Rt-1989-245
| Instans: | Høyesterett - Dom |
|---|---|
| Dato: | 1989-03-03 |
| Publisert: | Rt-1989-245 (63-89) |
| Stikkord: | Naturvern, Erstatning, Ekspropriasjon |
| Sammendrag: | |
| Saksgang: | L.nr 32B/1989, nr 33/1988 |
| Parter: | Staten v/Miljøverndepartementet (Regjeringsadvokaten v/advokat Erik Møse - til prøve) mot 1. Halvdan Aarsnes 2. Torleif Eskedal 3. John B Olsen 4. Knut A Solbakken 5. Petter Kvivik (Advokat Tor N Rekve). |
| Forfatter: | Schei, Philipson, Holmøy, Hellesylt, Christiansen |
| Lovhenvisninger: | Naturvernloven (1970) §10, §20, §8, Ekspropriasjonserstatningsloven (1984) §5, Skjønnsprosessloven (1917) §42, §54, §54b, Friluftsloven (1957), Naturvernloven (1970), Ekspropriasjonserstatningsloven (1973), §4, Ekspropriasjonserstatningsloven (1984) |
Dommer Schei: Saken gjelder krav om erstatning for tap ved fredning av tre områder med holmer og skjær som naturreservater etter naturvernloven §8 jf §10.
De fredete områdene er Lyngholmen, Helløyholmen og Hellesund-Grønningen, alle i Lillesand kommune. Lyngholmen, som er en del av gnr 80 bnr 1, er på ca 25 da. Helløyholmen, som nå er en del av gnr 76 bnr 47, er en mindre holme. Hellesund-Grønningen, som også er en del av gnr 76 bnr 47, er en samling av holmer og skjær med et totalt landareal på ca 80 da. I tillegg til det areal som er undergitt privat eiendomsrett, omfatter fredningen omkringliggende sjøområder.
De tre naturreservatene ble i medhold av naturvernloven §8 jf §10 etablert ved Kronprinsreg.res. av 28. mars 1980. Ved denne resolusjonen ble det opprettet i alt 83 naturreservater for bevaring av hekkplasser for sjøfugl i Telemark og Agder-fylkene.
Ved fredningen ble det etablert forbud mot alle inngrep som kunne endre de naturgitte forhold i områdene, som bebyggelse, uttak eller utfylling av masse m v. Alle pattedyr og fugler ble fredet mot enhver form for skade, ødeleggelse og unødig forstyrrelse. De restriksjoner som ble lagt på områdene, er i sin helhet gjengitt i underskjønnet.
Før fredningsvedtaket i 1980, var det på deler av Sørlandskysten - mellom Risør og Lillesand - opprettet en såkalt "skjærgårdspark". Ved avtaler med grunneiere sikret Miljøverndepartementet en rekke områder til friluftsformål ved at det ble åpnet mulighet for bygging av mindre havner, anlegg av toaletter, oppsetting av søppelstativer m v. Områdene ble undergitt tilsyn. De områdene som på denne måten ble utlagt til skjærgårdspark, ble klausulert mot forskjellige former for utnyttelse. Grunneierne ble gitt et vederlag pr da klausulert område. Vederlaget varierte noe etter områdenes beskaffenhet. I tillegg ble det regulert noen områder til hyttebebyggelse, og en del grunneiere med eiendom i skjærgårdsparken fikk mulighet for - rimelig - å kjøpe hyttetomt i disse områdene.
I slutten av 1978-79 ble det påbegynt arbeid med å utvide skjærgårdsparken også til områdene vest for Lillesand, på strekningen Lillesand - Kvåsefjorden. På denne strekningen ligger de tre områdene nærværende sak gjelder. En slik skjærgårdspark vest for Lillesand var imidlertid ikke etablert da fredningsvedtaket ble fattet, og er det heller ikke idag.
