Rt-1990-1001

Instans:	Høyesterett - Dom
Dato:	1990-10-26
Publisert:	Rt-1990-1001 (354-90)
Stikkord:	Bygningsrett, Forvaltningsrett
Sammendrag:
Saksgang:	L.nr 119/1990, nr. 90/1989
Parter:	A (advokat Tor Vale - til prøve) mot B (advokat Odd Larhammer).
Forfatter:	Lund, Skåre, Dolva, Christiansen, Gussgard
Lovhenvisninger:	Lov om hermetiseringsanlegg for fiskevarer (1963)3-§9, Bygningsloven (1965) §95, Forvaltningsloven (1967) §41, Tvistemålsloven (1915) §174, §180, Lov om hermetiseringsanlegg for fiskevarer (1963)3-§29, Lov om hermetiseringsanlegg for fiskevarer (1963)3-§40, Lov om hermetiseringsanlegg for fiskevarer (1963)3-§50, Lov om hermetiseringsanlegg for fiskevarer (1963)3, §66, Plan- og bygningsloven (1985) §95

Dommer Gussgard: Saken gjelder krav fra A om at C s vedtak av 3. september 1984 om å nekte ham byggetillatelse for bolighus på gnr. 41, bnr. 2 i D, skal kjennes ugyldig, og krav om erstatning i forbindelse med det påstått ugyldige vedtaket. Byggetillatelse ble nektet fordi bygningsrådet mente eiendommen ikke hadde tilfredsstillende adkomstforhold, jf. den tidligere bygningslov av 18. juni 1965 nr. 7 §66 nr. 1.

Nordmøre herredsrett avsa 2. september 1987 dom med slik domsslutning:

"1. Vedtak av C i møte 3. september 1984 om å avslå As søknad om byggetillatelse er ugyldig.

2. B dømmes til å betale erstatning til A på kr. 165.000,- - kroneretthundreogsekstifemtusen -.

3. I erstatning for sakens omkostninger betaler B til A v/adv. Tor Vale kr. 51.456,- - kronerfemtientusenfirehundreogfemtiseks -.

4. Oppfyllelsesfristen etter punkt 2 og 3 er 14 - fjorten - dager fra forkynnelsen av dommen."

B anket dommen til Frostating lagmannsrett, som avsa dom 7. desember 1988 med slik domsslutning:

"1. B frifinnes.

2. Hver av partene bærer sine omkostninger for så vel herredsrett som lagmannsrett."

Saksforholdet fremgår av herredsrettens dom. Partenes anførsler for de tidligere instanser fremgår av herredsrettens og lagmannsrettens domsgrunner.

A har påanket lagmannsrettens dom til Høyesterett. Anken gjelder bevisbedømmelsen og rettsanvendelsen.

Til bruk for Høyesterett er A og ni vitner avhørt ved bevisopptak. Fire av vitnene er nye for Høyesterett. Det er fremlagt enkelte nye dokumenter. Saken står i det vesentlige i samme stilling for Høyesterett som for lagmannsretten.

A har i hovedsak gjort gjeldende:

Herredsrettens dom er riktig, både når det gjelder resultatet og begrunnelsen.

Da byggemeldingen innkom til kommunen 30. mai 1984, hadde eiendommen lovlig adkomst til offentlig vei, slik dagjeldende bygningslov §66 nr. 1 krevet. Tillatelse til å benytte gangog sykkelveien langs X som adkomst til eiendommen, med avkjørsel til riksveien i krysset mellom Y og riksveien, var gitt av Vegdirektoratet i brev av 28. november 1983 til veisjefen i Z . Gang- og sykkelvei i tilknytning til riksvei kan ikke anses som en selvstendig vei. Veimyndighet for riksveien er veimyndighet også for gang- og sykkelveien, selv om denne er overtatt til kommunalt vedlikehold, i et hvert fall når det gjelder spørsmål om avkjørsler eller andre forhold av trafikksikkerhetsmessig art. Vegloven av 21. juni 1963 nr. 23 §40 annet ledd må forstås slik at avkjørselssaker skal avgjøres av bare en instans. Dersom formannskapet er veimyndighet for gang- og sykkelvei, måtte avkjørsel til riksvei via gang- og sykkelvei avgjøres av to instanser, noe som ville kunne medføre problemer.

