LF-2000-95

Instans:	Frostating lagmannsrett - Dom
Dato:	2000-11-28
Publisert:	LF-2000-00095
Stikkord:	Ekspropriasjon, Erstatning
Sammendrag:
Saksgang:	Søre Sunnmøre herredsrett 98-00183 a - Frostating lagmannsrett LF-2000-00095 A. Anke til Høyesterett nektet fremmet, se HR-2001-00342. Kjæremål for Høyesterett forkastet, se HR-2001-00351.
Parter:	Ankende part: Olav Sætre, Vardal (Prosessfullmektig: Advokat Even Sveen, Oslo). Motparter: 1. Ørsta kommune v/ordføreren, Ørsta (Prosessfullmektig: Advokat Knut Asbjørn Solevåg, Ålesund). 2. Staten v/ Miljøverndepartementet, Oslo (Prosessfullmektig: Regjeringsadvokaten v/ advokat Ida Hjort Kraby, Oslo).
Forfatter:	Lagdommer Mats Stensrud, formann. Lagdommer Dag Brathole. Ekstraordinær lagdommer Ragnar Solli
Lovhenvisninger:	Grunnloven (1814) §105, EMK (1999), EMK (1999), Tvistemålsloven (1915) §172, §176, §180, Skjønnsprosessloven (1917) §48, §4, Kommunestyreloven (1954) §60, Oreigningsloven (1959) §28, §2, Forvaltningsloven (1967) §28, §34, §36, §41, Skadeserstatningsloven (1969) §2-1, §5-3, Ekspropriasjonserstatningsloven (1984), Plan- og bygningsloven (1985) §32, §35, Jordlova (1995) §9

Saken gjelder erstatningskrav fra grunneier etter planvedtak om lokalisering av idrettsplass og ekspropriasjonsvedtak truffet av Ørsta kommune og fylkesmannen i Møre og Romsdal.

Olav Sætre eier 3/5 av Rishaugen gnr. 99 bnr. 11 i Ørsta kommune, beliggende i Vartdal. Rishaugen er det eldste nyryddingsbruket i bygda med tun som har kulturminneverdi og ca. 30 dekar innmark, samt noe utmark.

Formannskapet i Ørsta fattet 13. august 1984 enstemmig vedtak om å «vurdere og kostnadsrekne» fem alternative lokaliseringer av fremtidig idrettsområde i Vartdal. Etter andre gangs behandling 28. mai 1985, vedtok kommunestyret med 21 mot 18 stemmer at idrettsområdet skulle ligge på alternativ 5 «Kumyra». Myndighetene bruker betegnelsen «Kumyra» om hele det aktuelle arealet, til tross for at selve myra bare utgjør en del av området, og resten er dyrket mark. Lagmannsretten gjør det samme. Sætre klaget over vedtaket. Fylkesmannen presiserte i brev 28. januar 1986 at det ikke var regulær klageadgang, jf. daværende forvaltningslov §28 annet ledd. Fylkesmannen anså det utenfor sin kompetanse å vurdere om kommunens vedtak var «heldig eller uheldig innholdsmessig», men foretok såkalt legalitetskontroll etter kommunestyreloven §60. Fylkesmannen konkluderte med at det ikke var grunn til å pålegge kommunen ny behandling av lokaliseringsspørsmålet.

Reguleringsplan for idrettsområdet Kumyra ble godkjent av kommunestyret 1. september 1986 med 33 mot 6 stemmer.

Sætre med bistand fra advokat Even Sveen påklaget vedtaket. Fylkesmannen tok ikke klagen til følge, idet reguleringsplanen ble stadfestet 2. februar 1987.

Den 26. mai 1988 vedtok kommunestyret enstemmig å ekspropriere areal til idrettsplassen. Sætre påklaget vedtaket. Fylkesmannen tok ikke klagen til følge, og kommunens vedtak ble stadfestet 11. mai 1989.

