Rt-1982-1625

Instans:	Høyesterett - Dom
Dato:	1982-11-25
Publisert:	Rt-1982-1625 (384-82)
Stikkord:
Sammendrag:
Saksgang:	L.nr. 203B/1982
Parter:	Arthur Kjølemoen (advokat Jan Aaltvedt - til prøve) mot Staten v/Landbruksdepartementet (regjeringsadvokaten v/høyesterettsadvokat Arne Fliflet).
Forfatter:	Skåre, Løchen, Endresen, Aasland, Tønseth
Lovhenvisninger:	Jordkonsesjonsloven (1920) §7, Jordloven (1955) §10, §13, §18, §1, §28, §1, Konsesjonsloven (1974) §28

Dommer Skåre: Eiendommen gnr. 95 bnr. 2 i Mandal, som i saksdokumentene er betegnet dels Kloster og dels Fodnebø, det første er det riktige, ble utbudt for salg vinteren 1973. Eiendommen er på 43 mål hvorav 16 mål er dyrket.

Det høyeste bud - 70000 kroner - ble avgitt av Arthur Kjølemoen, og akseptert av selgeren 26. mars 1973. Melding om at budet var akseptert ble sendt fylkeslandbruksstyret i Vest-Agder 28. mars 1973.

En representant for selgeren fikk noen tid senere opplyst at også kjøpekontrakt måtte sendes fylkeslandbruksstyret, og kjøpekontrakt ble deretter underskrevet av partene henholdsvis i juni og i september 1973. Den ble ikke sendt fylkeslandbruksstyret, som imidlertid fikk kjennskap til den da Kjølemoen besøkte fylkeslandbruksstyrets kontor 13. desember 1973. Fylkeslandbruksstyret tok deretter saken under behandling. Den 22. februar 1974 traff fylkeslandbruksstyret vedtak om å gjøre forkjøpsrett gjeldende etter jordloven §10 for at eiendommen skulle bli tillagt et nabobruk. Etter klage ble vedtaket stadfestet av Landbruksdepartementet 26. juni 1974.

Ved stevning 25. juli 1974 reiste Kjølemoen søksmål ved Mandal herredsrett mot staten ved Landbruksdepartementet, med påstand om at vedtaket var ugyldig fordi det var truffet etter utløpet av 3-månedersfristen i jordloven §13 første ledd. Mandal herredsrett avsa 24. oktober 1975 dom i samsvar med Kjølemoens påstand. Det ble lagt til grunn at den underretning som ble sendt 28. mars 1973, etter omstendighetene måtte anses som en melding etter jordloven §13 første ledd, og som innebar at fristen da begynte å løpe. Dommen er rettskraftig.

Søknad om konsesjon etter jordkonsesjonsloven av 1920 §7, ble undertegnet av Kjølemoen i september 1973 og behandlet av kommunestyret i desember samme år. Kommunestyret anbefalte konsesjon. Søknaden ble deretter sendt til departementet, som igjen sendte den til fylkeslandbruksstyret for uttalelse. siden fylkeslandbruksstyret besluttet å gjøre forkjøpsretten gjeldende, synes konsesjonssaken deretter å ha vært stilt i bero.

Etter dommen i Mandal herredsrett ble konsesjonssaken tatt under behandling. Fylkeslandbruksstyret gav uttalelse i januar 1976, og frarådet konsesjon under henvisning til den begrunnelse som tidligere var gitt for å bruke forkjøpsretten. Den 14. mai 1976 traff departementet vedtak om å nekte konsesjon. I departementets brev heter det at departementet ved avgjørelsen har lagt vekt på at «eiendommen ikke bør opprettholdes som eget bruk, men nyttes i rasjonaliseringsøyemed som tilleggsjord til nabobruk».

Ved stevning 19. april 1978 til Oslo byrett reiste Kjølemoen søksmål mot staten ved Landbruksdepartementet med påstand om at konsesjonsnektelsen skulle kjennes ugyldig. Oslo byrett, som var satt med domsmenn, avsa 15. juni 1979 dom med slik domsslutning:

«1. Det kgl. Landbruksdepartements vedtak av 14. mai 1976 om å nekte konsesjon til Arthur Kjølemon for overtakelse av eiendommen «Kloster», gnr. 95 bnr. 2 i Mandal, kjennes ugyldig.

2. Saksomkostninger idømmes ikke.»

Dommen ble avsagt under dissens, idet rettens formann stemte for frifinnelse.

Dommen ble påanket til Eidsivating lagmannsrett. Lagmannsretten, som var satt med fire domsmenn, avsa 17. oktober 1980 dom med slik domsslutning:

«1. Staten v/Landbruksdepartementet frifinnes.

2. Saksomkostninger tilkjennes ikke, verken for byretten eller for lagmannsretten.»

Også lagmannsrettens dom ble avsagt under dissens, idet tre legdommere stemte for å stadfeste byrettens dom.

Arthur Kjølemoen har påanket lagmannsrettens dom til Høyesterett. Anken gjelder rettsanvendelsen.

Om saksforholdet og partenes anførsler for de tidligere instanser viser jeg til byrettens og lagmannsrettens dommer. Det er enighet mellom partene om at konsesjonsloven av 31. mai 1974 nr. 19 ikke har betydning for saken, se §28 i denne loven, som gir de tidligere konsesjonslover anvendelse når konsesjon var søkt før den nye lovs ikrafttredelse.