A mener å finne støtte for sitt syn i forarbeidene til vegloven. De stortingsdokumenter lagmannsretten bygger på - St.meld. nr. 83 (1974-75) og Innst. S. nr. 273 (1974-75) - gjelder finansieringen, og har for øvrig som etterfølgende utsagn ingen vekt ved tolkingen av vegloven.

Praksis når det gjelder spørsmål om avkjørsel til gang- og sykkelveier i tilknytning til riksvei, er, ifølge A, i samsvar med det syn han gjør gjeldende.

Vegdirektoratet har korrekt bygget på at eiendommen ikke mistet sin rett til avkjørsel i og med at arealet nærmest riksveien ble ekspropriert. Vegdirektoratets uttalelse i ovennevnte brev, der det blir gitt dispensasjon fra byggegrensen mot riksvei, må dels ses som en bekreftelse for at rett til avkjørsel besto etter ekspropriasjonen, dels som et selvstendig vedtak om å gi avkjørselstillatelse med bruk av gang- og sykkelveien som adkomstvei. Vegdirektoratets vedtak var kjent for overskjønnsretten i ekspropriasjonssaken. Overskjønnet må leses slik at skjønnsretten forutsetter at gjenværende areal hadde rett til adkomst og kunne bebygges.

På det tidspunkt Vegdirektoratet ga avkjørselstillatelse, var gang- og sykkelveien ikke ferdig bygget. Statens vegvesen sto for opparbeidelsen. Før veien var ferdig, kan formannskapet ikke i noe tilfelle ha status som veimyndighet. Bygningsrådet kunne dermed ikke nekte byggetillatelse under henvisning til at avkjørselstillatelse fra formannskapet ikke forelå.

Bygningsrådets vedtak om å nekte byggetillatelse må ut fra dette kjennes ugyldig. Kommunen har ikke anført at byggetillatelse kunne nektes av andre grunner enn manglende adkomst til offentlig vei. A skulle således hatt byggetillatelse på grunnlag av søknaden i mai 1984.

Subsidiært har A gjort gjeldende at bygningsrådets vedtak må kjennes ugyldig på grunn av uforsvarlig saksbehandling og kompetansemangel.

Selv om det er riktig at formannskapet er veimyndighet for angjeldende gang- og sykkelvei, må det i nærværende sak legges til grunn at formannskapet ikke kunne endre Vegdirektoratets vedtak. Det er i tilfelle bare tale om en mindre kompetanseoverskridelse fra direktoratets side. Vegdirektoratet må kunne gi avkjørselstillatelse selv om dette innebærer at eiendommen får adkomst over en kort strekning på gang- og sykkelvei, her ca 50 meter. Den private part må i slike tilfelle vinne rett, til tross for kompetanseoverskridelsen. Det ville ramme A urimelig hardt ikke å få avkjørselstillatelse.

Kommunen har erkjent at det var en saksbehandlingsfeil når bygningsrådet unnlot å forelegge spørsmålet om avkjørselstillatelse for formannskapet, jf. den tidligere bygningslov §95 nr. 2 annet ledd. Det må legges til grunn at formannskapet ville samtykket i bruk av gangveien, i hvert fall om det var blitt orientert om forutsetningene under skjønnet og Vegdirektoratets holdning til avkjørselsspørsmålet. Feilen må føre til at bygningsrådets vedtak kjennes ugyldig.

A har også vist til vegloven §29 fjerde ledd siste punktum som gir den veimyndighet som har høyest rang, avgjørelsesmyndighet i tvistespørsmål om byggegrenser ved veikryss i plan mellom to veier som ikke hører under samme veimyndighet. Den samme løsning bør anvendes når det er ulik oppfatning mellom to veimyndigheter som begge har myndighet i en avkjørselssak.

