Rt-1991-424
| Instans: | Høyesterett - Dom |
|---|---|
| Dato: | 1991-04-23 |
| Publisert: | Rt-1991-424 (146-91) |
| Stikkord: | Ekspropriasjon, Forvaltningsrett |
| Sammendrag: | |
| Saksgang: | L.nr 53/1991, nr 126/1990 |
| Parter: | Staten v/Landbruksdepartementet (Regjeringsadvokaten v/advokat Sveinung Koslung - til prøve) mot Sigrun Lervik (advokat Ola Brekken). |
| Forfatter: | Gjølstad, Holmøy, Bugge, Lund, Sandene |
| Lovhenvisninger: | Jordloven (1955) §20, Jordloven (1955), Skjønnsprosessloven (1917) §54, §54b, §1, §48, Oreigningsloven (1959) §2, §30, Forvaltningsloven (1967) |
Dommer Gjølstad: Saken gjelder gyldigheten av vedtak om ekspropriasjon av husmannsbruk etter jordloven §20 annet ledd.
Landbruksdepartementet besluttet 9. september 1986 å ekspropriere husmannsplassen Velta under eiendommen Ekornholen, gnr 11 bnr 12 i Nord-Odal, til fordel for Frida Plassen. Velta har vært brukt av Frida Plassens slekt siden 1810, og hun har bodd der hele sitt liv. Plassen er oppgitt å utgjøre totalt ca 30 da. Ekornholen er en skogeiendom på 5514 da. Den eies av Sigrun Lervik.
Sigrun Lervik påklaget Landbruksdepartementets vedtak etter forvaltningsloven bestemmelser. Saken ble avgjort ved kgl. resolusjon 24. april 1987. Klagen ble ikke tatt til følge.
Staten krevde deretter skjønn ved Vinger og Odal herredsrett til fastsettelse av erstatning for eiendomsretten til Velta. Sigrun Lervik påsto at skjønnet måtte nektes fremmet fordi ekspropriasjonsvedtaket var ugyldig.
Vinger og Odal herredsrett - satt med 4 skjønnsmenn - avsa 23. september 1988 kjennelse med denne slutning:
"1. Ekspropriasjonsskjønnet nektes fremmet.
2. Saksøkeren pålegges å betale erstatning til saksøkte for utgifter til teknisk og juridisk bistand med kr 35.000.
3. Saksøkeren dekker de lovbestemte utgifter i forbindelse med skjønnet."
Slutningens punkt 1 bygget på at ekspropriasjonsvedtaket etter herredsrettens syn var ugyldig. Herredsretten mente at vilkåret om driveplikt i jordloven §20 annet ledd verken ville eller kunne bli oppfylt og dessuten at interesseavveiningen etter oreigningsloven §2 annet ledd måtte falle ut i Sigrun Lerviks favør.
Staten anket til Eidsivating lagmannsrett som 1. desember 1989 avsa dom med slik domsslutning:
"1. Herredsrettens kjennelse punkt 1 stadfestes.
2. I saksomkostninger for lagmannsretten betaler staten v/Landbruksdepartementet til Sigrun Lervik 31.950 - trettientusennihundreogfemti - kroner innen 2 - to - uker fra forkynnelsen av denne dom."
Dommen er avsagt under dissens. Flertallet som anså ekspropriasjonsvedtaket ugyldig, bygget på at det var begått saksbehandlingsfeil blant annet ved fremstillingen av det faktiske grunnlag i foredraget til den kgl resolusjon. En dommer fant at ekspropriasjonsvedtaket var gyldig slik at skjønnet måtte fremmes.
Når det gjelder det nærmere saksforhold og partenes anførsler for de tidligere retter, viser jeg til avgjørelsene.
Staten v/Landbruksdepartementet har påanket lagmannsrettens dom til Høyesterett på grunn av feil ved rettsanvendelsen.
Til bruk for Høyesterett er avholdt bevisopptak hvor ankemotparten og fem vitner, herunder Frida Plassen, har forklart seg. Tre av vitnene er nye for Høyesterett. Det er fremlagt enkelte nye dokumenter, blant annet et notat fra Landbruksdepartementets befaring på Velta før vedtaket om ekspropriasjon ble truffet.
