Rt-1964-209

Instans:	Høyesterett - Dom
Dato:	1964-03-06
Publisert:	Rt-1964-209
Stikkord:
Sammendrag:
Saksgang:	L.nr. 34/1964
Parter:	Mimi Halvorsen (høyesterettsadvokat Jan Brækhus) mot staten ved Landbruksdepartementet (overrettssakfører H. Th. Knudtzon - til prøve).
Forfatter:	Nissen, Hiorthøy, Thrap, Helgesen, justitiarius Terje Wold
Lovhenvisninger:	Skogkonsesjonsloven (1909) §7, Jordkonsesjonsloven (1920) §7, Jordloven (1955), §28, §29, Vannfallrettighetsloven (1917), §28, Jordloven (1928), Prisloven (1953) §1, Jordloven (1955) §12

Kst. dommer Nissen: Ved kjøpekontrakt av 1. november 1956 kjøpte frøken Mimi Halvorsen sammen med sin svoger, plansjef Eyvind Strøm, eiendommen Berg gård i Ås bestående av eiendommene Berg med Dylterud g.nr. 38 b.nr. 1 av skyld mark 5,20, b.nr. 2 av skyld mark 0,58 og g.nr. 39 b.nr. 4 av skyld mark 0,32 i Ås herred med påstående bebyggelse samt gårdsredskaper og en del innbo for en samlet kjøpesum av kr. 255 000, hvorav kr. 35 000 for løsøret. Den sistnevnte eiendom, som her i saken går under navnet Bergløkka, ligger atskilt fra hovedeiendommens innmark, men har gjennom lang tid vært eiet og drevet sammen med de to førstnevnte eiendommer. Den hele eiendoms areal var i kjøpekontrakten oppgitt til areal skog 104,5 dekar, innmark anslagsvis 130 dekar og naturpark og have ca. 10 dekar, men således at selgeren ikke påtok seg noe ansvar for de meddelte arealoppgaver. Begge kjøpere var utenbygdsboende. Frøken Halvorsen hadde tidligere fått konsesjon på en eiendom i Bærum hvor hun drev planteskole, og plansjef Strøm, som var kandidat fra Norges Landbrukshøgskole, var bosatt i Oslo. Begge kjøpere trengte konsesjon til ervervelsen. Søknad om konsesjon ble sendt 22. februar 1957. Landbruksdepartementet meddelte i skriv av 12. mai 1858 at departementet etter omstendighetene ikke fant å kunne gi konsesjon med mindre kjøperne avga erklæring om å overdra til en eier av naboeiendom, småbruker Sigurd Sønstevold, et 9,6 dekar stort areal av Bergløkka, slik som arealet er nærmere beskrevet i skogutvalgets brev av 5. november 1957 og inntegnet med blått på skisse av 21. oktober s. å. Prisen skulle i mangel av minnelig overenskomst fastsettes ved rettslig skjønn. For å få konsesjonen fant kjøperne å måtte undertegne erklæringen, og departementet ga deretter ved skriv av 20. mai 1958 «i samsvar med jord- og skogkonsesjonslovene» Mimi Halvorsen og Eyvind Strøm konsesjon på ervervelse av eiendommene. Skjøte på

Side:210

eiendommene var allerede 15. april 1957 utferdiget til Mimi Halvorsen, idet Strøm foreløpig var trådt tilbake fra kjøpet. Departementet meddelte at frøken Halvorsens ervervelse av Strøms part ikke medførte konsesjonsplikt etter de under departementet hørende konsesjonslover.

Mimi Halvorsen, som mener at departementet ikke har lovlig adgang til å gjøre meddelelsen av konsesjonen avhengig av at hun skal overdra 9,6 dekar av Bergløkka til Sønstevold, reiste ved Ytre Follo herredsrett sak mot staten for å få dette vilkår kjent ugyldig. Ytre Follo herredsrett avsa 14. november 1960 dom med sådan domsslutning:

«Den av Landbruksdepartementet i konsesjon av 20. mai 1958 stillede betingelse om at frk. Mimi Halvorsen og plansjef Eyvind Strøm skal avstå 9,6 dekar av Bergløkka g.nr. 39 b.nr. 4 i Ås til S. Sønstevold kjennes ugyldig.

I saksomkostninger betaler den norske stat ved Landbruksdepartementet til Mimi Halvorsen innen 2 uker fra dommens forkynnelse kr. 800.»

Staten ved Landbruksdepartementet påanket dommen til Eidsivating lagmannsrett, som 10. mars 1962 avsa dom med sådan domsslutning:

«Staten ved Landbruksdepartementet frifinnes.

Saksomkostninger tilkjennes ikke.»

Frøken Mimi Halvorsen har påanket dommen til Høyesterett.

Hun har gjort gjeldende at lagmannsretten har tatt feil både når det gjelder det faktiske forhold som ligger til grunn for hennes erklæring om avståelse av Bergløkka, og betydningen av denne erklæring i forhold til jordkonsesjonslovens §7, siste ledd og den tilsvarende bestemmelse i skogkonsesjonsloven. Hun innrømmer at hun var villig til å stille seg velvillig til spørsmålet om avståelse av ca. 5 dekar av Bergløkka, men hevder at hun ikke har gitt noe forpliktende tilsagn, og at dette i hvert fall ikke gjaldt mer enn de ca. 5 dekar og dessuten var knyttet til forutsetningen om at den samlede eiendom var på 130 dekar innmark, mens det viste seg bare å være ca. 90 dekar. Hun hevder videre at hun har vært i aktsom god tro, og at det ikke kan bebreides henne at hun foretok kostbare restaurerings- og utbedringsarbeider på gården, idet dette ble gjort før svikten i det dyrkbare areal ble oppdaget. Når hun underskrev erklæringen om avståelse av Bergløkka, var hun på grunn av de store investeringer hun hadde gjort på eiendommen i en tvangssituasjon. Hun hevder at det vilkår som her er satt for konsesjonen er uten hjemmel i lovens §7, som hun mener at lagmannsretten har fortolket uriktig. Hun henholder seg til den lovfortolkning som er lagt til grunn av herredsretten, og mener at det ved konsesjon etter jord- og skogkonsesjonsloven ikke er lovlig adgang for administrasjonen til å sette som vilkår, at konsesjonæren skal avstå en større eller mindre del av eiendommen til andre.

