Rt-1959-864

Instans:	Høyesterett - Dom
Dato:	1959-09-25
Publisert:	Rt-1959-864
Stikkord:	Erstatning pga
Sammendrag:
Saksgang:	L.nr. 81/1959
Parter:	Staten v/Samferdselsdepartementet (regjeringsadvokat Henning Bødtker v/høyesterettsadvokat Trygve Lange-Nilsen) mot Sverre Sandnes (overrettssakfører Trygve Wennevik - til prøve).
Forfatter:	Nygaard, Endresen, Gaarder. Mindretall: Hiorthøy, Wold
Lovhenvisninger:	Samferdselsloven (1947) §7, Motorvognloven (1926) §21

Dommer Hiorthøy: I sak mellom Sverre Sandnes, Nærøy, og Staten v/Samferdselsdepartementet om erstatningsansvar m.v. i anledning av, at søknader fra Sandnes om drosjebevilling i henhold til samferdselslovens §7 i 1948 og 1949 ikke var blitt innvilget av vedkommende myndigheter, avsa Namdal herredsrett 29. november 1955 dom med denne domsslutning:

«1. Samferdselsdepartementets beslutning av 21. desember 1948 og Samferdselsnemndas vedtak av 27. oktober 1949 kjennes ugyldig.

2. Samferdselsnemndas vedtak av 27. oktober 1949 blir å forelegge Samferdselsdepartementet som ankesak.

3. Staten v/Samferdselsdepartementet dømmes til å betale til Sverre Sandnes kr. 21 000 med 4 pst. rente fra 29. november 1955 til betaling skjer, samt i saksomkostninger kr. 1000. Oppfyllelsesfristen er 14 dager.

4. Staten v/Samferdselsdepartementet frifinnes for påstanden om å utstede drosjebevilling til Sverre Sandnes.»

Staten v/Samferdselsdepartementet påanket herredsrettens dom til Frostating lagmannsrett, og Sverre Sandnes, som av Justisdepartementet var meddelt bevilling til fri sakførsel, tok

Side:865

til gjenmæle og erklærte motanke, idet han bl.a. påsto den ankende part dømt til å utstede drosjebevilling.

Lagmannsrettens dom, som er avsagt 30. mars 1957, har følgende domsslutning:

«1. Nord-Trøndelag Samferdselsnemnds vedtak av 27. oktober 1949 kjennes ugyldig.

2. Staten v/Samferdselsdeparlementet betaler til Sverre Sandnes i erstatning 12 000 kroner med 4 prosent årlig rente fra 29. november 1955 til betaling skjer.

3. For øvrig frifinnes Staten v/Samferdselsdepartementet.

4. Erstatning for saksomkostninger tilkjennes ikke.»

Staten v/Samferdselsdepartementet har innbrakt lagmannsrettens dom for Høyesterett og har påstått seg frifunnet og tilkjent saksomkostninger for alle retter.

Sverre Sandnes, som også for Høyesterett er bevilget fri sakførsel, har tatt til gjenmæle og erklært motanke, idet han har nedlagt følgende påstand:

«1. Samferdselsdepartementets beslutning av 21. desember 1948 kjennes ugyldig.

2. Frostating lagmannsretts dom av 30. mars 1957 stadfestes for så vidt angår Nord-Trøndelag Samferdselsnemnds vedtak av 27. oktober 1949.

3. Staten v/Samferdselsdepartementet dømmes til å betale Sverre Sandnes erstatning, begrenset oppad til kr. 50 000 med 4 pst. rente fra 29. november 1955 til betaling skjer.

4. Sverre Sandnes tilkjennes saksomkostninger for herredsretten.

5. Det offentlige tilkjennes saksomkostninger for lagmannsretten og Høyesterett som om saken ikke var benefisert.»

Med hensyn til saksforholdet og partenes anførsler viser jeg til fremstillingen i herredsrettens og lagmannsrettens domsgrunner. Til bruk for Høyesterett er det holdt bevisopptak ved Namdal herredsrett 15. og 16. oktober 1958 med avhøring av ankemotparten Sverre Sandnes samt 15 vitner, derav 4 nye for Høyesterett. Videre er det fremlagt en rekke nye dokumenter som jeg ikke finner det nødvendig å gjøre særskilt rede for.

Ankemotparten har for Høyesterett frafalt påstanden om at Staten v/Samferdselsdepartementet skal dømmes til å utstede drosjebevilling til Sverre Sandnes fra nåværende bopel i Nærøy, og han har likeledes frafalt sin subsidiære påstand om at Sandnes søknad og/eller anke henvises til ny behandling. For øvrig står saken i vesentlig samme stilling for Høyesterett som for herredsretten og lagmannsretten.

Jeg har funnet saken uklar og tvilsom.

Når det gjelder Samferdselsdepartementets vedtak av 21. desember 1948, har det vært reist tvil om selve forståelsen av vedtaket, nemlig om hvem som egentlig den gang ble meddelt bevilling. At det er anført som begrunnelse for avslaget overfor Sandnes at hans ansiennitet var for kort, en begrunnelse hvis uriktighet er erkjent, virker unektelig påfallende på bakgrunn

Side:866

av at en avgjørelse som innebar en desavuering av det stedlige organ, samferdselsnemnda for Nord-Trøndelag, presumptivt først og fremst av «stedlige hensyn», etter omstendighetene må formodes å ha vært gjenstand for særlig grundig drøftelse. Det er også irregulært og egnet til å skape uklarhet at den foretrukne søker, Øistein Ramstad, overhodet ikke er nevnt i Veidirektoratets innstilling eller i departementets vedtak. Bl. a. under henvisning til dette har ankemotparten fremholdt at det kan tenkes å foreligge en misforståelse, slik at avslaget i virkeligheten gjelder Ramstads anke og at meningen således har vært å gi bevillingen til Sandnes. Etter den forklaring som er avgitt av samferdselskonsulenten i Nord-Trøndelag om det som fant sted under behandlingen i direktoratet, og under hensyn til de opplysninger som ellers foreligger, finner jeg imidlertid å måtte sette denne mulighet ut av betraktning.

Antar man først at forholdet for så vidt er i orden, kan det ikke være riktig, som herredsretten gjør, å legge til grunn at departementets avgjørelse må bygge på en uriktig vurdering av ansiennitetsspørsmålet. I betraktning av innholdet av de dokumenter som forelå for departementet, supplert med konsulentens muntlige redegjørelse, kan det ikke antas at ansienniteten har vært bedømt feilaktig, og slik som situasjonen ellers ligger an, må en da etter min mening se helt bort fra den protokollerte uriktige begrunnelse. Det må ha formodningen for seg at departementet bare kan ha fraveket nemndas vedtak etter særskilt overveielse og av saklige grunner, og det må da være tilstrekkelig når det fremgår av det materiale som forelå for departementet at slike grunner var til stede og at de må antas å ha vært tatt i betraktning. Jeg henviser her til det som er anført i lagmannsrettens dom om de «stedlige hensyn» og om betydningen av at Sandnes hadde søkt og fått bevilling for lastebil. Jeg fremhever denne forbindelse henvendelsen fra Ytre Namdal Drosjeeierforening av 9. september 1948 og særlig det enstemmige vedtak av Nærøy herredstyre 8. september 1948 ifølge hvilket herredstyret «må krevja» at Ramstad får bevilling, idet «Fordelinga i bygda vert elles heilt meiningslaus». Med hensyn til bedømmelsen av departementets avgjørelse på bakgrunn av det jeg nettopp har anført, henviser jeg til det som er fremholdt av lagmannsretten og som jeg i alt vesentlig kan gi min tilslutning. Jeg finner det etter dette lite tvilsomt at avgjørelsen av 21. desember 1948 ikke kan betegnes som vilkårlig eller rettsstridig og at den følgelig ikke kan medføre erstatningsplikt.

Når det dernest gjelder bedømmelsen av samferdselsnemndas vedtak av 27. oktober 1949, har jeg funnet spørsmålet særdeles tvilsomt, men jeg er blitt stående ved at jeg også vedkommende dette punkt i hovedsaken kan slutte meg til lagmannsrettens resultat og begrunnelse. Jeg antar at nemndas tilsidesettelse av Sandnes betegner et rettsbrudd overfor ham, en vilkårlighet som hvis ikke noe særskilt kommer til, må begrunne erstatningsplikt for staten.

