det imidlertid etter min mening ikke uten videre av dette at det gitte tilsagn kan nektes oppfylt av kommunen. Tvert imot antar jeg at den ankende part må gis medhold når han hevder at Lillestrøm Industri A/S etter omstendighetene har ervervet en rett som ikke kan anfektes - hverken med full tilbakevirkning eller med virkning fra det tidspunkt da ulovligheten ble autoritativt fastslått. Jeg legger for så vidt særlig vekt på at det dreier seg om et kontraktspreget forhold av gjensidig bebyrdende natur. Holdbarbeten av arrangementet berodde visstnok på et ganske tvilsomt lovfortolkningsspørsmål, men selv om begge parter var i god tro, hva jeg må anta, er kommunens vedkommende unektelig nærmere til å bære risikoen for et mistak. Videre tillegger jeg det betydning at det alene er tale om tilsidesettelse av en kompetanseregel som angår pengeverdier og ikke engasjerer vesentlige offentligrettslige interesser. Noe direkte inngrep i forhold til utenforstående private interesser er det ikke spørsmål om.

Hva enten en bygger avgjørelsen på et legitimasjonssynspunkt eller på alminnelige kontraktsrettslige regler, må kommunens forpliktelse etter min mening gå ut på oppfyllelsesinteressen.

Med hensyn til spørsmålet om saksomkostninger er jeg enig med førstvoterende.

Dommer Berger: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med førstvoterende.

Dommerne Skau og Wold: Likeså.

Av herredsrettens dom (sorenskriver Ivan Løvdal, byfogd Kåre Moe og sorenskriver Jørstad Hansen):

Lillestrøm kommunes stilling var i tredveårene - særlig i tiden frem til 1937 - økonomisk vanskelig med betydelig skattesvikt og stor arbeidsløshet. De kommunale myndigheter søkte å bedre forholdene på forskjellig vis, bl.a. ved å arbeide for å få industrielle bedrifter til stedet. Den 21. februar 1935 vedtok også herredstyret enstemmig overensstemmende med forslag herom fra formannskapet å nedsette en komité som skulle bistå med arbeidet til fremme av stedets interesser. Et av de midler som kom på tale for å få industrielle bedrifter til stedet var tilsagn fra herredstyret om fritagelse for kommuneskatt i en viss tid.

Side:1186

Det var i 1938 også planer oppe om oppføring av et industribygg til utleie, men disse planer ble ikke realisert.

I skriv av 25. november 1938 til Lillestrøm formannskap søkte det nystartede firma Lillestrøm Industri A/S «Skattefritagelse i 5 år fra 1. januar 1939 å regne» for den fabrikk som firmaet aktet å igangsette på Volla til produksjon av byggeplater.

Den 9. desember samme år fattet Lillestrøm herredstyre sådant vedtak:

«Lillestrøm Industri A/S gis for et tidsrom av 5 år fritagelse for å svare skatt til kommunen av den formue som er nedlagt i bedriften, samt av den inntekt som ikke blir utdelt til aksjonærene.

Fritagelse gis på følgende betingelser:

1. De folk som trenges til bedriften skal i den utstrekning det lar seg gjøre, tas innen kommunen.

2. Den del av inntekten som nyter skattefrihet, skal i sin helhet benyttes til styrkelse eller utvidelse av bedriften.

3. Opphører bedriften innen 5 år etter skattefritagelsens opphør, plikter selskapet å etterbetale den skatt det er blitt fritatt for ifall selskapet har en større kapital ved opphøret enn ved begynnelsen.»

Vedtaket ble meddelt Lillestrøm Industri A/S - saksøkeren i denne sak - ved skriv av 13. desember 1938, og selskapet begynte sin virksomhet i 1939. Vedtaket er også på vanlig vis forelagt fylkesmannen i Oslo og Akershus som i skriv av 20. desember 1938 meddeler at han «ikke har noe å merke til herredstyrets vedtak i møte 9. ds.» når unntas et par manglende valgresultater.

Selskapet ble lignet på vanlig måte, men ble etter det opplyste ikke krevet for kommuneskatt hverken for inntektsåret 1939 eller 1940. Selskapets styreformann, høyesterettsadvokat Arnessen så imidlertid av avisene at selskapet var lignet for sistnevnte år og sendte da straks i brev av 11. august 1941 begrunnet protest mot den foretatte ligning til ligningsrådet.