I anledning ankesaken er det holdt bevisopptak ved Mandal byrett for avhør av Kjølemoen og to vitner som ikke har gitt forklaring tidligere. Ved disse forklaringer er det ikke fremkommet noe nytt av interesse, og det er ikke fremlagt nye dokumenter.

Den ankende part - Arthur Kjølemoen - har i det vesentlige anført:

Etter jordkonsesjonsloven §7 første ledd første punktum kunne konsesjon nektes når almene hensyn tilsa det. Det følger imidlertid av vanlige tolkningsprinsipper at departementet bare kunne legge vekt på hensyn som kunne fremme bestemmelsens formål. Lovens forarbeider viser at det man i første rekke tok sikte på med §7 første ledd første punktum, var å hindre at jord ble et spekulasjonsobjekt, og at jordeiendommene ble for store. Ordlyden er generell og omfatter mer enn disse konkrete eksempler, men det er grunn til å se det slik at §7 første ledd bare gir anledning til å legge vekt på forhold vedrørende den konkrete kjøper og den konkrete salgsavtale, og ikke gir anledning til å fremtvinge kanalisering av eiendommen til andre kjøpere.

De jordrasjonaliseringshensyn som er påberopt av departementet i konsesjonssaken, kan alene av denne grunn ikke gyldig legges til grunn for en konsesjonsnektelse. Dette resultat støttes av at i 20-årene gikk myndighetene inn for å skaffe jord til dem som ønsket det, og at loven §28 gir anvisning på bruk av forkjøpsrett blant annet for å tilgodese opprettelse av småbruk. Da myndighetene etter siste krig ønsket å gå inn for en utvidelse av bruksstørrelsen, fikk man dessuten en ny lov - jordloven av 1955 - som gav anledning til å legge vekt på denne målsetting, og som gav forkjøpsrett til staten for å kunne gjennomføre målsettingen. Denne loven eksistens må få betydning for tolkingen av jordkonsesjonsloven. Konsesjonsnektelse kan ikke grunngis med jordrasjonaliseringshensyn.

Kjølemoen har subsidiært hevdet at når landbruksmyndighetene først hadde valgt å bygge på forkjøpsrettsbestemmelsene i jordloven, men oversatt fristen, så kunne de ikke senere bygge konsesjonsnektelsen på de synspunkter som lå til grunn for beslutningen om forkjøp. Dette ville også være i strid med dommen i Mandal herredsrett.

Også reelle hensyn taler for at forkjøpsrettslinjen må følges når man vil forfølge jordrasjonaliseringshensyn. I forkjøpssakene vil de jordinteresserte fremtre som parter, og jordkjøperen vil få anledning til å uttale seg om deres behov. Men når hensynet til andre jordsøkere ikke har ledet til gyldig vedtak om å gjøre forkjøpsrett gjeldende, bør ikke dette hensyn kunne trekkes inn på ny ved avgjørelsen av om det skal gis konsesjon.

Den ankende part - Arthur Kjølemoen - har nedlagt slik påstand:

«Oslo Byrettsdom i sak 604/78 - V - 25, domsslutningen pkt. 1 stadfestes.»

Ankemotparten - staten ved Landbruksdepartementet - hevder at lagmannsrettens dom er riktig, og slutter seg til det som er anført av lagmannsrettens flertall og byrettens mindretall. Det er særskilt vist til at alle dommere - også byrettens flertall og lagmannsrettens mindretall - synes enige om at jordkonsesjonsloven kunne anvendes for å fremme jordrasjonaliseringshensyn. Uenigheten i de tidligere instanser synes å knytte seg til det forhold at disse hensyn ble lagt til grunn for konsesjonsnektelse etter at den samme begrunnelse var blitt benyttet i det vedtak om forkjøp som ble kjent ugyldig ved Mandal herredsrett. Det er imidlertid misvisende å se det slik at landbruksmyndighetene foretar et bindende valg mellom flere virkemidler når de går inn for forkjøp, slik at dette valg begrenser den kompetanse som myndighetene har etter jordkonsesjonsloven. Forholdet er ganske enkelt at myndighetene har kompetanse etter to forskjellige lover, og at disse kompetanseregler gjelder ved siden av hverandre. Den ankende part synes dessuten å overse at det ikke er de samme myndigheter det var tale om etter de to lover. Myndigheten til å gjøre forkjøpsrett gjeldende etter jordloven lå til fylkeslandbruksstyret, mens departementet var den instans som avgjorde spørsmålet om konsesjon etter jordkonsesjonsloven.

Staten ved Landbruksdepartementet har ellers vist til en uttalelse av Sivilombudsmannen av 2. februar 1970 (ikke trykt) og den uttalelse fra Sivilombudsmannen som er behandlet i dok. nr. 4 (1970-71) 54 (sak nr. 23). I begge saker er det forutsatt at jordrasjonaliseringshensyn er et relevant argument i forbindelse med konsesjonsnektelse. Også den foreliggende sak er forelagt Sivilombudsmannen, som i brev 24. november 1976 uttalte at det ikke kunne innvendes noe mot departementets begrunnelse. Staten ved Landbruksdepartementet har også vist til Rt-1964-209 hvor det uttales at jordrasjonaliseringshensyn kan tas i betraktning ved fastsetting av vilkår etter jordkonsesjonsloven §7 tredje ledd.