Side:867

Nemndas vedtak er ikke begrunnet, hvilket jeg antar er en feil, jfr. regler av 12. desember 1947 §3 pkt. 4. Forsømmelsen av å gi begrunnelse kan visstnok i og for seg neppe være avgjørende, men jeg antar at feilen her bør tillegges den betydning at det skal mindre til for å fastslå at vedtaket ikke kan være motivert av saklige grunner. Jeg er kommet til at dette må antas å være tilfelle, og henviser til lagmannsrettens påvisning av at stedlige hensyn i denne omgang overhodet ikke kan ha spilt inn, og jeg må etter omstendighetene gå ut fra at også hensynet til «annet yrke» har trådt helt i bakgrunnen. Jeg bemerker at samferdselskonsulenten fant Sandnes «selvskreven» til å overta bevillingen, og at også veisjefen gikk inn for ham. Etter det som foreligger finner jeg å måtte legge til grunn at avgjørelsen i nemnda er fremkommet ved at man uten videre har fulgt herredstyret, som 5, september 1949 med 11 mot 3 stemmer hadde innstillet Olav Kjeøy til den omhandlede bevilling med forbigåelse av Sandnes. Det fremgår av vitneforklaringene at avstemningen i herredstyret har vært forskjellig motivert, men jeg finner det etter det opplyste overveiende sannsynlig at uvedkommende hensyn har spilt en vesentlig rolle. Etter en samlet vurdering av alt som foreligger i saken, antar jeg at dette må være tilstrekkelig.

Med hensyn til den passivitet som påståes å ha vært utvist av Sandnes, viser jeg til lagmannsrettens bemerkninger.

Slik som saken har utviklet seg, antar jeg at det ikke vil være adekvat å kjenne nemndas vedtak ugyldig. Overfor Olav Kjeøy kan det neppe være anledning til å rippe opp i den nå snart 10-årige avgjørelse fra 1949. Ankemotparten har da heller ikke så vidt jeg forstår fremsatt noe krav i denne retning. Men dette hindrer åpenbart ikke at det pliktes erstatning i anledning av at Sandnes rettsstridig er forbigått.

Spørsmålet om erstatningspliktens størrelse er vanskelig og unndrar seg selv en tilnærmelsesvis nøyaktig bedømmelse. Det er meget som taler for at det lidte økonomiske tap i virkeligheten ikke har vært særlig betydelig, og den ankende part har sterkt fremholdt dette. Jeg finner likevel etter omstendighetene ikke grunn til å foreta noen nedsettelse av den av lagmannsretten fastsatte erstatning kr. 12 000, som jeg imidlertid da mener må dekke ethvert tap i sakens anledning, nåværende så vel som fremtidige.

Da jeg etter konferansen vet at jeg er i mindretall, former jeg ingen konklusjon.

Saken har for meg fremstillet seg som overordentlig tvilsom, og jeg antar derfor at saksomkostninger ikke bør tilkjennes.

Dommer Nygaard: Når det gjelder spørsmålet om gyldigheten av Samferdselsdepartementets vedtak den 21. desember 1948, er jeg - som førstvoterende - enig med lagmannsretten og kan i det vesentlige tiltre lagmannsrettens og førstvoterendes begrunnelse. Etter det som foreligger - jeg viser her særlig til det som samferdselskonsulenten har forklart om drøftelsene på

Side:868

møtene i Veidirektoratet - finner jeg å kunne bygge på at ankesaken ble behandlet på en betryggende måte og at det lå en saklig vurdering til grunn for den avgjørelsen som ble truffet. Jeg ser det derfor slik at det på saklig måte ble tatt hensyn til de momenter som her måtte komme i betraktning, men at man ved en inkurie har gitt en misvisende begrunnelse for avgjørelsen. Etter min mening er det således ikke sannsynlig at den feilaktige uttrykksmåte i departementets brev kan ha hatt noen reell betydning for det vedtaket som ble truffet i dette tilfelle.

For så vidt angår samferdselsnemndas vedtak av 27. oktober i, 949, er jeg kommet til et annet resultat enn førstvoterende. Det var ikke gitt noen begrunnelse for dette enstemmige vedtak. Etter min mening hadde det vært oppfordring for nemnda til å gi en begrunnelse i dette tilfelle, bl.a. I betraktning av at samferdselskonsulentens innstilling ble fraveket. Men etter de regler som den gang gjaldt om protokollering fra nemndas forhandlinger - §3 post 4 i reglene av 12. desember 1947, - kan jeg ikke se at det her dreier seg om en feil som bør tillegges betydning i den foreliggende sak.

Spørsmålet blir så om det er grunnlag for å fastslå at staten som følge av dette vedtak har erstatningsplikt overfor Sandnes. Jeg er enig med førstvoterende i at stedlige hensyn må antas å ha vært uten betydning for avgjørelsen, idet Sandnes og Olav Kjeøy bodde i nærheten av hverandre. Derimot er jeg ikke enig med førstvoterende i at hensynet til «annet yrke» her må antas å ha trådt helt i bakgrunnen. Sandnes hadde - i motsetning til Olav Kjeøy - tidligere fått lastebilbevilling. I flere rundskriv til samferdselsnemndene var det gitt uttrykk for at bevillinger fortrinsvis skulle gis til personer som «akter å drive næringen som eneste yrke», dog slik at det i retningslinjene av 22. november 1947 var uttalt at det skulle vises varsomhet med praktiseringen av reglene på dette punkt. Jeg kan ikke se at det er holdepunkter for å gå ut fra at nemnda i dette tilfelle har sett bort fra hensynet til lastebilbevillingen. Nemnda tildelte ganske visst Sandnes drosjebevillingen etter Olaus Strandvahl med stasjon på Strand og tilla således ikke her hensynet til lastebilbevillingen avgjørende vekt. Men etter min mening kan man ikke av den grunn gå ut fra at nemnda heller ikke tok hensyn til dette moment når det gjaldt spørsmålet om den annen drosjebevilling skulle tildeles Sandnes eller Olav Kjeøy.

Jeg nevner videre at det i dette tilfelle var et skjønnsspørsmål om og i tilfelle i hvilken utstrekning nemnda skulle ta i betraktning den ervervsmessige personbefordring som Sandnes hadde drevet før krigen.

Ellers må jeg gå ut fra at nemnda har lagt betydelig vekt på herredstyrets vedtak av 5. september 1949 da det med 11 mot 3 stemmer ble besluttet å anbefale at Olav Kjeøy skulle tildeles drosjebevillingen etter sin bror Edmund Kjeøy som døde i desember 1947. At samferdselsnemndene i bevillingssaker skulle legge «størst mogeleg vekt» bl.a. på uttalelsene fra herredstyrene,

Side:869

var for øvrig også fremhevet av Stortingets vei- og jernbanekomité i Innst.S.nr.246 for 1948.

Det foreligger ikke for Høyesterett noe referat av de drøftelser som fant sted i herredstyret før vedtaket av 5. september 1949 ble truffet. Derimot har flere herredstyremedlemmer under bevisopptak i oktober 1958 - altså 9 år etter vedtaket - gitt forklaringer om det som den gang foregikk. Enkelte av herredstyrets medlemmer tror at de ved sin stemmegivning bl.a. tok i betraktning at Olav Kjeøy av helbredsgrunner hadde vanskelig for å utføre annet arbeid, mens andre mener at det fra flertallets side også ble tatt hensyn til at Sandnes hadde lastebilbevilling. Da det ikke foreligger noe sikkert grunnlag for å bedømme det som den gang passerte under sakens behandling, finner jeg ikke å kunne gå ut fra at utenforliggende hensyn har spilt en vesentlig rolle når det gjelder herredstyrets vedtak. For øvrig finner jeg grunn til å understreke at den avgjørelse som nå prøves av domstolene ikke er herredstyrets innstilling, men samferdselsnemndas vedtak.

