HR-1999-4 - Rt-1999-14

Instans:	Høyesterett - Dom
Dato:	1999-01-14
Publisert:	HR-1999-00004 - Rt-1999-14 (4-99)
Stikkord:	Fiskerirett, Administrativ inndragning, Beviskrav
Sammendrag:	Saken gjaldt spørsmålet om hvilket beviskrav som gjaldt ved administrativ inndragning etter Saltvannsfiskeloven (1983) §11 tredje ledd. Dissens: 3-2
Saksgang:	Alta herredsrett 26.03.1997 - Hålogaland lagmannsrett 11.12.1997 - Høyesterett HR-1999-00004, nr. 213/1998
Parter:	Birger Strifeldt (advokat Espen R Hamar - til prøve) mot Staten v/Fiskeridepartementet (advokat Tarjei Thorkildsen)
Forfatter:	Oftedal Broch, Dolva, Tjomsland, Mindretall: Stang Lund, Smith
Lovhenvisninger:	Saltvannsfiskeloven (1983) §11, §53, §54, §7, Grunnloven (1814) §96, Straffeloven (1902) §16, §34, §35, §36, §37, Militære Straffelov (1902) §35, Tvistemålsloven (1915) §179, §180, §383, §392, Råfiskloven (1951), Jaktloven (1951) §57, Saltvannsfiskeriloven (1955) §64, §70, Lov om regulering av fiskerideltagelsen (1972) §10B, §10, Endringslov til straffeloven (1973), Endringslov til lov om deltagelsen i fisket (1976), Viltloven (1981) §48, Verdipapirhandelloven (1997) §14-2, Endringslov til Saltvannsfiskeloven (1988), Konkurranseloven (1993) §6-5

Dommer Stang Lund: Spørsmålet i saken er hvilket beviskrav som gjelder ved administrativ inndragning etter saltvannsfiskeloven §11 tredje ledd.

Birger Strifeldt drev i 1991 kystfiske med en sjark. Ved slutten av dette året hadde han en torskekvote på 33 000 kilo etter at båten var forlenget, og derved kommet i en høyere fartøyklasse.

Under en kontroll 20 og 21 mars 1991 ved AS Forsølsbrukets fiskemottak i Kvalfjord registrerte en inspektør i Kontrollverket i Fiskeridirektoratet fem kar med til sammen ca 2 000 kilo saltet fisk og tre kar med til sammen ca 1 500 kilo fersk fisk. Denne fisk var ikke ved bryggeseddel eller på annen måte angitt som levert til bruket. Etter samtaler samme dag med daglig leder ved fiskemottaket, og med Strifeldt som da lå ved mottakets kai, la inspektøren til grunn at Strifeldt var eier av denne fisk. Fiskeridirektoratets kontrollskjema med melding om dette ble sendt Forsølsbruket 23 mars 1991 med kopi til blant annet Strifeldt med krav om at forholdet straks ble rettet.

I perioden fra 9 til 21 november 1991 leverte Strifeldt tre garnfangster fisk til Kristian Holst AS i Harstad. Kontrollverket la til grunn at Strifeldt 9 november 1991 hadde fisket opp kvoten når den registrerte fisk hos Forsølsbrukets fiskemottak i Kvalfjord ble medregnet. Fiskeridirektoratet vedtok 20 desember 1991 at verdien av 5 016 kilo rund fisk

Side:15

skulle inndras etter saltvannsfiskeloven §11 tredje ledd. Norges Råfisklag foretok deretter en beregning av fiskens verdien, og belastet 2 januar 1992 Strifeldt med 46 869 kroner.

Strifeldt påklagde 31 desember 1991 vedtaket. Han hevdet at hva som måtte finnes av fisk på det enkelte fiskebruk, var ham uvedkommende. Klagen ble forlagt i Fiskeridirektoratet, og først etter gjentatte purringer i 1993 og 1994 sendt videre til Fiskeridepartementet 17 august 1994. Fiskeridepartementet tok ikke klagen til følge, og Strifeldt fikk underretning om dette 31 august. Departementet uttalte blant annet i klagevedtaket:

"Ved kontroll hos Kristian Holst AS 20. og 26. november 1991 ble det fremlagt bryggeseddler som viste at De hadde levert 3 garnfangster 9. november, 15. november og 21. november som bestod i det vesentligste av torsk. Pr. 8. november hadde De i følge oppgaver fra Norges Råfisklag fisket 27 897 kg torsk av en kvote på 33 000 kg.

Tidligere samme år, 20. og 21. mars 1991, registrerte Kontrollverket 5 kar med saltfisk og 3 kar med ferskfisk (tilsammen ca 6 100 kg rund fisk) under en kontroll på AS Forsølsbruket, Avd. Kvalfjord. Det var ikke skrevet bryggeseddel hvilket daglig leder Alf Pedersen forklarte med at fisken tilhørte Dem og at den kun ble oppbevart der for Dem. Kontrollverket satte stopplapper på karene. Ved neste kontroll var fisken fjernet. Ferskfisken var sendt Dem, mens saltfisken hentet De selv natt til 29. mars. Dette er bekreftet av daglig leder.

Fisken var ikke registrert hos Norges Råfisklag. Kvantumet ble derfor lagt til Deres kvote for 1991. Pr. 9. november 1991 hadde De således fisket opp Deres kvote. Et hvert direkte fiske av torsk deretter var forbudt. I henhold til ovennevnte reguleringsforskrift var det imidlertid tillatt å ha inntil 25% bifangst torsk ved fiske etter andre fiskeslag.