Staten ved Landbruksdepartementet har nedlagt slik påstand:

«1. Eidsivating lagmannsretts dom av 17. oktober 1980 stadfestes.

2. Staten v/Landbruksdepartementet tilkjennes saksomkostninger for byrett, lagmannsrett og Høyesterett.»

Jeg er under en viss tvil kommet til at anken må tas til følge og vil bemerke:

Både forkjøpsvedtaket i 1974 og konsesjonsnektelsen i 1976 bygger på jordrasjonaliseringshensyn: Det bruk saken gjelder ble ansett for å være for lite til å gi tilfredsstillende næringsgrunnlag og burde derfor brukes som tilleggsjord for tilstøtende bruk. I forkjøpsvedtaket ble et bestemt tilstøtende bruk nevnt som det som burde få tilleggsjord. I konsesjonsnektelsen er dette ikke gjort. Det synes forutsatt i fylkeslandbruksstyrets tilråding at jorden burde tildeles det bruk som ble nevnt i forkjøpsvedtaket, men også et annet nabobruk hadde meldt seg som interessent.

Det ønsket om å utvikle større bruksenheter som vedtaket i konsesjonssaken bygger på, synes å ha vokst frem først etter siste krig, og det fikk lovgiverens godkjennelse gjennom jordloven av 1955. Etter loven §1 annet ledd b) kunne staten hjelpe til med å skaffe jord til utviding av eldre bruk. Gjennom reglene om forkjøpsrett i §10 flg., fikk staten et virkemiddel til å gjennomføre denne målsetting.

Spørsmålet om jordrasjonaliseringshensyn kunne få betydning også ved anvendelse av konsesjonsreglene i jordkonsesjonsloven, ble berørt i avgjørelsen i Rt-1964-209. Saken knyttet seg til jordkonsesjonsloven §7 tredje ledd som bestemte at det i forbindelse med at konsesjon ble gitt, kunne fastsettes slike vilkår som ble ansett påkrevet av «almene hensyn».

I den konkrete saken var det satt som vilkår at kjøperen skulle avstå et begrenset areal til et tilstøtende bruk. Førstvoterende antok at jordloven ikke utelukket at departementet ved et slikt vilkår kunne tilgodese jordrasjonaliseringshensyn. Det ble ikke tatt standpunkt til hvor langt departementet kunne gå fordi det i det konkrete tilfellet forelå omstendigheter som i hvert fall måtte være avgjørende.

Dommen er av betydning for så vidt den viser at jordrasjonaliseringshensyn etter forholdene kan være relevante også ved anvendelse av jordkonsesjonsloven. For øvrig har den liten interesse for vår sak hvor nektelsen av konsesjon tar sikte på at eiendommen i sin helhet bør nyttes som tilleggsjord for nabobruk.

Virkningen av en konsesjonsnektelse etter jordkonsesjonsloven §7 første ledd var i første rekke det negative at jordkjøperen ikke kunne beholde eiendommen. Konsekvensen av dette var etter §18 at jordkjøperen skulle gis en frist til å omgjøre avtalen, eller selge eiendommen til noen som kunne få konsesjon. Ved oversittelse av fristen kunne eiendommen kreves solgt ved tvangsauksjon. Jeg nevner dette for å vise at konsesjonsnektelsen ikke gav departementet noen egentlig disposisjonsrett over eiendommen, eller annen adgang til direkte å kunne dirigere jordressursene til den eller de eiendommer som burde få tilleggsjord. Disposisjonsrett over jorden kunne etableres ved bruk av den forkjøpsrett som var hjemlet i konsesjonsloven §28, men denne forkjøpsrett var lagt til kommunen.

Dette viser etter min mening at spørsmålet om konsesjonsnektelse etter §7 første ledd i hvert fall primært var forutsatt knyttet til en vurdering av jordkjøperen - til hans personlige situasjon og planer - og til salgsvilkårene, og at hensynet til andres behov for jord var forutsatt ivaretatt ved forkjøpsrett etter §28. Denne oppfatning av loven støttes av uttalelser i forarbeidene til jordloven. Jeg viser til det som i Ot. prp. nr. 55 (1954) side 49 er gjengitt fra Produksjons- og rasjonaliseringskomitéen, Innstilling V, og det som er gjengitt på side 50 fra Jordlovkomitéens innstilling. Jordlovkomitéen påpeker ønskeligheten av å kunne påvirke utviklingen i retning av større bruksenheter, og at bestemmelsene om forkjøpsrett i konsesjonslovene kanskje kunne brukes til formålet. Det er ikke antydet at konsesjonsnektelse kunne brukes for dette formål.

Jeg tar ikke standpunkt til om dette alene er nok til å si at ønsket om å tildele jord som er på salg til nabobruk ligger utenfor det som kunne tillegges vekt etter §7 første ledd, fordi jordloven forkjøpsregler etter min mening iallfall må få avgjørende betydning for resultatet.