Jeg er oppmerksom på at samferdselskonsulenten i sin innstilling av 16. august 1949 uttalte at Sandnes etter hans mening var «selvskreven» til å overta bevillingen etter Edmund Kjeøy. Denne uttalelse var imidlertid avgitt før herredstyrets innstilling i saken ble avgitt. Jeg finner også grunn til å fremheve at selv om Sandnes først og fremst var interessert i å få bevillingen etter Edmund Kjeøy, kunne ikke nemnda etter min mening på forhånd gå ut fra som sikkert at han ikke også ønsket å komme i betraktning ved tildelingen av bevillingen etter Olaus Strandvahl. Sandnes fikk denne bevillingen, men med plikt til å flytte til Strand eller stasjonere bil der. Jeg må gå ut fra at nemnda har funnet at det - alle hensyn tatt i betraktning - var den rimeligste løsning at Sandnes og ikke Olav Kjeøy fikk bevillingen etter Olaus Strandvahl med den nevnte forpliktelse.

Etter dette kan jeg ikke se at det er grunnlag for å fastslå at nemndas vedtak av 27. oktober 1949 overfor Sandnes er usaklig motivert. Heller ikke finner jeg at avgjørelsen i forhold til ham er åpenbart urimelig eller vilkårlig.

Det måtte stå klart for nemnda og samferdselskonsulenten at Sandnes særlig var interessert i å få bevillingen etter Edmund Kjeøy. Selv om Sandnes fikk bevillingen etter Olaus Strandvahl med den tidligere nevnte forpliktelse, burde han derfor etter min mening ha fått klar beskjed om at han kunne påanke vedtaket til departementet. Nemnda burde også ha fastsatt ankefrist etter §3 post 3 i reglene av 12. desember 1947. I så fall finner jeg det sannsynlig at Sandnes ville ha erklært anke til tross for at han i brevet av 12. november 1949 til samferdselskonsulenten ga uttrykk for at han ville gå «rettens vei». Sandnes har for Høyesterett ikke opprettholdt kravet om at nemndas vedtak nå skal forelegges for departementet som ankesak. Spørsmålet blir så hvorledes utfallet av en anke til departementet ville ha blitt. I betraktning av at det var begått en feil fra

Side:870

samferdselsmyndighetenes side ved at Sandnes ikke var gitt underretning om ankerett og hadde fått fastsatt ankefrist, bør det etter min mening ikke stilles strenge krav til beviset for at departementet ville ha kommet til et annet resultat. Men likevel finner jeg det etter hele sakens utvikling lite sannsynlig at en anke fra Sandnes ville ha ført frem. Jeg kan derfor ikke se at feilen fra samferdselsmyndighetenes side her kan føre til at staten plikter å betale erstatning til Sandnes.

Etter dette blir det mitt resultat at staten må frifinnes. Da det således etter mitt syn på saken ikke foreligger noe grunnlag for et erstatningsansvar for staten, har det ikke vært nødvendig for meg å ta standpunkt til spørsmålet om Sandnes overhodet har lidt noe økonomisk tap.

Jeg finner etter omstendighetene at saksomkostninger ikke bør tilkjennes.

Jeg stemmer for denne dom:

Staten ved Samferdselsdepartementet frifinnes.

Saksomkostninger tilkjennes ikke.

Dommer Endresen: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med annenvoterende, dommer Nygaard.

Dommer Gaarder: Likeså.

Justitiarius Wold: Når det gjelder Samferdselsdepartementets vedtak av 21. desember 1948, er jeg kommet til et annet resultat enn de tidligere voterende.

Etter min mening ligger ikke saken slik an at man kan se helt bort fra den protokollerte uriktige begrunnelse departementet har gitt for sitt vedtak, og bare anse begrunnelsen som en uheldig uttrykksmåte eller en inkurie.

Under behandlingen av Sandnes' søknad gjorde det seg flere hensyn gjeldende. På den ene side hadde man å ta hensyn til retningslinjenes bestemmelse om at bevilling fortrinsvis skulle gis til personer som aktet å drive næringen (personbefordring) som eneste yrke. I sin anke gjør Sandnes uttrykkelig oppmerksom på at dersom han ikke får bevilling for begge bilene, så må han slutte. På den annen side skulle hensyn tas til ansienniteten. Begge disse hensyn har da også samferdselskonsulenten vurdert i sin innstilling av 17. august 1948, hvor det heter: «Sandnes har fått bevilling for lastebil, men da han også er gammel drosjesjåfør, bør han få bevilling. En antar at det er vanskelig å klare seg med bare lastebil uten noe ved siden av i et slikt distrikt. En rår derfor til at Sandnes får bevilling nr. 4 i stedet for Øistein Ramstad, som så å si ikke har kjørt drosje før.» Samferdselsnemnda sluttet seg til samferdselskonsulentens innstilling og tilrådet like overfor departementet at Sandnes' anke skulle tas til følge. - Det som deretter skjer, er at Ytre Namdal Drosjeeierforening og Nærøy herredstyre - etter henvendelse fra

Side:871

Øistein Ramstad - protesterte mot at Sandnes skulle få drosjebevilling, idet det ble pekt på de lokale forhold og drosjenes plasering i bygden. Det er også på det rene at samferdselskonsulenten under det forberedende møte som ble holdt i Veidirektoratet, har lagt vekt på de stedlige forhold. Han har som vitne forklart at han redegjorde for de grunner som talte for at Øistein Ramstad skulle få bevilling i stedet for Sverre Sandnes, men det er intet opplyst om at han i Veidirektoratet fragikk sin tidligere innstilling til samferdselsnemnda og nemndas vedtak av 17. august 1948.

Det forelå således en rekke hensyn som departementet måtte vurdere ved sin avgjørelse, og det var på forhånd på ingen måte gitt hvilket utfall Sandnes' anke ville få. Det Sandnes under disse forhold hadde et rimelig krav på var, at hans sak ble vurdert og behandlet på en betryggende måte. Men det kan etter min mening ikke være tilfellet, når departementet begrunner sitt avslag av hans klage med at han har for kort ansiennitet.

Det møte i Veidirektoratet hvor samferdselskonsulenten var til stede, var av helt forberedende art. I møtet deltok representanter for Norges Drosjeeier-Forbund, Norges Lastebileier-Forbund og Norsk Transportarbeiderforbund. Samferdselskonsulenten kan ikke huske om protokollen ble opplest. Det sier seg selv at Veidirektoratet ikke kunne avgi noen endelig innstilling til departementet i dette møte. For øvrig råder det atskillig uklarhet med hensyn til den saksbehandling som ble fulgt i Veidirektoratet og forholdet mellom Veidirektoratets og departementets saksbehandling.

Samferdselskonsulenten har videre forklart at han ikke kan gi noen nærmere forklaring på grunnlaget for Veidirektoratets innstilling om at Sandnes hadde for kort ansiennitet. Etter hans mening var dette uriktig. Da han ved brev av 21. desember 1948 fikk melding om departementets avslag og begrunnelsen, foretok han seg likevel intet overfor departementet, men underrettet Sandnes om at hans anke ikke var tatt til følge uten å meddele Sandnes departementets begrunnelse. Det er innrømmet også fra statens side at denne begrunnelse er uriktig. Det er da, når hele dette saksforhold sees i sammenheng, ikke nok til opprettholdelse av vedtaket at det kan antas at det i saken forelå andre saklige grunner som departementet kunne påberope for sitt resultat. Den begrunnelse som er gitt, viser etter min mening at Sandnes' ansiennitet ikke kan være betryggende vurdert, og denne saksbehandlingsfeil må i dette tilfelle føre til at departementets vedtak oppheves. Det er i dag ikke mulig å si hvilket resultat man var kommet til dersom saksbehandlingen hadde vært en annen.