Mimi Halvorsen har lagt ned sådan påstand:

«Herredsrettens dom stadfestes.

Side:211

Mimi Halvorsen tilkjennes saksomkostninger for lagmannsrett og Høyesterett.»

Ankemotparten, Staten ved Landbruksdepartementet, har lagt ned sådan påstand:

«Prinsipalt:

1. Lagmannsrettens dom stadfestes, dog slik at staten ved Landbruksdepartementet tilkjennes saksomkostninger for herredsrett og lagmannsrett.

2. Staten ved Landbruksdepartementet tilkjennes saksomkostninger for Høyesterett.

Subsidiært:

1. Landbruksdepartementets konsesjon av 20. mai 1958 på erverv av g.nr. 38 b.nr. 1 og 2 og g.nr. 39 b.nr. 4 i Ås kjennes ugyldig.

2. Staten ved Landbruksdepartementet tilkjennes saksomkostninger for alle retter.»

Om de nærmere enkeltheter ved saksforholdet og om partenes anførsler vises for øvrig til herredsrettens og lagmannsrettens domsgrunner. Partene har for Høyesterett supplert sitt bevismateriale med en rekke nye bevis, hvorav særlig skal nevnes en betenkning fra professor i landbruksøkonomi Oddvar Aresvik, som inneholder en vurdering av Berg gård ut fra et strukturrasjonaliseringssynspunkt, videre forskjellige beregninger av jordbruksarealet på Berg gård, og oppgaver fra Landbruksdepartementet for Hedmark og til dels også andre fylker over meddelte konsesjoner, hvorved er satt som vilkår avståelse av deler av eller rettigheter i den ervervede eiendom, dels ved pålagte innskrenkninger i erververens juridiske rådighet over konsesjonsobjektet. Til bruk for Høyesterett er avholdt bevisopptak ved Oslo byrett og Ytre Follo herredsrett, hvorunder er innhentet partsforklaring fra Mimi Halvorsen og en del vitneforklaringer.

Jeg er kommet til samme resultat som lagmannsretten, men finner i motsetning til denne å måtte ta standpunkt til om det konsesjonsvilkår som her er stillet, nemlig at frøken Halvorsen skal avstå 9,6 dekar av Bergløkka, derav 7,9 dekar dyrket jord, ligger innenfor rammen av den fullmakt som er gitt forvaltningen i jordkonsesjonslovens §7 (eller den tilsvarende bestemmelse i skogkonsesjonsloven som her formelt kommer til anvendelse), nemlig at det i tillatelsen kan settes slike betingelser «som finnes påkrevet av almene hensyn - - -». Etter lovens ordlyd gir den forvaltningen en temmelig vid fullmakt. Den kan dog ikke ta sikte på ethvert «alment formål», men det må være et formål som har sammenheng med lovens sakområde og som faller innenfor rammen av det formål loven har.

Hverken skog- eller jordkonsesjonsloven har selv angitt sine formål, men det går klart frem av motivene at formålet har vært ikke bare det rent negative å motvirke kapitaloppsamling av jordeiendommer og hindre at jorden blir et spekulasjonsobjekt, men at man også har hatt for øye det rent positive mål å bevare jorden for de bønder som bor på gårdene og driver dem, og å

Side:212

styrke næringsgrunnlaget for bøndene. Bestemmelsene om forkjøpsrett (jordkonsesjonslovens §28 og skogkonsesjonslovens §29) tar i første rekke sikte på å tilgodese disse positive formål, men bestemmelsene kan etter min oppfatning ikke, slik som fremholdt av frøken Halvorsen, tas til inntekt for den oppfatning at det ikke i noe tilfelle er adgang til å tilgodese disse positive interesser gjennom konsesjonsbetingelser, f. eks. ved å bestemme at konsesjonæren skal avgi tilskottsjord til en innenbygdsboende som trenger dette for sitt gårdsbruk. Det fremgår av lovforarbeidene at når man ga avkall på en nærmere oppregning av de konsesjonsvilkår det kunne bli tale om i §7, var det nettopp for å gi forvaltningen forholdsvis frie hender og fordi «den fremadskridende utvikling stadig kan skape nye forhold som ikke vil rammes av den oppregning man nå måtte bestemme seg til» (se Innstilling I fra den departementale jordkomité av 1908). Forkjøpsbestemmelsene i skog- og jordkonsesjonslovene forutsetter avståelse av det hele konsesjonsobjekt, men det som er dokumentert av Landbruksdepartementets konsesjonspraksis viser at det i flere tilfelle kan være lite hensiktsmessig å kreve avståelse av det hele, men rimelig å innskrenke avståelsen til en mindre del av eiendommen eller til visse rettigheter. Selv om de dokumenterte eksempler fra praksis er fåtallige i forhold til det store antall konsesjoner som er gitt i årenes løp, viser de i hvert fall tydelig at administrasjonen ikke har tolket §7 så snevert, at den i alle tilfelle utelukker adgang til å kreve avståelse til tredjemann gjennom konsesjonsvilkår.

Frøken Halvorsen har gjort gjeldende at uansett hvorledes konsesjonslovenes §7 skal tolkes, så har det ved den utvikling som senere er skjedd på dette lovgivningsområde skjedd en forskyvning som innskrenker anvendelsen av bestemmelsen. Det pekes i denne forbindelse på endringsloven av 11. desember 1959 til jordkonsesjonslovens §7 med forarbeider, men særlig til jordloven av 22. juni 1928 og den nå gjeldende jordlov av 18. mars 1955. Hun hevder at det etter disse endringer må være jordloven og ikke konsesjonsloven som skal anvendes når det er tale om jordavståelse. Jeg finner ikke at endringsloven av 11. desember 1959 har innskrenket administrasjonens fullmakt etter §7. Heller ikke antar jeg at jordloven, selv om denne nå i første rekke tilgodeser de positive jordformål, utelukker at man også gjennom konsesjonsbetingelser kan tilgodese slike formål. Saksforholdet i vår sak har etter min mening vist at det etter omstendighetene kan være et legitimt behov for å ty til konsesjonsbetingelsene for å oppnå jordkonsesjonslovens positive formål.