Den 29. april 1981 begjærte grunneierne, Halvdan Aarsnes, Torleif Eskedal, John B Olsen, Knut A Solbakken og Petter Kvivik, skjønn ved Sand herredsrett til fastsettelse av erstatning i henhold til daværende §20 i naturvernloven. Hovedforhandling ble berammet, men ble utsatt flere ganger. De siste utsettelsene synes å ha vært begrunnet med at partene ønsket å vente med hovedforhandlingen til etter at det var gitt nye regler om erstatning for fredning etter naturvernloven. Hovedforhandling ble holdt i august 1986. Den 10. oktober 1986 avsa Sand herredsrett skjønn med slik slutning:
"1. Staten v/Miljøverndepartementet betaler innen 14fjorten dager til eierne av gnr. 76, bnr. 47 erstatning stor kr 220.000, - kronertohundreogtjuetusen 00/100 og til eier av gnr. 80, bnr. 1 kr 70.000, - kronersyttitusen 00/100.
2. I tillegg til erstatningene nevnt under 1 betaler Staten v/Miljøvern departementet 18-atten-% rente av erstatningsbeløpene fra 10. oktober 1986 til betaling skjer.
3. Staten v/Miljøverndepartementet betaler rettens gebyrer og utgifter.
4. Staten v/Miljøverndepartementet betaler innen 14-fjorten-dager saksomkostninger til saksøkerne ved advokat Halvard Duesund med kr 22.341,- kronertjuetotusentrehundreogførtien 00/100."
Herredsretten la til grunn at statens planer om forlengelse av skjærgårdsparken til områdene vest for Lillesand, og arbeidet med disse planene i 1979-80, hadde tilført arealene i saken et "positivt verdielement". Ved salg av eiendommene på det tidspunktet ville kjøper og selger etter herredsrettens mening blitt enige om en pris for eiendommen som var influert av dette positive verdielementet. Fredningen førte til at denne situasjonen ble endret. Staten var ikke lenger interessert i å inngå skjærgårdsparkavtale med grunneierne. De kunne derfor ikke lenger inkassere noe slikt "positivt verdielement", og led ved dette et tap i forhold til eiere av andre strandarealer hvor skjærgårdsparkavtale fortsatt var aktuelt. Dette tapet måtte grunneierne etter herredsrettens mening kunne kreve erstattet.
Staten v/Miljøverndepartementet begjærte overskjønn. Agder lagmannsrett avsa 19. oktober 1987 overskjønn i saken med slik slutning:
"1. Staten v/Miljøverndepartementet plikter innen 2 - to - uker å betale til eierne av gnr. 76, bnr. 47 erstatning stor kr 220.000, - kronertohundreogtjuetusen 00/ 100 og til eier av gnr. 80, bnr. 1 kr 70.000, - kronersyttitusen 00/100.
2. I tillegg til erstatningene nevnt under pkt. 1 plikter Staten v/Miljøverndepartementet å betale renter av erstatningsbeløpene fra 10. oktober 1986 til betaling skjer, med 12 -tolv - prosent p.a., men med 18 - atten - prosent p.a. fra overskjønnet er rettskraftig.
3. Staten v/Miljøverndepartementet plikter innen 2 - to - uker fra forkynnelsen av dette overskjønnet å erstatte de saksøktes nødvendige utgifter til juridisk bistand ved lagmannsretten ved å betale advokat Hallvard Duesund kr. 30.788,- -kronertrettitusensjuhundreogåttiåtte -."
Overskjønnet er avsagt under dissens. Rettsformannen og *n skjønnsmann la til grunn at det forberedende arbeidet med skjærgårdsparken ikke hadde tilført de aktuelle holmene noen verdi, og at det i det hele ikke var noe tap å erstatte. Flertallet sluttet seg til herredsrettens begrunnelse for å gi erstatning og supplerte denne begrunnelsen noe.
Staten v/Miljøverndepartementet har anket overskjønnet til Høyesterett. Anken gjelder rettsanvendelsen og saksbehandlingen - mangelfulle skjønnsgrunner. Grunneierne har tatt til gjenmæle. Det er for Høyesterett fremlagt noe nytt dokumentmateriale, som jeg ikke finner grunn til å spesifisere.
Staten v/Miljøverndepartementet har for Høyesterett i det vesentlige anført:
Det erkjennes at Høyesterett er bundet av lagmannsrettens bevisbedømmelse også når det gjelder det forhold at planene om skjærgårdspark hadde tilført holmene et "positivt verdielement". Men om tapet av dette verdielementet kan kreves erstattet, er et spørsmål om rettsanvendelse. Det er statens standpunkt at lagmannsrettens rettsanvendelse her er uriktig.
