Rt-1975-931
| Instans: | Høyesterett - Dom |
|---|---|
| Dato: | 1975-09-25 |
| Publisert: | Rt-1975-931 |
| Stikkord: | Råfiskloven |
| Sammendrag: | |
| Saksgang: | L.nr. 85/1975 |
| Parter: | Norsk Råfisklag (høyesterettsadvokat Nils L S Jacobsen) mot A/S Andenes Havfiskeselskap m.fl. (17 parter) (høyesterettsadvokat Markus Andresen). |
| Forfatter: | Bølviken, Christiansen, Tønseth, Endresen, Heiberg |
| Lovhenvisninger: | Råfiskloven (1951) §2, §5, §6, Råfiskloven (1951), Tvistemålsloven (1915) §176, §179, Sildefiskeloven (1937) §81, §9, Laksefiske- og innlandsfiskeloven (1964) §87 |
LOV-1964-03-in-§87 LOV-1970-12-18
LOV-1975-06-13-46-§10
LOV-1975-06-13-46-§3
LOV-1975-06-13-46-§4
LOV-1975-06-13-46-§5
LOV-1975-06-13-46-§6
LOV-1975-06-13-46-§8
Dommer Bølviken: Med hjemmel i råfisklovens §5 §6, jfr. §2, traff Norges Råfisklag i mars 1969 vedtak om fangstbegrensning og fangstdirigering for torsk og hyse som fiskes i Finnmark og selges til kjøpere på steder nord for Vestfjorden. Reguleringen
Side:932
skulle gjelde fra 31. mars, men ble senere besluttet satt i verk fra 24. mars. Fra og med 13. mai omfattet reguleringen også sei. Da en rekke av dem som drev fisket, blant andre ankemotpartene, som alle er trålerredere, ikke overholdt fangstkvotene, besluttet råfisklaget at bruttoverdien av den ulovlig ilandførte fisk skulle inndras, dog slik at det ble innrømmet en margin på 5 % over fastsatt fangstkvote. Inndragning skjedde på den måte at fiskekjøperne etter ordre fra råfisklaget tilbakeholdt verdien av den overskytende fisk i oppgjøret med fiskerne, eller, dersom kjøperen hadde gitt kontant oppgjør, trakk verdien i senere oppgjør. De tilbakeholdte eller trukne beløp ble så av fiskekjøperne utbetalt råfisklaget, som satte pengene av til et prisreguleringsfond.
Trålereierne bestred lovligheten av den foretatte inndragning, og tok 30. oktober 1970 ut stevning mot råfisklaget med krav om utbetaling av de inndradde beløp. Tromsø byrett avsa dom den 22. november 1972 med denne domsslutning:
«Norges Råfisklag dømmes å betale til: A/S Andenes Havfiskeselskap kr. 47. 193,94 A/S Bø Havfiskeselskap » 63.991,95 Båtsfjord Havfiskeselskap A/S » 34.357,04 A/L Fiske og Fangst » 11.435,79 A/S Havfiske » 72.710,77 A/S Melbutrål » 27.419,57 Lofoten Havfiskeselskap A/S » 71.693,80 Lofoten Trålerrederi A/S » 60.675,89 Kåre Nordhus rederi » 17.079,77 A/S Nordtrål » 4.743,60 P/R Veslegutt » 1.011,20 A/S Vågafisk » 146.139,02 Ytre Rolløya Fiskarsamvirke » 47.411,09 A/S Øksnesfisk » 10.920,00 Hammerfest Havfiske A/L » 24.697,91 A/S Myrefisk » 2.236,78 P/R Olaf og Oddmar Røeggen » 8.988,09 A/S Heinsa » 11.591,09
Tilsammen kr. 664.297,30
I renter betales 6 % årlig rente fra forliksklagens forkynnelse til betaling skjer.
Saksøkte betaler saksøkerens saksomkostninger med kr. 30.000,- - tredvetusenkroner -.
Oppfyllelsesfristen er 14 dager fra denne doms forkynnelse.»
Norges Råfisklag anket til Hålogaland lagmannsrett, som den 7. april 1974 avsa dom med denne domsslutning: «
1. Byrettens dom stadfestes med slik endring i domsslutningen: Etter Båtsfjord Havfiskeselskap A/S tilføyes: «og Vadsøfisk A/S.»
A/L Fiske og Fangst utgår, og dets domsbeløp tilkjennes Lofoten Trålerrederi A/S, som ialt tilkjennes kr. 72.111,68.
Side:933
2. Norges Råfisklag betaler i saksomkostninger for lagmannsretten til ankemotpartene kr. 18.700,00 - kronerattentusensjuhundre.
3. Oppfyllelsesfristen er 2 - to - uker fra forkynnelsen av denne dom.»
Endringen i lagmannsrettens domsslutning punkt 1 i forhold til byrettens domsslutning skyldes for Vadsøfisk A/S at firmaets navn var falt ut, for A/L Fiske og Fangst at dette firma er gått konkurs, og at Lofoten Trålerrederi A/S har overtatt lagets krav.
Om de nærmere omstendigheter og partenes anførsler for de tidligere instanser viser jeg til byrettens og lagmannsrettens dommer.
Norges Råfisklag har påanket lagmannsrettens dom til Høyesterett.