Partene er i det vesentlige enige om de faktiske forhold. De er også enige om at Frida Plassen har den tilknytning til Velta som kreves for at ekspropriasjon etter jordloven §20 annet ledd kan skje. For Høyesterett gjelder tvisten vilkåret om bo- og driveplikt i §20 annet ledd, det faktiske grunnlag for den kgl resolusjon, den forutgående saksbehandling i ekspropriasjonssaken, og endelig vilkårene i oreigningsloven §2, jfr §30 nr 19.
Staten hevder at ekspropriasjonsvedtaket er gyldig og slutter seg til den begrunnelse lagmannsrettens mindretall har gitt. Staten er således enig i de synspunkter mindretallet har gitt uttrykk for når det gjelder tolkingen av jordloven §20 annet ledd, formålet med bestemmelsen og rekkevidden av Bjørnholt-dommen i Rt-1987-500.
Etter statens syn er vilkåret i jordloven §20 annet ledd om bo- og driveplikt oppfylt. Frida Plassen har uttalt at hun vil fortsette å bo på Velta og at hun vil drive den - dyrke poteter og grønnsaker - ved hjelp av familien. Forvaltningen må bygge på kjøperens opplysninger med mindre det foreligger spesielle omstendigheter som tilsier noe annet. Loven stiller ikke bestemte beviskrav, og det er ikke grunn til å stille strengere krav enn ved odelsløsning, jfr til sammenligning dommer i Rt-1985-452 og Rt-1985-1215 som viser at Høyesterett har vært tilbakeholden med å konstatere antesipert mislighold av driveplikten.
Innholdet i driveplikten må vurderes i lys av hva som etter forholdene i dag er rimelig å kreve. Det sentrale er at kjøperen må holde jorda i hevd og utnytte det som på ekspropriasjonstidspunktet faktisk er av landbruksressurser - så langt dette er driftsøkonomisk forsvarlig. Hvis det først er et husmannsbruk, er det ikke noe vilkår for ekspropriasjon at plassen har landbruksressurser.
På Velta må det kreves noe drift. Lagmannsrettens mindretall har antydet dyrking av ca 2 da.
Når det legges til grunn at det avgjørende er at man må utnytte det som faktisk er av landbruksressurser, er det ikke nødvendig å foreta noen nærmere vurdering av ressursene med sikte på muligheten for å oppfylle driveplikten.
Staten peker på at foredraget til en kgl resolusjon må gjøres forholdsvis kortfattet og summarisk. Det erkjennes at beskrivelsen av de faktiske forhold i foredraget i dette tilfellet kunne ha vært mer utfyllende, men etter statens syn er ikke det som fremkommer - sett under ett - misvisende. Alle lovbestemte vilkår er behandlet. Formålet med ekspropriasjonsbestemmelsen er å ivareta sosialpolitiske hensyn. Noe krav til landbruksressurser stilles ikke. Veltas beskaffenhet er derfor ikke noe sentralt moment. Begrunnelsen i foredraget viser også dette. For øvrig kjente departementet fra befaring på stedet de faktiske forhold. Selv om beskrivelsen av jordveien og bygningene hadde vært mer fullstendig i foredraget, er det ikke grunn til å regne med at resolusjonen ville ha omgjort vedtaket mot fagdepartementets innstilling.
Saken har vært grundig behandlet i forvaltningen. Landbruksnemnda, fylkeslandbruksstyret og departementet har gjort det man med rimelighet kan kreve for å få istand en minnelig ordning.
Det er etter statens syn heller ikke grunnlag for å underkjenne ekspropriasjonsvedtaket ut fra bestemmelsene i oreigningsloven §2. Foredraget til den kgl resolusjon viser at myndighetene har hatt en riktig forståelse av bestemmelsene. Jordloven §20 annet ledd er en spesialbestemmelse hvor lovgiver langt på vei har foretatt interesseavveiningen; den må skje ut fra de særlige hensyn i slike saker. Den konkrete interesseavveining etter oreigningsloven §2 kan domstolene ikke prøve.
Staten har nedlagt denne påstand:
"Lagmannsrettens dom pkt 1 oppheves og skjønnet fremmes for herredsretten."