Betydningen av jordloven forkjøpsregler for vår sak ligger særlig i at man her fikk et hjelpemiddel som direkte tok sikte på å skaffe tilleggsjord til nabobruk. Dette betyr at det generelt skulle være upåkrevet å bruke dette hensyn som grunnlag for konsesjonsnektelse: Ville myndighetene at jorden skulle anvendes som tilleggsjord, var forkjøp det adekvate virkemiddel. Generelt bør det antagelig vises forsiktighet med å anta at et hensyn som adekvat kan fremmes etter en lov eller lovbestemmelse, ikke er relevant ved anvendelsen av en annen, jfr. Rt-1964-209 som belyser dette. Men eksistensen av jordloven forkjøpsregler kan tilsi en betydelig tilbakeholdenhet med å trekke hensynet til å skaffe tilleggsjord inn under jordkonsesjonsloven §7 første ledd. Som påpekt foran må dette hensyn i hvert fall anses sekundært etter denne lov, og det ivaretas helt ut av jordloven.

Dessuten legger jeg stor vekt på at forkjøpsretten var knyttet til en absolutt frist. Innen denne fristen skulle forkjøpsrettsspørsmålet være vurdert og avgjort. Det rettssikkerhetshensyn som ligger bak bestemmelsen, ville bli vesentlig tilsidesatt om jordkjøperen etter fristens utløp skulle bli møtt med en konsesjonsnektelse, som i det foreliggende tilfelle er begrunnet på nøyaktig den samme måte som forkjøpsvedtaket. Jeg gjentar at det her er tale om å eliminere fra konsesjonsvurderingen et moment som i hvert fall måtte være sekundært i konsesjonssaken. Når dette hensyn, etter å ha vært forspilt i forkjøpsrettssaken trekkes inn som avgjørende i konsesjonssaken, er det etter min mening en begrunnelse som ikke kan aksepteres. Jeg peker også på at det ikke skyldes noe subjektivt klanderverdig forhold fra Kjølemoens side at forkjøpsvedtaket ikke ble truffet i rett tid.

Jeg mener at det jeg her har sagt, må føre til at vedtaket kjennes ugyldig. Det er riktignok opplyst at Landbruksdepartementets vedtak i denne saken støttes av tidligere praksis i departementet, og denne praksis kan ha hatt betydning for Sivilombudsmannens uttalelser. Det er imidlertid ikke dokumentert noe om denne praksis, og den kan neppe være omfattende eller gammel. Jeg nevner i denne forbindelse at ved lovendring av 11. desember 1959 ble det i jordkonsesjonsloven §7 første ledd tilføyet et nytt annet punktum om at konsesjon i alminnelighet ikke skulle gis når det var grunn til å anta at søkeren først og fremst tar sikte på å plassere kapital i dyrket mark, eller på å skaffe seg vinning ved salg. Denne tilføyelse bekrefter det inntrykk av §7 første ledd som jeg tidligere har gjort rede for. Spørsmålet om å bruke konsesjonsnektelse som middel til å skaffe tilleggsjord til nabobruk, er ikke berørt.

Spørsmålet om tilkjenning av saksomkostninger foreligger ikke.

Den ankende part har fri sakførsel for alle retter.

Jeg stemmer for denne Dom:

Byrettens dom pkt. 1 stadfestes.

Dommer Løchen: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med førstvoterende.

Dommerne Endresen, Aasland og Tønseth: Likeså.

Av byrettens dom (byrettsdommer Svein Lund med domsmenn): - - -

Retten legger til grunn det saksforhold som er fremstillet i innledningen, og skal for øvrig bemerke at det ved behandlingen av konsesjonssøknaden ikke på noe trinn har vært reist tvil om saksøkerens kompetanse. Han er nå 50 år gammel og har helt fra sin tidlige ungdom arbeidet som jordbruksarbeider i sommertiden og som skogsarbeider resten av året. Han er bosatt i sitt barndomshjem, en gård som nå drives av hans bror, og som er beliggende noen hundre meter fra den eiendom som denne tvist gjelder. Hans planer med eiendommen er å nytte det dyrkbare areal til grønnsakproduksjon. For øvrig vil han som tidligere fortsette sitt arbeide i skogen som binæring. Det er for tiden verken driftsbygninger eller våningshus tilbake på eiendommen. Saksøkeren har for sitt vedkommende ingen aktuelle byggeplaner der. Han er klar over at eiendommen ikke alene er tilstrekkelig som næringsgrunnlag for hans behov, og at han således vil være avhengig av annen inntekt. Han har imidlertid fremholdt at også de øvrige jordsøkere, som har meldt seg interessert i å få eiendommen som tilleggsjord, fortsatt vil være avhengig av bi-inntekter utenom gårdsbruket. Den mest aktuelle kjøper, Stian Stoveland, opplyses å praktisere som rørlegger.

Det er på det rene at den nye konsesjonslov av 31. mai 1974, som trådte i kraft fra 1. januar 1975, ikke kommer til anvendelse i det foreliggende tilfelle. Tvisten må løses etter de regler som gjaldt forut for denne lov.

To lover er av særlig interesse. For det første Lov om tilskiping av jordbruk (jordloven) av 18. mars 1955. Den har etter §1 til formål «å leggja tilhøva slik til rette at jordviddene i landet ... kan bli nytta på den måten som er mest gagnleg for samfunnet og dei som har yrket sitt i jordbruket». Til fremme av dette formål kan staten hjelpe til med å skaffe jord m.v. så vel til reising av nye bruk som til utviding av eldre bruk, idet det i begge tilfelle tilstrebes enheter «som er store nok til å gi eigaren og huslyden hans trygge økonomiske kår», jfr. §1a og b. Til fremme av disse formål er staten i §10 med visse begrensninger gitt forkjøpsrett til jord m.v. som går over til ny eier ved salg, arv, skifte eller tvangssalg. Utøvelsen av denne forkjøpsrett er lagt til fylkeslandbruksstyret.

