RG-2000-1318

Instans:	Borgarting lagmannsrett - Dom
Dato:	2000-02-18
Publisert:	RG-2000-1318 (185-2000)
Stikkord:	Forvaltningsrett, Statsrett
Sammendrag:
Saksgang:	Oslo byrett Nr 97-10352 A/61 - Borgarting lagmannsrett LB-1999-00815 A/02 og LB-1999-00816 A/02.
Parter:	Ankende part: 1 Vinje kommune, 2 Vågslid grunneierlag, 3 Halvor Vinje, 4 Odd Heggenes, 5 Halvor Vågslid, 6 Åsmund Vågslid, 7 Ivar Kåsa, 8 Tor Gunnar Groven, 9 Olav Magne Underdal, 10 Aslak Botn, (Prosessfullmektig: Advokat Inger-Johanne Lund). I ankesak 99-00815 A/02: Motpart: Staten v/Olje- og energidepartementet (Prosessfullmektig: Regjeringsadvokaten v/kst regjeringsadvokat Bård Tønder). I ankesak nr 99-00816 A/02: Motpart: Statkraft SF (Prosessfullmektig: Advokat Victor Hafr).
Forfatter:	Lagdommer Hans Kristian Bjerke, formann. Lagdommer Sverre Mitsem. Lagdommer Ola Dahl
Lovhenvisninger:	Vassdragsreguleringsloven (1917) §12, Grunnloven (1814) §19, Tvistemålsloven (1915) §172, §178, §180, §2, Forvaltningsloven (1967) §17, §41

Saken gjelder gyldigheten av kgl res om manøvreringsreglement for kraftutbygging, jf vassdragsreguleringsloven §12 nr 12. Det sentrale spørsmålet er om en uttalelse fra en stortingskomité kan anses som et rettslig bindende pålegg, og om vedtaket er i strid med dette med den virkning at det må anses ugyldig.

Ved kgl res 28 oktober 1960 fikk Statskraftverkene, nå Statkraft SF, tillatelse til å overføre avløpet fra Bordalsvatn, Ståvatn og Kjelavatn til Førsvatn og til å utnytte fallet mellom Førsvatn og Hyljelihyl (Tokke 4 - Kjela kraftverk). Senere ble tillatelsen utvidet til også å omfatte inntak av et tjern og seks sidebekker til Kjelavassdraget, jf kgl res 26 juni 1964. Ingen av tillatelsene inneholdt bestemmelser om minstevannføring. På begynnelsen av 70-tallet henvendte Vinje kommune seg til Stortinget og krevde en revurdering av tillatelsene. Det ble særlig fremhevet at bekkene burde spares, og at det burde fastsettes en minstevannføring. På bakgrunn av kommunens initiativ ble saken drøftet av Industrikomitéen i forbindelse med behandlingen av budsjettet til utbygging av Kjela kraftverk, jf B.innst.S.nr.8 (1975-1976). Fra uttalelsen siteres (s 17):

Bakgrunnen for kommunen sitt initiativ er ønsket om å få vurdert muligheten av å få fastlagt ei minstevassføring i den del av vassdraga det her gjeld, eventuelt ved å halda 6 nærare nemnde bekker utanom utbygginga. Komitéen er klår over at det er gjeve konsesjon på utbygging av Kjela kraftverk etter dei planar som no ligg føre. Komitéen er og klår over at det i konsesjonsvilkåra for Tokke-utbygginga ikkje vart teke med bestemmelser om minstevassføring og at dette har skapt betydelege problem i kommunen mellom anna i miljøsamanheng. Komitéen vil rå til at ein høveleg institusjon, t.d. NIVA får i oppdrag å vurdera desse problema og at denne vurderinga blir gjennomført så raskt at ikkje igangsettinga av anlegget vert unødig senka. Komitéen vil og gjeva uttrykk for at det frå NVE og departementet si side bør leggjast vekt på å finna fram til fullnøyande løysningar på dei problem Vinje kommune har peika på, sjølv om det skulle bety at ein måtte akseptere ei noko dårlegare løysing når det gjeld utbygginga av Kjela kraftverk enn den dei någjeldande planer representerar.

I samsvar med budsjettproposisjonen og komitéens innstilling vedtok Stortinget å bevilge kr 31 700.000,- til utbygging av Kjela kraftverk.

Utbyggingen startet i 1976 og var ferdig i 1979. Mesteparten av arbeidet med inntaket fra overføringstunnelen til Hestevollbekken, Skåfonnbekken, Kvernhusbekken og Tyrvelibekken ble utført, men selve inntaket av bekkene ble ikke gjennomført. De to siste bekkene som var omfattet av tillatelsen, var av økonomiske årsaker ikke lenger aktuelle å ta inn på tunnelen.