Etter dette finner jeg å måtte legge til grunn at det i dette tilfelle var lovlig adgang til i medhold av lovens §7 å sette som betingelse for en jord- og skogkonsesjon at erververen avsto en del av sin eiendom som tilskottsjord til en innenbygdsboende gårdbruker som trengte jorden til sitt gårdsbruk. Hvor langt administrasjonen i sin alminnelighet er berettiget til å gå, finner jeg ikke grunn til å komme nærmere inn på, idet de særlige

Side:213

forhold som foreligger i vår sak etter min mening i hvert fall hjemler den konsesjonsbetingelse det er tale om.

I likhet med lagmannsretten legger jeg her særlig vekt på den faktiske utvikling som førte til konsesjonsbetingelsen og frøken Halvorsens erklæring av 14. mai 1958. Erklæringen kan, som fremhevet av lagmannsretten, ikke sees isolert. Utgangspunktet for den faktiske utvikling er jordlovens kap. IV, hvoretter staten har forkjøpsrett til den solgte eiendom eller del av denne. Etter at melding om salget var gitt, tok jordstyret opp spørsmålet om avståelse av Bergløkka til Sønstevold. Det ble holdt åstedsbefaring, og Akershus fylkeslandbruksstyre tok opp forhandlinger med frøken Halvorsen og plansjef Strøm om frivillig salg - en fremgangsmåte som er helt i samsvar med jordloven. Jeg må på samme måte som lagmannsretten legge til grunn at fylkeslandbruksstyret etter resultatet av disse forhandlinger måtte regne med som sikkert at Strøm og frøken Halvorsen stillet seg imøtekommende til spørsmålet om avståelse til Sønstevold av Bergløkka. Dette var da grunnlaget for at fylkeslandbruksstyret 6. mars 1957 besluttet å avstå fra å gjøre forkjøpsretten gjeldende på betingelse av at kjøperne overdro Bergløkka, da angitt til ca. 15 mål jord. Samtidig anbefalte fylkeslandbruksstyret at konsesjon gis på samme vilkår. Med dette var saksbehandlingen etter jordloven avsluttet, og konsesjonssaken gikk sin gang gjennom de forskjellige instanser, som alle anbefalte konsesjon bl.a. på det vilkår at Bergløkka ble overdradd til Sønstevold. Under denne behandling ble kravet om avståelse av hele Bergløkka redusert til de 9,6 dekar. Vilkåret om denne avståelse er således blitt stillet som følge av kjøpernes tilsagn om å avstå Bergløkka, og fylkeslandbruksstyret har på grunn av dette vedtatt å ikke nytte forkjøpsretten. At frøken Halvorsen har bygget på at arealet for innmarken på gården Berg utgjorde 130 dekar istedenfor, som det senere viste seg, ca. 100 dekar, har i denne forbindelse ingen betydning. Hun har selv i sin konsesjonssøknad angitt innmarken til «anslagsvis 130 dekar». Jeg må legge til grunn at fylkeslandbruksstyret har foretatt den vurdering som er foreskrevet i jordlovens §12 første ledd. Da erstatningen for avståelsen skal fastsettes ved rettslig skjønn, og det herunder ifølge uttalelse fra statens prosessfullmektig skal bygges på vanlige erstatningsregler som ved ekspropriasjon, vil frøken Halvorsen få full erstatning for det areal hun må avstå til Sønstevold. Under disse omstendigheter antar jeg den betingelse som det her er tale om ligger innenfor rammen av de almene hensyn som lovens §7 har for øye.

Jeg finner at saksomkostninger heller ikke bør tilkjennes for Høyesterett, og stemmer etter dette for slik dom:

Lagmannsrettens dom stadfestes.

Saksomkostninger for Høyesterett tilkjennes ikke.

Side:214

Dommer Hiorthøy: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med førstvoterende.

Dommerne Thrap, Helgesen og justitiarius Terje Wold: Likeså.

Av herredsrettens dom (sorenskriver Dagfinn Dekke):

- - -

Da salget var blitt kjent gjorde en av naboene Sigurd Sønstevold, eier av Bjerklund g.nr. 39 b.nr. 7 og 10 som grenser inntil Bergløkka, henvendelse til jordstyret med brev av 5. desember 1956. I dette brev meddeler han at han fremdeles er interessert i å få Bergløkka, og gjør gjeldende at han av de tidligere eiere har fått løfte om kjøp av det nevnte jordstykke, og at han også tidligere har hatt jordstyrets bistand til å få fremmet et fritt salg. Hans eiendom har 16 mål dyrket jord og 14 mål skog, og han gjør gjeldende at han på denne eiendom i 23 år som eneste levevei har drevet produksjon av grønnsaker og bær. Men heter det videre «nu tar jordtretthet og direkte humustap slik overhånd at hvis ikke det kan skaffes muligheter for vekstskifte må jeg slutte».- - -

Etter befaring den 28. desember 1956 ble det ifølge protokollen fattet følgende enstemmige vedtak: «Bergløkka ligger omlag 800 meter fra nærmeste jorde til Berg gård. Høydeforskjellen er ca. 30 meter. Rent driftsmessig må det uten tvil kunne sies at Bergløkka ligger helt naturlig til for drift sammen med Bjerklund. De av Sønstevold gitte opplysninger i brev av 5. desember 1956 viste seg under befaringen å være helt i overensstemmelse med de faktiske forhold. Ås Jordstyre ber Akershus fylkeslandbruksstyre om at det gjør hva det kan for at Bergløkka blir kjøpt inn til eiendommen Bjerklund g.nr. 39 b.nr. 7-10 i Ås som tilskottsjord.» Vedtaket ble oversendt Akershus fylkeslandbruksstyre med et brev av 7. januar 1957 (dok. 3).