Sigrun Lervik har i hovedtrekk gjort gjeldende:
Bestemmelsene i jordloven §20 annet ledd er resultat av en avveining av de kryssende hensyn som lovgiver sto overfor - på den ene side de landbrukspolitiske målsettinger som har fått uttrykk i loven §1, på den annen side den slektstilknytning til en husmannsplass som er skapt ved husmennenes bruk. Bjørnholt-dommen i Rt-1987-500 kan ikke tas til inntekt for at formålsbestemmelsen i jordloven §1 ikke er relevant eller bare skal tillegges ubetydelig vekt. Dette har betydning i saken blant annet fordi Ekornholen ikke har tilstrekkelige ressurser til å fylle kravene til et familiebruk.
Loven krav til bo- og driveplikt er et absolutt vilkår for ekspropriasjon. Bestemmelsen er strengere enn konsesjons- og odelsloven bestemmelser om bo- og driveplikt ved at plikten ikke er tidsbegrenset og ved at det ikke er adgang til dispensasjon.
I kravet til driveplikt ligger iallfall at de 4-5 da på Velta som er egnet for maskindrift, må dyrkes. Hvorvidt det er driftsøkonomisk forsvarlig å drive arealene, er ikke avgjørende for driveplikten. Kravet om driveplikt ville ellers ha vært uten mening da det ble innført i 1975. En plass uten landbruksressurser må kunne eksproprieres uten hensyn til driveplikten, men dette er ikke noen aktuell problemstilling. Velta har slike ressurser.
Det er uriktig lovanvendelse når kjøperens egne uttalelser her er lagt til grunn for ekspropriasjonsvedtaket. Forvaltningen må ha plikt til selv å vurdere om det er påregnelig at kjøperen vil bo på eiendommen og drive den. I tråd med hva som ellers gjelder ved ekspropriasjon må det stilles strenge krav til sannsynliggjøring.
Velta har ikke vært drevet de siste 25 år, og både bygningene og jordveien bærer preg av forfall. Når man i tillegg tar hensyn til Frida Plassens personlige forutsetninger og økonomi - hun er født i 1916 - og ser hen til investeringsbehovet, må det være klart at vilkåret om bo- og driveplikt ikke er oppfylt.
Subsidiært gjøres gjeldende at det foreligger feil ved det faktiske grunnlag for den kgl resolusjon og saksbehandlingsfeil som hver for seg og iallfall samlet må føre til ugyldighet. På dette punkt viser ankemotparten til lagmannsrettens flertalls begrunnelse som hun slutter seg til. I tillegg er pekt på at det er en mangel ved foredraget til den kgl resolusjon at det ikke opplyses om Sigrun Lerviks tilbud til Frida Plassen om overdragelse av hus med tun. Det gjøres også gjeldende at det burde vært gitt nærmere opplysninger om Ekornholens begrensede ressurser og behov for Velta som velteplass.
Atter subsidiært gjøres gjeldende at kravene i oreigningsloven §2 ikke er oppfylt. Angrepet retter seg mot den generelle tolking av de skjønnsmessige kriterier i bestemmelsen. Dette kan domstolene prøve. Det dreier seg om et inngripende vedtak. Sett på bakgrunn av de faktiske forhold som må legges til grunn, viser innholdet i vedtaket etter ankemotpartens syn, at loven ikke er forstått på riktig måte.
Sigrun Lervik har nedlagt denne påstand:
"1. Herredsrettens kjennelse pkt 1 stadfestes.
2. Ankemotparten tilkjennes erstatning for utgifter til teknisk og juridisk bistand."
Jeg er kommet til samme resultat som de tidligere retter. Avgjørende er etter min mening at det er feil og mangler ved innholdet i foredraget til den kgl resolusjon, særlig når det gjelder opplysningene om de faktiske forhold. Før jeg går nærmere inn på dette, vil jeg knytte enkelte bemerkninger til spørsmål som har vært fremme under prosedyren vedrørende jordloven §20 annet ledd. Jeg begrenser meg til det jeg mener har betydning som bakgrunn for vurderingen av foredraget.
Bestemmelsen om ekspropriasjon av husmannsbruk ble gjeninnført i jordloven i 1975 etter først å ha vært tidsbegrenset til 1965. Forarbeidene til endringsloven fra 1975 er meget knappe. De opplyser at §20 annet ledd "stort sett" svarer til den tidligere bestemmelse, men at det er satt som "nytt vilkår" at erververen "vil bosette seg på bruket og drive det som landbruk", jf Ot prp nr 54 for 1973-74 8. Jeg nevner at på dette tidspunkt gjaldt reglene i jordloven kap XII om avgrensninger i eierrådigheten ved overdragelse etter ekspropriasjon, således også §48 om bo- og driveplikt, uten at jeg finner grunn til å gå inn på disse bestemmelsene.
