LE-1988-657
| Instans: | Eidsivating lagmannsrett - Dom |
|---|---|
| Dato: | 1990-12-07 |
| Publisert: | LE-1988-00657 |
| Stikkord: | |
| Sammendrag: | |
| Saksgang: | LE-1988-00657 D Nr. 657/88, hl.nr. 1069/88. |
| Parter: | Ankende part: Staten v/Miljøverndepartementet (Prosessfullmektig: Regjeringsadvokaten v/advokat Vidar Strømme, Oslo) Hjelpeintervenient: Oslo kommune v/ordføreren (Prosessfullmektig: Kommuneadvokaten v/advokat Helge Skaaraas, Sarpsborg). Motpart: Arvid Lyng (Prosessfullmektig: Advokat Steinar Winther Christensen, Oslo). |
| Forfatter: | Lagdommer H. Byrkjeland, formann. Lagdommer Odd Emil Blomdal. Lagdommer Jan Villum |
| Lovhenvisninger: | Bygningsloven (1965) §23, §26, Tvistemålsloven (1915) §172, §176, §178, §180, Oreigningsloven (1959) §2, Lov om hermetiseringsanlegg for fiskevarer (1963)3-§53, §27, §28, Forvaltningsloven (1967), Aksjegevinstbeskatningsloven (1971) §66 |
Saken gjelder gyldigheten av reguleringsvedtak angående privat vei.
Etter forslag fra Oslo bygningsråd utarbeidet Oslo byplankontor 8. april 1983 forslag til endret reguleringsplan for en del av Ruths vei nr. 18 A, B og C - gnr. 102 bnr. 406, 780 og 779 - fra byggeområde for boliger til trafikkformål (felles avkjørsel). Etter forslaget skulle avkjørselen ha 4 m bredde og være felles for de 3 nevnte eiendommer samt for eiendommen gnr. 102 bnr. 741.
I beskrivelsen av planområdet ble uttalt at de 4 eiendommer ligger i til dels sterkt stigende terreng. Eieren av gnr. 102 bnr. 779 har ikke noen mulighet til å komme til sin eiendom med bil på grunn av den store høydeforskjellen. Han er derfor henvist til å parkere nede på gnr. 102 bnr. 406 i henhold til tinglyst erklæring. Både bnr. 780 og bnr. 741 har garasje på egen eiendom. På grunn av høydeforskjellen mellom bnr. 406 og bnr. 407 er brukerne avhengig av å få en skikkelig atkomst fra Ruths vei uten fare for å kjøre utfor skråningen mot naboen.
Oslo vegvesen hadde 2. mai 1983 ingen bemerkninger til forslaget om 4 m veibredde, som måtte anses nødvendig.
Bygningsrådet fremmet 18. august 1983 innstilling om at avkjørselen skulle være i 4 m bredde og være felles for de 4 nevnte eiendommer som vist på byplankontorets kart (D3-8301 av 8. mars 1983).
Kommunikasjonsrådmannen sluttet seg 24. april 1984 til bygningsrådet. Formannskapet tiltrådte 16. mai 1984 kommunikasjonsrådmannens innstilling, og i bystyrets møte 20. juni s.å. ble formannskapets innstilling enstemmig vedtatt. - Fylkesmannen stadfestet 20. november s.å. bystyrets vedtak.
Eieren av gnr. 102 bnr. 106, Arvid Lyng, som hele tiden hadde vært uenig i en veibredde på 4 m, påklaget 15. januar 1985 fylkesmannens stadfesting til Miljøverndepartementet.
Ved departementets vedtak av 26. april 1985 ble klagen ikke tatt til følge.
Ved stevning av 18. mars 1987 reiste Arvid Lyng søksmål mot staten v/Miljøverndepartementet med påstand om at fylkesmannens stadfestingsvedtak av 20. juni 1984 og Miljøverndepartementets vedtak av 26. april 1985 ble kjent ugyldig. Staten v/Miljøverndepartementet tok i tilsvar 25. mai 1987 til motmæle og påsto frifinnelse. Oslo kommune v/ordføreren erklærte hjelpeintervensjon til støtte for staten.