Fylkeslandbruksstyret vendte seg i et brev av 2. februar 1957 til høyesterettsadvokat Jac. P. Jacobsen som hadde representert selgerne i forbindelse med kjøpekontrakten av 1. november 1956, og han nevner i brevet innledningsvis at til Ås jordstyre er innkommet anmodning fra den før nevnte Sigurd Sønstevold om bistand til ervervelse av Bergløkka, ca. 6 dekar under Berg gård. I brevet heter det ellers videre: «På denne bakgrunn tillater en seg å forespørre om frk. Mimi Halvorsen og herr Eyvind Strøm frivillig kunne tenke seg å selge Bergløkka til herr Sønstevold som har sin mindre eiendom liggende inntil Bergløkka. - Av hensyn til våre uttalelser til kjøperens konsesjonssøknad på eiendommen Berg, tør en også be om en redegjørelse for kjøpernes planer for utnyttelse av eiendommen.» (Dok. 4.)

Henvendelsen fra landbruksselskapet ble brakt videre til kjøperne, og i et brev av 8. februar 1957 skriver saksøkeren Mimi Halvorsen på vegne av begge kjøpere til landbruksselskapet bl.a. for å bekrefte sitt «standpunkt til anmodning fra eieren av gården Bjerklund om anledning til ervervelse av ca. 5 dekar jord av Bergløkka». Om dette heter det at kjøperne vil «stille seg imøtekommende til denne anmodning, og skal få komme tilbake til spørsmålet så snart det er farbart i marken slik at den nødvendige besiktigelse kan finne sted.» - - -

Samtykke, konsesjon, i henhold til loven av 10. desember 1920 om

Side:215

ervervelse av dyrket mark, ble søkt ved brev (dok. 6) fra kjøperne til Landbruksdepartementet datert 22. februar 1957. Fra brevet skal bare nevnes at det her henvises til det forannevnte brev av 8. februar til landbruksselskapet.

Den i loven forutsatte uttalelse fra skogutvalget ble gitt med brev av 25. mars 1957 (dok. 7) til ordføreren i Ås. I dette brev uttaler skogutvalget bl.a. at det «ved henvendelse til Akershus Fylkeslandbruksstyre har fått opplyst at konsesjonssøkerne har erklært seg villige til å overdra ovennevnte jordstykke til S. Sønstevold etter takst.» Ved de foran siterte skrivelser har kjøperne som det sees ikke gått lenger enn til å erklære at de ville stille seg imøtekommende overfor en anmodning om å erverve ca. 5 dekar jord av Bergløkka. Det er ikke opplyst noe for retten om at kjøperne ved konferanser med landbruksselskapet eller på andre måter har stillet mer i utsikt eller gitt videregående innrømmelser.

I sitt brev anbefaler ellers skogutvalget konsesjonssøknaden innvilget på slike betingelser:

«1. Konsesjonssøkerne gir skriftlig erklæring om at de er villige til å overdra Bergløkka til S. Sønstevold etter takst.

2. Det skal ikke foretas utparsellering av tomter fra Berg gård uten kommunestyrets samtykke.»

På dette tidspunkt hadde fylkeslandbruksstyret allerede behandlet saken og i utskrift fra forhandlingsprotokollen i møte den 6. mars 1957 (dok. 8) vises det til henvendelser og vedtak som er gått forut. - - -

Det ble i møtet ellers gjort slikt vedtak:

«1. Fylkeslandbruksstyret finner under forutsetning av oppfyllelse av betingelsene under pkt. 2 ikke å ville la salget av eiendommen Berg, g.nr. 38 b.nr. 1 og 2 og g.nr. 39 b.nr. 4 i Ås bli gjenstand for vedtak etter jordloven.

På samme betingelser anbefales det at Mimi Halvorsen og Eyvind Strøm gis konsesjon på eiendommen.

2. Mimi Halvorsen og Eyvind Strøm overdrar Bergløkka ca. 15 dekar jord til eierne av naboeiendommen Bjerklund g.nr. 39 b.nr. 7-10. Såfremt ikke partene seg imellom blir enige om kjøpesummen, blir denne å fastsette ved skjønn.»

I mai 1957 tiltrådte formannskap og kommunestyret skogutvalgets forslag til vedtak, og dette ble meddelt kjøperne.

Under våronnarbeidene på Berg gård fikk kjøperne inntrykk av at de arealoppgaver som var gitt i kjøpekontrakten måtte være uriktige. Ved en oppmåling som de lot foreta viste det seg også at den dyrkbare jord på gården inklusive Bergløkka bare var ca. 90 dekar mot i kjøpekontrakten oppgitt 130. Av dette areal utgjorde Bergløkka som før nevnt ca. 20 dekar, men av dette var igjen fjell og grunn jord ca. 4 dekar. I brev av 20. juni 1957 (dok. 12) fra kjøperne til skogutvalget i Ås, blir det vist til dette og til at det var kjøpekontraktens arealoppgave på ca. 130 dekar som lå til grunn for kjøpernes «tilslutning om avståelse av ca. 5 dekar til gartner Sønstevold». - - -

Fylkeslandbruksstyret behandlet konsesjonssøknaden fra kjøperne i et møte den 3. juli 1957 uten øyensynlig å kjenne til den henvendelse som kjøperne som nevnt ovenfor hadde gjort til skogutvalget i brev av

Side:216

20. juni s. å. I protokollen fra møtet (dok. 14) vises det til den tidligere behandling i møte den 6. mars 1957 av salgsmeldingen vedkommende eiendommen, og det ble vedtatt overfor departementet å referere til tidligere behandling, og dessuten rette en anmodning til departementet om ikke å gi kjøperne konsesjon på kjøpet førenn forholdet med overdragelse av Bergløkka var ordnet.