Jeg antar at Sverre Sandnes i denne sak må ha krav på at Samferdselsdepartementets vedtak blir opphevet ved dommen. Dette betyr imidlertid ikke at Sandnes har krav på at hans anke av 30. juli 1948 nå, over 10 år senere, skal tas opp til ny behandling av Samferdselsdepartementet. Det har han heller ikke påstått. Han har heller ikke krav på erstatning på grunn av den

Side:872

saksbehandlingsfeil som er begått, da han ikke har kunnet godtgjøre at han ville fått bevilling dersom feilen ikke hadde foreligget. Han har senere søkt om bevilling og fått avslag ved samferdselsnemndas vedtak av 27. oktober 1949. Som jeg senere kommer til finner jeg at dette vedtak må opprettholdes. Under disse omstendigheter antar jeg at staten må frifinnes med endelig virkning for krav på erstatning som følge av den saksbehandlingsfeil som er begått.

Jeg stemmer etter dette for at Samferdselsdepartementets vedtak av 21. desember 1948 oppheves, men at staten frifinnes for kravet om erstatning.

Når det gjelder samferdselsnemndas vedtak av 27. oktober 1949, er jeg i det vesentlige og i resultatet enig med dommer Nygaard.

Etter stemmegivningen avsa Høyesterett dom overensstemmende med annenvoterendes konklusjon.

Av herredsrettens dom (sorenskriver Th. Tharum):

Saken gjelder bevilling til persontrafikk uten rute i henhold til samferdselslovens §7.

Saksøkeren Sverre Sandnes er født xx.xx.1905. Han bor i Nærøy og har kone og tre barn å forsørge. Fra før krigen har han et småbruk, men bruket gir ingen inntekter.

Sandnes har førerkort for automobil fra 1930. Han drev da drosjekjøring i tiden 1930-1934. I 1935 anskaffet han seg lastebil og drev begge biler til krigen kom i 1940. Få grunn av bensinmangelen innstillet han da personbefordringen og kjørte lastebil til 1944. Da kjøpte han en passasjerbil som han fikk påmontert generator. Med denne bil drev han drosjetrafikk under den resterende del av krigen og i de nærmeste år etter krigen.

Sandnes ble operert i 1926, og det var vesentlig på grunn av svekket helbred at han begynte å kjøre drosjebil, idet han ikke tålte tungt kroppsarbeid. I 1953 har han gjennomgått 3 nye operasjoner.

I Nærøy kommune var det ingen bevillingsplikt for drosjebiler før krigen. Etter krigen var det 6-7 drosjer i drift i kommunen.

I henhold til motorvognlovens §21 ble det i 1946 besluttet at samtlige drosjekjørere skulle ha bevilling av fylkesveistyret. Samtlige drosjekjørere i Nærøy, herunder også Sandnes, sendte inn søknader om bevilling. Sandnes' søknad er datert 26. februar 1946. I henhold hertil fikk han midlertidig bevilling.

Den 1. januar 1948 trådte samferdselsloven i kraft. Første møte i samferdselsnemnda ble holdt den 31. mai 1948, og her ble samtlige søknader behandlet. Antall bevillinger for Nærøy herred ble satt til 5 som ble fordelt således: Steinar Fjær, Ottersøy, Edmund Kjeøy, Nærøy, Øistein Ramstad, Varøy, Olaus Strandvahl, Strandvahl og Helge Ramstad, Abelvær.

Sandnes ble ikke tildelt noen bevilling, og herom fikk han meddelelse ved skrivelse fra samferdselskonsulenten av 16. juli 1948. Skrivelsen slutter således:

«Hvis De mener at nemndas avgjørelse er uriktig og De derfor ønsker saken forelagt Samferdselsdepartementet som øverste ankeinstans, må

Side:873

begrunnet anke innsendes hertil omgående. Anken må være kommet hit innen 14 dager fra dato. Anker som kommer inn etter denne frist blir ikke behandlet.»

Ved skrivelse av 30. juli 1948 sendte Sandnes inn ankeerklæring til samferdselskonsulenten. I denne skrivelse uttaler Sandnes bl.a.: «Jeg har i alle år drevet med 2 biler. Var bl.a. en av de første som begynte som drosjesjåfør her i 1930. Og jeg vet ikke annet enn at jeg har skjøttet min stilling på en alminnelig tilfredsstillende måte. Har aldri vært ute for noe uhell eller ubehageligheter av noen art - - - og har ikke annet å leve av enn det jeg kan innbringe av bilene. - - - Jeg har jo mottatt skriv om midlertidig bevilling for lastebil. Men lastebilen alene kan jeg ikke leve av. Og heller ikke drosjebilen alene. For det er ikke så mye kjøring at en kan leve av en bil, hvis man samtidig skal overholde lovene.»

Anken ble behandlet i samferdselsnemnda den 17. august 1948. Samferdselskonsulenten avga da sådan innstilling: «Sandnes har fått bevilling for lastebil, men da han også er gammel drosjesjåfør, bør han få bevilling. En antar at det er vanskelig å klare seg med bare lastebil uten noe ved siden av i et slikt distrikt. En rår derfor til at Sandnes får bevilling no. 4 Istedenfor Øistein Ramstad, som så å si ikke har kjørt drosje før.»

I henhold hertil fattet nemnda sådant vedtak: «Anken tas til følge. Sandnes får bevilling no. 4 og tidligere no. 4, Øistein Ramstad, går ut.»

Dette vedtak ble påanket av Øistein Ramstad ved skrivelse av 4. september 1948. Saken ble forelagt Nærøy herredstyre som i møte den 8. september 1948 fattet sådant vedtak: «Med di ein viser til innstilling av 10. oktober 1947 må heradstyret krevja at Øistein Ramstad får bevilling til å drive drosjekøyring som erverv. Fordelinga i bygda vert elles heilt meiningslaus.»

Ramstads anke ble også støttet ved en uttalelse fra Ytre Namdal Drosjeeierforening, som sendte en skrivelse herom til samferdselskonsulenten den 9. september 1948.

Den 13.-15. oktober 1948 ble samtlige ankesaker behandlet i Veidirektoratet. I den fremlagte utskrift fra protokollen er her anført angående Sverre Sandnes: «Avslåes på grunn av for kort ansiennitet.»

Ankesaken ble deretter oversendt til Samferdselsdepartementet, som den 21. desember 1948 avslo Sverre Sandnes' søknad med den samme begrunnelse som Veidirektoratet: «For kort ansiennitet.» Meddelelse herom ble sendt Sandnes ved skrivelse fra samferdselskonsulenten den 9. januar 1949. Det heter her: «En beklager å måtte meddele at Deres anke ikke er tatt til følge,» men departementets begrunnelse ble ikke referert.

Omkring 1948 døde 2 bevillingshavere, nemlig Edmund Kjeøy og Olaus Strandvahl. Sandnes søkte da bevillingen etter Edmund Kjeøy, som bodde ca. 1 km fra Sandnes. Søknad om de ledige bevillinger ble også sendt fra flere andre.

Til samferdselsnemndas møte den 16. august 1949 avga samferdselskonsulenten innstilling, hvor han bl.a. nevner at det forelå en rekke søknader. Bl. a. anfører samferdselskonsulenten i sin innstilling: «Sverre Sandnes, Ottersøy, er den av de tidligere søkere som har størst ansiennitet, og en mener at han må være selvskreven til å overta Kjeøys bevilling. Olaus Strandvahls tidligere bevilling er knyttet til Strand.»

Avdøde Edmund Kjeøys bror, Olav Kjeøy, var også blant søkerne,

Side:874

og i sin innstilling om ham sier samferdselskonsulenten: «En vil rå til at Kjeøy får den ledige bevilling etter Strandvahl, hvis han er villig til å flytte til Strand.»

Saken ble utsatt i nemnda for å forelegges herredstyret, hvortil den ble oversendt ved skrivelse fra samferdselskonsulenten 23. august 1949. Her presiserer samferdselskonsulenten at bevillingen etter avdøde Edmund Kjeøy var søkt av Sverre Sandnes og Olav Kjeøy, mens de andre søkere hadde søkt bevillingen etter avdøde Olaus Strandvahl. I skrivelsen nevner samferdselskonsulenten sin innstilling til nemnda og gjentar «at Sverre Sandnes er den som har lengst ansiennitet av ovennevnte søkere», og at konsulenten derfor har innstillet ham til den ledige bevilling etter Edmund Kjeøy.