Hva som nærmere ligger i kravet til bo- og driveplikt i jordloven §20 annet ledd, har forarbeidene ikke uttalelser om. Det er imidlertid nærliggende å anta at vilkåret har sammenheng med bestemmelsene om bo- og driveplikt i konsesjons- og odelslovgivningen fra 1974, og jeg mener at det i utgangspunktet må ha samme innhold. Her skyter jeg imidlertid inn at jordloven §20 annet ledd ikke har noen bestemmelse som gir adgang til å dispensere fra bo- og driveplikten. - For så vidt gjelder boplikten, innebærer dette at det ikke vil være tilstrekkelig at plassen brukes som fritidssted. For driveplikten har det betydning bl a ved at erververen ikke selv behøver å ta del i arbeidet; det er tilstrekkelig at driften skjer for vedkommendes regning og risiko. Hvor omfattende landbruksdriften må være for å fylle vilkåret om driveplikt, antar jeg må bero på en vurdering av hva det er rimelig å kreve ut fra moderne driftsformer. Driften kan imidlertid ikke begrenses til det som strengt økonomisk vil være lønnsomt. Driveplikt er oppstilt som et vilkår til tross for at lovgiver utvilsomt har vært klar over de beskjedne jordbruksressurser som vanligvis finnes på husmannsbruk de fleste steder i Norge. Jeg kan heller ikke følge det syn at arealenes tilstand på ekspropriasjonstidspunktet uten videre er avgjørende for driveplikten, iallfall ikke slik at man skulle være avskåret fra å kreve vanhevdet jord tatt i bruk igjen. Jeg tilføyer imidlertid at ut fra formålet med ekspropriasjonsbestemmelsen bør det ikke stilles så strenge krav at man avskjærer ekspropriasjon i tilfeller hvor det f eks ikke er noe å drive.
Staten har i sin prosedyre fokusert sterkt på de sosiale hensyn som jeg er enig i at ligger til grunn for bestemmelsen i jordloven §20 annet ledd. At forvaltningen ved ekspropriasjon av husmannsbruk ikke er bundet av de alminnelige landbrukspolitiske målsettinger som har fått uttrykk i jordloven formålsbestemmelse i §1, følger av ordlyden i §20 annet ledd, jf Bjørnholt-dommen i Rt-1987-500. Men dette betyr ikke at disse hensyn ikke kan tillegges betydning i en slik sak. Loven ordning er at forvaltningen i tillegg til å vurdere om de lovbestemte vilkår er til stede, skal foreta et skjønn, jf også prinsippet om interesseavveining i oreigningsloven §2 annet ledd. Dette forutsetter en nærmere vurdering av på den ene side de konkrete omstendigheter ved den enkelte husmannsplass og søker, og på den annen side den betydning fradeling vil ha for den eiendom det skal avstås fra. I avveiningen vil sosiale hensyn være tungtveiende, men ikke nødvendigvis avgjørende. De opplysninger om praksis etter jordloven §20 annet ledd som staten har gitt under prosedyren for Høyesterett, tyder også på at bestemmelsen ikke har vært praktisert slik at det automatisk er gitt ekspropriasjonstillatelse hvor de lovbestemte vilkår er oppfylt.
Jeg går så over til det konkrete saksforhold.
I foredraget til den kgl resolusjon - som er det materiale klageorganet fikk seg forelagt i saken - er gitt følgende faktiske opplysninger:
"Velta under Ekornholen ligger ved sistnevntes grense i øst. Plassen ligger avsides til med atkomst langs skogsbilvei. Den er på totalt 30 dekar hvorav ca 11 dekar dyrket mark, ca 7 dekar beite og ca 12 dekar tun og annet areal, delvis tilvokst med skog. Plassen er inngjerdet. Bebyggelsen består av våningshus, fjøs, låve, skåle, stabbur, bu og dukkestue. Våningshuset er oppført i ca 1913-14 og uthusene i ca 1945. Det opplyses at vedlikehold, reparasjoner m.v. fra 1915 og frem til i dag er utført av søker og hennes slekt.