Som foran nevnt er denne forkjøpsrett, som i det foreliggende tilfelle er forsøkt utøvet i rasjonaliseringsøyemed, tapt ved passivitet.

Av særlig interesse er for det annet Lov om ervervelse av dyrket mark av 10. desember 1920 (jordkonsesjonsloven). Etter §1 kan ikke uten tillatelse av Kongen eiendomsrett til dyrket mark på landet erverves med full rettsvirkning av andre enn staten, kommunen, fylkeskommunen, jorddyrkings- eller bureisingslag med almennyttige formål når arealet overstiger visse nærmere fastsatte grenser. Etter §7 kan tillatelse til å erverve eiendomsrett eller bruksrett til dyrket mark meddeles «når ikke almene hensyn taler imot det». Med atskillige begrensninger er det i loven kap. II gitt herredskommunen en forkjøpsrett.

Saksøkeren har prinsipalt hevdet at det ved avgjørelsen av konsesjonsspørsmålet etter denne lov ikke er adgang til å ta i betraktning rasjonaliseringshensyn. Disse hensyn hevdes å være ivaretatt helt ut ved de regler som er gitt i jordloven og vil således falle utenfor jordkonsesjonsloven formål.

Retten finner enstemmig å måtte bygge på en annen lovforståelse. Det fremgår av jordkonsesjonsloven §1 at konsesjon ikke er nødvendig ved ervervelse av jord for godkjente jorddyrkings- eller bureisingslag «med almennyttige formål». Videre er i §7 bestemt at konsesjon kan meddeles når ikke «almene hensyn» taler imot det. Etter tredje ledd kan i tillatelsen fastsettes slike betingelser som finnes påkrevet av «almene hensyn».

Retten må anta at det ved de kriterier som her er oppstillet, er gitt konsesjonsmyndigheten adgang til å utøve et temmelig vidt skjønn. Innholdet i begrepene «almene hensyn» og «almennyttige formål» vil være undergitt forandringer i samsvar med samfunnsutvikling og den alminnelige oppfatning som skjer i løpet av loven virketid. Begrepene kan imidlertid aldri gis annet innhold enn hva som samsvarer med loven formål. Men også loven formål er vidt. Da loven ble til, ble det lagt vesentlig vekt på å forhindre en utvikling med oppkjøp av større jordvidder samlet på få hender og oppkjøp i spekulasjonsøyemed, hvilket kunne bringe den frie, selveiende bondestand i fare. Men formålet var ikke bare det negative å hindre en slik utvikling ved å nekte konsesjon. Den hadde også et positivt siktepunkt, nemlig å bevare jorden for de gårdbrukere som bor på og selvstendig driver eiendommene. Dette fremgår av loven forarbeider, men kan formentlig også antitetisk utledes av loven §1. Som nevnt fastsetter denne ingen konsesjonsplikt for dyrkingslag med almennyttig formål. Men formålene med jorddyrkingslag har nettopp vært å skaffe jord til bureising og til etablering av tilstrekkelige driftsenheter for allerede eksisterende bruk. Her kommer imidlertid også inn et rasjonaliseringssynspunkt, idet det tilstrebes enheter som lar seg drive etter rasjonelle metoder.

Det ble formentlig den første tid etter at loven trådte i kraft lagt atskillig vekt på ønsket om å skaffe flere bruk. Ved den utvikling som har skjedd etter siste krig, tør det i det senere innen landbruket være lagt stadig større vekt på å etablere store nok enheter til å muliggjøre rasjonell drift og til å danne et tilstrekkelig næringsgrunnlag for den enkelte bruker.

Jordloven regler har her vært det viktigste instrument, men også jordkonsesjonsloven regler har vært benyttet. Det er opplyst at det i Landbruksdepartementet ved avgjørelsen av konsesjonssaker har vært tatt og fremdeles tas rasjonaliseringshensyn. Det stilles også under tiden i dette øyemed vilkår om salg av deler av eiendommene.

Retten har ikke holdepunkt for å anta at denne praksis ligger utenfor loven formål. Det vises i denne forbindelse til h.r.dom i Rt-1964-209 flg. Slik den aktuelle sak foreligger for retten, må det antas at Landbruksdepartementets motivasjon i relasjon til jordkonsesjonsloven formål ikke kan oppfattes som uriktig eller utenforliggende.

Det må anses på det rene at de jordsøkere som har meldt seg, alle har behov for tilleggsjord, idet deres eiendommer er utilstrekkelige som næringsgrunnlag alene for en familie. Like sikkert er det at den omtvistede eiendom alene vil være utilstrekkelig som næringsgrunnlag for saksøkeren. Departementet ses under disse omstendigheter å ha «lagt vekt på at eiendommen ikke bør opprettholdes som eget bruk, men nyttes i rasjonaliseringsøyemed som tilleggsjord til nabobruk». Etter omstendighetene vil dette måtte aksepteres som liggende innenfor loven ramme.

