Rt-1983-1290

Instans:	Høyesterett - Dom
Dato:	1983-11-16
Publisert:	Rt-1983-1290 (301-83)
Stikkord:	Avkjørsel fra riksvei
Sammendrag:
Saksgang:	Dom 16. november 1983 i l.nr. 134/1983
Parter:	Staten v/Samferdselsdepartementet (regjeringsadvokaten v/advokat Johan Fr. Remmen) mot Bjørn Arne Bendiksen (advokat Robert Robertsen - til prøve).
Forfatter:	Bugge, Bølviken, Endresen, Blom
Lovhenvisninger:	Lov om hermetiseringsanlegg for fiskevarer (1963)3-§40, Forvaltningsloven (1967) §41, Jordloven (1955), Lov om hermetiseringsanlegg for fiskevarer (1963)3-§39, Lov om hermetiseringsanlegg for fiskevarer (1963)3-§41, Lov om hermetiseringsanlegg for fiskevarer (1963)3-§42, Lov om hermetiseringsanlegg for fiskevarer (1963)3-§43, Veitrafikkloven (1965) §40, Bygningsloven (1965) §61, §66, §9

Dommer Bugge: Bjørn Arne Bendiksen eier en boligtomt ved vegkrysset mellom riksveg 19 og riksveg 818 - Storeidkrysset eller Haugkrysset - mellom Leknes og Gravdal/Lilleeidet i Vestvågøy kommune. I desember 1976 søkte han vegsjefen i Nordland om dispensasjon fra vegloven bestemmelse om byggelinje og om tillatelse til å få opparbeide avkjørsel fra riksveg 818. Søknaden ble i juni 1977 supplert med et forslag i flere alternativer om avkjørsel fra riksveg 19, utarbeidet av ingeniørkontoret i Vestvågøy. Ett av alternativene gikk ut på at Bendiksen skulle få benytte en eksisterende avkjørsel som naboen Kai Haug hadde fra riksveg 19. Søknaden om dispensasjon fra byggelinjebestemmelsen ble avslått av vegsjefen 26. august 1977. Om avkjørselsspørsmålet uttalte vegsjefen at han ville se dette i sammenheng med bebyggelsen på tomten, og at han på det daværende tidspunkt ikke fant grunnlag for å ta stilling til avkjørselens plassering.

I 1978 fikk Bendiksen adgang til å kjøpe et tilleggsareal til tomten slik at han kunne oppnå lovlig byggeavstand til riksvegen, og i februar 1979 bad han vegsjefen om at avkjørselsspørsmålet måtte bli vurdert på nytt. I brev av 14. februar 1979 meddelte vegsjefen at søknaden om avkjørselstillatelse ikke kunne innvilges. Vedtaket ble truffet i medhold av vegloven §40. Bendiksen påklaget avslaget til Vegdirektoratet, som 21. august 1979 besluttet å opprettholde vegsjefens avgjørelse.

Bendiksen tok 20. august 1980 ut stevning ved Lofoten herredsrett mot staten v/Samferdselsdepartementet for å få prøvet gyldigheten av Vegdirektoratets vedtak. Han gjorde gjeldende for det første at vegloven §40 som den lød før lovendring av 29. mai 1981 ikke gav hjemmel for å nekte ham å bruke Kai Haugs eksisterende, lovlige avkjørsel fra sitt bolighus. Han gjorde videre gjeldende at vedtaket måtte være ugyldig fordi vegmyndighetene ved sin tidligere behandling av saken måtte anses bundet til å gi ham avkjørselstillatelse, fordi han var blitt utsatt for en usaklig og urimelig forskjellsbehandling, og på grunn av saksbehandlingsfeil ved Vegdirektoratets avgjørelse. Herredsretten avsa dom i saken 23. mars 1981 med slik domsslutning:

«1. Staten v/Samferdselsdepartementet frifinnes.

2. Hver av partene bærer sine omkostninger.»

Herredsrettens dom ble av Bendiksen påanket til Hålogaland lagmannsrett, som 27. mai 1982 avsa dom med denne domsslutning:

«Staten v/vegdirektoratets avslag på søknad om bruk av Kai Haugs eksisterende avkjørsel kjennes ugyldig.»

Staten v/Samferdselsdepartementet har påanket lagmannsrettens dom videre til Høyesterett. Staten er uenig i lagmannsrettens rettsanvendelse, på enkelte punkter også i bevisbedømmelsen, og har for Høyesterett nedlagt slik påstand:

«Lofoten herredsretts dom av 23. mars 1981 stadfestes.»

Bjørn Arne Bendiksen har for Høyesterett nedlagt slik påstand:

«Hålogaland lagmannsretts dom av 27. mai 1982 stadfestes.»

Når det gjelder saksforholdet og partenes anførsler for de tidligere instanser, viser jeg ellers til herredsrettens og lagmannsrettens domsgrunner.

Til bruk for Høyesterett er det holdt bevisopptak ved Lofoten herredsrett og Oslo byrett til avhør av ankemotparten og 4 vitner. Ett av disse, overingeniør Stein Olav Thorvik som hadde å gjøre med behandlingen av Bendiksens sak i Vegdirektoratet, er nytt for Høyesterett. Det er ellers for Høyesterett fremlagt et betydelig materiale angående vegmyndighetenes arbeid med trafikksikkerhetsspørsmålene og praksis med hensyn til behandlingen av avkjørselssøknader i senere år i Nordland fylke og ellers i landet. Også med hensyn til behandlingen av Bendiksens søknad hos vegmyndighetene foreligger det enkelte nye opplysninger. Jeg kommer tilbake til dette materiale i den utstrekning det får betydning for avgjørelsen.

Partenes anførsler for Høyesterett er i det vesentlige de samme som for de tidligere retter. Hovedinnholdet er følgende:

Staten har fremholdt at det helt dominerende hensyn når vegmyndighetene i dag skal ta standpunkt til en søknad om avkjørselstillatelse fra offentlig veg, er hensynet til trafikksikkerheten. Det er i senere år skjedd en markert tilstramning av praksis på dette område, særlig når det gjelder avkjørsler til randbebyggelse langs riksvegene. For Nordland fylkes vedkommende skjedde omleggingen av praksis i løpet av 1977. Skal trafikksikkerhetshensynet tilgodeses i den enkelte avkjørselssak, må det foretas ikke bare en teknisk vurdering av selve avkjørselen, men også en mer generell, skjønnsmessig vurdering av veiens beskaffenhet og hele trafikksituasjonen på den vegstrekning det gjelder.

På dette grunnlag har Bendiksens søknad vært vurdert. Hans avkjørsel vil, hva enten den legges fra riksveg 818 eller riksveg 19, bli liggende like inn mot et riksvegkryss med stor trafikk, og uten at det finnes eller foreligger planer om gang/sykkelveg eller andre tiltak til beste for de «myke» trafikanter. En ny avkjørsel eller utvidet bruk av avkjørsel her vil være ytterst uheldig og i klar strid med de retningslinjer vegmyndighetene følger i dette område og ellers i landet.

Hjemmelsspørsmålet volder etter statens oppfatning ingen tvil. Vegloven §40 har av vegmyndighetene alltid vært forstått slik at den gir adgang til å nekte også en ny eller utvidet bruk av en eksisterende avkjørsel, og denne oppfatning støttes av en massiv praksis, som ikke har vært anfektet før i denne sak. Staten antar at også loven §41 ville ha gitt hjemmel for avslaget på Bendiksens søknad.