A krever erstatning for økte byggeomkostninger som følge av at byggetillatelse uriktig ble nektet. Byggeomkostningene i 1984 har han beregnet til 550.000,- kroner. Statistisk Sentralbyrås byggekostnadsindeks viser en stigning på 45,9 % fra august 1984 til august 1990. Tapet er ut fra dette beregnet til 252.450,- kroner.

A har nedlagt slik påstand:

"1. Vedtak av C i møte den 3. september 1984 om å avslå As søknad om byggetillatelse kjennes ugyldig.

2. B dømmes til å betale erstatning til A for økte byggeomkostninger etter Høyesteretts skjønn.

3. B erstatter A sakens omkostninger for alle retter."

B har i hovedtrekk anført:

Kommunen henholder seg til lagmannsrettens dom, som i det alt vesentlige finnes korrekt.

Gang- og sykkelveien ble anlagt etter kommunalt initiativ for å trygge barns skolevei. Formannskapet vedtok som veimyndighet med hjemmel i vegloven §50 å ekspropriere en del av As eiendom. Dette viser at formannskapet oppfattet seg som veimyndighet for veien.

Under ekspropriasjonsskjønnet var det uklart om A ønsket å bygge på gjenværende eiendom, og om dette i det hele tatt var mulig. Det må være årsaken til at spørsmålet om adkomst til restarealet ikke ble behandlet under skjønnet.

Under befaring 30. mai 1983 med Statens vegvesen og kommunen fikk A driftsavkjørsel for restarealet med adkomst over gang- og sykkelveien. Det erkjennes at tillatelsen ikke ble gitt av formelt kompetent veimyndighet, men i praksis blir driftsavkjørsler av liten betydning for trafikken gitt helt uformelt. At driftsavkjørsel ble gitt, må bety at boligavkjørsel for restarealet var blitt avskåret ved ekspropriasjonen. Han var henvist til å søke om avkjørsel for gjenværende areal.

Vegdirektoratets brev av 28. november 1983 kan ikke forstås slik at A ble gitt rett til boligavkjørsel for restarealet med adkomst over gang- og sykkelveien. Hans klage gjaldt veikontorets nektelse av å dispensere fra byggegrensene i vegloven §29. Uttalelsen i direktoratets brev om at: "Vi legg til grunn at klagaren og har rett til avkjørsel når det blir gjeve dispensasjon til oppføring av nytt bustadhus", er høyst uklar. Vegdirektoratet ønsket ikke avkjørsel direkte til X. I brevet henvises til "adkomst frå Y", som er en kommunal vei.

Om forståelsen av vegloven §40 viser kommunen særlig til de stortingsdokumenter som er referert i lagmannsrettens dom og til vitneforklaring fra underdirektør i Vegdirektoratet, Otto Kristian Arnulf, medforfatter av Arnulf og Gauer: Vegloven. Kommentarutgave (1984). Etter vitnets syn var gang- og sykkelveien en kommunal vei, idet den ble vedlikeholdt av kommunen.

Kommunen finner det ikke tvilsomt at en gang- og sykkelvei som skal vedlikeholdes av kommunen, er en kommunal vei, og at formannskapet etter vegloven §9 fjerde ledd er veimyndighet, med kompetanse blant annet til å avgjøre søknader om avkjørsel til slik vei etter vegloven §40. Der gang- og sykkelvei vedlikeholdes av kommunen, har denne normalt først og fremst funksjon i forhold til lokaltrafikken, og det er naturlig at formannskapet er veimyndighet.

Bygningsrådets vedtak om å avslå byggesøknaden kunne vært klarere formulert, men det er ingen tvil om at det avgjørende for bygningsrådet har vært å hindre bilkjøring på gang- og sykkelveien av hensyn til trygg ferdsel for skolebarna. I 1985 ble Y stengt for biltrafikk, noe som også var et ledd i trafikksikringen i dette området.