I begynnelsen av september 1942 fikk saksøkeren oversendt fra saksøkte avskrift av Innenriksdepartementets skriv til fylkesmannen av 24. juni 1942 hvori departementet meddeler at det fra Finansdepartementet har fått underretning om Lillestrøm kommunes vedtak om skattefrihet for saksøkeren, og at Finansdepartementet uttaler at herredstyrets vedtak herom ikke er i samsvar med skattelovgivningens prinsipp om alminnelig skatteplikt. Selskapets søknad om tilsvarende fritagelse for statsskatt har Finansdepartementet derfor funnet å måtte avslå. Innenriksdepartementet erklærer seg i skrivet enig med Finansdepartementet, viser til dettes skriv av 27. juni 1936 og 21. januar 1938 om dette fortolkningsspørsmål og ber sluttelig kommunens vedkommende underrettet. I skriv av 5. september 1942 protesterte saksøkeren overfor saksøkte mot departementets oppfatning, henholdt seg til den skattefritagelse som var gitt ved vedtaket av 9. desember 1938 og meddelte at skattene ikke ville bli betalt. - - -

Det er enighet mellom partene om at den omstendighet at saksøkeren etter frigjøringen ble slått konkurs ikke har noen betydning for avgjørelsen av den foreliggende sak og kan holdes utenfor denne. - -

Retten skal bemerke:

Side:1187

Prinsippet om at myndighetene ikke kunne gi noen skattyter forhånds tilsagn om skattefrihet kom tydelig frem i den gamle skattelov, således Lov om Landkommuners Skatteværn av 15. april 1882 spesielt §43 fjerde ledd, og retten kan ikke finne at de nye skattelover har gjort noen endring i dette prinsipp. Som det fremgår av det foran anførte stemmer denne oppfatning med den som Finansdepartementet i en rekke skriv har hevdet siden 1909, når unntas tiden fra 10. februar 1931, da departementet i et skriv til Justisdepartementet antar at det «kan neppe med rette gjøres gjeldende, at et herredstyres beslutning om skattefrihet for et selskap i et visst antall år er stridende mot den gjeldende skattelovgivning om det enn må innrømmes at en sådan skattefritagelse ikke stemmer godt med det brukelige system for skatteutskrivningen» og til det foran nevnte skriv av 27. juli 1936 da departementet igjen hevder sin tidligere oppfatning om slike vedtaks ulovmessighet.

Retten finner at Lillestrøm herredstyres vedtak av 9. desember 1938 om skattefritagelse for saksøkeren ikke er stemmende med den gjeldende skattelovgivning og er ugyldig. Saksøkeren kan da heller ikke kreve vedtaket etterlevet av kommunen. Retten vil bemerke at vedtaket er en forvaltningsmessig forføyning, og ikke noen privatrettslig avtale mellom partene. Man kan derfor ikke anvende vanlige kontraktsregler på vedtaket. Da dette som lovstridig ikke kan kreves fullbyrdet gjenstår spørsmålet om kommunens ansvar for følgene av at herredstyret traff dette vedtaket.

Etter det som foran er omtalt med hensyn til overrettsdommen av 1914 og Finansdepartementets standpunkt i tiden 1931-1935 kan det ikke bebreides noen av partene at de gikk ut fra at dette vedtaket om skattefritagelse var lovmedholdig. Kommunen hadde så meget større grunn til å tro at saken var i orden da fylkesmannen hadde godkjent vedtaket. Det foreligger ikke subjektiv skyld hos kommunens organer eller dens tjenestemenn i anledning av dette vedtaket, men selv om dette er subjektivt uklanderlig er det likevel en rettsstridig myndighetsakt fra herredstyrets side og kommunen må være ansvarlig for de mulige skadevirkninger av dette, jfr. Castberg: Innl. til forvaltningsretten, side 330-331 og den der siterte høyesterettsdom i Rt-1933-548.

Med hensyn til de mulige skadevirkninger vedtaket kan ha medført for saksøkte vil retten bemerke at den ikke kan finne at de særlige betingelser vedtaket av 9. desember 1938 oppstillet for skattefritagelse, jfr. herom dommens innledning, har påført saksøkeren noe tap. - - -