Oslo byrett avsa 23. september 1988 dom med denne domsslutning:
"1. Miljøverndepartementets vedtak av 26. april 1985 kjennes ugyldig.
2. Arvid Lyng tilkjennes saksomkostninger av Staten v/Miljøverndepartementet og Oslo kommune v/ordføreren in solidum med kr. 53.000,- -kronerfemtitretusen 00/100-."
Om sakens forhistorie og partenes anførsler vises til byrettens dom.
Ifølge domsgrunnene var grunnlaget for ugyldigheten at reguleringsmyndighetene hadde tatt utenforliggende hensyn - en feil som ikke var blitt reparert ved fylkesmannens eller Miljøverndepartementets behandling av saken. Det forelå således en feil ved begrunnelsen for vedtaket som måtte medføre ugyldighet av departementets vedtak. Under alle omstendigheter ble det funnet å foreligge en mangelfull utredning av saken fra reguleringsmyndighetenes side.
Staten har i rett tid påanket dommen til lagmannsrett og har i ankeerklæring 28. oktober 1988 lagt ned slik påstand:
"1. Staten v/Miljøverndepartementet frifinnes.
2. Staten v/Miljøverndepartementet tilkjennes saksomkostninger for byretten og lagmannsretten."
Oslo kommune har 7. november 1988 erklært hjelpeintervensjon til støtte for staten og har nedlagt slik påstand:
"1. Staten v/Miljøverndepartementet frifinnes.
2. Oslo kommune v/Ordføreren tilkjennes saksomkostninger for byretten og lagmannsretten."
Arvid Lyng har tatt til motmæle ved anketilsvar 15. november 1988 og nedlagt denne påstand:
"1. Byrettens dom stadfestes.
2. Arvid Lyng tilkjennes sakens omkostninger for lagmannsretten."
Under ankeforhandlingen var staten og kommunen representert ved prosessfullmektigene. Arvid Lyng var til stede ved sin prosessfullmektig og ga forklaring. Det ble avhørt 8 vitner og foretatt dokumentasjon som fremgår av rettsboken. Det ble holdt åstedsbefaring.
Staten har i det vesentlige anført:
Ankemotpartens innsigelser om at reguleringsvedtaket mangler lovhjemmel kan ikke føre fram. Kommunen har etter bygningsloven §23 plikt til å sørge for utarbeidelse av reguleringsplaner. Etter fjerde ledd gjelder plikten også å revidere eksisterende reguleringsplan når forholdene tilsier det. Dette var tilfelle i denne sak, hvor det forelå en større reguleringsplan fra 1966 for utbyggingen av Stovnerområdet, men som ikke hadde detaljregulert noen atkomstvei på dette sted. Etter loven §26, punkt 1 f skal det i nødvendig utstrekning i reguleringsplan gis bestemmelse om felles avkjørsel for flere eiendommer, hva det her er tale om. Om og hvordan det skal reguleres er et hensiktsmessighetsskjønn, som hører under administrasjonen og som bare i begrenset utstrekning kan prøves av domstolene. At det er spørsmål om administrativt skjønn fremgår også av loven §27 punkt 5 hvor det er tale om i forbindelse med stadfesting av en plan å foreta de endringer i planen "som finnes påkrevd".
Det medfører ikke ugyldighet at planen eventuelt kom i strid med tidligere regulering av biloppstillingsplasser på stedet. Ankemotparten kan eventuelt under ekspropriasjonsskjønnet kreve erstatning for ulemper.
At veiloven §53 gir hjemmel for naboene til å ekspropriere veigrunn fra Lyngs eiendom er uten betydning for reguleringsmyndighetenes hjemmel for regulering etter bygningsloven. At det foreligger ekspropriasjonshjemmel i to lover er intet uvanlig, jfr. oreigningsloven §2. Også vilkåret om at det må foreligge en offentlig interesse for regulering er oppfylt - boligeiendommer skal ha hensiktsmessig avkjørsel. Kommunen har ikke bundet seg til ikke å regulere.