Bendiksen hadde ikke i forbindelse med vegsjefens behandling av hans første søknad i 1977 eller senere fått noe tilsagn om avkjørselstillatelse som kunne binde vegmyndighetene, særlig ikke når praksis i mellomtiden var blitt endret. Lagmannsretten har tatt feil når den har funnet at Bendiksen har vært utsatt for usaklig forskjellsbehandling. De fire avkjørselssaker lagmannsretten foretar sammenligning med, stod alle i en annen stilling, fordi vegmyndighetene bygget dels på at søkerne hadde fått et reelt tilsagn, dels på at de i god tro hadde foretatt investeringer i sine tomter av en helt annen størrelse enn det kan være tale om i Bendiksens tilfelle. Lagmannsretten har gått ut fra at det ikke har vært andre søkere i en situasjon som kan sammenlignes med Bendiksens som etter 1977 er blitt nektet avkjørselstillatelse. Dette er ikke riktig; for Høyesterett er det dokumentert at flertallet av dem som har søkt om avkjørselstillatelse langs riksveg på Vestvågøy i årene 1977-1982 har fått sine søknader avslått. Det er disse avslag som er representative for den praksis vegsjefen har fulgt i området, ikke de unntakstilfelle som har ført til at tillatelse er blitt gitt.

Heller ikke lagmannsrettens kritikk mot behandlingen av Bendiksens klage hos vegsjefen og i Vegdirektoratet er det grunnlag for. For Høyesterett må det anses godtgjort at den korrespondanse som knyttet seg til Bendiksens sak forut for vegsjefens avslag 14. februar 1979, i det vesentlige har vært oversendt til Vegdirektoratet sammen med klagen. Direktoratet var derfor fullt orientert om det som tidligere hadde passert i saken, og hadde også ellers de opplysninger som var nødvendige for å vurdere Bendiksens søknad.

Etter statens mening har lagmannsretten tonet de trafikksikkerhetshensyn som er avgjørende i avkjørselssakene altfor meget ned, og tillagt Bendiksens rent subjektive interesser tilsvarende for stor vekt. Vegmyndighetene må hvert år ta standpunkt til et stort antall avkjørselssøknader over hele landet. Domstolene må vise forsiktighet med å overprøve det faglige skjønn som vegmyndighetene her må utøve. Verken enkeltvis eller samlet kan de angrep Bendiksen har rettet mot avgjørelsen føre frem, og avslaget virker ikke mer urimelig for ham enn for mange andre.

Bjørn Arne Bendiksen har for Høyesterett fastholdt at de ugyldighetsgrunnlag han har anført for de tidligere instanser hver for seg må føre til at Vegdirektoratets vedtak underkjennes.

Prinsipalt er det Bendiksens oppfatning at verken vegloven §40 eller §41 før lovendringen i 1981 gav hjemmel for å nekte ham å bruke en eksisterende, lovlig anlagt avkjørsel. Den lovforståelse staten gjør gjeldende, har ikke vært ansett som utvilsom. Det fremgår av flere uttalelser fra sivilombudsmannen, omtalt i lagmannsrettens dom. Det var nettopp disse som førte til at Samferdselsdepartementet fant det påkrevd å foreslå ordlyden endret slik det skjedde i 1981.

Under ingen omstendighet har vegmyndighetene kunnet nekte bruk av en avkjørsel uten å sørge for at vedkommende grunneier skaffes annen avkjørsel fra offentlig veg. Denne forutsetning kom tydelig til uttrykk under forberedelsen av vegloven av 1963. Når vegmyndighetene senere har ment uten videre å kunne forby en avkjørsel, har de tiltatt seg en myndighet som de ikke var tiltenkt, og som i realiteten innebærer at de har fått herredømmet over arealdisponeringen langs våre offentlige veger.

Bendiksen fastholder videre at vegmyndighetene ved den saksbehandling som gikk forut for vegsjefens og Vegdirektoratets vedtak i 1979 måtte anses rettslig forpliktet til å sørge for at avkjørselsspørsmålet fant en løsning. Den påberopte nye praksis fra 1977 har ikke kunnet frita dem fra denne forpliktelse. Han gjør dette gjeldende som et selvstendig grunnlag for at avslaget må kjennes ugyldig.

Lagmannsretten har med rette funnet at Bendiksen har vært utsatt for en usaklig og rettsstridig forskjellsbehandling. Foruten de fire tilfelle lagmannsretten sammenligner med, er det for Høyesterett fremlagt opplysninger om ytterligere syv tilfelle fra Vestvågøy hvor avkjørselstillatelse har vært innvilget fra 1977 og utover, uten at det kan påvises at de trafikksikkerhetsmessige hensyn har ligget vesentlig annerledes an enn for Bendiksen. I en av avgjørelsene, som ble truffet av Samferdselsdepartementet 7. mai 1980, uttales det at «utvidet bruk av denne avkjørselen medfører ikke større trafikksikkerhetsmessig risiko enn at den kan tillates».

Også angrepene på vegsjefens og Vegdirektoratets saksbehandling fastholdes. Det er ikke godtgjort at Vegdirektoratet var kjent med det som hadde passert i Bendiksens sak forut for hans fornyede søknad i februar 1979, og hvilken praksis vegkontoret ellers hadde fulgt i avkjørselssaker i distriktet. Det er også uklart hvorvidt vegsjefen og Vegdirektoratet har vurdert den alternative søknad om avkjørsel fra riksveg 19 på forsvarlig måte. Vegdirektoratet fikk ikke oppgave over trafikktallene og ulykkesstatistikken på den strekning av riksveg 19 som søknaden gjaldt, og Bendiksen ble ikke varslet til den befaring som overingeniør Thorvik foretok i området sommeren 1979. Dette var ikke forsvarlig saksbehandling, og det kan ikke være tvilsomt at feilene kan ha hatt betydning for Vegdirektoratets vedtak.

Skulle de enkelte ugyldighetsgrunnlag som er påberopt av Bendiksen ikke føre frem hver for seg, må de iallfall i sum føre til at Vegdirektoratets vedtak underkjennes. Avslaget virker urimelig og vilkårlig. Bendiksen bestrider ikke at trafikksikkerhetshensyn må spille en viktig rolle i avkjørselssaker. Men han mener at vegmyndighetenes praktisering av regelverket overfor ham har vært firkantet og overfladisk, og at det ikke er utøvd noe reelt skjønn over hva behovene tilsier. Forholdene er ikke de samme i et øysamfunn i Lofoten, med liten gjennomgangstrafikk og grisgrendt bosetning, som de er for eksempel på Østlandet.

Jeg er som lagmannsretten kommet til at Vegdirektoratets vedtak må kjennes ugyldig, men ser noe annerledes enn den på grunnlaget for avgjørelsen.

Avslaget på Bendiksens søknad om avkjørselstillatelse ble gitt i medhold av vegloven §40, annet punktum. Etter ordlyden før lovendringen i 1981 gikk bestemmelsen ut på at «ny avkjørsle frå riksveg eller fylkesveg» ikke måtte «byggast» uten tillatelse fra vegsjefen. Vegmyndighetenes oppfatning har hele tiden vært at også en ny eller utvidet bruk av en tidligere godkjent avkjørsel krever vegsjefens tillatelse, og jeg legger til grunn at det foreligger en fast og langvarig praksis i denne retning, se blant annet uttalelser i Ot. prp. nr. 49 (1978-79) side 11. Jeg er enig i denne forståelse av bestemmelsen, som åpenbart også har gode reelle grunner for seg. I forhold til den som vil ta i bruk en eksisterende avkjørsel som en annen har fått godkjent, må det være naturlig å se det slik at det er tale om en «ny» avkjørsel. I Bendiksens tilfelle kan iallfall ikke dette volde noen tvil. Som lagmannsretten peker på, kan den avkjørselstillatelse som Kai Haug har og som Bendiksen vil gjøre bruk av, ikke med rimelighet forstås på noen annen måte enn at den er begrenset til å omfatte avkjørsel til Kai Haugs egen bolig.