Det tilføyes i denne forbindelse at retten ikke har adgang til å overprøve departementets skjønn. Det gjelder både vurderingen av om den eiendom tvisten gjelder bør anses tilstrekkelig som egen enhet, om den bør opprettholdes, og om de konkurrerende eiendomsbesidderes enheter er tilstrekkelige, eller om nærværende eiendom bør tillegges noen av disse. Det skal bemerkes at det ikke for retten foreligger materiale som gir grunnlag for å fastslå at departementet har utøvet et uforsvarlig skjønn.

Ved vurderingen av saksøkerens subsidiære anførsler har retten delt seg i et flertall og et mindretall. Flertallet - de to domsmenn - finner at landbruksmyndighetene må anses bundet av det valg av virkemidler de har truffet før konsesjonsbehandlingen. Ikke bare vedtok de kommunale organer å unnlate å benytte sin forkjøpsrett etter jordkonsesjonsloven da saken første gang var til behandling i 1973, slik at de altså bevisst avsto fra å benytte det særlige virkemiddel som er gitt til fremme av loven positive formål. Men dessuten valgte fylkeslandbruksstyret i 1974 å anvende jordloven regler på forholdet. Adgangen til å gjøre forkjøpsrett gjeldende etter disse bestemmelser har det selv forspilt ved passivitet. Dette har det vært nødvendig for saksøkeren å få fastslått ved rettskraftig dom. Han har allerede ved å gjennomføre denne prosess blitt tvunget til å påta seg en betydelig byrde. Flertallet ser det slik at de frister som i jordloven er satt for å gjøre forkjøpsrett gjeldende, ikke minst er gitt av hensyn til den private part i forholdet. Innenfor de oppsatte frister er det offentlige gitt alle muligheter til å fremme sine jordbrukspolitiske og andre interesser. Men når disse frister er omme, bør de private parter kunne innrette seg i tillit til at fristene også av landbruksmyndighetene betraktes som reelle og bindende for seg. Det understrekes at de oppstilte frister her er av preklusiv natur. På den annen side foreligger det for Staten intet behov for å benytte en adgang til konsesjonsnektelse som en subsidiær utveg. Statens interesser er fullt ut tilgodesett gjennom de regler som er gitt den om forkjøpsrett. En ytterligere subsidiær mulighet vil bare være av betydning i de tilfelle da den selv forsømmer loven krav til saksbehandling om forkjøpsrett.

Det er i den foreliggende sak fastslått ved rettskraftig dom at det offentlige har forspilt sin forkjøpsrett. Landbruksdepartementet kan da ikke ha adgang til å reparere denne forsømmelse ved å nekte konsesjon med nøyaktig den samme begrunnelse som fylkeslandbruksstyret anvendte da det i 1974 for sent traff sitt vedtak om forkjøp. Det pekes i denne forbindelse på at det ved behandlingen av konsesjonssaken nettopp er fylkeslandbruksstyret som har gitt tilråding til Landbruksdepartementet med sin opprinnelige motivasjon. Som en videre konsekvens av Landbruksdepartementets standpunkt vil - under visse forutsetninger - den tapte forkjøpsrett på denne måte kunne vekkes til live på ny. Også denne konsekvens finner flertallet uakseptabel. Den vil innebære en omgåelse så vel av forkjøpsreglenes fristbestemmelser som av den rettskraftige dom. En slik adgang gir jordkonsesjonsloven regler ikke hjemmel for.

Flertallet finner etter dette at Landbruksdepartementets vedtak må kjennes ugyldig.

Mindretallet - rettens formann - har forståelse for flertallets oppfatning om at Landbruksdepartementets standpunkt, slik saken foreligger, kan virke støtende. Så vidt man har kunnet bringe på det rene, har tilsvarende spørsmål ikke tidligere vært oppe for domstolene. Det foreligger på dette punkt heller ingen dokumentasjon fra praksis i Landbruksdepartementet for behandling av liknende tilfelle. Det vil for så vidt være nærliggende å anta at Departementet tidligere kan ha unnlatt å sette saken på spissen ved enten å innvilge konsesjon, eller ved å nekte konsesjon med en annen begrunnelse enn den rent forkjøpsmessige i de tilfelle hvor forkjøpsretten på forhånd er gått tapt. I så fall kunne det tenkes at saksøkeren i det foreliggende tilfelle har vært utsatt for en klar forskjellsbehandling, som ville medføre at konsesjonsnektelsen måtte anses ugyldig. Imidlertid har det tross eksaminasjon under hovedforhandlingen ikke vært mulig å fremskaffe opplysninger av betydning for vurderingen av dette spørsmål. Slike tilfelle forekommer neppe hyppig, og kanskje ikke en gang så ofte at de kan ha dannet grunnlag for en praksis i den ene eller den annen retning. Tilstrekkelig materiale til å fastslå en forskjellsbehandling foreligger således ikke.