Leveransene til Kristian Holst AS 9., 15., og 21. november 1991 utgjorde ca 96%, 57% og 97% torsk og kan ikke regnes som bifangst, men et direktefiske på torsk.

De hevder at Deres ansvar som fisker innskrenker seg til behandling om bord i fartøy, levering på anlegg og underskrift av bryggeseddel. De skriver videre at den omtalte saltfisken i Kvalfjord er Dem uvedkommende.Under henvisning til observasjoner fra Kontrollverket og uttalelser fra Alf Pedersen legger vi til grunn at nevnte saltfisk og ferskfisk neppe har vært Dem uvedkommende. De hentet saltfisken natt til 29. mars og ferskfisken ble sendt fra Kvalfjord til Dem i Alta. Fisken skal regnes på Deres kvote. Torskeandelen av leveransen hos Kristian Holst AS i november 1991 er følgelig fisket ut over kvoten."

Begjæring om omgjøring av 17 oktober 1994 førte heller ikke fram. Klageren ble underrettet om dette 11 november 1994.

Strifeldt reiste 18 juni 1996 sak mot staten v/Fiskeridepartementet for Oslo byrett. Han krevde at Fiskeridirektoratets vedtak om inndragning av verdien av 5 016 kg rund fisk ble kjent ugyldig, og at staten v/Fiskeridepartementet skulle dømmes til å betale tilbake 46 869 kroner med tillegg av morarente. Etter anmodning av partene besluttet Oslo byrett 8 oktober 1996 å overføre saken til Alta herredsrett. Strifeldt erkjente for herredsretten å ha fisket de tre registrerte kar med fersk fisk,

Side:16

men fastholdt at saltfisken var ham uvedkommende.

Alta herredsrett avsa 26 mars 1997 dom med slik domsslutning:

"1. Staten v/Fiskeridepartementet frifinnes.

2. Birger Strifeldt betaler saksomkostninger til Staten v/Fiskeridepartementet med kr 26940.

3. Oppfyllelsesfrist for domsslutningens punkt 2 settes til 14 dager fra dommens forkynnelse."

Strifeldt anket til Hålogaland lagmannsrett som 11 desember 1997 avsa dom med slik domsslutning:

"1. Herredsrettens dom stadfestes.

2. Birger Strifeldt dømmes til å betale staten v/ Fiskeridepartementet saksomkostninger med kr 35.887 - trettifemtusenåttehundreogåttisjukroner - innen to uker fra dommens forkynnelse."

Den samlede lagmannsrett fant at sivilprosessuelle bevisregler måtte få anvendelse. Et flertall var av den oppfatning at det måtte kreves klar sannsynlighetsovervekt for at Strifeldt hadde fisket og ilandført mer enn største tillatte fangstmengde. To dommere mente at sannsynlighetsovervekt måtte være tilstrekkelig, men fant at det skjerpede beviskrav flertallet hadde lagt til grunn var oppfylt. To meddommere som var enige i kravet om klar sannsynlighetsovervekt, fant at kontrollverket ikke hadde sikret bevis for overtredelsen, og at selv ikke alminnelig sannsynlighetsovervekt forelå. Dette mindretall mente vedtaket var ugyldig.

Strifeldt har anket lagmannsrettens dom til Høyesterett. Anken gjaldt bevisbedømmelsen og rettsanvendelsen. Han søkte om Høyesteretts kjæremålsutvalgs samtykke til anke uten hensyn til ankegjenstandens verdi på grunn av sakens prinsipielle interesse.

Høyesteretts kjæremålsutvalg besluttet å tillate anke til Høyesterett uten hensyn til ankegjenstandens verdi for så vidt gjelder rettsanvendelsen vedrørende bevisbyrden ved inndragning etter lov om saltvannsfiske §11 tredje ledd. For øvrig ble anke uten hensyn til ankegjenstandens verdi nektet.

Den ankende part, Birger Strifeldt, har for Høyesterett i hovedsak anført:

Saltvannsfiskeloven §11 tredje ledd må forstås slik at bevisbyrden for at fangsten er lovstridig påligger det offentlige, og at det kreves samme bevisstyrke som ved avgjørelse av skyldspørsmålet i straffesak. Sammenhengen med andre bestemmelser i loven, forarbeidene og lovhistorien underbygger at bevisreglene er de samme som i straffesak. Det er ikke avgjørende at domstolskontroll av administrative vedtak om inndragning behandles etter tvistemålslovens regler, jf Rt-1996-572. Det vil kunne være tilfeldig om en sak om inndragning behandles i forbindelse med straffesak eller sivilrettslig.

Inndragning av ulovlig fangst eller verdien av slik fangst kunne etter den tidligere saltvannsfiskerilov av 1955 §70 bare finne sted ved dom i forbindelse med straffesak. Dette ble videreført ved den generelle revisjon av straffeloven og spesiallovgivningens bestemmelser om inndragning

Side:17

ved lov 26 januar 1973 nr. 2, hvor blant annet den tidligere saltvannsfiskerilov (1955) §70 om inndragning ble endret.

Innføring i 1976 av en ny §10b om inndragning ved kvoteovertredelse til fordel for den salgsorganisasjon som hadde førstehånds omsetning av fangsten, i lov 16 juni 1972 nr. 57 om regulering av deltakelse i fisket, tok ikke sikte på å lempe beviskravene. Denne bestemmelses første ledd ble videreført i någjeldende saltvannsfiskelov §7, og ny §11 tredje ledd om inndragning ved ulovlig ilandføring av død eller døende fisk svarer også til §10b.