Ved kronprinsregentens res 8 april 1981 ble det vedtatt et midlertidig manøvreringsreglement for en prøveperiode på fem år. Det ble fastsatt minstevannføringer ved utløpene fra Vesle Kjelevatn, Vågslivatn og Hyljelihyl, og det ble bestemt at bekkene skulle spares i denne perioden. I prøveperioden ble det gjennomført en rekke undersøkelser for å avklare de miljømessige sidene ved utbyggingen under samordning fra en styringsgruppe med representanter fra SFT, Statkraft, Fylkesmannen i Telemark og Vinje kommune. I juli 1988 forelå rapporten fra gruppen uten klare anbefalinger.

Den 10 oktober 1989 søkte Statskraftverkene om nytt endelig manøvreringsreglement. Etter to høringsrunder avga NVE innstilling 17 juni 1994, og ved kgl res 21 juni 1996 ble det vedtatt endelig manøvreringsreglement for reguleringen av Tokke-Vinjevassdraget. Det ble det gitt tillatelse til at Hestevollbekken, Skåfonnbekken, Kvernhusbekken og Tyrvelibekken ble tatt inn på overføringstunnelen fra Bordalsvatn til Førsvatn i perioden 10 november til 30 juni. Videre ble det fastsatt minstevannføringer fra Vesle Kjelavatn og Hyljelihyl og i den enkelte bekk.

Den 23 april 1997 tok Vinje kommune m fl ut stevning mot staten v/Olje- og energidepartementet og Statkraft SF med krav om at kgl res 21 juni 1996 kjennes ugyldig. Sakene ble forenet til felles behandling.

Oslo byrett avsa 27 november 1998 dom med slik domsslutning:

1. Staten v/Olje- og energidepartementet og Statkraft SF frifinnes.

2. Saksomkostninger tilkjennes ikke.

Byretten la avgjørende vekt på at stortingskomitéens uttalelse var avgitt i en slik form at det ikke var grunnlag for å si at det forelå en instruks.

For nærmere detaljer vedrørende hendelsesforløpet vises til byrettens dom og lagmannsrettens bemerkninger nedenfor.

Vinje kommune m fl har i rett tid påanket dommen til Borgarting lagmannsrett. Også for lagmannsretten er sakene forenet til felles behandling. Ankeforhandling fant sted i Oslo tinghus i perioden 1 til 3 februar 2000. De ankende parter var representert ved sin prosessfullmektig, spesialrådgiver Gisle Mjaugedal fra Vinje kommune og tidligere formann i Vågslid grunneierlag, Tor Vinje. Staten var representert ved sin prosessfullmektig samt avdelingsdirektør Harald Solli og førstekonsulent Anne Torp fra Olje- og energidepartementet. Statkraft SF var representert ved sin prosessfullmektig og produksjonsdirektør Tron Engebrethsen. Solli, Engebrethsen og Mjaugedal avga vitneforklaring. Det ble videre foretatt slik dokumentasjon som rettsboken viser.

Saken står i det vesentlige i samme stilling for lagmannsretten som for byretten.

De ankende parter, Vinje kommune m fl, har i ankesakene i hovedsak anført:

Prinsipalt gjøres gjeldende at kgl res 21 juni 1996 strider mot Stortingets vedtak/rettslige signal og følgelig må anses ugyldig.

Industrikomitéens enstemmig uttalelse i B.Innst.S.nr.8 (1975-1976) må anses som et rettslig bindende pålegg. Slik har også forvaltningen selv oppfattet uttalelsen. Hele veien under saksbehandlingen har forvaltningen lagt til grunn at det forelå et vedtak fra Stortingets side som måtte respekteres, og det er først etter at Vinje kommune m fl reiste sak at det er blitt gjort gjeldende at komitéuttalelsen ikke er rettslig bindende.

Komitéuttalelsen må anses som en bindende del av Stortingets plenarvedtak selv om den ikke er inntatt i selve budsjettvedtaket. Budsjettvedtaket må tolkes i lys av komitéuttalelsen og den etterfølgende behandling av denne. Uttalelsen var enstemmig, og debatten i Stortinget viser at den var ment som en bindende del av budsjettvedtaket. Det var ingen stortingsrepresentanter som gikk i mot den enstemmige komitéuttalelsen, og statsråden bekreftet uttrykkelig under debatten at saken ville bli tatt opp med NVE slik komitéen ber om, jf S forh nr 142 (25 november 1975), s 1107 og 1120. I en slik situasjon kan det ikke stilles noe krav om at pålegget er inntatt i selve budsjettvedtaket.