Det bestrides at det i reguleringssaken ble tatt utenforliggende hensyn. Kommunen har ikke tatt noe parti i de stridigheter det her var om atkomstveien. Tvisten mellom naboene som er endelig avgjort ved lagmannsrettens dom av 18. mai 1981, og som gikk ut på at Lyng bare var forpliktet til å avstå grunn til 3 m bred vei, har ingen relevans i reguleringssaken. Reguleringsmyndighetene kjente til dommen. Dommen taler bare om subjektive behov og ikke om den offentlige interesse.
Det var ikke utenforliggende hensyn at reguleringsmyndighetene også la vekt på å få stridigheten mellom naboene løst. Grunneiere fra begge sider henvendte seg til kommunen. Kommunen tok faglige hensyn ved reguleringen.
Heller ikke kan ugyldighet begrunnes med mangelfull utredning av saken - spesielt spørsmålet om å legge varmekabler i en 3 m bred vei. Lyngs naboer hadde avvist alternativet og kommunen gikk langt for å søke å få til en ordning mellom partene. Forvaltningsloven krav til utredning ble oppfylt. Varmekabler ville sannsynligvis ikke ført til et annet resultat, fordi de ikke løser problemene med passering på en smal vei. Varmekabler kunne ikke inngå som en del av en reguleringsplan. At alle berørte grunneiere er enige betyr ikke at regulering blir unødvendig. Departementet ville selv med slik enighet ikke ha unnlatt å regulere.
Oslo kommune har støttet og utdypet statens anførsler, og ellers i det vesentlige gjort gjeldende:
Det bestrides at spørsmålet om det var fornuftig og hensiktsmessig med en revidert reguleringsplan på stedet er undergitt domsstolskontroll. At regulering bare kan skje "i nødvendig utstrekning" er et direktiv til forvaltningen. Kompetansen tilligger bygningsrådet og kommunestyret, jfr. bygningsloven §28 nr. 2. - Det er vist til RG-1965-1 og Rt-1972-102, og Rt-1949-564, og videre til Echoffs forvaltningsrett side 66-69.
Det er ikke myndighetsmisbruk at kommunen har tilrettelagt tilfredsstillende atkomst for de aktuelle boligeiendommer. Om eierne er enige utelukker det ikke regulering, da enigheten senere kan opphøre. Det er uriktig som gjort av byretten å gå ut fra at regulering bare tilsiktet løsning av en privat konflikt. Det er ved reguleringen ikke tatt utenforliggende hensyn som leder til ugyldighet.
Det er intet grunnlag for ugyldighet på grunn av mangelfull utredning. Kommunikasjonsrådmannen strakk seg langt for å få drøftet spørsmålet om varmekabler. Men naboene var ikke interessert i Lyngs forslag, og spørsmålet falt dermed bort ettersom det ikke er adgang til å pålegge handleplikt for dem som en reguleringsplan angår. Bygningsloven §26 fastslår hva en plan kan gå ut på.
Arvid Lyng har i det vesentlige anført:
Saken dreier seg i realiteten om bredden på atkomstveien til naboeiendommene over hans eiendom skal være 3 eller 4 m. Det dreier seg om en privat vei og kommunens reguleringsmyndighet må brukes med forsiktighet. Kommunen hadde et riktig syn da den i 1976 uttalte at den private veitvist var kommunen uvedkommende. Når kommunen gikk til regulering var det for å få løst tvisten mellom grunneierne. Dette fremgår således uttrykkelig av kommunikasjonsrådsmannens innstilling av 24. april 1984 der det heter: "....Hensikten med reguleringen er å etablere det juridiske grunnlag for å løse den mer enn 10 år gamle atkomsttvist mellom oppsitterne. Reguleringsforslaget er fremmet etter ønske fra bygningsrådet. ...." Det var ingen faglige grunner for å gå til regulering, og ingen faglige vurderinger ble foretatt.
Kommunen hadde ikke hjemmel for ved reguleringsvedtak å løse en privat veitvist. Byrettens standpunkt i hjemmelsspørsmålet er feil og i strid med bygningsloven intensjoner. Reguleringsadgangen har til oppgave å vareta større offentlige interesser. Kravet til nødvendighet i bygningsloven §26, nr. 1 er ikke oppfylt. Regulering var ikke nødvendig verken ut av private eller offentlige interesser. De private interesser var løst gjennom Eidsivating lagmannsretts dom av 18. mai 1981 i saken som var reist av 3 av naboene. Arvid Lyng ble her dømt til å stille til rådighet veigrunn i 3 m bredde over sin eiendom. Lagmannsrettens flertall uttalte også at en 3 m bred atkomst måtte anses tilstrekkelig etter forholdene. Tvisten mellom grunneierne var dermed løst, og inngrep gjennom reguleringsvedtak var unødvendig og upassende.