Etter naturvernloven §20 annet ledd skal erstatningen ved inngrepet fastsettes i samsvar med lov av 6. april 1984 nr 17 om vederlag ved oreigning av fast eigedom (vederlagsloven). Det er mest naturlig å se det slik at erstatningen skal utmåles etter reglene i vederlagsloven §5, som en salgsverdierstatning. Erstatningen skal fastsettes som om fredningsrestriksjonene var påheftet eiendommene gjennom ekspropriasjon av negative servitutter. Det blir i utgangspunktet et spørsmål om hvor stor verdireduksjon eiendommene har gjennomgått i handel og vandel på grunn av fredningen. Men det er ut fra et slikt utgangspunkt ikke riktig, som overskjønnsretten har gjort, å utmåle erstatningen ut fra det eierne kunne ha fått om holmene var blitt innlemmet i skjærgårdsparken.
Etter vederlagsloven §5 første ledd er det den verdi en "vanleg kjøpar" vil gi ved frivillig salg som er relevant. Men staten er ved oppkjøp av skjærgårdsparkrettigheter ingen "vanlig kjøper". Staten inngår disse avtalene for å effektivisere de rettigheter allmennheten allerede har med hjemmel i friluftsloven. For andre kjøpere har ikke holmene noen verdi ut fra et slikt formål.
Den pris staten er villig til å gi ved klausulering til skjærgårdspark, ligger klart over det enhver aktuell økonomisk utnyttelse kunne tilsi. Prisen er bestemt ut fra ikke-økonomiske hensyn, blant annet hensynet til å få løst klausuleringene i minnelighet. Men at staten gjennom forhandlingsløsninger er villig til å gi mer enn den reelle økonomiske verdi for skjærgårdsparkrettighetene, skaper ingen plikt for staten til ved ekspropriasjon å betale noe slikt tilleggsvederlag. Den såkalte forhandlingsmaksimen gjelder ikke etter norsk ekspropriasjonsrett. Dette fulgte tidligere av §4 nr 2 tredje punktum i ekspropriasjonserstatningsloven av 26. januar 1973. Bestemmelsen ble ikke gjentatt i den nye loven fordi man mente at det klart nok gikk frem av lovteksten at det skulle ses bort fra hva eksproprianten ut fra sitt særlige behov kunne være villig til å gi. Begrunnelsen for det var nettopp at vederlagsloven §5 første ledd begrenset erstatningen til det "vanlige kjøpere" ville gi for eiendommen ved frivillig salg, jf Ot prp nr 50 (1982-83) 34.
Å resonnere som herredsretten og lagmannsretten og si at muligheten for et forhandlingsvederlag hadde nedfelt seg som et "verdielement", og derfor var en verdi som vanlige kjøpere ville betalt for, er en omgåelse av regelen om at man skal se bort fra den særlige verdi eiendommen har for eksproprianten.
En slik omgåelse må være rettslig uholdbar.
Hvis vederlaget ikke er fastsatt i strid med vederlagsloven §5 første ledd, tilsier fradragsregelen i vederlagsloven §5 fjerde ledd at fastsettelsen er uholdbar. Etter denne bestemmelsen skal det ikke tas hensyn til verdiendringer "som kjem av planar som oreignaren har om framtidige investeringar". Planene om utvidelse av skjærgårdsparken er "plan" i den forstand dette begrepet er brukt i bestemmelsen. Klausuleringen til skjærgårdspark sett i sammenheng med tiltakene og grunnervervet, er klart nok "investeringer". Skal ikke vederlagsloven §5 fjerde ledd anvendes, må den tolkes innskrenkende. Det er det ikke grunnlag for.