Herredstyret behandlet saken den 27. september 1949 og fattet da vedtak om å tilrå at Olav Kjeøy fikk bevilling etter broren Edmund Kjeøy, og at Sverre Sandnes fikk bevilling etter Olaus Strandvahl.

Etterat saken hadde passert veisjefen ble den på ny behandlet i samferdselsnemnda den 27. oktober 1949, og her ble fattet sådant vedtak: «Olav Kjeøy gis den ledige bevilling etter broren Edmund Kjeøy. Sverre Sandnes får ledig bevilling etter Olaus Strandvahl, om han flytter til Strand eller stasjonerer bilen der. I motsatt fall blir denne bevilling å tildele annen søker.»

Meddelelse om samferdselsnemndas vedtak ble sendt Sandnes ved skrivelse fra samferdselskonsulenten av 10. november 1949.

Sandnes mente at han hadde søkt bevillingen etter Edmund Kjeøy og ikke etter Olaus Strandvahl, hvis bevilling var stedbunnet. Sandnes ønsket nemlig ikke å bli stasjonert på Strand som ligger ca. 1 mil fra hjemstedet. Han protesterte derfor mot vedtaket ved skr. av 12. november 1949, hvor han anfører: «Det tilsendte skjema for utfylling finner jeg meg ikke berettiget til å utfylle. Jeg har lenge nok latt meg fortrenge av de som er kommet etter. I dag har vi jo en Samferdselslov, i følge den finner jeg meg berettiget til bevilling foran de som er tilstilt her. Skulle jeg så til sist fortrenges av en som ikke har søkt om bevilling, da jeg i september var på Steinkjer hos Dem. De kjente jo ikke engang til at Olav Kjeøy drev personbefordring her etter Edmund Kjeøys død. Som jeg tidligere har sagt Dem, at jeg ville gå rettens vei, i tilfelle jeg ikke fikk bevillingen, akter jeg nu å gjøre det. Samferdselsloven må vel være sterkere enn Samferdselsnemnda i Nord-Trøndelag?».

På denne skrivelse fikk Sandnes intet svar. - - -

Retten bemerker:

Saksøkerens påstand er basert på to grunnlag, nemlig Samferdselsdepartementets avgjørelse av 21. desember 1948 og samferdselsnemndas vedtak av 27. oktober 1949. Retten finner det hensiktsmessig å behandle disse grunnlag hver for seg.

Ad departementets avgjørelse 21. desember 1948.

Det er på det rene at departementets begrunnelse - i alle fall formelt sett - er begrenset til at Sandnes hadde «for kort ansiennitet». Når departementet nå hevder at bak denne korte begrunnelse skjuler det seg en rekke avgjørelser av skjønnsmessig art, bl.a. stedlige hensyn, så må departementet ha den fulle bevisbyrde herfor. For så vidt er det på det rene at sammen med sakens dokumenter til departementet fulgte bl.a. uttalelser

Side:875

om de stedlige forhold både fra drosjeeierforeningen og fra herredstyret, liksom retten også finner det bevist at samferdselskonsulenten har fremholdt de stedlige hensyn for veidirektøren. Men det foreligger intet bevis for at disse eller andre skjønnsmessige betraktninger er behandlet eller vurdert av departementet. Det er for så vidt ganske bemerkelsesverdig at også veidirektøren i sin innstilling til departementet benytter den samme begrunnelse: «For kort ansiennitet.» I mangel av andre opplysninger må retten derfor gå ut fra, at også veidirektøren bare har festet seg ved denne side av saken. Dette bestyrkes også derved, at den fremlagte utskrift fra Veidirektoratets protokoll viser, at når f. eks. stedlige hensyn er tatt - eller andre momenter av skjønnsmessig art - da er dette uttrykkelig anført. Retten må derfor forstå de foreliggende dokumenter således, at departementet har nøyet seg med uten videre å legge veidirektørens Innstilling til grunn for sin avgjørelse.

Sett under denne synsvinkel må departementets avgjørelse være særdeles ubetryggende underbygget. Begrunnelsen «for kort ansiennitet» innebærer i alle fall i seg selv intet skjønn. Annerledes ville saken stille seg om man f. eks. kunne snakke om «god» eller «dårlig» ansiennitet. Her ville det bli plass for en skjønnsmessig vurdering. Men «lang» eller «kort» ansiennitet kan begrepsmessig bare referere seg til antall år - 10 år, 5 år osv. Dette er imidlertid absolutte spørsmål som unndrar seg ethvert skjønn.

For det annet er departementets avgjørelse positivt uriktig. Ved samferdselsnemndas avgjørelse av 17. august 1948 fikk Sandnes bevilling no. 4 og den tidligere Øistein Ramstad måtte gå ut. Når derfor Ramstad anker så må retten gå ut fra at det spørsmål anken gjelder er: hvem har lengst eller kortest ansiennitet, Ramstad eller Sandnes? Retten behøver derfor Ikke å undersøke forholdet til de andre søkere. Etter sin egen søknad av 26. februar 1946 hadde Ramstad da kjørt 8 mndr., men han fikk kjørekort allerede i 1939. Først i 1947 ble førerkortet imidlertid utvidet til å omfatte offentlig personbefordring. Det sier seg derfor selv at Ramstad hadde langt kortere ansiennitet enn Sandnes, og til overflod har da også samferdselskonsulenten uttrykkelig bekreftet dette som vitne under hovedforhandlingen.

I henhold hertil finner retten det godtgjort at departementets avgjørelse er positivt uriktig i faktisk henseende. Her er det overhodet ikke spørsmål om noen skjønnsmessig avgjørelse, og retten har derfor kompetanse til å sette avgjørelsen ut av betraktning som rettsstridig og ugyldig.

Følgen herav må bli at Sandnes tilkjennes erstatning. - - -

Ad samferdselsnemndas vedtak av 27. oktober 1949.

Da retten har godtatt Sandnes' erstatningskrav for så vidt angår departementets avgjørelse av 21. desember 1948, blir det Ikke nødvendig å avgjøre om Sandnes kan bygge noe erstatningskrav på nemndas ovennevnte vedtak. Men det spørsmål melder seg da, om det ved nemndas behandling av søknaden fra Sandnes er begått formelle feil, som kan berettige Sandnes til å få behandlingen gjenopptatt. - - -

Av lagmannsrettens dom (kst. lagmann Jens Fagereng, lagdommer Ottar Stene og byfogd A. B. Aslaksrud):

- - -

Side:876

Lagmannsretten skal bemerke:

Arbeidsdepartementet innførte 29. januar 1946 alminnelig bevillingsplikt for ervervsmessig befordring av personer eller gods uten rute. Ved rundskriv av samme dag ble alle interesserte gitt frist til 1. mars 1946 for å søke bevilling. Fra Nærøy herred innløp 8 søknader om drosjebevilling, deriblant fra Sverre Sandnes. Sandnes sendte samtidig særskilt søknad om bevilling til godsbefordring (lastebilbevilling).

I samsvar med departementets forskrifter, ble søknadene tatt opp til behandling av fylkesveistyret. Det foreligger ikke fullstendige opplysninger om behandlingen hos veimyndigheten. Det er imidlertid opplyst at fylkesveistyret, antagelig høsten 1946, ga bevilling til Olaus Strandvahl, Steinar Fjær og Edmund Kjeøy. Nærøy herredstyre fant at 3 bevillinger var for lite og vedtok i møte 20. januar 1947: «Det vert å søkje om bevilling for 5 drosjebilar i Nærøy. Utenom dei 3 som har fått bevilling må det plaserast ei drosje i Abelvær og ei i Varøy.» Departementet bestemte i brev av 17. juni 1947 at det i Nærøy skulle være 5 drosjebevillinger og 5 bevillinger for lastebilkjøring.

Foranlediget av vedtagelsen av samferdselsloven, ble søknadene høsten 1947 forelagt for Nærøy herredstyre, som i møte 10. oktober 1947 ga innstilling både om drosjebevillinger og om lastebilbevillinger. Til drosjebevilling ble innstilt: 1. Olaus M. Strandvahl, Strand, 2. Helge Ramstad,, Abelvær, 3. Edmund A. Kjeøy, Nærøy, 4. Øistein Ramstad, Varøy og 5. Steinar Fjær, Ottersøy.