Videre gjøres gjeldende at komitéuttalelsen må anses som en intern bindende instruks som Stortinget har gitt i kraft av sin instruksjonsmyndighet. På det tidspunkt instruksen ble avgitt var Statskraftverkene en del av staten, og etter Grl §19 skal statens eiendommer forvaltes av Kongen «på den av Stortinget bestemte måte». Stortinget kan således instruere forvaltningen om hvordan den skal forholde seg i enkeltsaker, jf Torkel Opsahl, Delegasjon av Stortingets myndighet, s 142 flg. Den enstemmige komitéuttalelsen er nettopp en slik intern instruks, og den kan sammenlignes med et vedtak på generalforsamling i et AS. Når Stortinget på denne måten benytter sin instruksjonsmyndighet i enkeltsaker, kan det ikke stilles samme krav til form. En intern instruks til forvaltningen på dette området må anses rettslig bindende selv om den ikke er inntatt i et plenarvedtak. At Statkraft SF er bundet av de instrukser som tidligere er gitt til Statskraftverkene følger av stiftelsesdokumentet for Statkraft SF.

Motparten kan under ingen omstendighet høres med at det bare foreligger en politisk henstilling. Dersom uttalelsen ikke kan anses som et formelt bindende pålegg, må den i hvert fall anses som et rettslig bindende signal om hvordan forvaltningen skal utøve sin skjønnsmyndighet, jf Erik Boe i TfR 1984 170 flg og Carl August Fleischer i TfR 1981 550 og 551.

I komitéens innstilling gis det pålegg om at det foretas visse utredninger, men det stilles også uttrykkelige krav til resultatet. At det er brukt begreper som «bør» og «leggjast vekt på» er en høflig måte å gi bindende pålegg på i politisk sammenheng. Forvaltningen er pålagt å finne en «fullnøyande» løsning på de problemer kommunen har pekt på, og det betyr en fullt ut tilfredsstillende løsning. Det er således feil når både departementet og NVE har oversatt «fullnøyande» med «tilfredsstillende» i saksdokumentene. Det helt sentrale for kommunen var at bekkene måtte spares, og en løsning hvor de tas med vil derfor være i strid med komitéens innstilling. Ingen av de uavhengige fagkyndige organer som har uttalt seg i saken, har foreslått den løsning en nå er kommet frem til. Bekkene har heller ikke noen betydning i den store sammenheng idet det bare vil bety en kraftreduksjon på 0,35 % dersom bekkene spares. Dette viser at forvaltningen overhodet ikke har lagt vekt på de hensyn som tilsier at bekkene ikke tas.

Virkningene av at det foreligger brudd på et bindende vedtak, instruks eller et rettslig signal fra Stortinget, er at den kgl res av 21 juni 1996 må anses ugyldig. Vinje kommune så på komitéens instruks som en halv seier. Den ga kommunen forventninger om et begunstigende vedtak, og en står således overfor en slags forhåndsbinding av forvaltningsmyndighet, jf bl a Hans Petter Graver, Alminnelig forvaltningsrett, s 189-190. Det vises også til Rt-1952-554 der brudd på en instruks medførte at vedtaket måtte anses ugyldig.

Subsidiært gjøres gjeldende at det foreligger en kompetansefeil som må føre til ugyldighet idet saken skulle vært avgjort av Stortinget før vedtak ble truffet. I foredraget til kronprinsregentens res 8 april 1981 om midlertidig manøvreringsreglement har departementet gitt uttrykk for at saken bør forelegges Stortinget på nytt til endelig avgjørelse, bl a under henvisning til de presedensvirkninger saken vil kunne få for andre utbygginger, og til de store endringene i manøvreringsreglementet som er foreslått. Dette må anses som en bindene instruks om at saken skal avgjøres av Stortinget. Det bør i denne sammenheng også sees hen til vassdragsreguleringsloven §2 annet ledd der det er bestemt at visse saker skal forelegges Stortinget.

Atter subsidiært anføres at det er lagt vekt på utenforliggende hensyn som har hatt avgjørende betydning for sakens utfall, jf forvaltningsloven §41. Statskraftverkene har tatt seg selv til rette ved å bygge inntak til samtlige fire bekker før tillatelse forelå, noe som har kostet ca kr 9,5 mill. NVE og departementet har vært kjent med dette, men det fremgår ikke hvordan forholdet er vurdert. Det har formodningen mot seg at et så vesentlig forhold som byggingen av selve bekkeinntakene ikke er tatt med i vurderingen. Er ikke forholdet vurdert, foreligger det en saksbehandlingsfeil som må føre til at vedtaket anses ugyldig, idet saken ikke kan anses tilstrekkelig utredet, jf forvaltningsloven §17.

De ankende parter har i ankesakene nedlagt slik felles påstand:

1. Kongelig resolusjon av 21. juni 1996 kjennes ugyldig.

2. Den ankende part tilkjennes saksomkostninger for byretten og lagmannsretten, med renter fra forfall til betaling skjer.

Ankemotparten Statkraft SF har i hovedsak anført:

Industrikomitéens uttalelse i B.Innst.S.nr.8 (1975-1976) er ikke en del av Stortingets budsjettvedtak, og kan av den grunn ikke binde forvaltningen. Dersom Stortinget skal gi rettslig bindende instrukser til forvaltningen, må det gjøres ved lov eller plenarvedtak. Noe annet ville skape en uklar og uheldig rettstilstand. Selve språkdrakten på komitéens uttalelse viser også at en ikke står overfor noen instruks. I samme retning trekker de uttalelser som falt om dette under debatten i Stortinget både fra stortingsrepresentanter og fra statsråden. Det brukes vage og uforpliktende formuleringer.