Subsidiært gjøres det gjeldende at lagmannsrettens skjønnsgrunner er mangelfulle når det er lagt til grunn at det var skapt en rimelig forventning hos grunneierne om å kunne motta vederlag for klausulering til skjærgårdspark, og at denne forventning var slik at den var erstatningsrettslig vernet. Som påpekt av lagmannsrettens mindretall, bekreftet saksøkte John B Olsen under forhandlingene for lagmannsretten at grunneierne allerede under den første befaringen i 1979 fikk vite at holmene ville bli fredet, og at de derfor ikke var aktuelle som skjærgårdsparkområde. Det ble videre fra departementet gitt beskjed om at det inntil da ikke var betalt erstatning ved tilsvarende fredninger. Blant annet ut fra dette er det uforståelig at grunneierne kunne ha noen forventning om å oppnå skjærgårdsparkvederlag for det aktuelle arealet. Lagmannsrettens begrunnelse på dette punkt er så mangelfull og så uforståelig at den ikke tilfredsstiller rimelige krav til skjønnsgrunner.
Staten v/Miljøverndepartementet har for Høyesterett nedlagt slik påstand:
"Prinsipalt: Staten v/Miljøverndepartementet frifinnes.
Subsidiært: Overskjønnet oppheves og saken hjemvises til ny behandling."
Ankemotpartene, Halvdan Aarsnes, Torleif Eskedal, John B Olsen, Knut A Solbakken, og Petter Kvivik, har for Høyesterett i det vesentlige gjort gjeldende:
Erstatning skal i dette tilfelle gis som om fredningsrestriksjonene var lagt på eiendommene ved ekspropriasjon av negative servitutter. Prinsipielt er ikke erstatningsspørsmålet vanskeligere enn at man må finne hvilket tap grunneierne er påført ved fredningen. Om man ser grunneiernes tap som en reduksjon i salgsverdien eller i bruksverdien, er uten betydning.
Det er på det rene at det tapet som er erstattet er forårsaket av fredningen. Det er videre klart at tapet er utmålt ut fra den påregnelige alternative utnyttelsen av eiendommene - nemlig til skjærgårdspark. Lagmannsretten har lagt dette til grunn. Denne bevisbedømmelsen er Høyesterett bundet av.
Statens argumentasjon vedrørende vederlagsloven §5 første ledd ser ut til å være basert på to forhold. For det første at staten er eneste kjøper, for det annet at prisen er unormalt høy - betinget av ønsket om på frivillig basis å få etablert skjærgårdspark. Staten synes ut fra dette å mene at den verdien lagmannsretten har utmålt erstatningen ut fra, ikke er en markedspris, og at staten ved oppkjøpet av rettigheter til skjærgårdspark ikke kan ses som en "vanlig kjøper". Dette er uholdbart av flere grunner.
For det første må man se etableringen av skjærgårdsparkene på Sørlandskysten som et hele. Før fredningsvedtaket i 1980 hadde staten foretatt et nærmest massivt oppkjøp av skjærgårdsparkrettigheter på strekningen Risør - Lillesand. Alene dette gjorde at det ble etablert en markedspris for slikt erverv.
Det er heller ikke treffende, verken faktisk eller rettslig, å legge vekt på at staten var eneste kjøper. Også kommuner, velforeninger m v har kjøpt opp strandarealer i stor stil for å tilgodese friluftsformål. Det er for øvrig klart slått fast i rettspraksis at det forhold at det bare er *n kjøper, ikke er noe argument mot at det skal betales ekspropriasjonsvederlag. For eksempel har det ved erverv av fallrettigheter dannet seg en noenlunde fast markedspris som legges til grunn ved fastsettelse av ekspropriasjonserstatning, selv om det i realiteten ikke er mer enn *n mulig kjøper av rettighetene.
Statens henvisning til at det ikke gjelder noen forhandlingsmaksime, og i denne forbindelse til §4 nr 2 tredje punktum i ekspropriasjonserstatningsloven av 26. januar 1973, er forfeilet. I nærværende sak er erstatningen fastsatt ut fra en etablert markedsverdi, ikke ut fra at staten på grunn av noe særbehov kan være villig til å gi mer enn denne.