Imidlertid er mindretallet kommet til et annet resultat enn de to domsmennene. Mindretallet antar at virkemidlene i lovverket er ment å fungere ved siden av hverandre. Som utgangspunkt må gjelde at myndighetene står fritt i sitt valg, og det forhold at ett regelsett unnlates benyttet, forhindrer eller innskrenker ikke valget av et annet. Omvendt gir ikke en forspillelse av forkjøpsmulighetene kjøperen krav på konsesjon. Den må kunne nektes dersom kjøperen savner kompetanse, eller hvis kjøpet er foretatt i spekulasjonsøyemed eller til spekulativ pris. Mindretallet finner heller ikke grunnlag for å anta at adgangen til å foreta en bedømmelse ut fra rasjonaliseringshensyn skal anses innskrenket eller tapt i de tilfelle hvor forkjøpsadgangen på forhånd er forspilt. Selv om resultatet som nevnt kan virke noe støtende, må det antas at konsesjonsmyndigheten også i et slikt tilfelle må kunne anvende en «forkjøpsmessig» begrunnelse. Det er i loven ikke oppstillet noen hindring for dette. Motivasjonen for Landbruksdepartementets vedtak kan etter dette ikke anses som utenforliggende.

Konklusjon i saken utformes overensstemmende med flertallets standpunkt. - - -

Av lagmannsrettens dom (lagdommerne F. Gripne, N. P. Langvand og ekstraordinær lagdommer Chr. Bull med domsmenn): - - -

Lagmannsrettens flertall, lagdommerne Gripne og Langvand, ekstraordinær lagdommer Bull og domsmann Blakstad, er i det vesentlige enig med byrettens mindretall, og er således kommet til et annet resultat enn byretten. Flertallet skal bemerke:

Ut fra Landbruksdepartementets melding av 14. mai 1978 til Arthur Kjølemon, må det legges til grunn at hans søknad om konsesjon på ervervet av eiendommen «Fodnebø» gnr. 95 bnr. 2 i Mandal ble avslått ut fra såkalte jordrasjonaliseringshensyn. Det heter således i departementets brev til Kjølemon at det ved avgjørelsen er «lagt vekt på at eiendommen ikke bør opprettholdes som eget bruk, men nyttes i rasjonaliseringsøyemed som tilleggsjord til nabobruk». Lagmannsrettens flertall finner at jordkonsesjonsloven av 10. desember 1920 nr. 3 som gjelder for Kjølemons søknad, gir hjemmel for å nekte konsesjon av slike grunner som de nevnte, en lovforståelse som også byretten enstemmig er kommet frem til.

Jordkonsesjonsloven §7 første ledd som fastsetter vilkårene for at konsesjon skal kunne gis, bestemmer at konsesjon til å erverve eiendomsrett eller bruksrett til dyrket mark «kan meddeles når ikke almene hensyn taler imot det». Slik lagmannsrettens flertall forstår denne bestemmelse, omfatter uttrykket «almene hensyn» også hensynet til en driftsøkonomisk rasjonell utnyttelse av jorden til landbruksformål ut fra forholdene til enhver tid. Flertallet er for så vidt enig i statens anførsel om at uttrykket «almene hensyn» må oppfattes som en rettslig standard som gir konsesjonsmyndighetene adgang til å ivareta de hensyn som en forsvarlig utvikling av landbruksnæringen krever.

Etter flertallets mening kan det forhold at de såkalte jordrasjonaliseringshensyn verken er nevnt i jordkonsesjonsloven, eller dens motiver, ikke tolkes slik at disse hensyn er utelukket fra vurderingen av om konsesjon kan gis. Som nevnt i forarbeidene til den någjeldende konsesjonslov av 31. mai 1974 nr. 19, inneholdt de tidligere lover ingen direkte angivelse av formålet med konsesjonsordningen, se her Ot. prp. nr. 6 (1972-73) 7-8. Det må i denne forbindelse antas å være en riktig betraktning når det i nevnte proposisjon uttales at reglene om konsesjonsplikten etter de tidligere lover skulle tjene en rekke formål, og at konsesjonsmyndighetene som en følge av at lovene ikke angir sitt formål vil «stå nokså fritt med hensyn til hvilke momenter som skal tillegges vekt ved avgjørelsen av konsesjonssøknader». Lagmannsrettens flertall er videre enig i proposisjonens uttalelse om at lovmotivene vesentlig har betydning som veiledning om hvilken retning avgjørelsen av konsesjonssøknaden bør gå i.

Flertallet finner særskilt grunn til å bemerke at en ikke kan se at den endring i jordkonsesjonsloven §7 som fant sted ved lov av 11. desember 1959 er av betydning for løsningen av de spørsmål som reiser seg i den foreliggende sak. Det forhold at det ble funnet påkrevet å tilføye i loven at konsesjon i alminnelighet ikke skal gis dersom det er grunn til å anta at det foreligger spekulasjon fra erververens side, eller at han først og fremst tar sikte på kapitalplassering, gir ikke grunnlag for den slutning at jordrasjonaliseringshensynene, som ikke ble tatt med ved lovendringen, av den grunn ikke kan tillegges vekt. Det henvises for så vidt til det som foran er uttalt om betydningen av at eksempler på relevante hensyn er nevnt i loven eller i motivene.

Slik lagmannsrettens flertall vurderer det, kan de bestemmelser som er gitt i jordloven av 18. mars 1955 nr. 2, ikke tas som uttrykk for at rent jordbruksmessige hensyn er uten betydning i jordkonsesjonsloven. Som det nedenfor vil bli gjort rede for, er det etter flertallets mening ingen slik fortolkningsmessig og saksbehandlingsmessig sammenheng mellom de to nevnte lover.