Det er heller ikke grunnlag for å hevde at Stortinget har gitt et rettslig bindende signal. At Stortinget kan gi rettslig bindende signaler har ingen forankring i gjeldende rett, jf Eivind Smith i TfR, 1983, s 230 flg. Heller ikke Erik Boe som har lansert teorien, synes å mene at den kan hevdes de lege lata, jf Erik Boe i TfR 1984 170 flg, særlig s 177.

Komitéuttalelsen er et politisk signal til forvaltningen. Av den grunn er den også fulgt opp i forvaltningen. Forvaltningen har foretatt de undersøkelser som komitéen ga anvisning på, og den har lagt vekt på de hensyn kommunen har fremholdt. I tråd med komitéens uttalelse har forvaltningen foretatt en avveining av produksjonsinteressene opp mot de miljømessige hensyn. Resultatet er blitt en mellomløsning. For å imøtekomme kommunens krav, er det vedtatt at bekkene skal gå som normalt om sommeren, og at det skal være en minstevannføring hele året. I realiteten er det egentlig bare vårflommen som blir tatt da minstevannføringen om vinteren er nær opp til naturlig vannføring i denne perioden. SFT har heller ikke hatt noe å bemerke til den løsning som ble valgt. Til de ankende parters anførsel om at restriksjonene er bagatellmessige, fremholdes at det vedtatte manøvreringsreglementet medfører et produksjonstap som tilsvarer strøm til ca 1 600 hustander pr år, og et økonomisk tap for selskapet på ca kr 8,9 mill pr år.

At det er Regjeringen og ikke Stortinget som skal treffe avgjørelse i saken følger av vassdragsreguleringsloven §12 nr 12. Tillatelse til utbygging av vassdraget var allerede gitt i 1960, og vedtakelse av manøvreringsreglement er ikke en avgjørelse som vil kunne kreves forelagt Stortinget med hjemmel i vassdragsreguleringsloven §2 annet ledd. At departementet i foredraget til kronprinsregentens res 8 april 1981 om midlertidig manøvreringsreglement har uttalt at saken bør forelegges Stortinget, er ikke noe tredjemann kan bygge noen rettigheter på. For øvrig går det frem at det er hensynet til konsesjonæren (Statkraft) som eventuelt skulle tilsi en foreleggelse for Stortinget.

Utbyggingen av kraftverket ble startet i 1976, og det sto ferdig i 1979. Fordi det var uklart hva som skulle skje med bekkene sto Statskraftverkene i en vanskelig situasjon. Det var naturlig å gjøre mest mulig når man hadde folk og utstyr på stedet. Av økonomiske grunner ble det derfor besluttet å lage bekkeuttakene. Det var for øvrig også behov for ventilasjon i overføringstunnelen, noe som bekkeinntakene har avhjulpet. Det er ikke grunnlag for å hevde at forvaltningen har lagt vekt usaklige hensyn i denne forbindelse, eller at den skulle ha undersøkt forholdet nærmere før endelig avgjørelse ble truffet. Under enhver omstendighet har en eventuell saksbehandlingsfeil på dette punkt ikke hatt noen betydning for sakens utfall.

Statkraft SF har nedlagt slik påstand:

1. Oslo byretts dom av 27. november 1998, domsslutningen pkt. 1, stadfestes.

2. De ankende parter dømmes, in solidum, til å erstatte Statkraft SF sine omkostninger for byretten og lagmannsretten, med renter fra forfall til betaling skjer.

Ankemotparten staten v/Olje- og energidepartementet har i hovedsak anført:

Det angjeldende manøvreringsreglement er vedtatt i medhold av vassdragsreguleringsloven §12 nr 12 og Regjeringens instruksjonsmyndighet. Prinsipalt bestrides at det foreligger instruks fra Stortinget som setter skranker for den skjønnsutøvelse som er foretatt innenfor disse rammer.

Rekkevidden av Stortingets instruksjonsmyndighet er nøye vurdert i utredningen fra Ingvaldsen-utvalget, jf NOU 1972:38, Stortingets kontroll med forvaltningen m.v. Utvalget var sammensatt av respekterte og erfarne parlamentarikere. Generelt uttales en meget restriktiv holdning til bruk av instrukser. På s 12 gis det uttrykk for at det er tvilsomt om Stortinget kan gi instrukser til Regjeringen i enkeltstående saker, og på s 11 heter det at et vedtak som skal binde Regjeringen må treffes i lovs form eller som plenumsvedtak. Videre heter det at uttalelser i Stortingets komitéer vil kunne ha politisk betydning, men de har ingen bindende virkning, jf s 13 og 14. Dette har også gode grunner for seg. Slike uttalelser fremsettes uten at saken er forsvarlig utredet, og det er behov for klare linjer når en har med rettslige forpliktelser å gjøre. Det vises til statsrådens konstitusjonelle ansvar og det generelle konstitusjonelle forhold mellom storting og regjering. De synspunkter som utvalget har gitt uttrykk for, har fått sin tilslutning fra Utenriks- og konstitusjonskomitéen, jf Innst.S.nr.277 (1976-1977), s 6-8.