Kommunen erkjenner at det ble begått en saksbehandlingsfeil fra bygningsrådets side i og med at adkomstspørsmålet ikke ble forelagt formannskapet. Feilen kan imidlertid ikke anses å ha hatt virkning for resultatet, jf. forvaltningsloven §41. Det er ikke noe som taler for at formannskapet ville samtykket i kjøring på gang- og sykkelveien. Det hadde vært et sterkt press fra foreldre for å få separat vei for skolebarna. Tillatelse til slik kjøring kunne også få konsekvenser for tilsvarende fremtidige saker. En ønsket ingen utbygging i dette området med adkomst over gang- og sykkelveien.

Ikke i noe tilfelle kan kommunen se at det er grunnlag for erstatningsansvar. Objektivt ansvar kan det ikke bli tale om, og erstatningsbetingende uaktsomhet foreligger ikke. Det er heller ingen årsakssammenheng mellom en eventuell saksbehandlingsfeil og As tap.

Skulle det bli aktuelt å utmåle en erstatning, hevder kommunen prinsipalt at A ikke har lidt noe tap. Det må legges til grunn at han ville solgt sin leilighet i Æ for å finansiere byggingen i D. Leiligheten er steget betydelig i verdi i den tiden som er gått, noe som oppveier det tap han måtte ha lidt som følge av økte byggeomkostninger. I alle tilfelle må det gjøres fratrekk for at han ved å bygge nå, får et nyere og dermed mer verdifullt hus, jf. Rt-1986-800.

B har nedlagt slik påstand:

"1. Lagmannsrettens dom stadfestes.

2. B tilkjennes saksomkostninger for alle retter."

Jeg er kommet til at bygningsrådets vedtak om å nekte A byggetillatelse må kjennes ugyldig fordi bygningsrådet i strid med dagjeldende bygningslov §95 nr. 2 annet ledd unnlot å forelegge formannskapet som veimyndighet spørsmålet om tillatelse til å benytte gang- og sykkelveien som adkomst. Til den ankende parts anførsler skal bemerkes:

A hevder at resteiendommen etter ekspropriasjonen fortsatt hadde rett til boligavkjørsel til riksveien. Jeg er ikke enig i det. Det måtte søkes om avkjørsel for bebyggelse på resteiendommen, jf. vegloven §40. Rett til avkjørsel kan bare innvilges av kompetent veimyndighet. Om ekspropriasjonsskjønnet måtte ha lagt inn som en forutsetning for erstatningsutmålingen at resteiendommen skal ha avkjørsel, medfører ikke dette noen avkjørselstillatelse.

Ett av hovedspørsmålene i saken er hvem som er veimyndighet for separat gang- og sykkelvei langs riksvei, når vedlikeholdet av gang- og sykkelveien tilligger kommunen.

Vegloven løser ikke eksplisitt dette spørsmålet, og jeg har heller ikke funnet veiledning i dens forarbeider. Som lagmannsretten har pekt på, var det ikke aktuelt med separate gang- og sykkelveier da loven ble vedtatt. I senere stortingsdokumenter som omtaler anlegg av gang- og sykkelveier, er det først og fremst de økonomiske sider ved anleggene som blir drøftet. Jeg viser til de stortingsdokumenter lagmannsretten har nevnt. Det må kunne legges til grunn at Samferdeselsdepartementet i St.meld. nr. 83 (1974-75) har forutsatt at separate gang- og sykkelveier blir kommunale veier.

Ut fra det som er sagt i stortingsdokumentene, mener jeg som lagmannsretten at gang- og sykkelveier i tilknytning til riksvei og som forutsettes vedlikeholdt av kommunen, må anses som kommunale veier. Når en vei klassifiseres som kommunal vei, er formannskapet veimyndighet, jf. loven §9 fjerde ledd, med myndighet blant annet til å avgjøre om gang- og sykkelvei skal kunne brukes som adkomst frem til avkjørsel til riksvei. Jeg vil nevne at jeg, foruten i loven formelle system, også finner reelle grunner til at spørsmål om kjøring på gang- og sykkelveier bør tilligge kommunal veimyndighet. En slik vei skal betjene fotgjengere og syklister. Den har som formål å avvikle lokaltrafikk. De lokale myndigheter har de beste forutsetninger for å ivareta disse trafikanters interesser, og avveie disse mot hensynet til grunneiere som ønsker adkomst til kjørevei over gang- og sykkelveien.