Til bruk for Høyesterett er det avholdt bevisopptak ved Tromsø byrett, hvor direktør i Norges Råfisklag Knut Hoem, disponent i Ytre Rolløya Fiskarsamvirke Ove V. K. Bergvoll, disponent for Lofoten Trålerrederi A/S og Lofoten Havfiskeselskap A/S Kjartan Arctander og kontorsjef i A/S Havfiske Audun Steffensen har avgitt forklaringer som parter, og skipper Lars Ingolf Nilsen har avgitt vitneforklaring. De forklarte seg alle også for lagmannsretten. Det er fremlagt en del nytt dokumentmateriale som ikke kan ses å ha brakt saken i noen ny stilling.
Den ankende part - Norges Råfisklag - gjør gjeldende at saken så vel for byretten som for lagmannsretten er vurdert På feilaktig grunnlag når den er behandlet som en inndragningssak i tradisjonell forstand. De innsigelser som ankemotpartene - trålerrederne - har reist, er - hevdes det - i det vesentlige irrelevante når man setter de strafferettslige inndragningshensyn til side. Realiteten i saken er at trålerrederne forlanger betaling for ulovlig fanget fisk etter samme regler som gjelder for det lovlig fiskede kvantum, mens råfisklaget mener seg uforpliktet til å levere noe oppgjør for denne fisk. Råfisklaget ser det slik at fangstkvantum over tillatt kvote aldri har representert noen verdi på trålerredernes hender, at de ikke er påført noe tap, og at det som foreligger, er en oppgjørsnektelse, ingen inndragning.
Denne oppgjørsnektelse forankrer råfisklaget i kontraktsmessige forhold, og begrunner dette slik:
Etter råfisklovens §2, råfisklagets vedtekter godkjent av Fiskeridepartementet etter lovens §3, og de forretningsregler som laget har fastsatt med hjemmel i §4, er det råfisklagets funksjon å forestå førsteomsetningen av fisken i fiskernes interesse. Laget har kontraheringsrett, rett til å bestemme kontraktsvilkår og til å godkjenne kjøper, alt forankret i råfiskloven. Normalt bestemmer fiskerne selv kvantum og velger selv kjøper blant dem som er godkjent. Men disse funksjoner har fiskerne gjennom laget. Det følger ikke av deres stilling som eiere av fisken. Ved regulert omsetning bestemmer laget også kvantum og ved dirigering også kjøper, lovens §5 §6. Oppgjør for fisken
Side:934
skjer direkte til fisker, men bare om ikke annet er bestemt, forretningsvilkårenes §8.
Det er råfisklagets oppfatning at denne omsetningsordning innebærer at det er laget som i realiteten er selger av fisken. I denne forbindelse viser laget til at man ved kontraktsavslutningen bruker Norges Råfisklags sluttsedler, som viser til lagets salgsbetingelser.
Fiskerne er - anføres det videre - forpliktet til å omsette sin fisk gjennom laget, mens laget på sin side plikter å sørge for at fiskerne får levert sin fisk. Lagets forpliktelse er imidlertid begrenset til å gjelde lovlig fanget fisk. Oppfisket kvantum utover tildelt kvote kan fiskerne ikke kreve at laget skal omsette. Av hensyn til mottakerapparatets kapasitet er det under de store topper i fisket nødvendig med fangstbegrensning og dirigering om leveringen ikke skal bryte sammen. Det er et ledd i reguleringen - og et viktig kontraktselement - at det enkelte fartøy skal være sikret levering innen rammen av sin kvote. Men det forutsetter på den annen side at også andre fartøyer er underlagt og overholder kvotebegrensning og dirigering, og det er kontraktsbrudd om et fartøy ilandfører fisk utover sin kvote. Denne fisk har laget verken plikt eller, i forhold til lojale fiskere, rett, til å omsette. Det ville innebære forskjellsbehandling.
Etter den ankende parts mening er selve den etablerte omsetningsordning tilstrekkelig hjemmel for den oppgjørsnektelse som det i denne sak dreier seg om. Det ligger i selve ordningen at det ikke kan kreves oppgjør for ulovlig ilandført fisk. At laget kan nekte oppgjør, følger dessuten av forretningsreglenes §12 siste ledd, hvoretter råfisklaget kan treffe slike forføyninger mot fisker og kjøper som det i hvert enkelt tilfelle finner passende ut fra hensynet til en effektiv gjennomføring av råfisklagets virksomhet.
Norges Råfisklag har lagt ned denne påstand:
«Norges Råfisklag frifinnes.
Ankemotpartene dømmes til in solidum å betale til Norges Råfisklag saksomkostninger for herredsrett, lagmannsrett og Høyesterett.»
Ankemotpartene - trålerrederne - anfører at uenigheten i denne sak både i byretten og i lagmannsretten har dreiet seg om Norges Råfisklag har hjemmel for sine inngrep, og hvor denne hjemmel i tilfelle er å finne. Saken står ikke i noen annen stilling for Høyesterett. Det foreligger intet nytt i saken. Det nye er bare den sterkere aksentuering av synspunkter man også tidligere stod på.
Trålerrederne fastholder at det her dreier seg om inndragning som er av straffeliknende karakter. Det er bruttoverdien av den overskytende fangst som inndras, uten fradrag for utgifter, ikke engang fradrag for den lott som er utbetalt fiskerne. Både før sak ble reist og i byretten og under lagmannsrettens behandling av saken har den ankende part selv betegnet inngrepene som inndragning. Først i ankeerklæringen er de søkt forankret i kontraktsrettslige synspunkter.