Den rådende oppfatning i teorien støtter også disse standpunkter; jf Johs Andenæs, Statsforfatningen i Norge, 1994, syvende utgave, 3 uendrede opplag, s 326-332; Per Stavang, Storting og regjering, 1999; Guttorm Hansen, Jus og politikk i det norske statsliv; Carsten Smith, Rettsvitenskapens rolle i forfatningsrett og forfatningsutvikling, s 46; Hans Petter Graver, Alminnelig forvaltningsrett, s 181 og Torstein Eckhoff/Eivind Smith, Forvaltningsrett, 1997, 6 utgave, s 174. Hvorvidt Erik Boe gjennom sin teori om rettslige signaler mener å gi uttrykk for en annen oppfatning er uklart, jf Erik Boe, Innføring i juss, bind 2, 1993, s 857. Til slutt vises til Kløftadommen, Rt-1976-1 og Notfiskedommen, Rt-1961-554 der det inntas en meget forsiktig linje i forhold til spørsmål der Stortinget har gitt uttrykk for et syn på forholdet mellom statsmaktene.

I foreliggende sak står en således ikke overfor en rettslig bindende instruks, men en politisk henstilling. Det dreier seg om en komitéuttalelse som ikke er kommet til uttrykk i noe formelt vedtak fra Stortingets side. Språklig sett har også uttalelsen karakter av en henstilling. At uttalelsen støttes opp av stortingsrepresentanter betyr ingen ting utover at den kan få en større politisk rolle. Det kan heller ikke ha noen rettslige konsekvenser at statsråden bekreftet overfor Stortinget at han ville ta opp saken. En statsråd vil kunne binde Regjeringen, men det må gjøres på en klar måte. Det er ikke grunnlag for å se på saken på en annen måte fordi komitéens uttalelse er avgitt på et området der Stortinget har instruksjonsrett i medhold av Grl §19. De samme hensyn til form gjelder her.

Dersom det legges til grunn at komitéuttalelsen er en bindende instruks, anføres subsidiært at manøvreringsreglementet ikke er i strid med innholdet i denne instruksen. Det vises til advokat Hafr sin prosedyre på dette punkt. Uttalelsen peker på momenter som skal trekkes inn i skjønnsvurderingen, noe som er gjort ved at de miljømessige aspektene er veid opp mot produksjonsinteressene. Det har formodningen mot seg at Stortinget ville blande seg så sterkt inn i skjønnsutøvelsen at det krevde at bekkene skulle spares. Uttalelsen må forstås slik at komitéen politisk ville sikre seg at miljøhensyn ble trukket inn. Ord og uttrykk trekker også i den retning, og det er slik den er blitt oppfattet av alle instanser som har behandlet saken.

Atter subsidiært gjøres gjeldende at et eventuelt instruksbrudd ikke gir de ankende parter noen rettigheter. Det er alminnelig lære at brudd på instruks ikke tillegges betydning i forhold til tredjemann, jf Torstein Eckhoff/Eivind Smith, Forvaltningsrett, 1997, 6 utgave, s 191 og Per Stavang, Storting og regjering, 1999, s 556. Det er ingen grunn til å stille instruksbrudd innenfor området av Grl §19 annerledes. Det er heller ikke grunnlag for å hevde at det har skjedd en forhåndsbinding av forvaltningsmyndighet i forhold til de ankende parter.

Det bestrides også at Regjeringen manglet personell kompetanse til å treffe vedtak i saken. Etter vassdragsreguleringsloven §2 annet ledd skal visse konsesjonssaker forelegges Stortinget, og det kan være naturlig å se det slik at denne bestemmelsen også kan komme til anvendelse ved vesentlige endringer av tillatelsen. Det er ikke tilfelle her. Det vises også til at dette er en «bør» bestemmelse. Det betyr at det er departementet som avgjør om saken skal forelegges Stortinget selv om lovens vilkår er oppfylt, jf Lovavdelingens uttalelse i brev 9 august 1984. At det i foredraget til kronprinsregentens res 8 april 1991 om midlertidig manøvreringsreglement er uttalt at saken bør forelegges Stortinger, kan ikke forstås som et dispositivt utsagn rettet til de ankende parter. Poenget med uttalelsen var at en i forhold til konsesjonæren ikke kunne gjøre store innhugg i konsesjonen uten å forelegge saken for Stortinget.