Den generelle revisjon av inndragningsreglene i 1973 kan tas til støtte for at strafferettens beviskrav gjelder ved inndragning etter §7 og §11. De nå foreliggende forslag til endring i straffelovens bestemmelser om inndragning tydeliggjør at man fortsatt ikke ønsker å lempe på bevisreglene ved inndragning, jf NOU 1996:21 sidene 96-97 og Ot.prp.nr.8 (1998-99) side 25. Nyere lovgivning underbygger at bevisbyrden i saker om administrativ inndragning skal være som i straffesaker, jf konkurranseloven §6-5 og verdipapirhandelloven §14-2.

Hensynet til rettssikkerheten, styrkeforholdet mellom partene og harmonisering av bestemmelsene om inndragning i straffeloven og i spesiallovgivningen, trekker entydig i retning av en strafferettslig bevisbyrde. Administrative vedtak om inndragning rammer den enkelte på samme måte som inndragning i straffesak, og følgene kan være meget alvorlige.

Under enhver omstendighet skulle Kontrollverket med en gang ha sørget for å sikre bevis for de påståtte overtredelser. Saken kom i første omgang opp ca ni måneder etter inspeksjonen ved Forsølsbrukets fiskemottak, og klagesaken ble forlagt i to år og åtte måneder før den ble avgjort. Strifeldt har med dette blitt avskåret fra å bevise at han ikke hadde befatning med saltfisken.

Birger Strifeldt har nedlagt slik påstand:

"1. Hålogaland lagmannsretts dom av 11. desember 1997 oppheves og henvises til ny behandling.

2. Saksomkostningsspørsmålet utstår til den dom eller kjennelse som avslutter hele saken."

Staten v/Fiskeridepartementet har for Høyesterett i hovedsak anført:

Saltvannsfiskeloven inneholder et tosporet system med bestemmelser i §54 om inndragning hos den skyldige eller andre ved overtredelse av loven og forskrift gitt i medhold av loven, og for det andre bestemmelser om at salgslaget får eiendomsrett til ulovlig fanget fisk etter §7 første ledd og §11 tredje ledd. Vedtak etter saltvannsfiskeloven §7 første ledd eller §11 tredje ledd om at ulovlig fanget eller ulovlig ilandført fisk eller verdien av slik fisk skal tilfalle en salgsorganisasjon, kan etter statens oppfatning ikke likestilles med inndragning selv om resultatet i forhold til fiskerne blir det samme. Eiendomsrett til fisk i havet erverves i utgangspunktet når den er skilt fra bestanden. Etter §7 første ledd og §11 tredje ledd erverver imidlertid fiskeren ikke eiendomsrett til fanget fisk når fastsatt fangstmengde er overskredet eller når fangsten for øvrig skjer i strid med loven eller bestemmelser gitt i medhold av loven.

Side:18

Domstolkontroll av administrative vedtak om inndragning etter §7 og §11 behandles etter tvistemålslovens regler. Valget av prosessform har konsekvenser for bevisreglene. Det hevdes at sannsynlighetsovervekt er tilstrekkelig for å fastslå at fiske har vært i strid med saltvannsfiskeloven eller forskrift til denne. I alle tilfelle må en kvalifisert sannsynlighetsovervekt være tilstrekkelig. Beviskravene i straffesak får bare anvendelse når en inndragning finner sted etter §54.

Forarbeidene til lov om regulering av deltakelse i fisket og saltvannsfiskeloven underbygger denne lovforståelse. Ved behandlingen i Odelstinget gikk et mindretall i Sjøfarts- og fiskerikomiteen imot å gi salgslagene inndragningsrett av hensyn til fiskernes rettssikkerhet. Mindretallet mente at brudd på bestemmelsene om fangstregulering måtte behandles av det ordinære rettsvesen, og at dette også måtte gjelde inndragning av ulovlig fangst. Flertallet var imidlertid av en annen oppfatning. Dette må forstås slik at meningen var å innføre administrative bestemmelser om inndragning til fordel for salgslagene, hvor de vanlige beviskrav i sivil rettergang gjelder.

Reelle hensyn tilsier også at sannsynlighetsovervekt må være tilstrekkelig til at ulovlig fanget og ilandført fisk eller verdien av fangsten skal tilfalle salgslagene. Sannsynlighetsovervekt gir materielt riktig resultat i det største antall saker, og realiserer formålet med administrativ inndragning som var å få til en effektiv og enkel ordning for å reagere mot fiske utover fastsatt kvote. Overtredelse av bestemmelsene om kvoteregulering og andre reguleringsbestemmelser for fiske kan være helt unnskyldelige, og en dom som opprettholder et vedtak om administrativ inndragning, vil normalt ikke være infamerende. De fleste vil oppfatte inndragning av ulovlig fanget og ilandført fisk som en rimelig reaksjon.

Staten v/Fiskeridepartementet har nedlagt slik påstand:

"1. Hålogaland lagmannsretts dom av 11. desember 1997 stadfestes.

2. Staten v/Fiskeridepartementet tilkjennes saksomkostning for Høyesterett med tillegg av 12% årlig rente fra forfall til betaling skjer."

Jeg er under noen tvil kommet til at lagmannsrettens dom må oppheves og hjemvises til fortsatt behandling.

Innledningsvis bemerkes at ankesaken gjelder lagmannsrettens rettsanvendelse for så vidt angår beviskravene ved administrativ inndragning etter saltvannsfiskeloven §11 tredje ledd. Lagmannsrettens flertall la til grunn at det måtte kreves klar sannsynlighetsovervekt for at Strifeldt hadde fisket og ilandført mer enn største tillatte fangstmengde. Strifeldt mener at beviskravet må være det samme som for å konstatere straffeskyld. Statens prinsipale standpunkt er at sannsynlighetsovervekt er tilstrekkelig.