Søker ønsker fortsatt å bo på plassen. Hun vil drive den med hjelp av sine barn som bor i nærheten. Disse er interessert i å overta plassen når den tid kommer.
Det har ikke vært mulig å komme frem til en minnelig ordning."
Etter min mening er det på flere punkter åpenbare mangler ved de opplysninger som her gis.
Til beskrivelsen av Velta er å bemerke at bortsett fra et potetstykke på 1/4 da, har jordveien ligget brakk i lang tid og bærer - som de tidligere retter har pekt på - preg av det. Tilføyelsen "delvis tilvokst med skog" er, slik jeg leser foredraget, ikke knyttet til den dyrkede mark. Beskrivelsen av bygningene gir inntrykk av en relativt stor og vedlikeholdt bygningsmasse, mens forholdet - som også de tidligere retter har redegjort for - er at uthusene er utjenlige og falleferdige og våningshuset dårlig og utidsmessig. Beskrivelsen gir i det hele tatt et mangelfullt og misvisende bilde av de faktiske forhold. At redegjørelsen for Sigrun Lerviks klage gjengir hennes anførsel om at Frida Plassen ikke har drevet landbruk de siste 15-20 årene, kan ikke reparere dette.
Også ved det som er opplyst om at Frida Plassen vil drive Velta, finner jeg klare mangler. Sentralt i klagen over Landbruksdepartementets vedtak sto anførselen om at driveplikten ikke ville bli oppfylt. Allerede dette tilsa at det burde ha vært opplyst noe om hva slags landbruksdrift som var aktuell og om de nærmere forutsetninger kjøperen hadde for å stå for denne, herunder om den hjelp hun måtte ha. At det ikke er gitt slike opplysninger, antar jeg har sammenheng med det departementet uttaler på 2 i foredraget: "Etter departementets oppfatning er det tilstrekkelig at søkeren er innstilt på å oppfylle det vilkår om bosetting og drift av bruket som er oppstilt i jordloven §20 annet ledd." Slik uttalelsen fremstår, gir den etter min mening uttrykk for en uriktig lovforståelse. At bo- og driveplikten vil bli oppfylt, er et lovbestemt vilkår for ekspropriasjon som forvaltningen må ta stilling til.
Manglene på dette punkt må videre ses i sammenheng med manglene ved beskrivelsen av Velta. At jordveien har ligget brakk gjennom lang tid og at uthusene er utjenlige, er begge deler omstendigheter som tilsa nærmere opplysninger om hvorledes driveplikten ville bli oppfylt.
Landbruksmyndighetene har på flere trinn i saken forsøkt å få i stand en minnelig ordning mellom partene. Overfor Landbruksdepartementet sa Sigrun Lervik seg villig til å overdra bebyggelsen med en passende tomt til Frida Plassen. Frida Plassens advokat meddelte imidlertid departementet at en slik ordning ikke var aktuell. I lys av de øvrige omstendigheter, betrakter jeg det som en mangel at dette tilbudet ikke er omhandlet i foredraget.
De feil og mangler som jeg har pekt på, har etter min mening ført til at klageorganet - Kongen i statsråd - ikke har hatt et tilfredsstillende grunnlag å vurdere klagen på. Dette gjelder både for klagerens innsigelser vedrørende vilkåret om bo- og driveplikt og for innvendingene mot selve skjønnsutøvelsen. Jeg viser i denne forbindelse til det jeg tidligere har sagt om disse spørsmål.
At departementet har vært kjent med de faktiske forhold, er etter mitt syn uten betydning. Klageorganet har full kompetanse og skal prøve alle sider ved klagen. For at klageordningen skal fylle sin funksjon som rettssikkerhetsgaranti, er det nødvendig at alle relevante opplysninger i saken kommer frem.
Punkt 1 i lagmannsrettens domsslutning blir etter dette å stadfeste. Punkt 2 er ikke påanket.
I medhold av skjønnsloven §54b jf §54 pålegges den ankende part å betale ankemotpartens saksomkostninger med kr 99.000, herav for utgifter kr 4.000.
Jeg stemmer for denne dom:
1. Lagmannsrettens dom, domsslutningens punkt 1, stadfestes.
2. I saksomkostninger for Høyesterett betaler staten v/Landbruksdepartementet til Sigrun Lervik 99.000 - nittinitusen - kroner innen 2 - to - uker fra forkynnelsen av denne dom.