Det er ikke grunnlag for å hevde at det er tatt utenforliggende hensyn. Departementet og NVE var kjent med at det var foretatt arbeid for å klargjøre bekkeinntakene. Det er de ankende parter som må ha bevisbyrden for at dette er tillagt vekt. Avdelingsdirektør i Olje- og energidepartemenet, Harald Solli, har i sin vitneforklaring benektet at dette var et forhold som ble tillagt vekt i vurderingen, og det er ingen grunn til å trekke hans forklaring i tvil. Det kan heller ikke anses som noen saksbehandlingsfeil at det ikke ble gjort ytterligere undersøkelser rundt det som var skjedd med bekkeinntakene før avgjørelsen ble truffet.

Staten v/Olje- og energidepartementet har nedlagt slik påstand:

1. Oslo byretts dom av 27.11.98, domsslutningen pkt. 1, stadfestes.

2. Staten v/Olje- og energidepartementet tilkjennes saksomkostninger for byrett og lagmannsrett.

Lagmannsretten er kommet til samme resultat som byretten og kan i det vesentlig tiltre byrettens begrunnelse som dekkende for lagmannsrettens syn.

Ved kgl res 21 juni 1996 ble det fastsatt nytt manøvreringsreglement for reguleringen av Tokke-Vinjevassdraget. Det synes å være enighet om at det ikke reiser noen problemer i forhold til de spørsmål en står overfor i denne saken at manøvreringsreglementet på en tyngende måte griper inn i den tillatelse Statskraftverkene fikk i 1960 og 1964 til utbygging av vassdraget. Utgangspunktet for lagmannsrettens vurdering av saken er at vassdragsreguleringsloven §12 nr 12 og Regjeringens intruksjonsmyndighet gir tilstrekkelig hjemmel til å vedta manøvreringsreglementet, og at det er opp til Regjeringens frie skjønn å bestemme det nærmere innholdet i reglementet.

Det første spørsmål retten skal ta stilling til er om Regjeringen hadde kompetanse til å vedta manøvreringsreglementet uten å forelegge saken for Stortinget.

Etter vassdragsreguleringsloven §12 nr 12 er kompetansen til å fastsette manøvringsreglement tillagt Regjeringen. Det er ingen bestemmelser i loven som pålegger Regjeringen å forelegge en slik sak for Stortinget før det treffes vedtak. Lovens §2 annet ledd gir riktignok anvisning på at saker av særlig stor betydning bør forelegges Stortinget, men det er ikke tilfelle i foreliggende sak, noe som heller ikke er påstått av de ankende parter. Retten kan heller ikke se at det som er uttalt i foredraget til kronprinsregentens res 8 april 1981 om midlertidig manøvreringsreglement, kan forstås slik at Regjeringen har bundet seg til å forelegge saken for Stortinget. I foredraget har departementet redegjort for enkelte forhold som kan tilsi at Stortinget trekkes inn, men det er ikke noe i ordbruken eller uttrykksmåten som kan gi grunnlag for å hevde at departementet med dette har avgitt et bindende løfte om å legge saken frem for Stortinget. I samme retning trekker at det åpenbart er hensynet til konsesjonæren som eventuelt skulle begrunne en foreleggelse for Stortinget. Etter det opplyste er det heller ingen, herunder de ankende parter, som i løpet av saksgangen har anført at saken ikke kan avgjøres før den er forelagt Stortinget.

Lagmannsretten er etter dette kommet til at Regjeringen hadde adgang til å treffe vedtak i saken uten å forelegge den for Stortinget.

Det neste spørsmål som oppstår, er om Stortinget ved Industrikomitéens uttalelse (B.innst.S.nr.8 (1976-77), s 17) har gitt en bindende instruks som strider mot innholdet i manøvreringsreglementet på en slik måte at vedtaket må anses ugyldig.

Industrikomitéens uttalelse er ikke inntatt i Stortingets bevilgningsvedtak. Det må således fastslås at en eventuell instruks ikke formelt er kommet til uttrykk i lov eller plenarvedtak. Om et slikt formkrav må anses som et generelt vilkår for at en instruks skal ha bindende virkning, er ikke løst i rettspraksis. Det som uttales av Ingvaldsen-utvalget i NOU 1972:38, s 11-15 og av Utenriks- og konstitusjonskomitéen i Innst.S.nr.277 (1976-1977), s 7 og 8 må forstås slik at det som utgangspunkt må foreligge et formelt vedtak. På et område som dette må det legges stor vekt på Stortingets syn i vurderingen av hva som er gjeldende rett, og standpunktet er også i samsvar med det som er den rådende oppfatning i juridisk teori. I foreliggende sak ble komitéens innstilling om å bevilge kr 31 700.000,- til utbyggingen av Kjela kraftverk vedtatt uten at beløpet eller deler av det ble knyttet opp til bestemte forutsetninger. Det er heller ikke fremkommet andre forhold som gjør at komitéuttalelsen kan innfortolkes som en del av, eller som en forutsetning for selve budsjettvedtaket, og det er da ikke grunnlag for si at det foreligger en bindende instruks.