Kommunen begjærte skjønn. Søre Sunnmøre herredsrett avsa 3. mai 1991 kjennelse. Retten kom til at fylkesmannens klagevedtak i reguleringsplansaken var ugyldig. Følgelig ble kravet om skjønn ikke tatt til følge.

Kommunen ba fylkesmannen om råd mht. den videre fremdrift i saken.

Fylkesmannen uttalte i brev 19. juni 1992 til kommunen at han ikke anså seg bundet av herredsrettens kjennelse fordi fylkesmannen ikke var part i skjønnssaken. Etter oppfordring fra kommunen fant han det «likevel mest tenleg av omsyn til vidare framdrift i saka å gjere nytt klagevedtak i saka». I det samme brevet ble det fattet vedtak der Sætres klage ikke ble tatt til følge og kommunens vedtak om reguleringsplan for idrettsplassen på Kumyra ble stadfestet.

Kommunen vedtok 24. april 1995 å ekspropriere areal fra Sætre. Sætre klaget. Fylkesmannen stadfestet ekspropriasjonsvedtaket 10. januar 1997.

Kommunen begjærte for andre gang skjønn. Søre Sunnmøre herredsrett avsa 18. november 1997 kjennelse hvoretter skjønnet ble nektet fremmet. Retten fant at fylkesmannens klageavgjørelse av 19. juni 1992 var ugyldig.

Sætre uttok 22. juni 1998 stevning til Søre Sunnmøre herredsrett. Han besværet seg over den behandling saken hadde fått i kommunen og hos fylkesmannen etter prinsippvedtaket om idrettsområdet 28. mai 1985. Sætre krevde erstatning på flere grunnlag:

- Tilnærmet objektivt ansvar for det offentlige ved ugyldige forvaltningsvedtak.

- Klanderverdig å fastholde 1985-vedtaket.

- Myndighetsmisbruk.

- Grunnloven §105.

- Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) artikkel 6 jf. artikkel 1 i 1. tilleggsprotokoll.

- Båndlegging av eiendommen gjennom 14 år.

Skaden ble påstått å være gjort «i samvirke av to forvaltningsorganer», og Sætre nedla slik påstand:

«1. Staten og Ørsta Kommune dømmes til in solidum å betale erstatning til Olav Sætre fastsatt etter rettens skjønn oppad begrenset til 1 mill. kroner.

2. Staten og Ørsta Kommune dømmes til in solidum å betale oppreisning til Olav Sætre fastsatt etter rettens skjønn oppad begrenset til kr 500.000.-.

3. Staten og Ørsta Kommune tilpliktes å dekke sakens omkostninger.»

Staten og kommunen nedla hver for seg påstand om frifinnelse og krevde saksomkostninger. Mens saken stod for herredsretten, frafalt Sætre krav om oppreisning og endret påstanden til krav om erstatning begrenset oppad til kr 1.200.000.

Søre Sunnmøre herredsrett holdt hovedforhandling 6. - 9. september 1999 og avsa 15. oktober 1999 dom med slik domsslutning:

«1. Ørsta kommune frifinnes. Innen 2 -to- uker fra dommens forkynnelse betaler Olav Sætre 120.362.- - etthundreogtjuetusentrehundreogsekstito - kroner i saksomkostninger til Ørsta kommune.

2. Staten v/Miljøverndepartementet frifinnes. Innen 2 -to- uker fra dommens forkynnelse betaler Olav Sætre 98.830.- - nittiåttetusenåttehundreogtretti - kroner i saksomkostninger til Staten v/Miljøverndepartementet med tillegg av 12 prosent rente p. a. fra forfall til betaling skjer.»

Sætre anket til Frostating lagmannsrett. Ankeforhandling ble ikke holdt før 31. oktober - 2. november 2000, fordi det blant annet var vanskelig for advokat Even Sveen å finne et tidligere tidspunkt.