Ved vurderingen etter vederlagsloven §5 fjerde ledd er det sentralt at denne bestemmelsen ikke går ut på at man ved erstatningsfastsettelsen skal se bort fra all samfunnsskapt verdistigning. Når det gjelder planer, skal det ses bort fra verdiendringer som kan tilbakeføres til planer om fremtidige investeringer. Det skal derimot ikke ses bort fra verdiendringer forårsaket av rene arealdisponeringsplaner. Planen om skjærgårdspark ligger klart nærmere den rene arealdisponeringsplan enn en plan om investeringer. Investeringsdelen av skjærgårdsparkplanen går ut på å bygge noen mindre havner og enkelte andre mindre tiltak. Men det er ikke disse investeringene som tilfører omkringliggende arealer verdi. Det som skaper denne verdien, er selve det faktum at områdene planlegges lagt ut til skjærgårdspark. Ervervet av rettigheter kan i forhold til vederlagsloven §5 fjerde ledd ikke ses som en investering. Dette er utelukkende en gjennomføring av planen, og det er noe annet.
Heller ikke statens subsidiære saksbehandlingsanke kan føre frem. Skjønnsgrunnene i overskjønnet viser at overskjønnet har foretatt en reell vurdering både av om det er årsakssammenheng mellom fredningen og tapet og av om tapet er utmålt ut fra det som ville vært en påregnelig utnyttelse av områdene.
At staten er uenig i den vektlegging herredsretten og lagmannsrettens flertall har tillagt enkelte momenter, er uten interesse.
Ankemotpartene har for Høyesterett nedlagt slik påstand:
"I Agder lagmannsretts overskjønn av 19. oktober 1987 stadfestes.
II Staten v/Miljøverndepartementet tilpliktes å betale ankemotparten saksomkostninger for Høyesterett."
Jeg er kommet til at statens prinsipale påstand må tas til følge.
Innledningsvis nevner jeg at lagmannsretten har slått fast at holmene, om man ser bort fra planene om klausulering til skjærgårdspark, ikke har noen økonomisk verdi. I overskjønnet er det pekt på at "holmene i dag er uten aktuell bruksverdi" og at "Verdien er knyttet til hva staten ville være villig til å betale for klausulering av holmene til skjærgårdspark, ...". Det er videre vist til at et eventuelt vederlag ved klausulering til skjærgårdspark er det eneste verdielement ved holmene som er påberopt. Grunnlaget for det erstatningskrav som er reist, er derfor utelukkende at fredningen har forhindret grunneierne fra å oppnå vederlag for klausulering til skjærgårdspark.
Det er grunn til å anta at den beskrivelse lagmannsretten har gitt av holmenes verdi, er representativ for en rekke av de områder det kan være aktuelt å klausulere til skjærgårdspark. Konsekvensen vil være at om et område blir klausulert på denne måten, vil det få en reell økonomisk verdi for eierne. Velger staten å holde et område utenfor, vil det derimot - fra en økonomisk synsvinkel - være nær verdiløst. Iallfall hvis statens utvelgelse av de områdene som skal gå inn i skjærgårdsparken, skjer etter saklige kriterier, må det være klart at den eier som ikke får sin eiendom klausulert på denne måten, ikke kan kreve erstatning for at han ikke oppnår klausuleringsvederlag. Hvilke grunneiere som får den økonomiske gevinst av etableringen av skjærgårdsparkene, beror derfor i prinsippet på statens valg.
For holmene i nærværende sak, hadde staten all grunn til ikke å la disse gå inn i en skjærgårdspark. Det var knyttet verneinteresser til dem, og det var derfor ingen grunn til å lette adkomsten til holmene. Staten kunne inntatt det standpunkt at den nøyde seg med å la være å la holmene inngå i en skjærgårdspark uten å frede dem. Dette ville som nevnt ikke utløst noe krav på erstatning. Det er vanskelig å se at grunneiernes erstatningsrettslige posisjon ved fredning kan være sterkere når de ikke ville lidt noe tap om staten - uten fredning - hadde nøyd seg med å la være å la områdene gå inn i en skjærgårdspark. Realiteten i herredsrettens og lagmannsrettens - flertallets - standpunkt synes nettopp å være at det er gitt erstatning for at staten har valgt å holde holmene utenfor skjærgårdsparkplanen.