Komitéens uttalelse har også en form og et innhold som gjør at den under enhver omstendighet ikke kan anses som en bindende instruks. Om dette bemerkes:

Så vidt retten forstår de ankende parter anføres at komitéens uttalelse om at det «bør leggjast vekt på å finna fram til fullnøyande løysningar på dei problem Vinje kommune har peika på», må oppfattes som et pålegg om å fastsette et manøvreringsreglement som kommunen kan være «fullt ut tilfreds» med. I realiteten betyr det at uttalelsen skal forstås som en bindende instruks om at i hvert fall alle bekkene skal spares. Selv om det kan diskuteres hva som ligger i begrepet «fullnøyande» rent semantisk, er det ut fra sammenhengen åpenbart at uttalelsen ikke kan forstås slik. At Stortinget gjennom en vag og upresis komitéuttalelse, og uten å ha utredet saken skulle har ment å instruere forvaltningen til å komme frem til et bestemt resultat er lite tenkelig.

Komitéens uttalelse har et innhold og en uttrykksform som tilsier at den ikke kan være ment som en rettslig bindende instruks til Regjeringen. Det er brukt vage og uforpliktende formuleringer som «rå til», «gjeva uttrykk for» og «leggjast vekt på», og det er ingen steder komitéen sier noe som rent språklig er utformet som et pålegg. Det som uttrykkes må oppfattes som politiske signaler, men det har formodningen mot seg at komitéen hadde formulert seg på denne måten dersom meningen var å gi en bindende instruks. Ønsket komitéen å binde forvaltningen, ville det naturlige være at det ble formulert en klar instruks i innstillingen fra komitéen til Stortinget, slik at den eventuelt kunne vedtas som en del av selve budsjettvedtaket. At brudd på instruks fører til et konstitusjonelt ansvar for statsråden, og at det generelt er viktig med klare linjer mellom Stortingets og Regjeringens ansvarsområder, gjør at det ikke må herske tvil om når det er avgitt en instruks eller hva den går ut på. Er dette uklart, bør det heller ikke være grunnlag for å si at det foreligger en bindende instruks.

At komitéuttalelsen ikke kan oppfattes som noe mer enn en politisk henstilling, underbygges også av det som ble sagt om den under plenumsbehandlingen av budsjettinnstillingen på Stortinget. Uttalelsene som ble avgitt av stortingsrepresentant Eika og av statsråd Ulveseth viser at en befinner seg på den politiske arena, jf S forh nr 142 (25 november 1975) s 1107 og 1120. Også her er det brukt vage og uforpliktende uttrykk, og det er ikke fremkommet noe som kan tyde på at man debatterte noe som var ment som bindende instruks. Var det noen som ønsket å binde Regjeringen rettslig, var det all grunn til å gjøre det klart ved å fremme et forslag til votering.

Lagmannsretten er etter dette kommet til at komitéuttalelsens form og innhold, sammenholdt med at den ikke er kommet til uttrykk i lov eller plenarvedtak, gjør at den ikke kan anses om en bindende instruks til Regjeringen. At uttalelsen er gitt på et område der Stortinget har instruksjonsmyndighet etter Grl §19, har ingen betydning for rettens standpunkt.

Lagmannsretten finner også grunn til å påpeke at dersom uttalelsen anses som en instruks, kan den ikke rekke lenger enn til å pålegge forvaltningen å foreta en forsvarlig utredning av de miljømessige problemer kommunen har påpekt, samt å trekke disse forhold inn i den konkrete skjønnsmessige vurderingen som skal foretas ved fastsettelsen av manøvreringsreglementet. Da det i 1960 og 1964 ble gitt tillatelse til utbygging av Tokke-Vinjevassdraget, var de miljømessige sider ved kraftutbygging ikke så sterkt fremme som på 70-tallet. Dette var bakgrunnen for at Vinje kommune henvendte seg til Stortinget, og i komitéens uttalelse er kommunens initiativ beskrevet som et ønske «om å få vurdert muligheten av å få fastlagt ei minstevassføring i den del av vassdraga det her gjeld, eventuelt ved å halda 6 nærare nemnde bekker utanom utbygginga». Det er altså ønsket om at visse miljømessige forhold skal vurderes som er bakgrunnen for og formålet med komitéens uttalelse. Retten kan ikke se det annerledes enn at forvaltningen har fulgt opp dette. Det er enighet om at de miljømessige forhold er blitt utredet på en forsvarlig måte, og at forvaltningen har vært kjent med de ulike innsigelsene fra kommunen. At man kan være uenig i det resultat som er blitt utfallet av den avveiningen som er foretatt av de miljømessige interesser opp mot produksjonsinteressene, er en annen sak.