Subsidiært gjøres gjeldende at tvisten med naboene skulle ha vært søkt løst etter veiloven §53 som gir ekspropriasjonsadgang når inngrepet er mer til gagn enn til skade. Skaden for Lyng ved å avstå 1 m ekstra grunn ville klart være større enn den fordel naboene ville få. På denne bakgrunn har kommunen misbrukt reguleringshjemmelen.
Domstolene har klar adgang til å prøve om det var nødvendig å regulere, og må da vurdere om en 4 m bred vei er mer til gang for naboene enn til ulempe for Lyng. Lagmannsretten er nå bundet av dommen av 1981, hvor behovet for 4 m bred vei ble vurdert og ikke godtatt. Om domsstolens prøvelsesrett er vist til Echoffs forvaltningsrett side 68-69.
Reguleringsvedtaket bygger på feil faktiske forutsetninger. Saken var mangelfullt utredet, spesielt ble spørsmålet om varmekabler ikke seriøst vurdert. Det er ikke tilstrekkelig at spørsmålet ble nevnt i et bilag, som lett kan ha blitt oversett ved den videre behandling. Reguleringen griper inn i en opparbeidet biloppstillingsplass og garasje. Denne konsekvens av reguleringen er ikke vurdert. Det er også en feil faktisk forutsetning at dommen av 1981 ikke er nevnt, og at det ikke fremgår at en konsekvens av reguleringen er at man setter til side denne rettsavgjørelse. Det er vist til Frihagen: Forvaltningsrett side 401, 403 og 405. Hvis saken hadde vært bedre utredet ville det vært sannsynlighetsovervekt for et annet resultat, jfr. Frihagen side 954 og 956.
Feilene i forbindelse med reguleringsvedtaket har fulgt saken i alle instanser helt til Miljøverndepartementets vedtak.
Det er tatt utenforliggende hensyn og utvist myndighetsmisbruk når det ved reguleringen er lagt avgjørende vekt på nabotvisten. Man har regulert bort lagmannsrettsdommen av 1981. Ingen nye hensyn er fremkommet i saken siden da. Nabotvisten er intet aktverdig hensyn for regulering.
Kommunen er skyld i tvisten ved at den medvirket i forbindelse med den tinglyste erklæring som Lyng ble pålagt å avgi i h.t. bygningsloven §66 nr. 1, og som brukte betegnelsen "den nødvendige atkomst". Denne manglende presisjon medvirket til at saken kom inn i en blindgate ved rettssaken i 1978-1981. Miljøverndepartementet og Kommunaldepartementet har opptrådt feilaktig, ved å endre standpunkt i forståelsen av bygningsloven. På denne bakgrunn blir reguleringsvedtaket også klart urimelig.
Lagmannsretten er kommet til et annet resultat enn byretten, idet man finner at ingen av de ugyldighetsgrunnlag som er anført mot Miljøverndepartementets vedtak kan føre fram.
Arvid Lyng har for lagmannsretten som for byretten anført at bygningsloven §26, nr. 1 ikke gir den nødvendige hjemmel for reguleringsvedtaket om atkomstveien over hans eiendom. Byretten ga ham ikke medhold i dette spørsmål, og lagmannsretten er enig med byretten på dette punkt. Det er tale om en endring i medhold av bygningsloven §28 i den tidligere reguleringsplan fra 1966, og kommunen har plikt til å sørge for revisjon når forholdene gjør det påkrevd, jfr. loven §27 punkt 1. Hvorvidt regulering av atkomstveien - og med en bredde på 4 m - er nødvendig, hører under forvaltningens skjønn og kan ikke prøves av domstolene. Lagmannsretten viser her til statens og kommunens anførsler som man er enig i. Som det der også er påpekt medfører ikke rettsavgjørelsen i den private rettstvist i 1981 noen begrensning i adgangen som vedkommende myndigheter har til regulering med hjemmel i bygningsloven. Heller ikke har ekspropriasjonsadgangen i veiloven §53 noen betydning for reguleringsadgangen etter bygningsloven.