Jeg vil først gå noe nærmere inn på forhistorien til, og utviklingen av, saltvannsfiskelovens bestemmelser om administrativ inndragning.

Saltvannsfiskeloven har et tosporet system for inndragning av ulovlige fangster. Inndragning kan etter §54 finne sted ved forelegg eller ved dom. Slike saker behandles etter rettergangsreglene i straffesaker, og bevisreglene i straffesak gjelder, jf Matningsdal: Inndragning (1987) sidene 158-159 med videre henvisninger. Administrativ inndragning

Side:19

etter §7 kan iverksettes ved overskridelse av fastsatt fangstmengde for et fartøy, og etter §11 tredje ledd ved ilandføring av død eller døende fisk som er fanget i strid med loven eller bestemmelser gitt i medhold av loven selv om det ikke foreligger straffansvar, jf Ot.prp.nr.39 (1975-76) side 4 første spalte for så vidt angår den tidligere §10b i lov om deltakelse i fisket. Slik inndragning besluttes av vedkommende salgsorganisasjon ved kvoteoverskridelser og Fiskeridirektoratet ved ilandføring av ulovlig fanget fisk, jf §7 annet ledd og §11 tredje ledd 2. punktum. Den vedtaket rammer har klagerett, og vedtaket kan etterprøves av domstolene i sivil rettergang.

Lov 17 juni 1955 om saltvannsfiskeriene hadde i §70 bestemmelser om inndragning ved dom av fartøy, båt og redskaper som hadde vært benyttet ved en straffbar overtredelse av denne lov og forskrift til loven. Det samme gjaldt ulovlig gjort fangst. Alternativt kunne verdien inndras. Ved sammenblanding av lovlig og ulovlig gjorte fangster, kunne samtlige fangster inndras. Straffesak behøvde ikke å være reist eller å kunne reises mot noen. Slik inndragning ble ikke ansett som straff.

Lov 16 juni 1972 nr. 57 om regulering av deltakelse i fisket hadde i §10 bestemmelser om kvotefordeling for hvert fartøy av et på forhånd fastsatt største kvantum. Loven hadde ikke bestemmelser om tiltak mot ulovlige fangster, og inndragning av slike fangster kunne bare finne sted etter straffelovens bestemmelser, jf Ot.prp.nr.39 (1975-76) side 1.

Ved lov 26 januar 1973 nr. 2 ble straffelovens bestemmelser om inndragning endret, og en rekke bestemmelser om inndragning i andre lover ble opphevd eller endret. Straffeloven §16 nr. 4 ble opphevd, slik at inndragning ikke i noe tilfelle var å anse som straff. Saltvannsfiskeriloven §70 om inndragning ved dom ble endret slik at bestemmelsen lød:

"Ved inndragning etter straffelovens §34, §35, §36, §37 kan alle sammenblandede fangster inndras når lovlig og ulovlig gjort fangst er blandet sammen ombord i fiskefarkost eller i utestående nøter."

Sommeren 1973 fremmet fiskernes organisasjoner krav om fastsettelse av kvote for hvert fartøy under fiske etter nordsjøsild og makrell. Fiskeridepartementet meddelte i brev 9 juli 1973 at departementet fant det betenkelige å iverksette kvoteregulering fordi inndragning av fangster ut over kvoten bare kunne skje etter anmeldelse til politiet med etterfølgende domstolsbehandling, jf Ot.prp.nr. 39 side 1. Det ble vist til at det ikke var adgang til å bemyndige salgslagene til å foreta inndragning av fangster ut over de fastsatte kvoter. Departementet iverksatte vinteren 1973-1974 likevel kvoteregulering for hvert fartøy under fiske etter lodde, og senere lignende reguleringer for annet fiske.

Det viste seg ved fastsettelse av kvote for hvert fartøy å være et sterkt behov for en effektiv håndheving av kvotebestemmelsene. I Ot.prp.nr. 39 for 1975-76 ble det fremmet forslag til ny §10b i lov om regulering av deltakelse i fisket som tok sikte på å innføre en ny ordning med administrativ inndragning av fangster som oversteg fastsatte kvoter. Bestemmelsen var utformet slik at ved overskridelse av fastsatt samlet fangstkvantum eller fartøykvote tilfalt merfangsten eller dens verdi den salgsorganisasjon som hadde hånd om førsteomsetningen av fangsten.

Side:20

Ordningen skulle gjennomføres uten hensyn til eventuelt straffansvar. Den nærmere begrunnelse for forslaget var (proposisjonen side 4):

"Det har vist seg å være stort behov for regler om ulovlige fangster - av såvel preventive som praktiske grunner.

Bestemmelsen i §10b er søkt utformet slik at behandlingen av fangstene skal kunne skje etter objektive kriterier og på enklest mulig måte.

En har forutsatt at en bestemmelse av denne type ikke er grunnlovsstridig, da det for så vidt ikke er tale om straffelignende inndragning, men en regulering av eiendomsretten til tidligere eierløse ting. Noe skyldspørsmål skal således ikke vurderes.

Oppgaven å beregne hvilke fangster eller deler av fangster som er fanget i strid med fastsatte kvoter er av praktiske grunner lagt direkte til salgsorganisasjonene. Som regel vil dette være en enkel regneoperasjon. Avgjørelsen vil være et enkeltvedtak som kan påklages."