Skogutvalget ga sin uttalelse i anledning kjøpernes brev av 20. juni 1957 i et brev av 5. november 1957 (dok. 15) til Landbruksdepartementet. I dette brev viser skogutvalget til den anmodning det hadde fått om fornyet behandling, og viser til at det har foretatt en grovkontroll av arealoppgaven og konstatert at kjøpernes opplysning om dyrket areal ser ut til å stemme.

Videre opplyser skogutvalget at man har latt Bergløkka oppmåle og at det er foretatt flere befaringer med partene. Det har øyensynlig også vært forsøkt forhandlinger om en ordning, men det heter om dette at det ikke har lykkes å komme frem til noen minnelig ordning. Resultatet av skogutvalgets behandling ble at dette anbefaler at overdragelsen av Bergløkka til Sønstevold begrenses til den søndre del av løkken med nødvendig tillegg, et areal på i alt 9,6 dekar hvorav 7,9 dekar dyrket. Arealet var inntegnet på en skisse som vedlå brevet og som også er fremlagt under saken som dok. 16.

På kjøpernes vegne skrev saksøkeren den 11. november 1957 et brev til Landbruksdepartementet (dok. 17). Det gjøres i brevet gjeldende at Berg gård har altfor lite dyrkbar jord. - - -

Landbruksdepartementets svar på denne henvendelse ble gitt med brev av 19. februar 1958 (dok. 18). Med dette brev ble det forespurt om kjøperne var villige til å avgi en erklæring i samsvar med et vedlagt utkast. Utkastet til erklæringen inneholder først en forpliktelse til å dra omsorg for at eiendommen blir stadig bebodd og drevet på forsvarlig måte som gårdsbruk. Videre en forpliktelse til ikke å utparsellere eiendommen uten kommunestyrets samtykke. Endelig inneholder utkastet en erklæring med forpliktelse til å overdra til Sønstevold de før nevnte 9,6 dekar av Bergløkka etter en pris som i mangel av mulig overenskomst fastsettes ved rettslig skjønn.

I sitt svarbrev av 27. februar 1958 (dok. 20) blir det i forbindelse med kravet om avståelse av jord bedt om at departementet må foreta en befaring på stedet og stille saken i bero til denne har kunnet foretas. Ellers inneholder brevet en del opplysninger og erklæringer til godtgjørelse av at de øvrige vilkår for konsesjonen er oppfylt.

Den befaring det var anmodet om fant sted i løpet av våren 1958, og det var i denne tid etter hva der er opplyst også en del konferanser i Landbruksdepartementet om saken. Med brev av 12. mai 1958 (dok. 21) skriver så Landbruksdepartementet følgende:

«Departementet finner etter omstendighetene ikke å kunne gi Dem og plansjef Eyvind Strøm konsesjon på ervervelsen av ovennevnte eiendom medmindre dere avgir erklæring i samsvar med det utkast som ble sendt herfra i brev av 19. februar d. å. En ber snarest opplyst om dere er villige til å avgi erklæring i samsvar med det tilsendte utkast. Erklæringen blir i tilfelle å undertegne i tre eksemplarer som sendes tilbake hit.»

Side:217

Med brev av 14. mai 1958 (dok. 22) ble erklæring som nevnt innsendt, og konsesjon ble gitt med Landbruksdepartementets brev av 20. mai 1958 (dok. 23). - - -

Retten viser til den utførlige fremstilling av saksforholdet som er gitt foran. - - -

Uttrykksmåten i lovens §7 første ledd kan etter rettens oppfatning ikke tolkes derhen, at forvaltningen står fullstendig fritt i spørsmålet om det vil gi tillatelse til ervervet eller ikke. Forvaltningen kan ikke fullstendig etter eget godtykke og et vilkårlig diskresjonært skjønn bestemme om tillatelse skal gis eller ikke. Utøvelsen av den myndighet som er tillagt den ved loven må forvaltningen også ta sikte på ved sine avgjørelser å realisere det som kan regnes å ha vært og fortsatt å være vedkommende lovs formål. Lovens forutsetning må for så vidt være at tillatelse ikke skal nektes med mindre almene hensyn taler for det. Uttrykket «almene hensyn» som nyttes i første og siste ledd i §7 er ikke særlig konsist, generelt sett vil jo «almene hensyn» omfatte ganske meget. Uttrykket eller et tilsvarende uttrykk finner en foruten i konsesjonslovgivningen også i en del andre lover som f. eks. prisloven av 30. juni 1947, som i §5 talte om forhold «skadelege for allemannsbaten», og prisloven av 26. juni 1953 som i §1 taler om trygging mot forskjellige forhold som er urimelige eller til skade for almene interesser. Når loven som her lar almene hensyn være bestemmende for den fullmakt forvaltningen skal ha til å gripe inn, må uttrykket etter rettens mening også tolkes i forhold til den lov den gjelder og på bakgrunn av det formål loven har satt seg. Nå inneholder konsesjonsloven av 1920 ingen bestemt formålsparagraf, lovens forarbeider og også bestemmelser i selve loven gir imidlertid tydelig uttrykk for hva som har vært og er lovens formål. Det som først og fremst har ligget bak loven var frykten for at tendenser til oppkjøp av jord for jordoppsamling, særlig på hender som yrkesmessig sto jordbruket fjernt og i spekulasjonsøyemed, skulle ta overhånd og bringe en selveiende bondestand i fare. I innstillingen fra den komité som ble nedsatt i oktober 1917 for å behandle spørsmålet om konsesjon for ervervelse av jordeiendom (bilag til Ot.prp. nr. 36 for 1919) heter det bl.a. side 6: «Der er etter komiteens mening en rekke omstendigheter til stede, som gjør det ikke alene fullt berettiget, men også nødvendig, at der gives lovregler, som på den ene side setter staten istand til å øve en regulerende innflytelse på enkeltmenns ansamlinger av jordeiendommer og som på den annen side legger hindringer i veien for, at jorden blir et spekulasjonsobjekt. Disse bestemmelser må særlig ha for øyet det positive mål at bevare jorden for en selveiende, selvstendig følende bondestand, som er knyttet til sine gårder, bor på dem og selv driver dem». Videre heter det samme sted: «at det ville være meget uheldig ikke bare for vårt jordbruk, men for vårt folks hele sosiale utvikling, om gårdene i større utstrekning skulle oppkjøpes av eiere, der ikke bodde på dem og hvis virksomhet og interesse lå på helt andre områder enn jordbruket, vil visstnok erkjennes av alle, og likeså uheldig vil det være om store selskaper la under seg jorden, og arbeide på denne ble drevet av lønnede funksjonærer eller leilendinger».