Det kan heller ikke føre til ugyldighet at reguleringen løser en interessekonflikt mellom grunneierne på stedet om veibredden. Under saksforberedelsen før reguleringsvedtaket er fremkommet uttalelser fra kommunalt hold om at hensikten med reguleringen var å få løst den nevnte konflikt mellom grunneierne. Dette må ses på bakgrunn av de gjentatte henvendelser man hadde fått fra begge sider om veispørsmålet. Lagmannsretten bygger etter bevisførselen på at konfliktløsningen var et medvirkende hensyn, som det også måtte være adgang til å legge vekt på. Det finnes imidlertid godtgjort at det avgjørende hensyn var den offentlige interesse i at boligeiendommene får en atkomst som er tilfredsstillende etter en totalvurdering. Reguleringsmyndighetene fant å burde foreta offentlig regulering når ikke grunneierne kunne løse dette på egen hånd. Myndighetene fant at det ikke var noe som tilsa en mindre veibredde enn den vanlige på 4 m under tilsvarende forhold. Lagmannsretten kan ikke se at myndighetenes skjønn bygger på uriktig faktisk grunnlag eller at det er tatt usaklige hensyn. Selve skjønnet kan retten ikke prøve.
Anførselen om at reguleringsvedtaket er truffet på grunnlag av mangelfull utredning av saken kan heller ikke føre fram. Lyngs naboer var ikke interessert i hans forslag om å legge varmekabler i veibanen med sikte på å oppnå enighet om en smalere veibredde, og kommunen kunne ikke gi dem noe pålegg i den anledning i forbindelse med reguleringsplanen. Ytterligere utredning ut over det kommunikasjonsrådmannen foretok ville for øvrig etter det opplyste vært uten betydning, og forvaltningsloven krav til utredning og saksbehandling finnes oppfylt. -
Den tidligere regulering av biloppstillingsplassen på Lyngs eiendom var myndighetene oppmerksomme på ved reguleringen av atkomstveien. Heller ikke på dette punkt foreligger noen feil som kan medføre ugyldighet.
Anken har etter dette ført fram, og staten v/Miljøverndepartementet blir å frifinne. Etter tvistemålsloven §180 annet ledd, jfr. §172 første ledd og §178 første ledd tilpliktes Arvid Lyng å betale saksomkostninger såvel for byrett som for lagmannsrett både til staten som part og til Oslo kommune som hjelpeintervenient. Regjeringsadvokaten har krevd omkostninger med kr 45.400,- samt gebyr og lovbestemte utgifter. Salæret utgjør kr 18.000,- for byretten og kr. 27.000,- for lagmannsretten.
Kommunens advokat har krevd kr. 62.260,- i samlede omkostninger, herav salær for byretten med kr. 27.000,- og for lagmannsretten med kr. 34.500,-, samt kr. 760,- i reiseutgifter for lagmannsretten.
Prosessfullmektigene har i betydelig grad behandlet de samme forhold, og lagmannsretten finner at de samlede omkostninger som kreves dekket ikke har vært nødvendige for å få saken betryggende utført, jfr. tvistemålsloven §176 første ledd. Etter en skjønnsmessig reduksjon i begge omkostningskrav finner lagmannsretten å burde tilkjenne staten og Oslo kommune i fellesskap et omkostningsbeløp som de selv fordeler. Beløpet settes til kr. 50.000,-, med kr. 25.000,- for hver instans. I tillegg til omkostningsbeløpet tilpliktes Lyng å betale ankegebyr og lovbestemte utgifter.
Dommen er enstemmig.
Domsslutning:
1. Staten v/Miljøverndepartementet frifinnes.
2. I saksomkostninger for byrett og lagmannsrett tilpliktes Arvid Lyng å betale til staten v/Miljøverndepartementet og Oslo kommune 50.000,- -femtitusen- kroner, samt gebyr og lovbestemte utgifter for lagmannsretten, innen 2 -to- uker fra forkynnelsen av lagmannsrettens dom.