Flertallet i Sjøfarts- og fiskerikomiteen sluttet seg til departementets forslag, jf Innst.O.nr.53 (1975-76) side 3 spalte 1. To medlemmer var imot forslaget. Av hensyn til fiskernes rettssikkerhet gikk de imot å gi salgslagene inndragningsrett. De mente at brudd på bestemmelsene om fangstregulering måtte behandles av det ordinære rettsvesen, og at dette også gjaldt inndragning av ulovlig fangst. De viste til bemerkningene i Innst.O.nr.37 (1975-76) om endring av råfiskloven der et mindretall har gjengitt deler av Justisdepartementets brev 9 januar 1975 til Fiskeridepartementet, hvor det uttales (innstillingen side 3):

"Etter sin ordlyd gir den foreslåtte bestemmelse en så vidt vid og skjønnsmessig adgang til administrativ inndragning at den neppe vil kunne praktiseres i sin fulle rekkevidde uten å rammes av forbudet i grunnlovsparagraf 96.

Man vil også anta at det ikke alltid vil være helt enkelt å fastslå om salgsorgansisa sjonens bestemmelser er overtrådt, og organisasjonen blir derved tillagt en dømmende funksjon i saker den selv er interessert i."

Det ble videre vist til at rettssikkerheten ikke var tilstrekkelig varetatt ved en administrativ klageordning, og til den omfattende sanering av bestemmelsene om inndragning som fant sted i 1973.

Bestemmelsene om administrativ inndragning i §10b ble innført ved lov 28 mai 1976 nr. 33.

I Ot.prp.nr.85 (1981-82) ble det fremmet forslag til lov om saltvannsfiske m v til avløsning av blant annet den tidligere lov om saltvannsfiskeriene. Bestemmelsene om kvoteregulering i lov om regulering av deltakelse i fiske ble overført til saltvannsfiskeloven. Bestemmelsene om administrativ inndragning ved overskridelse av fastsatt fangstmengde som svarer til §10b, ble inntatt i §7 i saltvannsfiskeloven.

Saltvannsfiskeriloven av 1955 §64 inneholdt bestemmelser om ulovlig fiskefangst. Eventuell inndragning av ulovlig fanget fisk måtte skje ved dom etter samme lov §70. Saltvannsfiskeloven §11 avløste §64.

Saltvannsfiskeloven §11 fikk i tredje ledd en ny bestemmelser om administrativ inndragning, hvoretter ilandført død eller døende fisk som

Side:21

er fanget i strid med bestemmelsene i loven eller bestemmelser gitt i medhold av loven, tilfaller vedkommende salgsorganisasjon. Forarbeidene inneholder en bemerkning om at fiskeren derved får en indirekte fordel av ilandføringen ved at salgslaget anvender salgssummen til fordel for alle som leverer fisk, jf Ot.prp.nr. 85 for 1981-82 side 23 spalte 1. For øvrig er bestemmelsen om salgslagenes eiendomsrett til ulovlig ilandført fisk ikke nærmere omtalt.

Saltvannsfiskeloven fikk også bestemmelser i §54 om inndragning av fartøy, tilbehør, fangst og redskap som er om bord, uansett hvem som er eier. Forarbeidene inneholder en uttalelse om at i motsetning til administrativ inndragning av fangst utover fastsatt kvote etter lovutkastet §7 første ledd, må det her foreligge subjektiv skyld, jf Ot.prp.nr. 85 side 49 spalte 2. Paragraf 11 tredje ledd er ikke nevnt.

Sjøfarts- og fiskerikomiteen hadde ingen merknader til §7, §11 og §54.

Saltvannsfiskeloven §11 ble endret ved lov 23 desember 1988 nr. 99. Begrunnelsen for endringen var for så vidt angår administrativ inndragning (Ot.prp.nr.77 (1987-88) side 25 spalte 2):

"Tredje punktum i nåværende §11 første ledd omhandler hva som skal skje med verdien av ilandført ulovlig fangst av fisk som er død eller døende. Denne verdien tilfaller salgsorganisasjonen som har rett til førsthåndsomsetningen av vedkommende fangst. Det er behov for å klargjøre at det her må treffes vedtak i saken, og en har derfor føyet til at Fiskeridirektoratet treffer slikt vedtak. Fiskeridepartementet blir da klageorgan i slike saker. Det forutsettes fastsatt forskrifter, retningslinjer for framgangsmåten ved behandling av slike saker."

Sjøfarts- og fiskerikomiteen fant lovens utrykk "i strid med bestemmelser i eller i medhold av denne lov" forvirrende, og foreslo en redaksjonell endring til klargjøring, jf Innst.O.nr. 20 for 1988-89 side 7.

Jeg bemerker etter denne gjennomgang at administrativ inndragning ble innført i 1976 fordi effektiv håndheving av de nye bestemmelser om kvoteregulering viste seg å være vanskelig. Rettssikkerheten for fiskerne ble tatt opp av et mindretall i Sjøfarts- og fiskerikomiteen, fordi mindretallet hadde innvendinger mot at salgslagene skulle få myndighet til å beslutte inndragning ved kvoteoverskridelser. Det framgår ikke av forarbeidene til lov om regulering av deltakelse i fisket på hvilke vilkår administrativ inndragning kunne iverksettes, og omtalen av forholdet til de tidligere og någjeldende bestemmelser om inndragning ved forelegg eller dom er i forarbeidene til saltvannsfiskeloven begrenset til kravet til subjektiv skyld. Hva som kreves for å konstatere ulovlig fiske ved administrativ inndragning av fanget fisk eller dens verdi, må derfor løses ut fra generelle regler om bevisbedømmelse - herunder kravene til bevisets styrke - og reelle hensyn.