Det er mulig at avslaget også kunne hatt hjemmel i vegloven §41, men det behøver jeg ikke ta standpunkt til.

Det er riktig, som Bendiksen har pekt på, at det i forarbeidene til vegloven av 1963 finnes uttalelser som kan tyde på at man forutsatte at når vegmyndighetene ville nekte anlegg eller bruk av en avkjørsel, måtte vedkommende grunneier ha krav på å få anvist avkjørsel fra offentlig veg på et annet sted som ville være forenlig med hans og vegvesenets interesser. Jeg viser om dette til innstillingen fra Veglovkomitéen av 1951 19-20 og side 91-92, og til Ot. prp. nr. 53 (1961-62) side 88-89. Men noen slik forutsetning er ikke kommet til uttrykk i lovteksten, og etter min mening kan man ikke forstå loven slik at vegmyndighetene har hatt plikt til å anvise enhver grunneier langs offentlig veg avkjørsel fra vegen, når dette etter deres vurdering ikke lar seg forene med de krav hensynet til vegtrafikken ellers stiller. En slik forståelse ville også være i strid med hvorledes vegloven, etter hva som er opplyst, har vært oppfattet og praktisert av vegmyndighetene siden den trådte i kraft 1. januar 1964.

Jeg legger videre til grunn, som det er anført av staten, at det i senere år har funnet sted en innstramning i vegmyndighetenes praksis når det gjelder avkjørselstillatelser fra offentlig veg, og at omleggingen for Nordland fylkes del kan tidfestes til høsten 1977. Denne linje har det vært alminnelig politisk enighet om. I forbindelse med Stortingets drøftelser av trafikksikkerhetsspørsmålene opp gjennom 1970-årene har det gjentatte ganger vært fremholdt at det må føres «en stram og konsekvent linje» for å begrense antallet av enkeltavkjørsler i tilknytning til randbebyggelse langs riksvegene, og at dette også må gjelde bruken av eksisterende avkjørsler.

Absolutt har dog ikke denne praksis vært, og den kan selvsagt heller ikke være det. Også i årene etter 1977 har det i Nordland fylke og ellers i landet vært gitt tillatelse til direkte avkjørsel fra riksveg til bolighus, hvor dette etter vegmyndighetenes vurdering har kunnet godtas ut fra trafikksikkerhetsmessige hensyn. At det her bør vises en viss elastisitet alt etter lokale forhold, har flere ganger kommet til uttrykk fra Stortingets side. I forbindelse med behandlingen av St. meld. nr. 83 (1974-75) om gang- og sykkelveger i tilknytning til riksveg gav således Samferdselskomitéen uttrykk for at når det gjelder bruken av eksisterende avkjørsler til riksveg, må trafikksituasjonen «vurderes i hvert enkelt tilfelle», og at vegloven ikke må brukes til å «stoppe enhver nyetablering av spredt bebyggelse langs riksveg».

Staten har som nevnt fremholdt at domstolene bør vise stor varsomhet med å overprøve vegmyndighetenes faglige skjønn i avkjørselssaker, hvor avgjørelsene i høy grad må bero på en konkret vurdering av hva trafikksikkerhetshensynet krever. Dette er jeg enig i.

Med bakgrunn i dette syn finner jeg ikke å kunne slutte meg til lagmannsrettens vurdering når den har bygd sitt resultat på at Bendiksen har vært utsatt for en usaklig og ubegrunnet forskjellsbehandling fra vegmyndighetenes side. Det er nok så at det i de fire avkjørselssaker lagmannsretten sammenligner med, og også i enkelte andre saker som har vært trukket frem under prosedyren for Høyesterett, kan synes vanskelig å forklare at avkjørselstillatelse har vært gitt når hensynet til trafikksikkerheten skal tillegges avgjørende betydning. Dette er også erkjent fra statens side. Men det forhold at enkelte søkere - som det kan se ut til - på et kanskje sviktende grunnlag har fått en gunstigere behandling enn den som er blitt Bendiksen til del, er ikke tilstrekkelig til å fastslå at det i forhold til ham er skjedd en usaklig forskjellsbehandling. For Høyesterett er det fremlagt en oversikt over samtlige avkjørselssaker som har vært avgjort av vegsjefen i Nordland for en del sammenlignbare riksvegstrekninger på Vestvågøy i årene 1977-1982. Den viser at av i alt 38 søkere er 14 blitt innvilget på forskjellige grunnlag, til dels etter klage, mens 24 er blitt avslått. Nærmere opplysninger om de forhold som i det enkelte tilfelle har begrunnet avslagene, foreligger riktignok ikke. Men jeg tør ikke på grunnlag av denne praksis trekke den slutning at det i forhold til Bendiksen foreligger en rettsstridig forskjellsbehandling.

Jeg finner det videre klart at Bendiksen ikke kan få medhold i at vegmyndighetene skulle være rettslig bundet til å gi ham avkjørselstillatelse. Det er tilstrekkelig å vise til herredsrettens og lagmannsrettens drøftelse av dette spørsmål.

Når jeg er kommet til at avslaget på Bendiksens avkjørselssøknad ikke kan opprettholdes, er det fordi søknaden etter min oppfatning ikke kan ha vært vurdert av Vegdirektoratet på et fullstendig og forsvarlig grunnlag.

Da vegsjefens avslag 14. februar 1979 av Bendiksen ble brakt inn for Vegdirektoratet, var situasjonen som vi har hørt, at vegkontoret i Nordland, tross den strenge praksis som var hovedregelen, i flere tilfelle hadde gitt tillatelse til enkeltavkjørsler til boliger langs riksvegene i distriktet. Dette var skjedd med noe forskjellige begrunnelser, blant annet - som i de tilfelle lagmannsretten nevner - at det av tjenestemenn ved vegvesenet var gitt muntlige tilsagn om tillatelse, eller at det av vedkommende søkere på forhånd var foretatt investeringer i grunnmur eller andre arbeider på tomten. Staten har erkjent at disse tilfelle ikke har ligget vesentlig annerledes an trafikksikkerhetsmessig sett enn Bendiksens tilfelle.

Det er tilsvarende forhold som har vært påberopt av Bendiksen i hans sak. Han har, hevder han, bygget på at vegsjefen i sitt første avslag 26. august 1977 gav uttrykk for at det var avkjørselens plassering som ville bli bestemt senere, og han har innrettet seg på at tillatelse ville bli gitt og pådradd seg utgifter i tillit til dette.