A hevder at så lenge gang- og sykkelveien ikke var ferdig, var formannskapet ikke veimyndighet, og byggetillatelse kunne ikke nektes når Vegdirektoratet hadde gitt avkjørselstillatelse og samtykket i bruk av gang- og sykkelveien. Jeg er ikke enig i dette. I foreliggende sak forelå en veiplan, og det var igangsatt ekspropriasjon til gjennomføring av gang- og sykkelveien. Kommunen hadde fått rett til forhåndstiltredelse av arealet. I denne situasjon finner jeg det ikke tvilsomt at det tillå formannskapet som veimyndighet å avgjøre om A skulle gis rett til å benytte gangveien som adkomst.

As prinsipale anførsel om at eiendommen ved Vegdirektoratets brev av 28. november 1983 hadde fått godkjent adkomst og avkjørselstillatelse, kan etter dette ikke føre frem.

I og med at byggemeldingen forutsatte adkomst over gang- og sykkelveien, skulle bygningsrådet ha forelagt spørsmålet om samtykke til dette for formannskapet, jf. daværende bygningslov §95 annet ledd. Dette ble verken gjort av bygningsrådet eller av fylkesmannen som avgjorde klage fra A over avslaget på byggesøknaden.

I møte 3. september 1984 sluttet bygningsrådet seg til bygningssjefens innstilling om å nekte byggetillatelse. Fra innstillingen hitsettes: "... Avkjørselsforholdene er ikke tilfredsstillende.

Idet en viser til pkt. 1 i bygningsloven §66 blir As søknad om byggetillatelse avslått. ..."

Så vidt jeg forstår, må bygningsrådet ha bygget på at nevnte §66 nr. 1 første punktum ga rådet hjemmel til selv å nekte byggetillatelse. Dersom det hadde foreligget samtykke fra formannskapet til å bruke veien, kunne bygningsrådet imidlertid ikke nektet byggetillatelse med den begrunnelse rådet ga.

Etter at fylkesmannens vedtak forelå, har bygningsrådet ikke foretatt noen formell ny behandling av saken.

At bygningsrådet ikke forela spørsmålet om bruk av gang- og sykkelveien for formannskapet, er en saksbehandlingsfeil. Kommunen har prosedert på at feilen ikke har hatt betydning for resultatet. Det er vist til forvaltningsloven §41. Forvaltningsloven §41 gjelder etter sin ordlyd bare ved tilsidesettelse av saksbehandlingsregler gitt i denne loven eller i forskrifter gitt i medhold at denne. I praksis er imidlertid prinsippet i §41 anvendt som et generelt prinsipp ved saksbehandlingsfeil i forvaltningen. Det er imidlertid ikke gitt at bestemmelsen skal legges til grunn på alle områder og uavhengig av hvilke feil som er begått. Når saksbehandlingsregelen i den tidligere bygningslov §95 nr. 2 annet ledd ikke er fulgt, og bygningsrådet har nektet byggetillatelse i et tilfelle hvor det ikke foreligger nødvendig samtykke fra et annet organ som omfattes av bestemmelsen, kan gyldigheten av bygningsrådets vedtak i alminnelighet ikke avhenge av hva en måtte mene om sannsynligheten for at angjeldende organ ville imøtekommet en søknad eller ikke. Før angjeldende organ har avgjort om samtykke skal gis, skal bygningsrådet ikke behandle søknaden, med mindre det vil bruke bestemmelsen i §95 nr. 2 tredje ledd og avgjøre søknaden i relasjon til sitt eget myndighetsområde. Fylkesmannen skulle, da han behandlet klagen fra A, ha opphevet bygningsrådets vedtak. Ut fra dette finner jeg at bygningsrådets vedtak må kjennes ugyldig.