Nå har grunneierne påpekt at lagmannsretten har lagt til grunn at eierne av reservatene ville fått tilbud om skjærgårdsparkavtale dersom områdene ikke var blitt fredet. Etter grunneiernes syn er det da på bindende måte fastslått at alternativet til fredning ville ha vært skjærgårdsparkavtale. Jeg finner ikke grunn til å ta stilling til forståelsen av overskjønnet på dette punkt. Jeg kan nemlig ikke se at sannsynligheten av det valg staten ville ha truffet om holmene ikke var blitt fredet, kan være avgjørende. Det relevante synes å være den valgmulighet som faktisk og rettslig forelå. Grunneiernes forventning om å kunne oppnå skjærgårdsparkvederlag har bare vært en faktisk forventning uten noen rettslig forankring.
Allerede det jeg her har pekt på, trekker etter min mening i retning av at staten må frifinnes for de fremsatte erstatningskrav. Disse synspunktene har imidlertid i meget liten grad vært fremme i prosedyren for Høyesterett. Jeg finner derfor også å burde behandle statens prinsipale grunnlag for frifinnelse, at erstatningen ikke er fastsatt ut fra det en "vanlig kjøper" vil gi for eiendommene ved frivillig salg, jf vederlagsloven §5 første ledd. Dette grunnlag har for øvrig en viss sammenheng med det jeg allerede har behandlet.
Jeg minner her først om det jeg påpekte innledningsvis om at de aktuelle områder, sett bort fra skjærgårdsparkplanen, ikke hadde noen økonomisk verdi. Det ble heller ikke påberopt av grunneierne for overskjønnet. Statens ønske om å få til avtaler om skjærgårdsparkklausulering har sin bakgrunn i å kunne effektivisere allmennhetens rett til bruk av områdene. For i det hele å få til avtaler, betaler staten for ervervet av rettighetene, langt ut over det områdenes utnyttingsmuligheter ellers skulle tilsi. Jeg kan ikke se det annerledes enn at man her står overfor et klart tilfelle av "hva eksproprianten ut fra sitt særlige behov kunne være villig til å gi for eiendommen" - Ot prp nr 50 (1982-83) 34. Denne merverdi for eksproprianten i forhold til andre kjøpere, skal det ikke betales for. Denne begrensningen i ekspropriantens erstatningsplikt følger av at det er det en "vanlig kjøper" vil gi for eiendommen ved frivillig salg, som etter vederlagsloven §5 første ledd skal erstattes, jf Ot prp nr 50 (1982-83) 34. At statens særlige behov er knyttet til eiendommens naturlige karakter, og ikke for eksempel til investeringer grunneieren har foretatt i eiendommen, kan ikke gjøre det mer berettiget å fastsette erstatningen ut fra det særlige behov staten har.
Jeg kan heller ikke se at det her kan få betydning om utsiktene til å få et klausuleringsvederlag før fredningen hadde nedfelt seg i et "positivt verdielement" for eiendommene, et verdielement eventuelle kjøpere ville vært villige til å betale for. Dette verdielementet er skapt nettopp ut fra ekspropriantens særlige behov for eiendommen, og det er det man har villet fastslå at det ikke skal betales for ved ekspropriasjon.
Når man skal se bort fra den verdi områdene har ut fra statens særlige behov, er det, etter overskjønnets angivelse av de økonomiske virkninger av fredningen, klart at det ikke foreligger noe tap å erstatte. Staten må derfor frifinnes for erstatningskravene, jf i denne forbindelse Rt-1982-850, se side 855.
Grunneierne har krevet seg tilkjent saksomkostninger for Høyesterett etter skjønnsloven §42 tredje ledd og §54b jf §54. Staten er enig i saksøkernes krav her og har ikke hatt noe å bemerke til størrelsen av de saksomkostninger som kreves dekket. I samsvar med fremlagt saksomkostningsoppgave fastsettes omkostningene til kr 91 641, hvorav utlegg utgjør kr 19.141.
Jeg stemmer for denne dom:
1. Staten v/Miljøverndepartementet frifinnes.
2. I saksomkostninger for Høyesterett betaler Staten v/Miljøverndepartementet til Halvdan Aarsnes, Torleif Eskedal, John B Olsen, Knut A Solbakken og Petter Kvivik til sammen 91.641 - enognittitusensekshundreogførtien - kroner innen 2 - to - uker fra dommens forkynnelse.