Det hadde da vært rimelig å vente, mener jeg, at vegsjefen da Bendiksens klage ble oversendt til Vegdirektoratet, hadde redegjort for den praksis vegkontoret hadde fulgt i lignende saker i distriktet, og for utviklingen i Bendiksens sak fra hans første søknad ble avslått i 1977. Det ble ikke gjort. Det er heller ikke i vegkontorets oversendelsespåtegning gitt noen spesifikasjon av de saksdokumenter som fulgte med til Vegdirektoratet. Ut fra datostempling påført enkelte av dokumentene fra den forutgående saksbehandling må man riktignok slutte at disse har vært mottatt av direktoratet, men det gjelder ikke alle, - for eksempel ikke vegsjefens avslag av 26. august 1977 på Bendiksens første søknad. Dermed fremstår det som usikkert om Vegdirektoratet har vært kjent med alle opplysninger som kunne få betydning for avgjørelsen av klagen. Og man kan ikke uten videre gå ut fra at avgjørelsen ville blitt den samme om direktoratet hadde hatt disse opplysninger.

Det er også et annet forhold som etter min mening må gjøre det usikkert om Bendiksens søknad har vært vurdert på et korrekt grunnlag.

Som nevnt var Bendiksens opprinnelige søknad om avkjørselstillatelse fra riksveg 818 blitt supplert med et forslag fra ingeniørkontoret i Vestvågøy om avkjørsel fra riksveg 19 via Kai Haugs avkjørsel. Dette forslag var blitt oversendt til vegsjefen i Nordland 28. juni 1977. I vegsjefens avslag av 14. februar 1979 på Bendiksens fornyede søknad finner man imidlertid ingen henvisning til den alternative søknad om avkjørsel til riksveg 19. Vegsjefens brev beskjeftiger seg bare med spørsmålet om avkjørsel til riksveg 818, og han bemerker i denne forbindelse at det her er en fjellskjæring som medfører at frisikten mot vegkrysset vil bli minimal.

I klagen til Vegdirektoratet gjorde Bendiksen uttrykkelig oppmerksom på at han også hadde søkt om avkjørsel fra riksveg 19. I oversendelsespåtegningen til Vegdirektoratet bemerker vegsjefen at det «muntlig» var blitt søkt om alternativ avkjørsel fra riksveg 19 «som vil bli felles med nabotomt», men heller ikke nå gis det fra hans side noen selvstendig vurdering av dette alternativ. Om forslaget fra kommunens ingeniørkontor har vært oversendt til direktoratet, kan man ikke vite. Vegsjefen opplyser videre at årsdøgntrafikken er ca 3000 «i dette område». Denne opplysning var riktig for riksveg 818/riksveg 19 på strekningen Leknes-Gravdal, men den var ikke riktig for den parsell av riksveg 19 som Bendiksens alternative avkjørsel gjaldt, hvor årsdøgntrafikken har ligget på ca 800.

Av det vedtak Vegdirektoratet traffødt xx.xx.1979 må man slutte at direktoratet nok har vært oppmerksom på at det forelå alternative søknader fra Bendiksen om avkjørsel fra riksveg 818 eller riksveg 19. Det jeg har nevnt, må imidlertid gi grunn til tvil om direktoratet har vurdert det sistnevnte alternativ på en forsvarlig måte. I vedtaket, som også omhandler avkjørselsspørsmålet for en annen søker ved riksveg 818, bemerker direktoratet at begge søknader er blitt avslått av vegsjefen «dels fordi den tekniske standard ved avkjørslene er dårlig». Dette var ikke treffende for den avkjørsel Bendiksen hadde søkt om å få godkjent til riksveg 19. Fra statens side er det nemlig innrømmet at vegmyndighetene ikke har hatt noe å bemerke til den tekniske standard ved denne avkjørsel.

Da Bendiksen ikke ble varslet til den befaring som overingeniør Thorvik foretok i området sommeren 1979, fikk Bendiksen heller ikke anledning til for sin del å gi Vegdirektoratet de opplysninger som det kunne være behov for.

Jeg finner etter dette at det foreligger feil ved behandlingen av Bendiksens klage som er av en slik art at de kan ha virket bestemmende på innholdet av det vedtak Vegdirektoratet traff. Dette må føre til at vedtaket kjennes ugyldig, jfr. forvaltningsloven §41.

Da lagmannsrettens domsslutning gjengir Vegdirektoratets vedtak noe annerledes enn det faktisk lyder, bør det utformes ny domskonklusjon. Bjørn Arne Bendiksen har hatt fri sakførsel for alle instanser, og saksomkostninger er ikke påstått.

Jeg stemmer for denne dom:

Vegdirektoratets vedtak av 21. august 1979 om å opprettholde avslag gitt av vegsjefen i Nordland på søknad fra Bjørn Arne Bendiksen om avkjørselstillatelse, kjennes ugyldig.

Dommer Røstad: Jeg er enig med førstvoterende i at vegloven også forut for lovrevisjon i 1981 hjemlet adgang for vegmyndighetene til å nekte utvidet bruk av opparbeidet avkjørsel.

Jeg ser ellers sakens rettslige spørsmål i det vesentlige på samme måte som herredsretten gjorde, og vil således ta anken til følge.

Til begrunnelse av mitt standpunkt vil jeg bemerke:

Jeg er enig med førstvoterende i at det kan rettes enkelte innvendinger mot vegmyndighetenes saksbehandling. Jeg anser det som utslag av en uheldig saksbehandling at Bendiksens klage ble sendt klageinstansen med et brev som også omhandlet klage fra en annen grunneier over avslag på søknad om bruk av avkjørsel. Men den annen sak frembød trafikkmessige problemer som hadde liten likhet med den avkjørsel Bendiksen ville gjøre bruk av. Avkjørslenes ulike karakter var for øvrig beskrevet i oversendelsesbrevet, som også var bilagt flyfoto av begge avkjørsler.

Som førstvoterende mener jeg at Bendiksen burde ha vært varslet til den befaring som en representant fra Vegdirektoratet foretok i juni 1979 med sikte på å fremlegge innstilling også i Bendiksens klagesak.

De feil som her måtte være begått, kan etter mitt skjønn ikke hatt slik innvirkning på Vegdirektoratets avgjørelse at vedtaket bør kjennes ugyldig i henhold til forvaltningsloven §41. I Bendiksens klage var det klart presisert at han søkte om å få benytte avkjørsel fra sin tomt sammen med naboen Kai Haug. Avkjørselens beliggenhet var påpekt i det vedlagte flyfoto, og den var blitt nærmere vurdert gjennom den befaring Vegdirektoratet lot foreta. Herunder må også avkjørselens tekniske standard blitt undersøkt.

Førstvoterende har reist tvil om klageinstansen har vært forelagt alle dokumenter som kunne ha betydning for avgjørelsen. Han har blant annet holdt åpent om Vegdirektoratet var blitt forelagt det forslag til planløsning som var blitt utarbeidet ved kommunens ingeniørkontor. Jeg finner grunn til å presisere at Vegdirektoratet har vært forelagt det dokument som Vegkontoret i Stamsund hadde utarbeidet. Det var i dette dokument pekt på at det forelå tre alternativer for avkjørsel fra Bendiksens tomt. Disse alternativer ble her nærmere beskrevet, med opplysninger om siktforhold og avstand til møtende trafikk. Vegkontoret uttalte her at man av de tre alternativer som var foreslått, «vil vi anbefale alt. II som den beste løsning hva fri sikt angår». Dette alternativ gjaldt den avkjørsel Kai Haug hadde fått tillatelse til å bruke.