Ved etterprøving av forvaltningens vedtak i sivil rettergang anvender domstolene bevisreglene i tvistemålsloven og ulovfestede regler om bevisbedømmelse. Hovedregelen er at det kreves sannsynlighetsovervekt for at domstolene skal legge et bestemt faktisk forhold til grunn, og dette gjelder også i saker om gyldigheten av forvaltningens vedtak. I de tilfelle domstolene skal legge til grunn at en part har begått et lovbrudd eller en sterkt klanderverdig eller infamerende

Side:22

handling eller unnlatelse, vil kravene til bevis normalt skjerpes slik at det kreves betydelig, klar eller sterk sannsynlighetsovervekt, jf eksempelvis Rt-1995-1641 med videre henvisninger. Loven selv, lovhistorien eller forarbeidene kan hver for seg eller samlet gi grunnlag for å anvende reglene om bevisbedømmelse i straffesak også i sivil rettergang, jf Rt-1996-572.

Kravene til bevis kan stikkordsmessig beskrives som mulig, mest sannsynlig, klar sannsynlighetsovervekt og tilnærmet sikkerhet for å angi i grove trekk en skala for sannsynlighet. Hvilke krav som stilles vil blant annet avhenge av selve bevistemaet, den rettslige beskrivelse av dette og virkningen av avgjørelsen. I de tilfelle partene tvistes om eiendomsrett, gjenstander, rettigheter og forpliktelser av privat eller offentligrettslig karakter, vil utfallet av en rettssak medføre gevinst for en part og et tilsvarende tap for den andre parten. Det faktum retten finner mest sannsynlig skal i utgangspunktet legges til grunn ved løsning av slike tvister, fordi denne bevisregel gir flest riktige avgjørelser, hvilket er en målsetting for reglene om bevisbedømmelse i tvistemål.

Saker om straff og inndragning gjelder sanksjoner i tilfelle lovbrudd. Hensynene bak reglene om bevisbedømmelse blir andre når sanksjonene retter seg mot en enkelt, og det ikke er noen direkte berørt motpart som i tvistemål. I straffesak vil enhver rimelig tvil føre til frifinnelse. De strenge beviskrav i straffesaker må etter min mening kunne få tilsvarende anvendelse i sivil rettergang i de tilfelle saken gjelder forhold som materielt sett må likestilles med straff. Jeg tilføyer at krav om erstatning eller oppreisning på grunnlag av at saksøkte faktisk har begått den handling vedkommende tidligere er frifunnet for i straffesak, gjelder avgjørelse av en tvist mellom den fornærmede eller dennes etterlatte og den påståtte gjerningsmann. Det kreves her klar sannsynlighetsovervekt for å legge til grunn at et påståtte overgrep er begått, men ikke så strenge krav som for å konstatere straffeskyld, jf Rt-1996-864.

Staten har anført at §11 tredje ledd ikke gjelder inndragning, men regulering av eiendomsretten til tidligere eierløse ting. Såkalt administrativ inndragning er et vedtak i ettertid for å fastslå at et salgslag er blitt eier av fangsten. Jeg kan ikke se at denne måte å utforme bestemmelsen på kan få noen betydning for kravene til bevis. Det regnes som inndragning selv om det inndratte tilfaller private dersom inngrepet for øvrig oppfyller de typiske kjennetegn for inndragning, jf Matningsdal: Inndragning side 27 med note 6 som blant annet henviser til omtalen av saltvannsfiskeloven §7 og lov om deltakelse i fisket §10 på sidene 231-232.

I viltloven §48 har man en tilsvarende bestemmelse om at ulovlig felt vilt eller verdien av dette, tilfaller Viltfondet, jf første ledd. Bestemmelsene svarer til den tidligere lov om viltstellet, jakt og fangst fra 1951 §57 første ledd, som igjen hadde sitt forbilde i lov om jakt og fangst av 1899 §38. Viltloven §48 har vært forstått slik at den hjemler inndragning av ulovlig felt vilt ved forelegg eller dom etter rettergangsreglene i straffesaker, jf Rt-1996-353, Rt-1990-156 og Rt-1977-1115 med videre henvisninger for så vidt angår den tidligere §57. Inndragning kan finne sted i tilfelle det objektivt sett er foretatt en ulovlig felling, og det stilles ikke noe krav om at det foreligger en straffbar handling eller at det er utvist skyld, jf Rt-1996-358 og jf

Side:23

Rt-1977-1117. De beviskrav som gjelder i straffesak får anvendelse, jf forutsetningsvis Rt-1990-159.

Vedtak om administrativ inndragning etter saltvannsfiskeloven §7 og §11 tredje ledd har samme rettslige grunnlag som inndragning etter viltloven §48. I begge tilfelle er den juridiske konstruksjon at tidligere eierløse fisk og vilt tilfaller henholdsvis en salgsorganisasjon for fiskere eller viltnemnda i tilfelle ulovlig fiske eller fangst. Viltloven §48 har, som nevnt, vært forstått slik at bestemmelsen hjemler inndragning ved forelegg eller dom etter straffeprosesslovens regler. Etter saltvannsfiskeloven har vedkommende salgsorganisjon eller Fiskeridirektoratet kompetanse til å iverksette administrativ inndragning med den konsekvens at gyldigheten etterprøves av domstolene i sivil rettergang. For øvrig er vedtakene etter sin art likeartet, men administrativ inndragning av ulovlig fanget fisk eller dens verdi kan gjelde langt større verdier.