Ved siden av disse rene kontrollformål er det nok i loven også lansert andre formål selv om det er gjort meget forsiktig. Således foreslo

Side:218

komiteen og det har også kommet inn i loven regler om en viss forsiktig forkjøpsrett tilsvarende den man har i skogkonsesjonsloven. Det vises i denne forbindelse til lovens §28 og §29 som for øvrig gir en noe videre forkjøpsrett enn den komiteen hadde foreslått. Disse bestemmelser og det forhold at der innen komiteen var en dissens, idet et medlem ønsket en betydelig utvidet forkjøpsrett, viser at man allerede den gang var oppmerksom på og hadde oppe de jordpolitiske problemer som knytter seg til spørsmålet om å gripe inn og regulere fordelingen av jord og skape flere bruk. Landbruksdepartementet ønsket den gang også en utvidet forkjøpsrett som kunne ta sikte på å realisere også andre jordpolitiske oppgaver enn de som komiteen hadde vært inne på. Det forslag ble imidlertid ikke tatt opp i proposisjonen som stort sett fulgte komiteens innstilling. Dette må sees i sammenheng med at en i 1917 hadde fått oppnevnt en komité som skulle utrede spørsmålet om revisjon av lovgivningen om husmannsvesenet m.v., og denne hadde også fått i oppdrag å utrede bl.a. spørsmålet om tvungen avståelse av jord til dannelse av småbruk, og videre ble det ved kgl. res. den 14. november 1919 oppnevnt ytterligere en ny kommisjon til utredning bl.a. av jordspørsmålets sosiale sider.

Nå må det etter rettens oppfatning være berettiget å tolke en lovs formål også i forhold til den utvikling som har funnet sted siden loven ble gitt. - - - Det er likevel flere forhold som taler mot at en skulle kunne nytte fullmakten etter loven av 1920 til ordning av slike oppgaver og problemer vedkommende jordfordelingen som gjort i dette tilfelle.

Retten vil i denne forbindelse først peke på at allerede formuleringen av siste ledd i §7 tyder på at loven selv bare tenker seg et begrenset utvalg av betingelser som aktuelle. Ellers ville det ikke vært noen grunn til å gi uttrykkelig hjemmel for det vilkår at erververen selv skal bruke og bo på eiendommen. Uttrykket almene hensyn i siste ledd må også i utgangspunktet tolkes ut fra samme synspunkter som det tilsvarende uttrykk i første ledd.

I forbindelse med de spørsmål som her drøftes er det naturlig å se også på de endringer i loven av 10. desember 1920 som ble gjennomført ved lov av 11. desember 1959. Ved denne lov ble det tatt inn uttrykkelige bestemmelser om at konsesjon i alminnelighet ikke skal gis hvor det foreligger kjøp med sikte på kapitalplasering eller spekulasjon. I betraktning av at problemene omkring slike kjøp hadde vært oppe allerede ved forberedelsen av loven av 1920, jfr. bemerkningene foran, gir dette uttrykk for at lovens virkeområde har vært forstått som temmelig snevert. I den proposisjon som ligger til grunn for loven av 1959, Ot.prp. nr. 2 1959, vises det til at den komité som er nedsatt med oppdrag å fremlegge utkast til revisjon av konsesjonslovene har pekt på at det råder usikkerhet med hva som går inn under uttrykket «almene hensyn» i bl.a. jordkonsesjonsloven. Dette i sammenheng med den endring som nevnt ble foretatt, taler avgjort for at en selv etter utviklingen siden 1920, må legge til grunn en snever tolkning av loven sterkt bundet til dens formål etter forarbeidene.

Når det oppstår spørsmål om jordkonsesjonsloven kan nyttes også til å løse slike jordpolitiske oppgaver som rasjonaliseringen av jordbruk

Side:219

gjennom omregulering av jordfordelingen, må det også tas i betraktning at en siden loven ble gitt har fått, særlig gjennom jordloven av 18. mars 1955, et eget institutt for løsning av disse oppgaver. - - - En kan da ikke ved å nytte fullmakter i en annen lov hvis forutsetninger er andre, søke å realisere formål som egentlig jordloven er satt til å ivareta, og på den måten søke å realisere den sistes formål på basis av andre forutsetninger og en annen fremgangsmåte.

Skulle det være adgang til for administrasjonen å gjennomføre en omfordeling av jorden i forbindelse med behandling av konsesjonssøknader, ville det også innebære en faktisk utvidelse av og omgåelse av de regler om forkjøpsrett som ellers inneholdes i lovens §28. - - -

Etter rettens oppfatning gir jordkonsesjonsloven av 1920 derfor ikke hjemmel til i forbindelse med en tillatelse til erverv å sette betingelser om at noen del av eiendommens areal skal avståes helt eller delvis til en tredjemann.