Side:935
Kontraktssynspunktet kan etter trålerredernes oppfatning ikke føre frem. Inngrepene hevdes å ha hjemmel i den salgsordning som råfiskloven etablerer. Men salgsordningen i seg selv har hjemmel i råfiskloven. Og da er man tilbake til utgangspunktet - om loven gir hjemmel for de inngrep det i denne sak er tale om.
Trålerrederne henholder seg her til byrettens og lagmannsrettens samstemmige dommer. Råfisklaget er tillagt forvaltningsmyndighet, hvor legalitetsprinsippet gjelder, og hvor hjemmelen for inngrep må være klar og uomtvistelig. I denne forbindelse vises det til Høyesteretts dom i Rt-1954-96. De forføyninger som forretningsreglenes §12 omhandler, og som den ankende part påberoper, kan åpenbart ikke omfatte inndragningsforføyning. Det ville heller ikke være adgang til å delegere myndighet til råfisklaget til å fastsette inndragningsbestemmelser. Mot at det har vært meningen å gi råfisklaget inndragningsadgang, taler dessuten at det dreier seg om en privat organisasjon som er tillagt myndighet til å fastsette bestemmelser bindende for utenforstående. Det ville være lite naturlig å gi samme private organisasjon myndighet til ut fra egen vurdering å ilegge inndragningsansvar for overtredelse av bestemmelsene, aller minst en inndragning av art og omfang som den råfisklaget vil praktisere.
Når det gjelder det av råfisklaget påberopte behov for å kunne inndra verdien av ulovlig fanget fisk, bemerker trålerrederne at behov ikke er tilstrekkelig hjemmel, og at behovet dessuten er sterkt overdrevet.
Trålerrederne har lagt ned slik påstand: «
1. Lagmannsrettens dom stadfestes, dog således at saksomkostningene for lagmannsretten fastsettes i henhold til h.r.advokat Andresens arbeidsoppgave.
2. Norges Råfisklag idømmes saksomkostninger for Høyesterett.»
Jeg er kommet til samme resultat som byretten og lagmannsretten, idet jeg ikke kan se at det kontraktssynspunkt som anken bygger på, kan føre frem.
Jeg oppfatter Norges Råfisklag slik at det synspunkt som nå gjøres gjeldende, er at det er råfisklaget som i realiteten selger fisken og er part i kontrakten med fiskekjøperen, slik at det er laget som har krav på kjøpesummen. I sitt oppgjør med fiskerne mener så laget at det ikke plikter å betale for fangst utover fastsatt kvote. Etter min mening kan salgsordningen ikke underbygge en slik konstruksjon.
Når omsetningen er underlagt råfiskloven, kan fisken, jfr. lovens §2, bare omsettes «gjennom eller med godkjenning av» salgslaget, for den fisk denne sak gjelder, Norges Råfisklag. Dette innebærer at fiskerne bare kan levere til godkjente kjøpere, og at så vel fiskerne som oppkjøperne er bundet av priser, leverings- og betalingsvilkår som råfisklaget fastsetter. Under fangstbegrensning iverksatt etter lovens §5 kan en fisker heller
Side:936
ikke lovlig levere utover tildelt kvote, og en kjøper ikke lovlig motta overskytende fisk. Under dirigering etter råfisklovens §6 kan fiskeren bare selge til den kjøper som råfisklaget gir anvisning på. Kjøperen betaler «om annet ikke er bestemt», jfr. forretningsreglenes §8, direkte til fiskeren. Annet er bestemt i paragrafens femte ledd for så vidt som kjøperen skal holde tilbake avgift til råfisklaget, og i forretningsreglenes §6 annet ledd, jfr. §8 nest siste ledd, hvoretter førsteomsetning av visse sorter saltet fisk skal skje ved dirigering og oppgjør gjennom laget.
Jeg kan ikke se annet enn at det er fiskeren selv som eier og selger sin fisk også etter det system som råfiskloven etablerer. Den omstendighet at fisken omsettes «gjennom eller med godkjenning av» laget, kan ikke innebære at råfisklaget blir selger av fisken for egen regning og part i kontrakten med fiskekjøperen. Dersom laget skulle få denne stilling, måtte konstruksjonen videre være at det i første omgang var skjedd et salg fra fisker til laget, som videresolgte fisken. Jeg ser det slik at fiskerne er underlagt råfisklagets bestemmelser når de selger fisken, men at de ikke selger til laget. Den omstendighet at laget kan bestemme at oppgjør skal skje gjennom laget, kan etter min mening ikke endre dette.
Råfisklaget har til støtte for sitt syn påberopt seg den sluttseddel som brukes ved salget av fisken, idet sluttseddelen er utformet av råfisklaget og har henvisning til lagets salgsbetingelser. Jeg kan ikke se at bruken av lagets sluttseddelformular kan føre til at laget blir part i den salgsavtale som inngås. Sluttseddelen utfylles i forbindelse med det enkelte salg og underskrives av fiskekjøperen og fartøyets høvedsmann. Høvedsmannen er fiskerens - rederens - representant, ikke råfisklagets mann.