Jeg kan etter dette ikke se at Vegdirektoratet har truffet sitt vedtak ut fra et faktum som var lite tilfredsstillende belyst. Jeg kan heller ikke se at det kan være grunnlag for å anta at Bendiksen hadde stolt på - og innrettet seg på - at tillatelse ville bli gitt og at han pådrog seg særlige utgifter i tillit til dette. Jeg legger til grunn at han i 1976/77 kunne ha berettigede forventninger om å få søknaden innvilget. Med den sterkere betoning av trafikksikkerheten som forvaltningen etter hvert gjorde gjeldende, måtte Bendiksen - som mange andre søkere - se at mer eller mindre begrunnede forventninger ikke kunne innfris.

Etter mitt skjønn har Vegdirektoratet på grunnlag av et forsvarlig saksforhold truffet et vedtak som er vel begrunnet i formål og hensyn som forvaltningen er pålagt å ta i betraktning som ledd i en helhetsvurdering. Når dette er tilfellet, mener jeg at domstolene må vise forsiktighet med å underkjenne det faglige skjønn som myndighetene utøver, under særlig hensyntagen til trafikksikkerheten.

Jeg stemmer etter dette for at herredsrettens dom stadfestes.

Dommer Bølviken: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med førstvoterende, dommer Bugge.

Endresen og Blom: Likeså.

Etter stemmegivningen avsa Høyesterett dom overensstemmende med førstvoterendes konklusjon.

Av herredsrettens dom (sorenskriver Halvdan Harkjerr): - - -

Rettens merknader:

For området hvor saksøkeren har sin boligtomt gnr. 2 bnr. 101 i Vestvågøy er ikke utarbeidet reguleringsplan etter bygningsloven, og heller ikke avkjørselsplan etter vegloven §40. Bygningsjefen i Vestvågøy, Kjell Uppheim, kunne i sin vitneforklaring ikke opplyse når eventuell reguleringsplan ville bli utarbeidet.

Representanter for vegsjefen i Nordland kunne under den foretatte befaring ikke gi sikre opplysninger om og i tilfelle når området ville få gang- og sykkelveg. Retten må således legge til grunn at det aktuelle området i ubestemt tid vil fremtre som i dag med hensyn til trafikk- og bosetningsmønster. Den boligbebyggelse som hittil har skjedd i området er å karakterisere som spredt bebyggelse.

Saksøkerens nabo Kai Haug fikk i sin tid vegsjefens tillatelse til å anlegge avkjørsel fra RV 19 til sin eiendom gnr. 2 bnr. 10 i Vestvågøy. Det er denne avkjørsel saksøkeren har søkt om å få benytte for sin eiendom, og Kai Haug har 24. februar 1981 skriftlig erklært at saksøkeren kan få benytte hans avkjørsel. Vegsjefens avkjørselstillatelse er etter rettens mening så generelt formet at den ikke gir svar på spørsmålet om andre enn Haug kan få benytte seg av avkjørselen. Vegmyndighetene har nektet utvidet bruk av den eksisterende avkjørsel under henvisning til bestemmelsene i vegloven §40.

Retten vil først ta standpunkt til spørsmålet om vegmyndighetenes avgjørelse har hjemmel i vegloven §40, første ledd, annet punktum, som lyder slik: «Ligg det ikkje føre stadfest avkjørselsplan, må ny avkjørsel frå riksveg eller fylkesveg ikkje byggjast utan løyve frå vegsjefen». Som anført under sak 68 i Årsmeldingen for 1976 fra Stortingets ombudsmann for forvaltningen omhandler vegloven §40 ikke direkte utvidet bruk av eksisterende avkjørsel. Lovteksten alene gir således ikke svar på spørsmålet om vegmyndighetene har hjemmel til å nekte utvidet bruk av eksisterende avkjørsel. Uten lovhjemmel kan vegmyndighetene ikke treffe bindende vedtak for så vidt. Det følger av legalitetsprinsippet.

Men det følger også av legalitetsprinsippet at foruten lovteksten vil loven formål, forarbeider og rettspraksis ha betydning ved fortolkningen av en lovbestemmelse. Saksøkte hevder at det også må legges avgjørende vekt på vegmyndighetenes langvarige praksis. Til dette vil retten bemerke at et forvaltningsorgans praksis selv over lengre tid ikke kan erstatte manglende lovhjemmel.

Formålet med vegloven §40 er at vegmyndighetene skal kunne ivareta hensynet til trafikksikkerheten. Vegmyndighetene er pålagt et stort ansvar og har ofte et vanskelig arbeid med å øke trafikksikkerheten på våre riks- og fylkesveger. Det er ikke tvilsomt at vegmyndighetenes avkjørselsregulering er et ledd i dette arbeidet. Men vegmyndighetenes avslag på søknader om avkjørselstillatelse innebærer ofte slik som saksøkerens tilfelle at eiendommer ikke lar seg bebygge. Vegmyndighetene får således som anført av saksøkeren den endelige avgjørelse når det gjelder arealdisponeringen og bosettingsmønstret i kommunene. Statlige myndigheter er ved bygningsloven henvisning til spesiallovene tillagt så stor myndighet på sine fagområder at de i stor utstrekning kommer til å bestemme arealdisponeringen i en kommune. Det gjelder landbruksmyndighetene i kraft av jordloven og det gjelder i like sterk grad vegmyndighetene i kraft av vegloven. Bygningsloven prinsipp er imidlertid etter rettens mening at de kommunale bygningsmyndigheter skal bestemme en kommunes utbygningsmønster.

Når vegmyndighetenes avgjørelser i avkjørselssaker kan ha så alvorlige konsekvenser ikke bare for den enkelte, men også for en kommunes utbyggingsmuligheter, mener retten at dette tilsier at lovhjemmelen må være iorden for vegmyndighetenes inngripen. Vegmyndighetene må ha hjemmel i lov for å kunne utøve bestemmelsesrett på bygningsrådets ansvarsområde, se i denne forbindelse Torstein Eckoff: Forvaltningsrett, andre opplag, side 146. Som nevnt foran er retten klar over vegmyndighetenes store ansvar i arbeidet med trafikksikkerheten. Men ansvaret er ikke vegmyndighetenes alene. Også bygningsrådet må i sitt arbeid med arealdisponeringen ta hensyn til trafikksikkerheten. Dette vil gjøre seg gjeldende f.eks. når bygningsrådet etter bygningsloven §66 skal avgjøre om en eiendom er sikret tilfredsstillende vegforbindelse. Selv om vegmyndighetene ikke skulle ha hjemmel til å bestemme i spørsmålet om utvidet bruk av eksisterende avkjørsel må de likevel av bygningsrådet bli forelagt spørsmålet til uttalelse i tilfelle den endelige avgjørelse hører under bygningsmyndighetene. Dette følger av bygningsloven §9 tredje ledd. Vegmyndighetene vil i sin uttalelse kunne fraråde utvidet bruk av eksisterende avkjørsel, og således sterkt innvirke på arbeidet med trafikksikkerheten.

Av forarbeidene til vegloven av 1963 er det lite og intet å finne når det gjelder forståelsen av loven §40 i relasjon til spørsmålet om utvidet bruk av eksisterende avkjørsel. At det som påpekt av Sivilombudsmannen er behov for klargjøring, har Samferdselsdepartementet tatt konsekvensene av. I Ot. prp. nr. 49 (1978-79) er fremmet forslag til endring i paragrafens ordlyd. Retten er enig med saksøkte i at Sivilombudsmannens uttalelse ikke kan tolkes slik at han mener nåværende lovtekst ikke gir nødvendig hjemmel.