Spørsmålet er så hvilken betydning en skal tillegge den erklæring saksøkeren har undertegnet, der hun erklærer seg villig til å gjennomføre en avståelse som nevnt. - - -

I forbindelse med spørsmålet om virkningen av den erklæring saksøkeren har gitt, har det vært vist til Høyesteretts avgjørelse i dom i Rt-1915-161. I den sak som ble avgjort av Høyesterett ved dommen var forholdet at konsesjonæren hadde forpliktet seg til under visse forutsetninger å flytte det anlegg det var tale om og også å svare utgiftene ved slik flytning. Forholdet er for så vidt forskjellig fra det som foreligger i nærværende sak fordi det der dreiet seg om et vilkår, betaling av utgifter som måtte sees som en naturlig konsekvens av gjennomføringen av det anlegg det dreiet seg om og forpliktelsen til eventuelt å flytte dette. - - -

Derimot ligger det forhold som forelå i den sak som er referert i Rt-1931-241 nærmere opp til forholdet i nærværende sak. Der godtok en konsesjonssøker som et på forhånd tydelig vilkår for å få konsesjon, at han ved de fremtidige inntektsligninger til kommunen skulle godta ligningsmyndighetenes forståelse av loven i et spørsmål som ble funnet tvilsomt, uten å prøve ligningen for domstolene. - - - Den ligningsmåte selskapet der hadde vedtatt må sees som en betingelse for at konsesjon skulle bli gitt. Men den må også sees som et ledd i hele det økonomiske oppgjør mellom selskapet og kommunen som skulle ordnes i og med den avgift som ble pålagt i forbindelse med konsesjonen. Forholdet er av den grunn også så forskjellig fra det som foreligger i nærværende sak at det ikke fra den kan trekkes noen slutninger for løsningen.

Retten kommer etter dette til det resultat at saksøkeren ved å underskrive erklæringen av 14. mai 1958 ikke har fraskrevet seg adgangen til å få spørsmålet om den krevede avståelses gyldighet prøvet ved domstolene. Retten vil i denne forbindelse vise til dom i Rt-1925-862 som gir en viss støtte for dette resultat. Retten vil også legge vekt på at da betingelsen ble endelig forelagt henne ved Landbruksdepartementets brev av 12. mai 1958, var saksøkeren gjennom sine investeringer faktisk kommet i en tvangssituasjon. Det kan vanskelig bebreides henne at hun gjennomførte disse investeringer, selv om hun etter

Side:220

forhandlingene på forhånd om konsesjonen måtte være forberedt på at et vilkår som det omhandlede kunne bli stillet. Men det kan nok sies at hun burde ha tilkjennegitt sitt standpunkt til spørsmålet om lovligheten av en slik betingelse noe tidligere. Avgjørende for sakens utfall kan det imidlertid ikke være, sålenge en kommer til at hun gjennom erklæringen av 14. mai 1958 ikke har fraskrevet seg adgangen til å få spørsmålet prøvet.

Det fremgår av synspunktene foran at hvis saksøkeren hadde avslått å godta kravet om avståelse kunne departementet ikke nyttet det som begrunnelse for å nekte konsesjon. Da kan heller ikke den omstendighet at slikt satt vilkår underkjennes, medføre at konsesjon (samtykket til ervervet) faller bort. - - -

Av lagmannsrettens dom (lagdommerne Arne Jahren og Erling Haugen og tilkalt dommer, sorenskriver P. A. Larsen):

- - -

Lagmannsretten er kommet til et annet resultat enn herredsretten.

I tilknytning til herredsrettens utførlige faktiske fremstilling skal lagmannsretten bemerke:

Plansjef Strøm var en gammel bekjent av fylkeslandbrukssjef Berggren og oppsøkte denne for å drøfte konsesjonsspørsmålet. Det har ikke kunnet fastlegges når denne konferanse fant sted, men det må sannsynligvis ha vært forut for skrivelsen av 2. februar 1957 fra fylkeslandbruksstyret til advokat Jacobsen. Den 13. februar 1957 mottok fylkeslandbrukssjefen frk. Halvorsens skrivelse av 8. februar og advokat Jacobsens skrivelse av 12. februar 1957. Fylkeslandbrukssjefen ble da oppmerksom på at det i skrivelsen av 2. februar 1957 ved en feilskrift var satt ca. 5 dekar istedenfor ca. 15. Han telefonerte da den 15. februar til Strøm og gjorde oppmerksom på feilen, hvortil Strøm - ifølge Berggrens forklaring - svarte at «det spiller ingen rolle om det er 5 eller 15, for det er løkka det gjelder.» Strøm benektet i sin forklaring at han hadde uttalt seg slik. Etter det han erindret hadde Berggren under en personlig konferanse antydet at det var en feil arealangivelse vedrørende Bergløkka, men Strøm hadde ikke gitt noe tilsagn. For lagmannsretten ble det fremlagt fotostatkopier av de to foran nevnte skrivelser av 8. februar fra frk. Halvorsen og av 12. februar fra advokat Jacobsen. På begge disse er det gitt følgende påtegning: «Konferert med Strøm i telefonen 15. februar 1957 som bekrefter at han er innforstått med at det er hele løkka det gjelder. 15. februar 1957. A. Th. Berggren».

Som nevnt av herredsretten ble saken behandlet i fylkeslandbruksstyrets møte 6. mars 1957. Utskrift av protokollen ble sendt advokat Jacobsen ved skrivelse av 14. mars 1957. Utskrift av forhandlingsprotokollen ble også sendt Sønstevold og Aas jordstyre. Ved fylkeslandbrukssjefens foran refererte påtegning og hans vitneforklaring finner retten det godtgjort at Strøm den 15. februar 1957 ble orientert om at det var hele løkka det gjaldt, og at dette ikke bevirket at løftet om å stille seg velvillig til overdragelse ble trukket tilbake eller modifisert. Strøm hadde overfor fylkeslandbrukssjefen opptrådt på vegne av kjøperne, og en meddelelse til Strøm måtte regnes også å være kommet til frk. Halvorsens kunnskap. Av utskriften av protokollen fra møtet

Side:221

6. mars kunne frk. Halvorsen også se at fylkeslandbruksstyret regnet med hele Bergløkka. Hun foretok intet for å beriktige dette. Når hun senere, i skrivelse av 20. juni 1957, fortsatt opererer med 5 dekar og henviser til fylkeslandbruksstyrets brev av 2. februar 1957, synes hun vanskelig å kunne være i aktsom god tro.