Når som i det foreliggende tilfelle trålerrederne har overskredet de tildelte kvoter, og fiskekjøperne har mottatt også det overskytende kvantum, foreligger det - objektivt sett - overtredelser av råfiskloven og de bestemmelser som er fastsatt med hjemmel i loven, så vel fra fiskernes som fra kjøpernes side. Dette følger for fiskernes vedkommende blant annet av vedtektenes §18, hvoretter «alle som driver fiske» som omfattes av salgsordningen, er bundet av lagets bestemmelser, for kjøpernes vedkommende blant annet av forretningsreglenes §5, hvoretter kjøperne må avgi skriftlig erklæring om å overholde de bestemmelser laget treffer. Kjøperen har både rett og plikt til å avvise fangst utover kvotene. Men når overskuddsfisken er mottatt og er gått inn i produksjonen, er det klart at det skal betales for fisken. Om dette er alle parter enige. Tvisten gjelder hvem som har rett til denne betaling, fiskeren eller råfisklaget. Jeg kan ikke finne det tvilsomt at det er fiskeren, som har levert fisken, som har krav på betaling av fiskekjøperen.
Dersom råfisklaget skal kunne kreve verdien av ulovlig fisket kvantum innbetalt til laget til bruk for lagets formål, kan jeg ikke se annet enn at det må skje i form av inndragning. Denne
Side:937
betegnelse ble også brukt av råfisklaget i rundskriv og brev før sak ble reist, likesom det var inndragning det ble prosedert på så vel i byretten som i lagmannsretten. Når det gjelder spørsmålet om det er adgang til inndragning, viser jeg til det som er uttalt av byretten og lagmannsretten, uttalelser som jeg i det alt vesentlige kan tiltre. Den ankende part bestrider for øvrig - så vidt jeg kan forstå - ikke lenger at råfisklaget ingen hjemmel har for inndragning.
Det er mulig at vanskelighetene med å håndheve kvoteordningen er så store at det kan være behov for særlige inndragningsregler utover straffelovens alminnelige bestemmelser om inndragning. Jeg viser til at lov av 18. desember 1970 om omsetning av fisk fra tilvirker, i motsetning til råfiskloven, har egne inndragningsregler i lovens §10 annet og tredje ledd. Hvorvidt det skal gis særregler for inndragning i råfiskloven, og innholdet og rekkevidden av eventuelle særregler, er det imidlertid lovgiverens oppgave å vurdere.
Etter utfallet i saken må Norges Råfisklag betale saksomkostninger til trålerrederne. Det er levert salær- og omkostningsoppgave i samsvar med tvistemålslovens §179 annet ledd, jfr. §176 annet ledd. Utlegg for Høyesterett er oppgitt til kr. 3.500. Trålerrederne har også påstått forhøyelse av de omkostninger som er tilkjent dem i lagmannsretten. Jeg finner ikke at det er grunn til å endre lagmannsrettens omkostningsavgjørelse.
Jeg stemmer for denne
dom:
1. Lagmannsrettens dom stadfestes.
2. I saksomkostninger for Høyesterett betaler Norges Råfisklag til A/S Andenes Havfiskeselskap, A/S Bø Havfiskeselskap, Båtsfjord Havfiskeselskap A/S og Vadsøfisk A/S, Lofoten Trålerrederi A/S, A/S Havfiske, A/S Melbutrål, Lofoten Havfiskeselskap A/S, Kåre Nordhus rederi, A/S Nordtrål, P/R Veslegutt, A/S Vågafisk, Ytre Rolløya Fiskarsamvirke, A/S Øksnesfisk, Hammerfest Havfiske A/L, A/S Myrefisk, P/R Olaf og Oddmar Røeggen og A/S Heinsa i fellesskap 28.500 - tjueåtte tusen fem hundre - kroner.
3. Oppfyllelsesfristen er 2 - to - uker fra forkynnelsen av Høyesteretts dom.
Dommer Christiansen: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med førstvoterende.
Dommerne Tønseth, Endresen og Heiberg: Likeså.
Av byrettens dom (dommerfullmektig Knut Skjærgård): - - -
Retten skal bemerke:
Det er enighet mellom partene om sakens faktum. Retten finner således bevist at N.R. våren 1969 iverksatte fangstregulering og dirigering med innføring av kvoter for de forskjellige redskapsklasser. Retten
Side:938
finner videre bevist at laget deretter inndro beløp svarende til verdien av overskredet kvantum med mer enn 5 %.
Retten skal først ta standpunkt til det reiste hjemmelsspørsmål. Spørsmålet blir for det første om N.R. behøver lovhjemmel. Det er på det rene at N.R. er en privat interesseorganisasjon. Laget har imidlertid fått overdratt og utøver offentlig myndighet i medhold av råfiskloven av 14. desember 1951, se Frihagen «Lærebok i forvaltningsrett», del 1, utg. 1968, 80. Det er videre klart at på dette område som denne sak dreier seg om har N.R. benyttet seg av denne lov. Reguleringene er utøvd både overfor medlemmer og ikke-medlemmer. Vedtakene om regulering og innføring av kvote samt inndragning er klare og alvorlige inngrep overfor de som rammes av disse bestemmelsene. Retten antar da at disse vedtak er av en slik art at de ikke kunne pålegges uten klar lovhjemmel, jfr. Frihagen 27 og Rt-1964-534. Vedtaket om inndragning må således sees som utøvelse av offentlig myndighet og går således inn under den offentlige del av Råfisklagets virksomhet. Men dermed må også legalitetsprinsippet gjelde i dette tilfelle hvor Råfisklaget har utøvd offentlig myndighet, jfr. til eksempel Rt-1954-96 hvor et avgiftsvedtak pålagt av N.R. overfor 3 trålrederier på fisk brakt i land i saltet tilstand ble kjent ugyldig da vedtaket manglet klar og uomtvistelig hjemmel i råfiskloven.