Om behovet for klargjøring finnes uttalelser på side 11 i proposisjonen. Der nevnes bl.a. den oppfatning saksøkeren gjør gjeldende at når en avkjørsel først er bygget, så kan den uten videre også anvendes av nye potensielle brukere uten at det er nødvendig å søke vegmyndighetene om tillatelse. Dette noe uheldige forhold, heter det i proposisjonen, har sin årsak i en svakhet i lovteksten som departementet ser det som viktig å få fjernet. I proposisjonen er også uttalt at det ikke har vært noen tvil hos vegmyndighetene eller ved domstolene at dersom lovbestemmelsene skal ha den tilsiktede virkning, kan det i prinsippet ikke være noe skille i behandlingsmåten for bygging av ny avkjørsel eller utvidet bruk.

Saksøkte har gjort gjeldende at før 1977-1978 var det forholdvis kurant å få avkjørselstillatelse, men fra da av ble vegmyndighetenes praksis strengere. Retten er som nevnt enig med saksøkte at Sivilombudsmannen ikke direkte uttalte av vegloven §40 ikke gjelder utvidet bruk av eksisterende avkjørsel, men i sin årsmelding for 1976 påpekte han uklarheten og henstilte til Vegdirektoratet om å få utvirket en klarere hjemmel. Retten mener at vegmyndighetene burde ha ventet med å skjerpe praksis til hjemmelsspørsmålet var klarlagt. På den annen side kan sies at hvis hjemmel foreligger, er det opp til vegmyndighetene å praktisere bestemmelsen til en hver tid på grunnlag av forsvarlig skjønn.

Saksøkte har vist til høyesterettsdom i Rt-1968-3. Retten kan ikke se at dommen direkte regulerer det foreliggende tilfelle. Saken gjaldt endret bruk fra driftsveg til boligveg. Etter det som er uttalt på side 6 er retten enig med saksøkte i at det er mye som tyder på at Høyesterett mener endret bruk av eksisterende avkjørsel betinger vegmyndighetenes samtykke, men noe klart svar på spørsmålet gir ikke den nevnte Høyesteretts dom.

Retten mener at forarbeidene til bygningsloven også er av en viss betydning for forståelse av vegloven §40. Spørsmålet om lovlig adkomst er behandlet i bygningsloven §66. I Ot. prp. nr. 1 (1964-65) side 109 finnes uttalelser om §66, og retten vil spesielt nevne følgende uttalelse fra Kommunaldepartementet: «Departementet vil streke under at nr. 1 annet ledd, som samsvarer med første ledd annet punktum i komiteutkastet, ikke gir bygningsrådet rett til å godta avkjørsel til offentlig veg når vegmyndighetene ikke har godkjent denne». Det er riktig som påpekt av Sivilombudsmannen at bygningsloven §66 henviser til vegloven §39, §40, §41, §42 og §43, slik at det ved behandlingen av adkomstspørsmålet etter bygningsloven §66 nettopp blir spørsmål om anvendelse av reglene i vegloven. Bygningsloven §61 nr. 1 lyder innledningsvis slik: «Eiendom kan bare deles eller bebygges dersom byggetomten(ene) enten er sikret lovlig adkomst til veg som er åpen for alminnelig ferdsel, - - -.» I det foreliggende tilfelle må det med eiendom forstås saksøkerens eiendom og det må da bli vegspørsmålet for denne eiendom som er avgjørende.

På grunnlag av det som foran er anført og rettens forståelse av legalitetsprinsippet, er retten under tvil kommet til at vegloven §40 første ledd, annet punktum, i sin nåværende ordlyd gir vegmyndighetene hjemmel for å nekte utvidet bruk av eksisterende avkjørsel.

Når det gjelder saksøkerens øvrige innsigelser mot vegmyndighetenes avgjørelse, vil retten først behandle anførslene som går ut på at saksøkeren måtte forvente at avkjørselstillatelse ville bli gitt, samt at han er blitt utsatt for ulovlig forskjellsbehandling. Retten er kommet til at saksøkeren ikke kan få medhold i noen av disse påstander.

Saksøkeren fikk klar beskjed fra bygningsrådet om at byggetillatelse var avhengig av vegmyndighetenes avkjørselstillatelse. Saksøkeren måtte således være klar over at så lenge slik tillatelse fra vegmyndighetene ikke forelå, kunne han heller ikke igangsette byggearbeidet. Retten er imidlertid enig med saksøkeren at da vegsjefen ga beskjed om at byggeavstanden var for liten burde han samtidig gitt uttalelse om avkjørselsspørsmålet. Det må også virke uforståelig for menigmann at vegsjefen gir tillatelse til å krysse riksvegen med vann- og kloakkledning for en tomt som vegsjefen mener ikke kan bebygges. Selv om avkjørselssøknader og søknader om å få grave i riksvegen behandles av to forskjellige avdelinger ved vegsjefens kontor burde vegsjefen etablere en saksbehandlingsrutine som hindret at slike uheldige forhold oppstår.

Som erkjent av saksøkte har vegmyndighetene gitt avkjørselstillatelser som må virke uforståelige for saksøkeren, og som generelt må sies å være kritikkverdig. Retten viser til de tilfeller hvor avkjørselstillatelser er gitt etter - og som følge av - at ulovlig byggearbeid er igangsatt. Saksøkeren kan ikke sies å ha ervervet noen rett til avkjørselstillatelse på grunn av vegmyndighetenes avgjørelser i disse saker, men retten har forståelse for at saksøkerens søknad i alle fall burde ha fått en så liberal behandling som mulig. Retten mener at saksøkeren har vært utsatt for kritikkverdig forskjellsbehandling, men at forskjellsbehandlingen likevel ikke virker så sterkt urimelig eller urettferdig at den må sies å være ulovlig.

Retten finner heller ikke å kunne gi saksøkeren medhold i at vegmyndighetenes saksbehandling lider av så store feil at vedtaket må underkjennes. Retten er enig i at vegsjefens ekspedisjon av 4. mai 1979 til Vegdirektoratet virker forvirrende fordi den omhandler to forskjellige saker. Men det går tydelig frem av Vegdirektoratets avgjørelse av 21. august 1979, som retten skal ta standpunkt til, at Vegdirektoratet har hatt klart for seg at det hadde fått seg forelagt to forskjellige søknader av likeartet karakter, men at avkjørslene ikke lå på samme sted.

Det gjenstår så for retten å prøve det skjønn som ligger til grunn for Vegdirektoratets avgjørelse. Skjønnet kan bare underkjennes av retten dersom det er vilkårlig eller usaklig.

Vegdirektoratet har i sin avgjørelse av 21. august 1979 vist til og sagt seg enig i vegsjefens vurdering som går ut på at saksøkerens søknad er avslått dels fordi at den tekniske standard ved avkjørslene er dårlige, dels fordi RV 19/RV 818 har stor trafikk i området og er uten tilbud til de «myke» trafikanter. Vegdirektoratet uttaler videre at det av trafikkmessige hensyn ikke kan akseptere at RV 19/RV 818 tilføres nye «myke» trafikanter før det er bygget gang- sykkelveg eller annen sekundær veg som kan gi denne trafikkantgruppen en rimelig trafikksikkerhet når de er på veg til aktiviteter/tilbud i nærmiljøet. Videre viser Vegdirektoratet til at trafikktellingen i 1978 viser en ÅDT er lik 2007 for RV 818 og en ÅDT er lik 2900 for RV på vegarmen mot Leknes.