Det er ganske visst så at det kjøperne hadde uttalt var at de ville «stille seg imøtekommende» (skrivelse 8. februar 1957), og at «de er meget velvillig innstilt» (skrivelse 12. februar 1957), og at de ville komme tilbake til spørsmålet så snart det ble farbart slik at nødvendig besiktigelse kunne finne sted. Det er imidlertid tydelig at de anvendte uttrykk av begge parter er oppfattet som forpliktende. Frk. Halvorsen bruker således i sin skrivelse av 20. juni 1957 uttrykket «vår tilslutning om avståelse av ca. 5 dekar - - -, og «- - - vil tilsagnet om å avstå en parsel av Bergløkka- - -».

For fylkeslandbruksstyret måtte det fremstille seg som en praktisk ordning å oppnå en frivillig overdragelse istedenfor å benytte statens forkjøpsrett for å skaffe Sønstevold den tilleggsjord som ble ansett nødvendig. Og etter det som var passert måtte fylkeslandbruksstyret være berettiget til å regne med kjøpernes velvillige medvirkning. Derfor besluttet styret ikke å la salget av Berg «bli gjenstand for vedtak etter jordloven». Den uttrykkelige forutsetning var at kjøperne ville overdra «Bergløkka ca. 15 dekar jord» til «eieren av naboeiendommen Bjerklund - - -».

Noen protest fra kjøperne fremkom ikke. De forhold som nå er omtalt er behandlet så utførlig, fordi lagmannsretten tillegger dem stor vekt ved bedømmelsen av den erklæring som kjøperne vedtok i mai 1958.

Etter rettens oppfatning hadde frk. Halvorsen ikke grunnlag for å regne det som en kurant sak for henne å få konsesjon. Og fra mars 1957 måtte hun gå ut fra at avståelse av Bergløkka, helt eller delvis, ville bli en av betingelsene. Våren 1957 ble hun klar over at det i kjøpekontrakten oppgitte areal var betydelig for høyt, hvorfor hun søkte og fikk fornyet behandling både av kommunale instanser og av fylkeslandbruksstyret. Noen tilnærmet sikkerhet for at det omtvistede vilkår skulle bli frafalt, kunne hun dog ikke ha. Når hun til tross for dette allerede fra våren 1957 går i gang med store påkostninger, ikke bare på jordveien men også på bygninger, både hovedbygning og driftsbygninger, er det utelukkende på egen risiko hun setter seg selv i den økonomiske tvangssituasjon som hun senere - etter rettens oppfatning med urette - påberoper seg.

Retten vil også peke på at det under skogutvalgets nye behandling av saken, november 1957, ble forhandlet om en minnelig ordning. Det er noe uklart hva der virkelig foregikk, men det synes som om frk. Halvorsen har innlevert en skisse hvori er antydet en avståelse som skulle omfatte ca. 7,8 dekar, hvorav 7,3 dekar dyrket. Hun tok dog sterkt forbehold om at Landbruksdepartementet må opprettholde kravet om avståelse, og at hun først da kan gå med på det «forslag» som fremkom i hennes skisse (frk. Halvorsens skrivelse til Landbruksdepartementet av 11. november 1957). Resultatet av den befaring som ble foretatt i forbindelse med forsøket på å få saken ordnet, var at skogutvalget

Side:222

anbefalte at det areal som skulle overdras ble begrenset til 9,6 dekar, hvorav 7,9 dekar dyrket, altså det samme som departementets endelige vilkår ble, og som ble godtatt av frk. Halvorsen i mai 1958.

Under ankeforhandlingen foretok prosessfullmektigene en langvarig gjennomgåelse og drøftelse av forarbeidene til konsesjonslovene. Retten har imidlertid ikke kunnet finne at forarbeidene gir sikre holdepunkter for en noenlunde klar avgrensning av hvilke forskjelligartede formål reglene om konsesjonstvang skulle tilgodese, og derfor heller ikke av hvilke betingelser det må ansees berettiget å stille ved meddelelse av konsesjon. Lovens ordlyd: «- - - betingelser, som findes påkrævet av almene hensyn» gir heller ingen sikker veiledning. Lagmannsretten er dog etter sin forståelse av motivene av den oppfatning at det ikke er riktig å anvende en snever fortolkning, hverken når det gjelder lovens formål eller når det gjelder uttrykket almene hensyn. Når hverken lov eller motiver angir en klar grense, må den praksis som nå har vært fulgt i ca. 40 år tillegges en ikke liten betydning. Vel er det riktig som fremholdt av frk. Halvorsen at denne praksis ikke har medført en sedvanerettslig utvidelse av adgangen til å sette vilkår, men en ubrutt praksis gjennom så lang tid er etter rettens oppfatning et meget sterkt moment ved fortolkningen. Retten er tilbøyelig til å anta at det stillede vilkår ligger innen lovens ramme, men finner det ikke nødvendig å ta direkte standpunkt til dette i nærværende sak, og går derfor heller ikke inn på en nærmere drøftelse av lovforarbeidene. Retten finner nemlig at slik som denne sak ligger an, er frk. Halvorsens vedtagelse avgjørende. Hennes underskrift på erklæringen 14. mai 1958 kan ikke sees isolert. Den var avslutningen på en forhandling som påbegyntes i februar 1957 og som i mars 1957 nærmest må sees som en overenskomst. Frk. Halvorsen måtte iallfall forstå at fylkeslandbruksstyret gikk ut fra at konsesjonssøkerne var villige til å overdra Bergløkka hvis de fikk konsesjon, og som allerede nevnt foran fremkom ingen protest. Når det da gjelder et vilkår av den art som departementet har ansett seg berettiget til å stille og som har vært stillet i en årrekke uten rettslig innsigelse, et vilkår som iallfall ikke ligger utenfor lovens grenseområde, da må frk. Halvorsen ansees bundet av den vedtatte betingelse.

Retten finner støtte for denne oppfatning i professor Augdahls kommentar til jordkonsesjonslovens §7, hvor Augdahl viser til Rt-1915-161. En viss støtte finner retten også i Høyesteretts dom av 19. januar 1962 i sak Hol-Sta-Ny Entreprenørforretning mot Skjeberg kommunale Elektrisitetsverk. - - -