Retten vil derfor undersøke hjemmelen for inndragningen. Retten antar at inndragning som denne som gjelder verdien og ikke selve det ulovlige fangede kvantum krever Klar og særlig lovhjemmel. Se Andenæs: Alm. strafferett 1956, 473, om verdikonfiskasjon. Saksøkte har påberopt seg at råfisklovens §5 og §2 og delvis 3 skulle gi slik hjemmel. Retten er kommet til at ingen av de nevnte paragrafer hjemler inndragning. Kravet til klar og særlig lovhjemmel utelukker for det første at §5 kan påberopes som hjemmelsbestemmelse. Selv uten dette kravet til klarhet og spesifikasjon kan ikke retten se at §5 kan tolkes i den retning, og dette kan det heller ikke finnes støtte for i lovforarbeidene til loven av 1951.
Fiskeridirektøren uttaler til forslag om ny råfisklov, o.t. prp. 63/ 1951 11,1-2 spalte: «En begrensning eller stopp av fisket må gjelde alle i den kategori av fiskere som vedtaket gjelder, om nødvendig med tvang. Direktoratet anser det derfor nødvendig at organisasjonenes rett til å iverksette begrensning eller stopp av fisket blir lovhjemlet.» Direktoratets uttalelse om tvang kan ikke sees nærmere utdypet i den senere lovbehandling og direktoratets uttalelse om tvang må i sammenheng med neste setning antagelig tolkes som ensbetydende med ønsket om lovhjemmel. Retten skal også nevne Justisdepartementets bemerkninger til lovutkastets §5, som også omfattet de nuværende regler i §4 om godkjenning av kjøpere, at dette innebærer en meget vidtgående delegasjon av forvaltningsmyndighet som kanskje kunne bli misbrukt. Videre: «Under disse omstendigheter bør det - i samsvar med alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper - legges særlig vekt på at loven blir utformet slik at den byr størst mulig betryggelse for en korrekt og saklig utøvelse av den myndighet som i utkastet er forutsatt overlatt til fiskernes salgsorganisasjoner. Viktigst i så måte er det å legge til rette grunnlaget for en effektiv domstolskontroll.»
Side:939
Justisdepartementet uttaler videre at det derfor vil anbefale en uttømmende oppregning av hvilke forhold som kan lede til at godkjenning av kjøpere blir nektet eller trukket tilbake. Fiskeridepartementet var prinsipielt enig i disse synspunkter.
Under disse omstendigheter ville det være merkelig at en inndragningsadgang skulle gå helt ubemerket igjennom Hall dette forutsattes i lovens §5. Det antydes heller intet om dette i Sjøfarts- og fiskerikomitéens innstilling om råfiskloven, se innst. O. XX, 16 og heller ikke ved den etterfølgende behandling i Odelsting og Lagting fremkom det antydninger herom.
Heller ikke kan saksøktes anførsel om at når N.R. i medhold av §5 kan nedlegge fangstforbud så må de også kunne gjøre det mindre - å inndra verdien av ulovlig fanget fisk, sees å gi noen særlig veiledning ved tolkningen av §5.
At hjemmelen for inndragning skulle finnes i l. §2 finner heller ikke retten godtgjort eller sannsynlig. Tvertimot henviser §2 i en fotnote til §9 som fastsetter bøter for den som forsettlig eller uaktsomt overtrer forbud utferdiget i henhold til §2. I §9 sees det at loven selv klart og tydelig har fastsatt sanksjonene ved overtredelse. Hadde det vært lovgiverens mening at inndragning skulle kunne anvendes ved siden av bøter, måtte en holde det for åpenbart sannsynlig at dette i så fall klarligen ble uttalt - særlig siden inndragning ofte kan virke atskillig hardere enn bot. Retten kan heller ikke i lovens forarbeider finne holdepunkter for å anta at meningen med §2 var å hjemle inndragning. Dette er også helt klart hva angår l. §3 som har vært påberopt som «delvis hjemmel».
Lovgiverne hadde bare et par måneder i forveien gitt lov om fiske med trål (l. av 20. april 1951). I denne lovs §13 er der gitt meget omfattende inndragningsregler. Inndragning i medhold av denne lovbestemmelse har siden vært foretatt en rekke ganger. Klare inndragningsregler finner man likeså i lakseloven av 6. mars 1964 §87 samt lov om sild og brislingfiskeriene av 25. juni 1937 nr. 20 §81. Begge disse lovbestemmelser regulerer klart både hva som kan inndras og overfor hvem.
Saksøktes anførsler om at Råfiskloven er en typisk fullmaktslov som delegerer vide fullmakter til N.R. og deriblandt en slik sanksjonsadgang som inndragning kan det således ikke finnes støtte for i lovforarbeidene. Den fullmakt H.R. fikk gjennom loven var enerett til å regulere og organisere førstehåndsomsetning av råfisk. Til og med dette mente enkelte stortingsrepresentanter under debatten i Odelsting og Lagting var betenkelig og det ble pekt på faren for maktmisbruk. Det uttales således i innst. O. XX - 1951, 6,1. sp.: «Departementet gjør oppmerksom på at loven i en viss utstrekning fremdeles må bli en fullmaktslov, men man har forsøkt å begrense fullmakten så mye som mulig.»