Sverre Sandnes ble innstillet til lastebilbevilling (som nr. 3).

Søknadene ble senere gjennomgått av et innstillingsutvalg (veisjef, trafikksjef og representanter for yrkesorganisasjonene) som avga innstilling i slutten av 1947. Innstillingen er ikke fremlagt, men det er opplyst at den var i samsvar med den som var avgitt av herredstyret.

Etterat samferdselsloven var trådt i kraft 1. januar 1948, tok samferdselsnemnda for Nord-Trøndelag over sakene. I møte 31. mai 1948 vedtok samferdselsnemnda å gi drosjebevilling til 1. Olaus Strandvahl, 2. Helge Ramstad, 3. Edmund Kjeøy, 4. Øistein Ramstad og 5. Steinar Fjær.

Etter de opplysninger som foreligger, må man imidlertid gå ut fra at det ikke har vært meningen at rekkefølgen skulle gi uttrykk for noen ubetinget prioritetsorden.

Sandnes ble ved skriv fra samferdselskonsulenten av 16. juli 1948 underrettet om at hans søknad om drosjebevilling var avslått, men at det var adgang til å få saken forelagt for Samferdselsdepartementet. Sandnes anket ved skriv til samferdselskonsulenten av 30. juli 1948 (gjengitt i herredsrettens dom). Henvendelsen fra Sandnes ble behandlet av samferdselsnemnda i møte 17. august 1948. I nemndas møteprotokoll er anført: «Anke nr. 228. Sverre Sandnes. Samferdselskonsulentens innstilling: Sandnes har fått bevilling for lastebil men da han også er gammel drosjesjåfør, bør han få bevilling. En antar at det er vanskelig å klare seg med bare lastebil uten noe ved siden av i et slikt distrikt. En rår derfor til at Sandnes får bevilling nr. 4 istedetfor Øistein Ramstad som så å si ikke har kjørt drosje før: Vedtak: Anken tas tilfølge. Sandnes får bevilling nr. 4 og tidligere nr. 4 Øistein Ramstad går ut.»

Nemndas vedtak av 17. august 1948 ble påanket av Øistein Ramstad ved brev til samferdselskonsulenten av 4. september 1948. Øistein Ramstad

Side:877

tok samtidig saken opp overfor Nærøy herredstyre og Ytre Namdal Drosjeeierforening. Nærøy herredstyre gjorde i møte 8. september 1948 dette vedtak: «Med di ein viser til innstilling av 10. oktober 1947 må heradstyret krevja at Øistein Ramstad får bevilling til å drive drosjekjøring som erverv. Fordelinga i bygda vert elles heilt meiningslaus.» Drosjeeierforeningen gikk i brev til konsulenten av 9. september 1948 inn for at Øistein Ramstad måtte få bevilling.

Bevillingssaken ble deretter av konsulenten - uten ny behandling i nemnda - oversendt Veidirektoratet. Det heter i konsulentens oversendelsesbrev av 20. september 1948: «Anke Øistein Ramstad. En viser til anke nr. 228 i mappe for Nærøy herred, søknadsskjemaer for Ramstad og Sandnes i mappe for Drosjer Nærøy herred, samt innstilling og protokoll for nevnte ankenr. Ramstads bopel ligger noenlunde midt mellom Nærøy og Strandvahl, en strekning på ca. 11 km. I Nærøy og Strandvahl er det drosje. En viser forøvrig til anke med bilag fra Ramstad.»

I Veidirektoratet ble de foreliggende bevillingsanker i tiden 13.-15. oktober 1948 gjennomgått på møter mellom representanter fra direktoratet, yrkes- og fagforbundene og samferdselskonsulenten. Det heter i den oppsatte protokoll:

«Ankene ble innstillet til avgjørelse av departementet som følger: - - -

Nærøy.

Lastebiler.

Ingen anker.

Drosjer.

226 og 227. S. Fjær og H. Ramstad. Bortfaller. Bevilling gitt. 228. Sverre Sandnes. Avslåes på grunn av for kort ansiennitet.»

Helge Ramstad hadde anket 28. september 1946. Steinar Fjær hadde anket 7. juli 1947. Etter samferdselsnemndas vedtak av 31. mai og 17. august 1948 hadde disse anker ikke lenger noen aktualitet. Retten forstår det slik at de etter den ekspedisjonsmåte som konsulenten fulgte likevel ble oversendt til Veidirektoratet.

Samferdselsdepartementet meddelte i skriv av 21. desember 1948: «Nærøy. Drosjer. 228. Sverre Sandnes. Avslåes på grunn av for kort ansiennitet.» Sandnes ble underrettet om avgjørelsen ved brev fra samferdselskonsulenten av 6. januar 1949. Sandnes ble samtidig gitt avviklingsfrist til 15. april 1949.

Sandnes hevder at han etter samferdselsnemndas vedtak av 17. august 1948, var tildelt bevilling og at saken senere rettelig skulle vært behandlet som anke fra Øistein Ramstad. Lagmannsretten kan ikke tillegge det noen selvstendig betydning at Øistein Ramstads anke ikke er gitt eget ankenummer og heller ikke er spesielt nevnt i Veidirektoratets protokoll og departementets avgjørelse. Heller ikke kan retten finne at det er noen feil at ikke Ramstads anke ble forelagt for nemnda før saken ble sendt departementet. Det er mulig at dette hadde vært hensiktsmessig. Kgl. res. av 12. desember 1947 gir imidlertid ikke noe spesielt påbud i så måte.

Det Sandnes hadde krav på var at hans søknad av departementet ble saklig vurdert på grunnlag av de foreliggende data og opplysninger om ham selv og de øvrige søkere som konkurrerte om bevillingene. Spørsmålet blir om man etter den uttrykksmåte som er nyttet i Veidirektoratets

Side:878

protokoll og departementets avgjørelse, kan gå ut fra at det er foretatt noen slik vurdering. Det heter i departementets avgjørelse: «Avslåes på grunn av for kort ansiennitet.» Isolert sett kan uttrykksmåten tyde på at departementet utelukkende har sett hen til ansienniteten og sett bort fra alle andre relevante forhold. I motsetning til herredsretten finner lagmannsretten at man ikke kan legge avgjørende vekt på uttrykksmåten. Etter samferdselskonsulentens brev av 20. september 1948, må man gå ut fra at han har oversendt samtlige søknader og andre dokumenter som forelå vedrørende drosjebevillingene i Nærøy.

Alle opplysninger har således foreligget fullt tilgjengelig for departementet. Samferdselskonsulenten har som vitne forklart at han under møtet i Veidirektoratet muntlig nærmere redegjorde for plaseringen av drosjene i Nærøy, og at det etter hans erindring nettopp var de geografiske hensyn som ble tillagt vekt når Ramstad ble satt foran. Retten er enig med den ankende part i at det under disse omstendigheter må ha formodningen mot seg at det utelukkende skulle være bygget på ansienniteten og sett bort fra alle andre hensyn. Dette forutsetter i virkeligheten at de foreliggende dokumenter ikke er gjennomgått og lest. Etter samferdselskonsulentens forklaring er det i ethvert fall tatt geografiske hensyn. Lag mannsretten er blitt stående ved at man under de foreliggende omstendigheter må se bort fra den uheldige uttrykksmåte i departementets brev av 21. desember 1948.

En annen sak er om departementet faktisk har bygget på feilaktige forutsetninger når det gjelder ansienniteten. Utgangspunktet var her i første rekke de opplysninger som søkerne selv har meddelt i sine søknader. Sverre Sandnes opplyser i søknad av 26. februar 1946, at han har drevet ervervsmessig personbefordring med egen bil «ca. 10 år». Av søknaden fremgår videre at han kjørte lastebil under krigen og at han i 1944 fikk personbil med generator for personbefordring.

Edmund Kjeøy opplyser (søknad av 25. februar 1946) at han har kjørt bil i 8 år «derav 2 år med egen drosjebil». Av søknaden fremgår for øvrig at han monterte generator 15. mai 1944. Øistein Ramstad (søknad av 26. februar 1946) svarer på spørsmålet om han tidligere har drevet ervervsmessig personbefordring med egen bil: «Delvis.» Han opplyser i tilknytning hertil, at han har kjørt i 8 måneder.