På denne bakgrunn kan lagmannsretten heller ikke se at det som er trukket frem av de ankende parter om såkalte rettslige signaler, kan tilføre saken noe av betydning. For å kunne snakke om rettslige signaler i den forstand at de setter bindende skranker for Regjeringens skjønnsutøvelse, må det i det minste fremgå klart av Stortingets uttalelse hvilket innhold avgjørelsen skulle ha, noe som ikke er tilfelle her.

Etter dette er det ikke nødvendig for lagmannsretten å ta stilling til om brudd på instruks kan føre til at manøvreringsreglementet må anses ugyldig. Lagmannsretten finner imidlertid grunn til å bemerke at den store hovedregel er at et instruksbrudd ikke berører gyldigheten av vedtak, og det er vanskelig å se at det skulle foreligge grunnlag for å fravike hovedregelen i denne saken.

De ankende parter har til slutt anført at det er tatt utenforliggende hensyn idet det er lagt vekt på at bekkeinntakene allerede var laget, subsidiært at forvaltningen ikke har utredet dette forholdet tilstrekkelig før det traff avgjørelse, jf forvaltningsloven §17. Riktignok kan det hevdes at Statkraft ikke har kunnet gi noen fullgod forklaring på hvorfor bekkeinntakene ble laget før det var endelig avgjort at de kunne føres inn på overføringstunnelen. I sin vitneforklaring har avdelingsdirektør Harald Solli i Olje- og energidepartementet opplyst at departementet mente at forholdene rundt bekkeinntakene var irrelevant, og at det ikke ble tillagt vekt. Det er heller ikke fremkommet noe som tyder på at forvaltningen har lagt vekt på dette forholdet. Det er såleds ikke grunnlag for å hevde at det er tatt utenforliggende hensyn. Det kan heller ikke anses som noe saksbehandlingsfeil som kan ha hatt betydning for avgjørelsens innhold at forholdet ikke ble undersøkt nærmere. Retten har forstått de ankende parter slik at det anføres at forvaltningen burde ha avklart hvor mye arbeidet med bekkeinntakene hadde kostet, men retten har vanskelig for å forstå hvordan en slik avklaring ville kunne få betydning for sakens utfall når forvaltningen - og også de ankende parter - anser forholdet som irrelevant for vurderingen av saken.

Byrettens dom, slutningen punkt 1, blir etter dette å stadfeste.

Ankene har vært forgjeves, og i samsvar med hovedregelen i tvistemålsloven §180 første ledd tilkjennes ankemotpartene sakens omkostninger for lagmannsretten. De ankende parter har tapt saken fullstendig og etter hovedregelen i tvistemålsloven §180 annet ledd, jf §172 første ledd har lagmannsretten kommet til at ankemotpartene også bør tilkjennes sakens omkostninger for byretten. Unntaksbestemmelsen i §172 annet ledd er vurdert, men i motsetning til byretten har lagmannsretten kommet til at den ikke kan anvendes. Saken har ikke budt på tvil, og utfallet har heller ikke grunnet seg på forhold som ikke var kjent før hovedforhandling i byretten. De ankende parter er solidarisk ansvarlig for saksomkostningene, jf tvistemålsloven §178.

Advokat Tønder har innlevert en omkostningsoppgave for byretten på kr 60 000,- som i sin helhet er salær og en omkostningsoppgave for lagmannsretten på kr 63 000,- hvorav kr 60 000,- er salær. Advokat Hafr har innlevert en omkostningsoppgave for byretten på kr 82 250,- og for lagmannsretten på kr 57 200,-, i sin helhet er salær. Det er ikke fremkommet innsigelser mot noen av kravene, og retten legger oppgavene til grunn.

Det utformes en felles domsslutning for begge ankesaker.

Dommen er enstemmig.

Domsslutning:

1. Byrettens dom, slutningen punkt 1, stadfestes.

2. Vinje kommune, Vågslid grunneierlag, Halvor Vinje, Odd Heggenes, Halvor Vågslid, Åsmund Vågslid, Ivar Kåsa, Tor Gunnar Groven, Olav Magne Underdal og Aslak Botn dømmes in solidum til å erstatte staten v/Olje- og energidepartementet sakens omkostninger for byretten og lagmannsretten med 123.000 - etthundreogtjuetretusen - kroner innen 2 - to - uker fra forkynnelsen av denne dom.

3. Vinje kommune, Vågslid grunneierlag, Halvor Vinje, Odd Heggenes, Halvor Vågslid, Åsmund Vågslid, Ivar Kåsa, Tor Gunnar Groven, Olav Magne Underdal og Aslak Botn dømmes in solidum til å erstatte Statkraft SF sakens omkostninger for byretten og lagmannsretten med 139.450 - etthundreogtrettinitusenfirehundreogfemti - kroner innen 2 - to - uker fra forkynnelsen av denne dom med tillegg av 12 - tolv - prosent årlig rente fra forfall til betaling skjer.