Retten mener det er tydelig at Vegdirektoratet har avgjort søknaden under hensyntaken til formålet med vegloven §40, nemlig trafikksikkerheten. Ved å henholde seg til vegsjefens vurdering, mener retten også at det ved avgjørelsen er tatt nødvendig lokale hensyn. Vegdirektoratet synes å ha lagt stor vekt på det forhold at det ikke er bygget gang- og sykkelveger i området. Retten mener ut ifra kjennskap til vegforholdene i Lofoten at det ikke er realistisk å tro det vil bli bygget gang- og sykkelveg i området innen et tidsrom som er interessant for saksøkeren som husbygger. Saksøkeren antas derfor på grunn av vegmyndighetenes avslag på søknaden om avkjørsel å måtte innstille seg på at eiendommen hans ikke lar seg bebygge innen overskuelig framtid. Men selv om vegmyndighetene tar feil i sin vurdering av framtidige trafikkforhold og mulighetene for gang- og sykkelveg i området, medfører dette ikke ugyldighet av Vegdirektoratets vedtak. Se i denne forbindelse Eckhoffs Forvaltningsrett side 581 til 582. Retten finner ikke grunnlag for å underkjenne vegmyndighetenes skjønn. - - -

Av lagmannsrettens dom (lagdommerne Odd Blomdal, Einar Rege og Knut Sundquist): - - -

Lagmannsrettens bemerkninger:

Ad. hjemmelsesmangel:

Som anført av Staten v/Samferdselsdepartementet kan ordlyden i vegtrafikkloven §40 slik den lød før endringen i 1981, tolkes i den retning som den ankende part gjør gjeldende. I samme retning går også lovforarbeidene. Videre er lagmannsretten enig med den ankende part i at den dom som Staten v/Samferdselsdepartementet påberoper seg, jfr. Rt-1968-3, ikke kan være avgjørende for denne sak. I nevnte dom gjaldt saksforholdet nemlig etablering av avkjørsel fra et nyoppført bolighus i tilknytning til en gammel driftsveg. I den foreliggende sak gjelder det en utvidet bruk av en allerede eksisterende avkjørsel fra et bolighus.

Lagmannsretten finner det imidlertid ikke nødvendig å gå nærmere inn på forståelsen av vegtrafikkloven §40 slik den tidligere lød. Man finner nemlig at den tillatelse som Hans Haug fikk av vegmyndighetene i 1965, ikke med noen rimelighet kan forstås å omfatte mer enn avkjøring fra hans egen bolig. I tillatelsen er det uttrykkelig presisert at avkjøringen bare kan brukes som avkjørsel til bolig. Skulle dette bety at den som får retten kunne tilstå den til andre, måtte det i tilfelle fremgå enten av tillatelsen eller av regelverket. Man kan derfor ikke finne at Bendiksen kan utlede noen rett overfor vegmyndighetene på basis av det samtykke som Kai Haug har gitt Bendiksen.

For fullstendighetens skyld vil man imidlertid tilføye at en slik fortolkning av Haugs avkjørselstillatelse som Bendiksen gjør gjeldende, ville åpne for en fullstendig uholdbar situasjon i sin videste konsekvens selv om loven nå er endret. Retten mener for øvrig også at det påberopte harmonihensyn tilsier at §40 forstås slik som ankemotparten gjør gjeldende. Det vil være en lite økonomisk ordning om man fritt skulle etablere en utvidet avkjørsel for at man så i neste omgang skulle kunne bli pålagt å endre den selvsamme bruk.

Etter dette er lagmannsretten kommet til at vegsjefen hadde den fornødne hjemmel til å gi avslaget.

Ad. Bjørn Bendiksens forventninger:

Etter lagmannsrettens skjønn blir det på mange måter avgjørende hvordan vegsjefens brev av 26. august 1977 må oppfattes i relasjon til de øvrige foreliggende omstendigheter. Blant annet avhenger spørsmålet om usaklig forskjellsbehandling i relasjon til enkelte andre som hadde fått tilsagn, av dette spørsmål.

Lagmannsretten kan vanskelig forstå vegsjefens brev av 26. august 1977 annerledes enn at avslaget utelukkende er begrunnet i den manglende byggelinjeavstand. Det er også erkjent av ankemotparten at avkjørselsspørsmålet på dette tidspunkt var helt kurant, og lagmannsretten forstår brevet slik at såfremt man hadde hatt avstandsspørsmålet ordnet, ville avkjørselen bare være et spørsmål om plassering.

At såvel vegkontoret i Stamsund som ingeniørkontoret i Vestvågøy kommune, i mellomtiden hadde medvirket til å fremme forslag om alternative avkjørsler, trekker også i retning av at avkjørselsspørsmålet mer var et praktisk spørsmål på dette tidspunkt. Lagmannsretten legger derfor til grunn at det for Bjørn Arne Bendiksens vedkommende var mer enn bare forventninger om å få en tillatelse slik som denne saken utviklet seg. Han gikk da også til anskaffelse av utstyr som var nødvendig av hensyn til vann og kloakk, og søkte om tillatelse til å føre dette under vegen. Vegkontorets samtykke til dette kort tid før selve avslaget kom, måtte også bestyrke Bendiksen i at han ville få den nødvendige avkjørselstillatelse. For en utenforstående må det fremstille seg som uforståelig at sakene ikke var bedre koordinert hos vegmyndighetene.

Lagmannsretten kan ikke legge noen avgjørende vekt på at Bendiksen, etter at han hadde ervervet den nødvendige tilleggsgrunn, sendte en formell søknad om avkjørselstillatelse. De lå i selve forholdets natur, blant annet vegsjefens brev av 1977, at en slik formell tillatelse var nødvendig, jfr. også bygningsrådets vedtak.

Hva Bendiksen kanskje kan bebreides er at det gikk så lang tid fra avslaget kom i 1977 til han fremmet ny søknad nærmere halvannet år senere. Han har uimotsagt opplyst at dette skyldes at Kai Haug var på fiske, og at han derfor ikke fikk ordnet det nødvendige med kjøp av grunn.

Lagmannsretten finner det imidlertid ikke nødvendig å vurdere hvorvidt det passerte måtte oppfattes som om det var gitt Bendiksen et egentlig forhåndstilsagn. Det er nemlig ikke pretendert å foreligge noe ugjenkallelig dispositivt utsagn. Det som gjøres gjeldende er at det foreligger ugyldighetsgrunner basert på forskjellsbehandling og vilkårlighet i relasjon blant annet til to andre som var gitt forhåndstilsagn.

Lagmannsretten vil dog tilføye at en mer restriktiv holdning i utviklingens medfør, slik som er skjedd med hensyn til avkjørselstillatelser, også måtte kunne få virkning for forhåndstilsagn når det gikk lang tid - slik som i denne sak - fra tilsagnet ble gitt og til prosjektet kunne realiseres. Lagmannsretten mener derfor at den endrede praksis fra 1978 måtte gå foran Bendiksens eventuelle rett når han vel 1 år etter avslaget i 1977 ennå ikke hadde rettet mangelen som begrunnet dette.

Ad. usaklig forskjellsbehandling.

Lagmannsretten er enig med ankemotparten i at det er betydningsløst hva som passerte før 1978 med hensyn til innvilgede avkjørselstillatelser. En viser blant annet til hva man har fremført foran om endringer i utviklingens medfør. Man legger også til grunn at Bendiksen ville fått avkjørselstillatelse såfremt han hadde fremmet søknaden i 1977 og tidlig i 1978. De gitte avkjørselstillatelser forut for dette tidspunkt, anser man derfor å være uten betydning i spørsmålet om det foreligger usaklig forskjellsbehandling.