Slik også Fiskeridirektøren i Ot. prp. nr. 63/51, 8.
Saksøkte har videre påberopt seg at siden Stortinget ved behandlingen av lagets årsrapport for 1969 ikke hadde noe å bemerke til de foretatte inndragninger, så viser dette at Stortinget i 1969 mente at det var lovhjemmel for inndragningen, se St. meld. 35/69-70.
Side:940
Heller ikke har lagets kontrollør lagmann Elstad hatt noe å bemerke til årsrapporten.
Selv om disse forhold kan ha en viss interesse har ikke retten funnet opplyst at noen av de nevnte instanser har uttalt seg om selve hjemmelsspørsmålet. Som veiledende tolkningsmoment får saksøktes anførsler liten rettslig relevans. Retten kan heller ikke finne antydning om hjemmel i kronprinsregentens resolusjon av 16. desember 1955 som i medhold av råfisklovens §2 gir N.R. enerett til førstehåndsomsetning av fisk. Res. pkt. V nevner kun at overtredelse straffes med bøter. Heller ikke i kongelig resolusjon av 20. desember 1968 er det inntatt bestemmelser om inndragning i forbindelse med bemyndigelsen for N.R. å regulere fiske med trål, jfr. råfisklovens §5.
Endelig har saksøkte pekt på at Puntervoldkomitéens forslag til forretningsregler inneholdt hjemmel for inndragning. I pkt. 15 heter det: «Bryter en fisker Råfisklagets vedtekter eller regler, kan styret ilegge han en bot, eventuelt inndra fortjeneste oppstått ved overtredelsen. Bot og inndratt fortjeneste kan tilbakeholdes ved oppgjøret eller inndrives rettslig...» Saksøkte har hevdet at forretningsreglene utgjør en del av lovens forarbeider og må kunne påberopes som rettskilde. Lovens forarbeider kan imidlertid bare tillegges vekt som fortolkningsmoment hvor loven selv er uklar på dette punkt - og det er ikke tilfelle her hvor loven intet sier om inndragning. Men dessuten var dette en bestemmelse som sammen med forretningsregler forøvrig ikke ble gjort til gjenstand for videre behandling. I departementets bemerkninger til forretningsregler heter det i Ot. prp. nr. 59/1938 4 at departementet ikke vil gå nærmere inn på det av komitéen utarbeidede forslag til vedtekter og forretningsregler. Dette var en sak som måtte undergis ytterligere drøftelse blandt fiskerne selv. Sjøfarts- og fiskerikomitéen var enig i dette, se innst. O. XIV-1938, 5. Puntervoldkomitéens forslag til forretningsregler kan derfor ikke tillegges noen betydning som rettskilde.
Da retten således har konstatert at de foretatte inndragninger mangler lovhjemmel, kan heller ikke behovet for sahksjon danne noen hjemmel. Det er ikke påstått fra saksøktes side at situasjonen våren 1969 var så akutt at inndragning kunne forsvares ut fra nødrettslignende prinsipper.
Ettersom retten har kommet frem til at inndragningen mangler lovhjemmel, er det unødvendig for retten å ta standpunkt til spørsmålet om delegasjon.
I og med at det mangler lovhjemmel er det også unødvendig å ta standpunkt til spørsmålet om straff.
Saksøkte har subsidiært hevdet at N.R. ikke trenger lovhjemmel idet inndragningen er foretatt ut fra rett til selvdømme, slik at domstolene er avskåret fra å prøve spørsmålet om hvorvidt inndragning burde vært foretatt eller inndragningens størrelse.
Retten har kommet til at en slik art av selvdømmerett ikke kan godkjennes for N.R. Dette finner retten delvis begrunnet i N.R.'s spesielle bakgrunn og organisasjon. Råfisklaget er ikke en vanlig medlemsorganisasjon hvor kompetansen til å treffe vedtak springer ut fra medlemmenes tilslutning til lagets formål og vedtekter. Råfiskordningen
Side:941
gjennomfører en faktisk tvangsorganisering av fiskere. N.R. må nærmest ansees som et halvoffentiig myndighetsorgan med kompetanse i lov som også angir myndighetsområdet. Dette viser seg klart ved at laget kan fatte vedtak som også angår ikke medlemmer - fiskekjøpere, jfr. l. §4. Heller ikke kan trålrederiene være medlemmer. Råfisklagets spesielle status viser seg også deri at laget har en offentlig utnevnt kontrollør og at vedtektene skal godkjennes av departementet. Vedtektenes innhold er delvis fastsatt på forhånd i selve råfisktovens §3.
Retten finner at det er vanskelig å gi noen treffende rettslig karakteristikk av N.R. som organ betraktet. Ved vurderingen av dets funksjoner og kompetanseområde må man likevel anta at Råfisklaget i det vesentlige må være underkastet de samme regler som gjelder for det offentliges myndighetsutøvelse i de tilfelle hvor laget utøver myndighet på område som er spesielt hjemlet i råfiskloven. Men da følger det direkte av grunnlovens prinsipp at straff og straffelignende sanksjoner ikke kan ilegges ved administrative vedtak. Noen plass for selvdømme på de områder hvor N.R. forvalter offentlig myndighet kan derfor ikke komme på tale etter rettens mening. På lik linje med andre offentlige myndighetsorganer kan ikke N.R. utvide sin egen kompetanse til å fatte vedtak ved en rett til selvdømme.