Om Strandvahl og Helge Ramstad foreligger ikke nærmere opplysninger. Retten har forstått det slik at Olaus Strandvahl og Helge Ramstad også ansiennitetsmessig har inntatt en slik stilling, at det ikke er nødvendig å ta deres forhold opp til drøftelse i den foreliggende sak.

I sin anke av 30. juli 1948 ga Sandnes en nærmere redegjørelse for sin drosjekjøring. Det fremgår herav at han begynte i 1940 som den første i bygden. Han gir samtidig uttrykk for at han ikke kan leve av den lastebilbevilling som han har fått.

I sin anke av 4. september 1948 kommer Øistein Ramstad med en del kommentarer om den kjøring som er drevet av de andre søkere. Om Sandnes heter det at han sluttet med drosjetrafikken «visstnok i 1933», og at han senere bare har drevet med lastebilkjøring, inntil han under krigen fikk anskaffet en personbil. Om en annen søker - Edmund Kjeøy - heter det at han ikke begynte persontrafikk før i 1943. og Steinar Fjær først i 1947.

Side:879

Selv om uttrykksmåten i Veidirektoratets protokoll og departementets skriv av 21. desember 1948 kan forvirre, er det etter rettens oppfatning ikke grunn til å anta at ansienniteten har vært misforstått eller feilbedømt. Når det gjelder det Innbyrdes forhold mellom Sandnes og Øistein Ramstad, er det meget klart presisert av samferdselskonsulenten i tilrådingen til vedtaket av 17. august 1948. I sitt oversendingsbrev av 20. september 1948 til Veidirektoratet, viser konsulenten uttrykkelig til denne innstilling.

Spørsmålet blir dernest om vedtaket av 21. desember 1948 kan settes til side fordi det er vilkårlig eller rettsstridig i sitt innhold.

Etter de retningslinjer som var fastsatt for tildeling av drosjebevilling, var ansienniteten - søkernes tidligere virksomhet i yrket - tillagt atskillig betydning. Sandnes drev drosjevirksomhet fra 1930 til 1934. Han solgte da sin drosje og drev i de følgende år med lastebiler. Det kan etter rettens oppfatning ikke ansees som drosjevirksomhet at han i årene 1937-40 i noen utstrekning har befordret personer med lastebil som kunne påmonteres et slags busshus. Sandnes var etter retningslinjene ikke yrkesutøver - drosjebilkjører - pr. 9. april 1940. På den annen side ville det etter rettens oppfatning ikke være berettiget helt å se bort fra hans tidligere virksomhet. Under krigen drev Sandnes lastebilkjøring, fra mai/juni 1944 drosjetrafikk med vanlig personbil påmontert generator. Ansiennitetsmessig kan det ikke være tvilsomt at Sandnes står bedre enn Steinar Fjær og Øistein Ramstad. Fjær begynte egen drosjevirksomhet i 1947. Ø. Ramstad i 1945 (man må etter rettens oppfatning helt se bort fra den personbefordring som Ramstad har drevet høsten 1939 og til dels under krigen. Han hadde på dette tidspunkt ikke engang førerkort for offentlig personbefordring). Edmund Kjeøy står ansiennitetsmessig noe mer på linje med Sandnes. Kjeøy begynte med generatordrosje i 1944, noen uker før Sandnes.

Ansiennitetsprinsippet alene kan ikke være avgjørende. Retningslinjene er i seg selv bare veiledende, jfr. bl.a. Rt-1955-1162 på side 1166. Etter samferdselsloven er departementet stillet fritt i sitt skjønn ved siden av søkernes ansiennitet må departementet, etter omstendighetene i det enkelte tilfelle, være berettiget til å ta hensyn til en rekke andre forhold. Dette antas også gjort i den foreliggende sak. Det fremgår at herredstyret har lagt meget betydelig vekt på søkernes bopel og plasering rundt om i kommunen. Etter de opplysninger som er meddelt av samferdselskonsulenten, må man gå ut fra at også departementet har tillagt dette hensyn stor betydning. Hensett til de geografiske forhold i Nærøy, må dette ansees fullt berettiget. Heller ikke kan det ansees utilstedelig om det er tatt hensyn til at Sandnes hadde søkt og fått bevilling for lastebil. Etter retningslinjene er det forutsetningen at drosjebevilling som regel bare skal gis til personer som akter å drive drosjevirksomhet som eneste yrke. Sandnes ga i anken av 30. juli 1948 uttrykk for at han måtte ha bevilling for både drosjebil og lastebil. Ø. Ramstads anke av 2. september 1948 er bl.a. begrunnet med at Sandnes allerede hadde lastebilbevilling.

Det kan nok reises spørsmål om departementet har funnet den beste eller rimeligste løsning. Alt tatt i betraktning er imidlertid retten blitt stående ved, at det ikke er tilstrekkelig grunnlag for å fastslå at departementets avgjørelse er vilkårlig eller så urimelig at den kan settes til side. Når det gjelder spørsmålet om gyldigheten av vedtaket av 21. desember 1948, vil derfor departementet bli å frifinne.

Side:880

Retten går deretter over til å behandle samferdselsnemndas vedtak av 27. oktober 1949.

Edmund Kjeøy og Olaus Strandvahl avgikk begge ved døden omkring 1948. Dødsfallene fikk ingen innflytelse på behandlingen av den opprinnelige bevillingssak. Edmund Kjeøys bevilling ble foreløpig utøvet av enken med avdødes bror Olav Kjeøy som sjåfør. Bevillingene etter Edmund Kjeøy og Olaus Strandvahl ble ikke avertert, men det kom etter hvert inn en del søknader fra folk som var interessert i å overta bevillingene. Spørsmålet om de 2 ledige bevillinger ble tatt opp i innstilling fra samferdselskonsulenten, forelagt i nemndas møte 16. august 1949. Det heter her: «Bevillingshaver Edmund Kjeøy og Olaus Strandvahl er begge døde og bevillingene således ledige. Det foreligger en rekke søknader om bevillingene. Kjeøys enke er så vidt en har forstått, flyttet fra stedet og bevillingen er hittil drevet av en yngre bror av Kjeøy. Sverre Sandnes, Ottersøy, er den av de tidligere søkere som har størst ansiennitet, og en mener at han må være selvskreven til å overta Kjeøys bevilling. Olaus Strandvahls tidligere bevilling er knyttet til Strand. Williksen har tidligere søkt og fått avslag. En har forespurt om han er villig til å flytte til Strand, men han har ikke svart.

Olav Kjeøy søker om den ledige bevilling etter broren. Han hevder at han tidligere har drevet sammen med broren.

Videre foreligger søknader fra Berger Husby og Reidar Laugen om å få overta bevillingen etter Olaus Strandvahl.

Olav Kjeøy er den som har størst ansiennitet av de nye søkere. En vil rå til at Kjeøy får den ledige bevilling etter Strandvahl hvis han er villig til å flytte til Strand. Herredet har tidligere bare foretatt innstilling av 5 søkere. Tiden har ikke tillatt å forelegge saken for herredet nå. En ber likevel nemnda ta standpunkt til saken. Den vil da senere bli forelagt herredet til eventuelle bemerkninger. En har konferert med veisjefen som er enig i ovennevnte innstilling.» Nemnda besluttet å utsette saken for at det kunne bli innhentet nærmere uttalelser.

Saken ble deretter forelagt for Nærøy herredstyre. I brev til kommunen av 23. august 1949 uttaler konsulenten bl.a.: «Som vedlagte dokumenter viser foreligger det nå søknad fra Olav Kjeøy og Sverre Sandnes om drosjebevilling etter Edmund Kjeøy. - - - Samferdselskonsulenten har i sin innstilling overfor Samferdselsnemnda pekt på at Sverre Sandnes er den som har lengst ansiennitet av ovennevnte søkere og har rådd til at han får den ledige bevilling etter Edmund Kjeøy. Olav Kjeøy er anbefalt bevillingen etter Olaus Strandvahl om han er villig til å flytte til Strand - - -».