Det foreliggende rettsspørsmål kan ikke ses å være løst i rettspraksis. I den utstrekning spørsmålet er berørt, kan lagmannsrettens flertall ikke se at det foreligger uttalelser som er i strid med den fortolkning av jordkonsesjonsloven som det ovenfor er gjort rede for. Det bemerkes i denne forbindelse at avgjørelsen i Rt-1964-209, selv om den gjaldt en sak hvor særlige forhold gjorde seg gjeldende, ikke er uforenlig med den forståelse av jordkonsesjonsloven at det kan tas jordbruksmessige rasjonaliseringshensyn ved utformingen av konsesjonsvilkårene.

Som før nevnt finner lagmannsrettens flertall ikke at det forhold at jordbruksmessige rasjonaliseringshensyn er ivaretatt ved bestemmelsene i jordloven, betyr at de samme hensyn skal være utelukket fra vurderingen av om konsesjon skal gis etter jordkonsesjonsloven. Etter flertallets mening foreligger det heller ikke noen slik sammenheng mellom de to nevnte lover at det offentlige ved å påberope seg de bestemmelser som gir hjemmel for inngrep etter den ene lov derved har avskåret seg fra å gjøre gjeldende reguleringsbestemmelsene etter den andre.

Det forhold at fylkeslandbruksstyret var for sent ute med sitt vedtak om å benytte statens forkjøpsrett etter jordloven, kan etter flertallets oppfatning ikke være til hinder for at Landbruksdepartementet senere nekter konsesjon etter jordkonsesjonsloven, og som begrunnelse bygger på de samme hensyn som ble anført av fylkeslandbruksstyret som avgjørende for vedtaket om bruk av forkjøpsrett. Etter flertallets syn bringer det ikke saken i noen annen stilling at det ved rettskraftig dom er fastslått at fylkeslandbruksstyrets vedtak ble truffet etter at jordloven frist i §13 første ledd var utløpt, og at forkjøpsretten etter jordloven følgelig ikke kan brukes mot Kjølemon.

Flertallet er enig med staten i at selve oppbyggingen av det offentlige kontrollsystem etter jordkonsesjonsloven og jordloven klart støtter det syn på forholdet mellom de to lover som er lagt til grunn foran. Mens vurderingen og beslutningen når det gjelder statens bruk av forkjøpsrett etter jordloven er lagt til fylkeslandbruksstyret, er det etter jordkonsesjonsloven Landbruksdepartementet som foretar vurderingen og treffer beslutningen om å gi eller nekte konsesjon.

Det ville etter flertallets mening være klart uheldig om det forhold at fylkeslandbruksstyret i et konkret tilfelle har oversittet jordloven frist for å gjøre statens forkjøpsrett gjeldende, skulle føre til at Landbruksdepartementet ved sin avgjørelse av konsesjonssaken var avskåret fra å ta i betraktning hensyn som har relevans etter jordkonsesjonsloven.

Flertallet bemerker endelig at en kjøper, ut fra det som foran er anført, ikke har noen beskyttelsesverdig forventning om å få konsesjon på sitt erverv, fordi om fristen for statens forkjøpsrett etter jordloven er oversittet.

Lagmannsrettens mindretall, domsmennene Skarahagen, Thomte og Naavik, er kommet til samme resultat som byretten, og er i det vesentlige enig i den begrunnelse som er gitt av byrettens flertall. Mindretallet viser til den nevnte begrunnelse og bemerker:

Selv om det etter jordkonsesjonsloven er adgang til å legge vekt på såkalte jordrasjonaliseringshensyn ved avgjørelsen av om en konsesjonssøknad skal innvilges, kan dette ikke være avgjørende i det foreliggende tilfellet.

Det må i denne saken tas utgangspunkt i at staten v/fylkeslandbruksstyret gjorde vedtak om å benytte sin forkjøpsrett etter jordloven mot Kjølemon. Dette vedtak var begrunnet i de samme jordbruksmessige rasjonaliseringshensyn som senere anføres av Landbruksdepartementet som grunnlag for å nekte konsesjon. Etter mindretallets mening vil det være særdeles urimelig om Kjølemon skal kunne nektes konsesjon etter jordkonsesjonsloven på det samme grunnlag som var anført etter jordloven, når det ved rettskraftig dom er fastslått at staten har tapt sin forkjøpsrett etter jordloven på grunn av fristoversittelse. En slik løsning vil frata fristbestemmelsen i jordloven §13 første ledd en vesentlig del av dens betydning, og vil i tillegg i praksis frita staten fra å bære følgene av en rettskraftig domstolsavgjørelse.

Slik mindretallet oppfatter forholdet mellom jordkonsesjonsloven og jordloven, er det verken behov for eller adgang til å anvende de to lover ved siden av hverandre i et tilfelle som det foreliggende. Har staten først valgt å bygge på den ene lov for å ivareta det offentliges interesser, er dette valget bindende. Dersom det senere skulle vise seg at den linje staten har valgt, ikke fører frem på grunn av at staten ikke overholder loven frister, kan staten følgelig ikke gå over på den annen lov for å fremme de samme hensyn. Etter mindretallets mening kan det ikke føre til et annet resultat at det etter jordloven er fylkeslandbruksstyret som skal ivareta det offentliges interesser, mens det er Landbruksdepartementet som avgjør konsesjonssøknader etter jordkonsesjonsloven.

Etter det resultat lagmannsrettens flertall er kommet til, har anken ført frem, og det vil bli avsagt dom i samsvar hermed. - - -