Retten kan heller ikke finne antydet i lovforarbeidene en slik selvdømmerett. Derimot ble spørsmålet om en egen voldgiftsdomstol diskutert i lovforarbeidene. Fiskeridirektøren uttalte i Ot. prp. 63/51 12: «Når direktoratet er blitt stående ved ikke foreslå en voldgiftsdomstol, er det først og fremst fordi direktoratet anser det prinsipielt betenkelig å beskjære de ordinære domstolers saksområde. Direktoratet antar også at en ikke vil oppnå noen særlig fordel med en voldgiftsdomstol i forhold til en behandling ved de ordinære domstolene i det distrikt eventuell tvist er oppstått.»
Etter dette må det være klart at saksøkte ikke kan høres med rett til selvdømme å foreta inndragninger. Selv om det ikke er nødvendig for å avgjøre resultatet i denne sak vil retten dessuten bemerke at vedtektenes §18 ikke kan hjemle en inndragningsadgang. Heller ikke kan §12 i forretningsreglene eller pkt. 14 i rundskriv 80/67 være dekkende hjemmel og retten kan forsåvidt slutte seg til saksøkernes anførsler på dette punkt. - - -
Av lagmannsrettens dom (lagdommerne Halvard Lind Hansen, Birger Lassen og sorenskriver Håvard Nesheim): - - -
Lagmannsretten er kommet til samme resultat som byretten og kan i det vesentlige slutte seg til dens grunngiving.
Lagmannsretten er i utgangspunktet enig med byretten i at Norges Råfisklag i sin virksomhet som lovbeskyttet interesseorganisasjon på enkelte områder utøver offentlig myndighet. En slik myndighetsutøvelse kan ut fra legalitetsprinsippet ikke skje uten fullmakt i lov. Lovhjemmelen for Råfisklagets virksomhet finnes i råfiskloven av 14/12 1951. Loven gir de salgsorganisasjoner som faller inn under dens ordning enerett til førstehåndsomsetning av fisk og fiskeprodukter og gir salgslagene vidtgående fullmakter til å fastsette pris- og leveringsvilkår og
Side:942
til å foreta tvungen regulering og dirigering av fangst. Denne myndighetsutøvelse omfatter alle som driver fiske i salgslagets distrikt, enten de er medlemmer av laget eller ikke. De reguleringstiltak som Råfisklaget satte i verk under torskefisket i Finnmark i 1969, må ses som offentlig forvaltningsvirksomhet. Hjemmel til dette har Råfiskiaget i råfisklovens §5. Lagmannsretten er enig med byretten i at de inndragninger som er foretatt overfor ankemotpartene i forbindelse med denne fangstreguleringen, er av en slik art at vedtakene må ses som offentlig myndighetsutøvelse som trenger hjemmel i lov. Som byretten antar lagmannsretten at kravet til en slik lovhjemmel må være at den fremtrer som klar og uomtvistelig. Det må i den forbindelse være av betydning å fremheve den omstendighet at de foretatte inndragninger retter seg mot fangstverdien og ikke selve den ulovlige fangst. I følge bestemmelsene i rundskriv nr. 37/1969 skulle det nemlig i tilfelle av overskridelse av totalkvoten med mere enn 5 %, ved første fangstlevering deretter kreves inndratt et beløp tilsvarende brutto fangstverdi utover kvoten beregnet etter oppnådd gjennomsnittspris for den leveranse hvor overtredelsen var konstatert. Inndragning av den art kan betegnes som verdikonfiskasjon. Slik adgang til verdikonfiskasjon krever særlig hjemmel, jfr. byrettens henvisning til Andenæs: Alminnelig Strafferett 1956 73.