Det er etter dette ikke grunn for meg til å gå nærmere inn på lagmannsrettens bemerkninger om at formannskapet neppe ville kommet til et annet resultat enn bygningsrådet. Jeg peker imidlertid på at formannskapet ikke har behandlet spørsmålet om As bruk av gang- og sykkelveien, og at det ikke er kjent med de synspunkter som Statens vegvesen har gitt uttrykk for vedrørende avkjørselsforholdene. Formannskapet er heller ikke kjent med As anførsler om hva som ble lagt til grunn ved ekspropriasjonsskjønnet.

Jeg nevner ellers at det kan reises spørsmål ved om det var riktig å anlegge sak om gyldigheten av avslaget på byggesøknaden mot kommunen, når fylkesmannen etter klage hadde stadfestet vedtaket. Spørsmålet er ikke tatt opp, verken for herredsretten eller lagmannsretten, og kommunen har ikke for Høyesterett påberopt at det er uriktig å anlegge søksmålet mot kommunen. I den situasjon som foreligger, finner jeg ikke grunn til å gå nærmere inn på spørsmålet om saken er riktig anlagt.

A har krevet erstatning ut fra det syn at byggetillatelse skulle vært innvilget, idet en må legge til grunn at formannskapet ville gitt adkomsttillatelse. I denne forbindelse har han anført at formannskapet ikke ville hatt rett til å sette til side Vegdirektoratets avkjørselstillatelse via gang- og sykkelveien. Kompetanseoverskridelsen var etter hans mening så liten at det ikke kan komme den private part til skade.

Selv om Vegdirektoratet skulle ha ment å gi A tillatelse til å bruke gangveien, kan jeg ikke se at formannskapet ville ha vært bundet av dette. Direktoratet hadde ikke kompetanse til å treffe et slikt vedtak for en kommunal gang- og sykkelvei. Direktoratet er ikke overordnet instans i forhold til formannskapet som veimyndighet. Et vedtak av Vegdirektoratet om tillatelse til å benytte gangveien, ville derfor vært ugyldig.

A har også vist til vegloven §29 fjerde ledd siste setning og mener så vidt skjønnes at bestemmelsen må anvendes analogisk. Denne anførsel kan ikke føre frem. Noen "konflikt" mellom to veimyndigheter foreligger ikke i dette tilfelle. Spørsmålet om avkjørsel til riksvei og spørsmålet om bruk av gang- og sykkelvei, er to separate saker.

At bygningsrådets vedtak kjennes ugyldig på grunn av en saksbehandlingsfeil, medfører ikke uten videre at A har krav på erstatning. For å få tilkjent erstatning, må flere vilkår være oppfylt. Det er tilstrekkelig for meg å ta standpunkt til om A med tilstrekkelig grad av sannsynlighet har påvist at tillatelse til bruk av gang- og sykkelveien ville vært gitt. Jeg kan ikke se at han har det. Det er et åpent spørsmål hva formannskapet ville kommet til. Grunnlag for erstatningsansvar foreligger etter min vurdering ikke.

Saken må anses dels vunnet, dels tapt for den ankende part. Tvistemålsloven §180 annet ledd, jf. §174 får anvendelse når det gjelder omkostningsspørsmålet. I medhold av §174 annet ledd mener jeg A bør tilkjennes delvis erstatning for saksomkostninger ved alle retter. Kommunen har håndtert saken på en uheldig måte. Omkostninger er krevet med samlet 154.998,- kroner. Skjønnsmessig tilkjennes han erstatning for saksomkostninger for alle retter med samlet 75.000,- kroner, herav 24.998,- kroner i direkte utgifter.

Jeg stemmer for denne dom:

1. Vedtak av C av 3. september 1984 kjennes ugyldig.

2. For øvrig frifinnes kommunen.

3. I saksomkostninger for herredsrett, lagmannsrett og Høyesterett betaler B til A 75.000,- - syttifemtusen - kroner innen 2 - to - uker fra forkynnelsen av denne dom.

Dommer Lund: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med førstvoterende. Jeg finner det imidlertid unødvendig å ta stilling til hva som ble lagt til grunn under skjønnet med hensyn til en eventuell rett til atkomst til riksveien, da As nye atkomst under alle omstendigheter nødvendiggjorde tillatelse fra formannskapet som veimyndighet.