Lagmannsretten finner også - etter befaring - at når det gjelder avkjørsler som er gitt vest for vegen i Skulbru-området, er disse basert på andre kriterier enn de som ligger til grunn for nektelsen for Bendiksens vedkommende. Området på vestsiden av Skulbru synes å være av utbygningslignende karakter og at slike avkjørsler er innvilget må åpenbart være uten relevans i relasjon til en påberopt forskjellsbehandling.

Lagmannsretten har imidlertid festet seg ved 4 avkjørsler som er gitt fra 1978 og senere hvor det er naturlig å sammenligne med Bendiksens sak. Dette gjelder for det første to som har bygget ulovlig, men som følge av investeringer likevel fikk sin avkjørselstillatelse. Lagmannsretten er enig med den ankende part, og for så vidt i samsvar med herredsrettens anførsler, at det virker krenkende at den som tar seg selv til rette, får tillatelse, mens den som opptrer lovlig ikke får det. Lagmannsretten er enig med ankemotparten at dette i seg selv ikke gir grunnlag for å kunne påberope seg en usaklig forskjellsbehandling. Imidlertid er det for disse to gjort gjeldende at når man fant å måtte ta menneskelige hensyn, var det basert på økonomiske faktorer. Dette kan dog også, i en viss utstrekning, gjøres gjeldende for Bendiksens vedkommende, idet han gikk til anskaffelse av en tilleggstomt. Han pådro seg også utgifter i forbindelse med legging av vann og kloakk under riksveg 19. Det er ikke fra noen av partene fremlagt slikt materiale at lagmannsretten direkte kan vurdere de foretatte investeringer. En sammenlikning på dette grunnlag alene, kan derfor ikke foretas. Lagmannsretten antar imidlertid at en grunnmur som er oppsatt på egen hånd - hvor man også har foretatt utgravningen selv - neppe behøver å representere slike utgifter at forholdet helt unndrar seg sammenlikning med Bendiksens tilfelle.

Lagmannsretten har synfart de to avkjørsler dette gjelder. Den ene gjelder Charles Mathisen, som hadde fått felles avkjørsel med flere eksisterende boliger ikke så langt fra Haug-krysset. Lagmannsretten kunne ikke se at denne avkjørsel trafikalt på noen vesentlig måte fremstilte seg som mer gunstig enn den avkjørsel som Bendiksen har søkt om å få benytte. Når det gjelder den andre husbygger, som ble angitt å ha bygget ulovlig, Elsa Hansen, lå hennes hus på Skulbru, men på østsiden av vegen. De hensyn som derfor var gjort gjeldende for det utbyggingslignende område vest for vegen, kunne ikke ses å gjelde hennes eiendom. Selv om det fantes forretning på stedet, måtte veien krysses for å komme dit.

I august 1978 ble det videre gitt tillatelse til Magne Henningsen og Per Hansen til felles avkjørsel fra riksveg 19 på Storeidet. Dette er av vegmyndighetene grunngitt med at det var gitt et muntlig tilsagn. I følge vitnet Asbjørn Nilsen var forholdet at det i 1974 var tale om å utparsellere 2-3 boliger på Dagmar Bolles eiendom. Dette ville medføre utvidet bruk av hennes avkjørsel i en kurve og under en befaring ble det uttalt muntlig av ingeniør Nilsen at dersom avkjørselen ble flyttet 100 meter i retning krysset, kunne avkjørselen påregnes. Vegmyndighetene følte seg bundet av dette. ÅDT på Storeidet er nærmere 3000.

Legger man derfor til grunn at Bendiksen faktisk hadde grunn til å innrette seg som om det var gitt et tilsagn om avkjørsel, vil avslaget på hans søknad, representere en forskjellsbehandling i forholdet til nevnte Magne Henningsen og Per Hansen.

Det er ikke fra statens side påberopt at andre i situasjoner som kan sammenlignes med Bendiksens er nektet avkjørselstillatelse. Derimot har altså den ankende part påvist at det i 1978 og senere er gitt fire avkjørselstillatelser hvorav to baseres på forhåndstilsagn og to på de utgifter som var pådratt. For Bendiksens vedkommende finner lagmannsretten at disse hensyn kan gjøres gjeldende kumulativt. Han ble likevel som den eneste i de fremlagte sammenliknbare tilfelle, nektet avkjørselstillatelse.

Lagmannsretten er under en viss tvil kommet til at dette må anses som en ubegrunnet og urimelig forskjellsbehandling av slik styrke at den må henføres som rettsstridig usaklighet.

Siden det er gjort gjeldende konsekvens-argumenter i forbindelse med bebyggelse av Bendiksens tomt, vil lagmannsretten tilføye at man ikke kan se at det i dette konkrete tilfelle - hvor avgjørelsen i tilfelle kunne relateres til hva lagmannsretten var kommet frem til med hensyn til rettsstrid - kan medføre noen konsekvenser for andre som måtte ønske å bygge i Haug-krysset.

Ettersom det også er gjort gjeldende som anførsel at gående trafikk fra Bendiksens tomt vil komme ned på rv. 818 selv om biltrafikken går ned på rv. 19, vil lagmannsretten tilføye at en antar at det i en eventuell avkjørselstillatelse ligger at all trafikk skal følge denne og at det ellers kan gis påbud med hjemmel i veil. §41, jfr. §42.

Ad. saksbehandlingsfeil:

I forbindelse med det resultat som lagmannsretten er kommet til når det gjelder usaklig forskjellsbehandling, oppstår spørsmålet om feilen i underinstansens avgjørelse må anses avhjulpet ved klagebehandlingen. I denne relasjon kommer spørsmålet om den påberopte saksbehandlingsfeil særlig frem.

Retten er enig med den ankende part i at vegkontoret ved oversendelsen burde gitt en mere utførlig fremstilling av hva som passerte i forholdet med Bendiksen i tiden fra 1976 til 1978. Dette er en saksbehandlingsfeil som en må legge til grunn kan ha virket inn på vegdirektoratets avgjørelse. Når det gjelder det oppgitte antall ÅDT, burde dette vært opplyst, men lagmannsretten finner det uvesentlig i relasjon til trafikksikkerhetsanførslene i det avkjørselen ligger så nær riksveg 818 med den angitte høye ÅDT.

Lagmannsretten finner det imidlertid ikke nødvendig å vurdere betydningen av den foreliggende saksbehandlingsfeil nærmere, fordi denne mangel i alle fall må medføre at klageinstansens avgjørelse ikke kan reparere på den foreliggende mangel i førsteinstansens rettsanvendelse - om en slik reparasjonsadgang i det hele tatt foreligger.

For fullstendighetens skyld vil man imidlertid tilføye at såfremt lagmannsretten ikke var kommet frem til at det forelå en usaklig forskjellsbehandling slik at avgjørelsen av denne grunn var ugyldig, antas saksbehandlingsfeilen også å måtte ha medført ugyldighet. Lagmannsretten bygger nemlig på at vegkontoret i sitt brev av 26. august 1977 og avgjørelsen av gravingstillatelse, uttrykte seg på en slik måte at Bendiksen måtte kunne legge til grunn at det var et tilsagnsliknende utsagn om å få avkjørselstillatelse. Staten v/Samferdselsdepartementet har da også i prosedyren gjort gjeldende at såfremt det forelå et tilsagn i 1977, var det også en saksbehandlingsfeil at det ikke var redegjort for dette ved vegkontorets oversendelse av Bendiksens klage. - - -