Staten har anført at formålet med å gi salgslagene og fiskerimyndigheten kompetanse til å treffe vedtak om administrativ inndragning var å effektivisere og forenkle håndhevingen av kvotereguleringene og forbudet mot ilandføring av ulovlig fanget fisk. Dette tilsier etter statens oppfatning at kravene til bevis ikke skjerpes, og at sannsynlighetsovervekt for at det foreligger en overtredelse må være tilstrekkelig. Jeg er enig i at lovforarbeidene viser at administrativ inndragning ble innført for å unngå at saker om overfiske i strid med kvotereguleringene i alle tilfelle måtte behandles etter rettergangsreglene for straffesaker med politianmeldelse, etterforskning, forelegg og eventuelt domstolsbehandling. Spørsmålet blir om lovgiver for å effektivisere håndhevingen også har villet lempe på beviskravene.

Jeg bemerker at den tidligere saltvannsfiskerilov av 1955 hadde bestemmelse om inndragning ved dom, og beviskrav i straffesak gjaldt for slik inndragning. Ved innføring av administrativ inndragning i 1976 brukte man samme rettslige grunnlag som etter dagjeldende viltlov §57, men med den forskjell at salgsorganisasjonene og senere Fiskeridirektoratet fikk myndighet til å treffe vedtak om inndragning. Behovet for mer effektiv håndheving må imidlertid holdes opp mot hensynet til rettssikkerheten. Dersom meningen hadde vært også å lempe på beviskravene, burde dette ha kommet til uttrykk i lovtekst eller forarbeider, jf Høyesteretts kjæremålsutvalgs kjennelse i Rt-1998-291 for så vidt angår parkeringsgebyr. Jeg tilføyer at ved innføringen av administrativ inn dragning i 1976 framholdt departementet at det som regel ville være en enkel regneoperasjon for salgsorganisasjonene å beregne hvilke fangster eller deler av fangster som er fanget i strid med fastsatte kvoter, jf Ot.prp.nr.39 (1975-76) side 4 spalte 2. Ved utvidelse av virkeområdet for administrativ inndragning i saltvannsfiskeloven fikk bestemmelsene generell anvendelse ved fangst og ulovlig ilandføring av fisk. Bortsett fra for skyldkravet, ble ved denne utvidelse bevistemaet og bevisbedømmelsen etter §11 tredje ledd like sammensatt som ved anvendelse av bestemmelsene om straff og inndragning i §53 og §54. Hensynet til en effektiv og enkel håndheving må under disse forutsetninger etter min mening vike for rettssikkerheten når kravene til bevis for at det foreligger en overtredelse skal fastlegges, med mindre det finnes holdepunkter i loven eller forarbeidene for at beviskravene skulle lempes.

Side:24

Jeg kan heller ikke se at reelle grunner tilsier at det bør være en forskjell i beviskravene for de tilfelle inndragning etter saltvannsfiskeloven skjer administrativt med den følge at domstolene behandler saken etter tvistemålsloven. Det dreier seg om vedtak som gjelder beslagleggelse av fiskefangst eller dens verdi. Den administrative inndragning er en sanksjon rettet mot et eller flere rettsubjekter i tilfelle overtredelse av forvaltningens vedtak om kvoter for hvert fartøy, og overtredelse av bestemmelser i saltvannsfiskeloven eller bestemmelser gitt i medhold av denne lov. Det er først etter at en overtredelse er konstatert at spørsmålet om å overføre det økonomiske resultat av overfiske fra fiskeren til vedkommende salgsorganisasjon blir aktuelt. Dette stiller seg i prinsippet ikke annerledes enn ved inndragning av vinning som er oppnådd ved en straffbar handling med hensyn til kravet om bevis, bortsett fra at subjektiv skyld ikke trenger å bevises. Virkningen for den som rammes er den samme som ved inndragning i straffesak. Jeg tilføyer at vedtak om administrativ inndragning etter §11 tredje ledd eller §7 av ulovlig fanget fisk eller dens verdi, kan være langt mer inngripende enn en bot.

Jeg finner etter dette at beviskravene ved administrativ inndragning må anses for å være de samme som ved inndragning ved forelegg eller dom for så vidt angår spørsmålet om det foreligger en overtredelse.

Lagmannsrettens flertall var av den oppfatning at det måtte kreves klar sannsynlighetsovervekt for at Strifeldt hadde fisket og ilandført mer enn største tillatte fangstmengde, men ikke så strenge krav som for å konstaterere straffeskyld. Ut fra min syn på kravene til bevis har lagmannsretten bygd på feil forståelse av de ulovfestede regler for bevisbedømmelse for så vidt angår spørsmålet om Strifeldt i 1991 har fisket og ilandført mer fisk enn største tillatte fangstmengde. Lagmannsrettens dom må etter dette oppheves og hjemvises til fortsatt behandling, jf tvistemålsloven §383 første ledd jf §392 annet ledd 2. punktum.

Strifeldt har lagt ned påstand om at saksomkostningsspørsmålet utstår til den dom eller kjennelse som avslutter hele saken. Jeg finner at Høyesterett ikke kan avgjøre saksomkostningene særskilt for anken, og at avgjørelsen må utsettes til den dom eller kjennelse som avslutter hele saken, jf tvistemålsloven §179 første ledd 3. punktum.

Da jeg etter rådslagningen vet jeg er i mindretall, utformer jeg ingen konklusjon.

Dommer Oftedal Broch: Jeg er kommet til et annet resultat enn førstvoterende.