Nærøy herredstyre fattet i møte 5. september 1949 dette vedtak: «Heradstyret rår til at Olav Kjeøy får ta over bevillinga etter broren Edmund Kjeøy. Til bevillinga etter Olaus Strandvahl vil heradstyret gjere framlegg om Sverre Sandnes.» (Første del av vedtaket er vedtatt med 11 mot 3 stemmer, annen del enstemmig.)

Veisjefen i Nord-Trøndelag avga 16. september 1949 følgende uttalelse: «Jeg finner å kunne innstille Sverre Sandnes til en av de ledige bevillinger og Olav Kjeøy til den annen bevilling under forutsetning av at søkeren flytter til Strand og utfører kjøringen derfra.» Uttalelsen er uklar, men på bakgrunn av den muntlige kontakt som konsulenten tidligere hadde

Side:881

hatt med veisjefen, jfr. innstillingen av 16. august 1949 (siste setning) må det formentlig være berettiget å gå ut fra at veisjefen har ment å innstille Sandnes til bevillingen etter Edmund Kjeøy.

Saken ble deretter opptatt til behandling i nemndas møte 27. oktober 1949. Konsulenten viste til den tidligere protokoll med tilføyelse: «Herredet har med 11 mot 3 stemmer rådet til at Olav Kjeøy får bevillingen etter broren. Edmund Kjeøy, og at Sverre Sandnes får bevilling etter Strandvahl. Vegsjefen rår til at Sandnes får den ene bevilling og Kjeøy den andre under forutsetning av at han flytter til Strand.» Samferdselsnemnda fattet dette vedtak: «Olav Kjeøy gis den ledige bevilling etter broren. Edmund Kjeøy. Sverre Sandnes får ledig bevilling etter Olaus Strandvahl om han flytter til Strand eller stasjonerer bil der. I motsatt fall blir denne bevilling å tildele annen søker.»

Sandnes har forklart at han sendte særskilt søknad om å få bevillingen etter Edmund Kjeøy. Søknaden finnes ikke blant dokumentene og retten er tilbøyelig til å anta at hans forklaring for så vidt beror på en misforståelse. Retten finner det imidlertid godtgjort at Sandnes høsten 1949 oppsøkte konsulenten på Steinkjer og ved denne anledning bekreftet at han søkte bevillingen etter Edmund Kjeøy og samtidig ga uttrykk for at det bare var denne bevilling han var interessert i. Slik er stillingen også oppfattet av konsulenten, jfr. hans brev til Nærøy kommune av 23. august 1949.

Olav Kjeøy er født xx.xx.1922. Han fikk førerkort i 1944, førerkortet ble 16. november 1946 utvidet til offentlig personbefordring. Han var fra 1947 sjåfør, først hos broren Edmund Kjeøy, og senere hos enken. Som sjåfør var han lønnet på prosentbasis, 35 pst. av innkjørte beløp. Etterat enken var fraflyttet Nærøy, fortsatte han kjøringen for egen regning. Det var Edmund Kjeøy som kjøpte bilen, Olav satte ikke penger i denne. Det er derfor egnet til å misforståes når han i søknaden omtaler seg som medeier i brorens bil.

Ansiennitetsmessig kan det ikke være tvilsomt at Sandnes sto vesentlig bedre enn Olav Kjeøy. Bortsett fra sin tidligere tilknytning til yrket hadde Sandnes hatt drosje fra 1944 til 1949. Olav Kjeøy ble drosjesjåfør omkring 1947. Sandnes og Kjeøy er bosatt i nærheten av hverandre, avstanden mellom bopelene er ca. 1 1/2 km. Ut fra geografiske hensyn var Sandnes derfor like nær til å etterfølge Edmund Kjeøy. Heller ikke hensynet til lastebilbevillingen kan denne gang anføres mot Sandnes. Dette fremgår av at han ble tildelt bevillingen etter Strandvahl med stasjon på Strand. Det fremgår at samferdselskonsulenten anså Sandnes «selvskreven til å overta Edmund Kjeøys bevilling». Samferdselsnemnda har ikke gitt noen nærmere begrunnelse for sitt vedtak, men etter sakens utvikling må man gå ut fra, at nemnda har bygget på herredstyrets uttalelse. Det foreligger ingen nærmere begrunnelse fra herredstyrets side. Herredsretten har antydet at det kan foreligge en forveksling av søkerne. Det er etter lagmannsrettens oppfatning ikke grunn til å anta dette. Det fremgår at det har vært dissens i herredstyret. Etter de opplysninger som foreligger for lagmannsretten kan man ikke utelukke at herredstyret har lagt vekt på, at Olav Kjeøy er delvis arbeidsufør på grunn av en astmatisk lidelse og at det ville bli vanskelig for ham å skaffe seg annet arbeid. Om det skulle være tatt slike menneskelige hensyn kan dette likevel ikke være

Side:882

avgjørende. Sandnes hadde krav på at hans søknad ble behandlet og avgjort på bakgrunn av retningslinjene og vanlig praksis i bevillingssaker. Man nevner i denne forbindelse at herredstyret ikke synes å ha vært tilstillet de utsendte retningslinjer. Lagmannsretten finner at nemndas vedtak av 27. oktober strider så vidt avgjort mot alminnelige rettferdighets- og likhetsgrunnsetninger at det må ansees som rettsstridig og kjennes ugyldig.

At det har tatt så vidt lang tid før Sandnes forfulgte saken kan ikke være avgjørende. Det er forståelig at han til å begynne med har stillet seg avventende. Senere tok de undersøkelser som han og hans sakfører måtte foreta lang tid. Retten kan ikke finne at det er utvist slik passivitet at hans krav av den grunn skulle være forspilt.

Spørsmålet blir så om staten er ansvarlig for samferdselsnemndas avgjørelser. Samferdselsnemnda er «et organ for samordning og utvikling av samferdslen i fylket», jfr. kgl. res. av 12. desember 1947 og av 16. juni 1950. Nemndas medlemmer, unntatt fylkesmannen, velges av fylkestinget. Skyss- og kostgodtgjørelse og eventuell arbeidsgodtgjørelse, dekkes av fylket (kgl. res. av 16. juni 1950 §11). Etter samferdselsloven er nemnda i stor utstrekning tillagt avgjørende myndighet. Dette gjelder således utøvelsen av bevillingsmyndigheten etter §7. Hverken kommunen eller fylket har her noen bestemmelses- eller medbestemmelsesmyndighet. At kommunen er gitt adgang til å uttale seg er en helt annen sak. Anke over nemndas avgjørelser går til Samferdselsdepartementet. Retten antar at samferdselsnemnda under utøvelsen av sin avgjørelsesmyndighet, må sees som et statsorgan og at staten må være ansvarlig for nemndas avgjørelser. Hvorvidt nemndas medlemmer personlig kan bebreides for vedtaket av 27. oktober 1949, er en sak for seg. Dette er ikke godtgjort. Det antas imidlertid tilstrekkelig til å begrunne erstatningsansvar for staten, at vedtaket objektivt sett var rettsstridig, jfr. Castberg: Forvaltningsrett, 2. utg. side 288. Staten vil derfor måtte svare for det tap som Sandnes hadde lidt som følge av at han ikke ble tildelt bevillingen etter Edmund Kjeøy.

Staten har gjort gjeldende at Sandnes har forsømt å utnytte muligheten for anke til departementet og at han derfor heller ikke kan ha krav på erstatning, idet en anke kunne ha hitført en helt annen situasjon. Lagmannsretten antar at det brev som Sandnes 12. november 1949 sendte samferdselskonsulenten, for så vidt må være tilstrekkelig. Hvis brevet etterlot tvil hos konsulenten, hadde det vært nærliggende for ham å spørre hva Sandnes mente. Sandnes fikk for øvrig ikke satt ankefrist i den meddelelse han mottok om vedtaket av 27. oktober 1949. At Sandnes, som nettopp hadde søkt bevillingen etter Edmund Kjeøy, måtte være berettiget til å anke, kan neppe være tvilsomt. - - -