Heller ikke lagmannsretten kan se at råfiskloven inneholder hjemmel til slik inndragning. Loven nevner overhodet ikke begrepet inndragning. Den har i §9 bestemmelser om straff for overtredelser av loven eller bestemmelser gitt i medhold av den, men det er ikke gitt særlige regler om adgang til å foreta inndragning i slike tilfelle. Det hadde vært naturlig å innta særtegler om inndragning i sammenheng med straffebestemmelsene, dersom man hadde hatt dette spørsmål for øye ved lovbehandlingen og hadde ønsket å innføre slik inndragningshjemmel. Lagmannsretten kan heller ikke finne støtte i råfiskloven eller dens forarbeider for at det ved fortolkhing kan utledes noen hjemmel for Råfisklaget til å foreta inndragninger som det her er tale om. Etter lagmannsrettens oppfatning kan verken lovens §2 første ledd, eller §5 danne utgangspunkt for en slik myndighetsadgang, slik som hevdet av den ankende part. Det kan ikke være tilstrekkelig å vise til at det ut fra lovens formål er naturlig og nødvendig at Råfisklaget skal ha adgang til å foreta inndragning. Det må skjelnes mellom de fullmakter som loven gir de godkjente salgsorganisasjoner til å fremme de formål som loven omfatter og på den annen side myndighet til å ilegge sanksjoner overfor dem som overtrer bestemmelser som organisasjonen gir. En slik sanksjonsadgang kan ikke ses som utslag av den myndighet loven gir organisasjonen til å organisere førstehåndsomsetningen, fastsette priser og leveringsvilkår og sette i verk reguleringstiltak i forbindelse med fisket. Det er ikke selvsagt at en salgsorganisasjon som Råfisklaget bør ha adgang til å ilegge slik sanksjon som inndragning. Ut fra den alminnelige rettsordning må en slik bemyndigelse anses uvanlig. Når det gjelder det behov som Råfisklaget påberoper seg til å kunne gjøre bruk av et slikt reaksjonsmiddel, er det fra ankemotpartenes side vist til muligheten for å anvende andre reaksjonsmidier som kjøpeforbud for ulovlig fangst, anmeldelse til politiet eller an-
Side:943
vendelse av reglene i trålerloven av 20/4 1951 §5 jfr. §13, som hjemler inndragning av fangst ved overtredelser av bestemmelser om fisket. Det er mulig at slike tiltak ikke ville være tilstrekkelige og at tiltak må settes inn på annen måte under en forholdsvis kortvarig og hektisk reguleringsperiode for å sikre at bestemmelsene overholdes. Lagmannsretten kan imidlertid ikke se det slik at behovet og nødvendigheten for at en slik myndighet skal ligge i Råfisklagets hånd er så iøynefallende at det uten videre måtte inngå som en naturlig del av den ordning som råfiskloven står for. Det kan i forarbeidene til råfiskloven av 1951 ikke finnes holdepunkter for at det har vært meningen å delegere slik sanksjonsadgang som inndragning til Råfisklaget. Det er verken i forbindelse med lovutkastet eller ved behandlingen i Stortinget anført noe som med tilstrekkelig klarhet kan vise at man har overveiet å gi hjemmel for slik delegasjon av myndighet. Det kan være grunn til å fremheve at loven av 1951 avløste den midlertidige fullmaktsloven som først ble vedtatt i 1938. Råfiskordningen hadde virket i mange år, og det var da å vente at man tok opp alle viktige sider av den ved lovfestingen i 1951, også et forhold som å gi salgsorganisasjonene sanksjonsadgang ved overtredelser. Lagmannsretten kan ikke finne at Puntervold-komitéens forslag til vedtekter og forretningsregler i tilslutning til innstillingen til fullmaktsloven av 1938, kan tillegges betydning ved undersøkelsen av lovhjemmelen. Det er på det rene at disse forslag ikke ble tatt opp av departementet og de ble ikke behandlet av Stortinget. Det kan etter rettens mening ikke knyttes noen forbindelse fra disse ubehandlede forslag til loven av 1951, iallfall så langt det gjelder spørsmålet om de skal ha betydning for lovhjemmelen. Det kan forøvrig pekes på at det ikke foreligger noen opplysning om at tilsvarende forretningsregler som de komitéen leverte forslag til, var gjort gjeldende for Råfiskiaget på den tid da loven av 1951 ble vedtatt. De forretningsregler som er fremlagt i saken, er opplyst å være vedtatt i november 1966 og gjelder fra 1. januar 1967. Dersom det i tiden forut for dette ikke har vært vedtatt forretningsregler som inneholdt bestemmelser om inndragning, slik de nåværende i §12, synes det nærliggende å slutte at spørsmålet om Råfisklaget skulle ha adgang til å foreta inndragninger ved overtredelser ikke har vært gjenstand for oppmerksomhet i alle de år som var gått siden Puntervold-komitéen leverte forslag til forretningsregler. Det er ellers ikke opplyst hvilken behandiing dette forslaget til forretningsregler fikk etter at det var fremlagt i forbindelse med lovforslaget. Det kan bemerkes at Råfisklagets vedtekter er vedtatt på konstituerende møte i 1938, men disse inneholder ikke tilsvarende bestemmelser om inndragning m.v. som forretningsreglene.
En delegasjon av inndragningsmyndighet til Råfisklaget kan ikke ha funnet sted uten hjemmel i lov. Når slik hjemmel ikke kan finnes å foreligge, kan bestemmelser som er inntatt i Råfisklagets vedtekter og forretningsregler i seg selv ikke skape hjemmel. Det må således foruten bestemmelsen i forretningsreglenes §12 også gjelde den påberopte bestemmelse i vedtektenes §18. Det kan ikke være noen hjemmel i loven for å forstå det som der er sagt om plikt til å følge lagets vilkår og bestemmelser, som gjeldende også sanksjoner som inndragning. Vedtektene skal godkjennes av departementet, men råfiskloven gir heller ikke
Side:944
dette hjemmel til å delegere slik inndragningsmyndighet som det er tale om. Under disse omstendigheter kan det ikke anses skapt noe hjemmelsgrunnlag for de foretatte inndragninger ved noen form for godkjennelse fra departementets side. Det kan heller ikke få betydning for hjemmelsspørsmålet at inndragningene har vært innberettet til Stortinget ved stortingsmelding uten at dette har foranlediget bemerkninger. En slik behandling kan ikke reparere en manglende lovhjemmel.
Når det gjelder Råfisklagets anførsel om å ha adgang til å foreta slike inndragninger som saken gjelder, ut fra reglene om foreningsselvdømme, har lagmannsretten samme syn som byretten og kan vise til dens bemerkninger. - - -