Tradisjonelt er kravene til bevisets styrke vesensforskjellige i våre to prosessformer. I straffeprosessen gjelder regelen om at enhver rimelig og fornuftig tvil skal lede til frifinnelse. I sivilprosessen er utgangspunktet at det mest sannsynlige faktum legges til grunn. Det forekommer avvik fra hovedregelen i begge former, noe jeg kommer tilbake til. I vår sak har lovgiver innført en ordning med administrativ inndragning til fordel for vedkommende salgsorganisasjon av mellom annet fangst ut over fiskekvoten, der beslutningen blir fattet av Fiskeridirektoratet og med adgang til administrativ klage og deretter sivilrettslig domstolsprøving.

Dette fører etter min mening til en formodning for at det er sivilprosessuelle bevisbyrderegler som får anvendelse ved en eventuell domstolsprøving av forvaltningsvedtaket. Men det er ikke mer enn et

Side:25

utgangspunkt. Lovgiver kan bestemme at straffeprosessuelle beviskrav skal gjelde for en sak som for øvrig behandles etter sivilprosessuelle regler. Slik er bevisbyrdereglene i militærnektersaker forstått etter at disse sakene gikk over fra straffesak til sivilsak ved opphevelsen av militære straffelov §35 femte ledd i 1965, jf Rt-1996-572. Justisministeren uttalte den gang under lovbehandlingen i Odelstinget at overgangen fra straffesaksbehandling til sivilrettslig behandling ikke skulle medføre endringer i beviskravene.

I vår sak kan jeg ikke se at lovforarbeidene støtter anvendelsen av straffeprosessuelle beviskrav. Det nærmeste er uttalelsene fremført av de dissenterende medlemmer av Sjøfarts- og fiskerikomiteen som førstvoterende gjengir, men som altså ikke vant frem under lovarbeidet. Det er etter mitt syn mer nærliggende - i motsatt retning - å vise til at det var ønsket om en mer effektiv reaksjon mot overfiske som var motivet bak den administrative inndragning av merfangst som ble innført i 1976 ved endring i §10b i lov 16 juni 1972 nr. 57 om regulering av deltakelse i fisket.

For meg står det slik at anvendelse av straffeprosessuelle beviskrav ved rettslig prøving av et forvaltningsvedtak fremstår som såvidt spesielt, at et slikt resultat krever en særlig forankring i loven eller dens forarbeider. Jeg tilføyer at eksempelvis sak om tilbakekall av konsesjon til å drive fiske på grunn av mislighold av konsesjonsvilkårene, vil bli avgjort etter sivilprosessens beviskrav, til tross for at et slikt vedtak gjennomgående vil være meget mer inngripende enn inndragning av ulovlig fangst.

Etter mitt syn må altså spørsmålet om hvilke bevisbyrderegler som skal gjelde ved inndragning etter saltvannsfiskloven §11 løses ut fra en sivilprosessuell synsvinkel. Men det gjenstår fremdeles å avgjøre om sivilprosessens hovedregel om det mest sannsynlige faktum skal legges til grunn. Jeg har allerede nevnt at det er lite i lovens forarbeider som kan belyse spørsmålet. Det som da står igjen er styrken av de reelle hensyn som kan tilsi at en kvalifisert grad av sannsynlighet bør gjelde i vår sakstype.

Inndragning vil regelmessig være et tungt økonomisk inngrep. Dette er imidlertid ikke i seg selv noe sterkt argument for å forskyve tvilsrisikoen. Mange forvaltningsvedtak har store økonomiske konsekvenser uten at dette har ført til noe krav til særlig bevisstyrke i slike saker.

Ett element som flere ganger har vært tillagt vekt i rettspraksis, er om et domsresultat forutsetter forhold som er sterkt klanderverdige eller infamerende for en part. Det har da blitt krevet en kvalifisert sannsynlighetsovervekt for å legge dette alternativ til grunn. En inndragning - slik som i vår sak - som har sitt grunnlag i en lovovertredelse, vil nok kunne oppfattes som infamerende, selv om at det ikke skjer noen skyldkonstatering. Jeg finner at dette forhold bør tillegges en viss vekt. Dertil kommer - som fremhevet av førstvoterende - at vi står over for en reaksjonsform som utvilsomt har store likhets punkter med det straffeprosessuelle inndragningsinstituttet. Selv om jeg ikke vil trekke de samme konsekvenser av dette som førstvoterende, er det etter min mening berettiget å stille opp et krav til bevisførselen om en klar sannsynlighetsovervekt for at vilkårene for den administrative inndragning foreligger.

Det fremgår av lagmannsrettens dom at rettens flertall fant at en slik

Side:26

klar sannsynlighetsovervekt forelå, og lagmannsrettens lovtolkning er dermed etter min mening korrekt.

Etter dette blir det mitt resultat at anken ikke fører frem.

Det rettsspørsmål som saken har vært begrenset til i Høyesterett, har vært prinsipielt og har budt på tvil. Jeg finner derfor at det ikke bør tilkjennes saksomkostninger for denne instans. Jeg bemerker at staten, som er ankemotpart, åpenbart har hatt en selvstendig interesse i den klargjøring av rettstilstanden som har funnet sted. Det vises til tvistemålsloven §180 første ledd. For de tidligere retter gjøres ingen endring i omkostningsavgjørelsene.

Jeg stemmer for denne

dom:

1. Lagmannsrettens dom stadfestes.

2. Saksomkostninger for Høyesterett tilkjennes ikke.

Dommer Dolva: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med annenvoterende, dommer Oftedal Broch.

Dommer Tjomsland: Likeså.

Justitiarius Smith: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med førstvoterende, dommer Stang Lund.

Etter stemmegivningen avsa Høyesterett denne

dom:

1. Lagmannsrettens dom stadfestes.

2. Saksomkostninger for Høyesterett tilkjennes ikke.