Lagmannsretten mottok forklaringer fra Olav Sætre og vitner, slik rettsboken viser. Retten, prosessfullmektigene, Sætre og flere vitner var på befaring i Vartdal og besiktiget alle fem alternative lokaliseringer for idrettsplass.

For øvrig viser lagmannsretten til herredsrettens fyldige beskrivelse av sakens bakgrunn.

Sætre anfører i det vesentlige:

Sætre har angrepet det siste vedtaket - fylkesmannens klagevedtak om ekspropriasjon datert 10. januar 1997, men forut for dette ligger det en serie ugyldige vedtak. Det sentrale er fylkesmannens klagevedtak av 19. juni 1992.

Det reises ikke innsigelser mot den formelle behandling av saken frem til prinsippvedtaket om idrettsplass på Kumyra i 1985. Sætre er imidlertid uenig, særlig i rådmannens vurderinger av behovet for anlegget. For øvrig er det den senere behandling og vurdering som er klanderverdig.

Saken reiser fire hovedspørsmål.

For det første anfører Sætre at det nå er rettskraftig avgjort at kommunens og statens saksbehandling frem til ekspropriasjonsvedtakene i 1988/89 og 1995/97 er ugyldig. Dette følger av herredsrettens kjennelser, henholdsvis av 3. mai 1991 og 18. november 1997. Begge ganger ble skjønn nektet fremmet pga. ugyldige vedtak og begge kjennelser er rettskraftige.

Subsidiært, hvis lagmannsretten finner at vedtakene bare er prejudisielle avgjørelser, må det på ny vurderes om kommunens og statens vedtak er ugyldige.

For det tredje fremheves at prosessen i forvaltningen har medført båndlegging av ca. 20 dekar hos Sætre i 14 år, og dette utløser i seg selv erstatningsplikt.

Det fjerde spørsmål er hvor stor erstatning han nå skal ha.

Mht. rettskraft vises til Dragsten/Vislie «Skjønnsloven» (1984) side 314. Da kjennelsene som nektet skjønnet fremmet ble endelige, var det rettskraftig avgjort at ekspropriasjonsvedtakene er ugyldige. Ugyldigheten kan tilbakeføres til reguleringsplanen. Den er vedtatt uten noen reell ny vurdering av de fem forskjellige lokaliseringene av idrettsplassen.

Kommune og stat står for to ledd i samme forvaltningsavgjørelse. De må identifiseres med hverandre; anses å ha opptrådt i samvirke, og derfor være solidarisk ansvarlige for det tap Sætre har lidt. Med kjennelsene fra 1991 og 1997 er ugyldigheten av ekspropriasjonsvedtakene fastslått i forhold til både kommune og stat, idet både objektiv og subjektiv rettskraft foreligger.

Subsidiært, hvis altså lagmannsretten er uenig i at det foreligger rettskraftige avgjørelser, må en ny gjennomgang av saken føre til samme konklusjon. Prinsippvedtaket fra 1985 kunne ikke påklages. Derfor var det så viktig at Sætres innvendinger mot lokalisering av idrettsplassen ble behandlet i klagesaken over reguleringsplanen. Når det ikke er gjort, er reguleringsplanen ugyldig og dermed også ekspropriasjonsvedtakene som er utledet av planen.

For lagmannsretten opprettholdes to hovedinnvendinger mot statens - dvs. fylkesmannens klagevedtak. Man unnlot befaring før vedtaket 11. mai 1989 og foretok heller ikke befaring før vedtak av 2. februar 1987 i den forutgående reguleringssaken. Og manglende totalvurdering av de fem lokaliseringsalternativene hefter ved både vedtaket av 11. mai 1989 og det av 10. januar 1997 samt i de forutgående reguleringsvedtak. Hvis fylkesmannen ikke hadde kapasitet til å behandle saken skikkelig, burde han i det minste sendt saken tilbake til kommunen for fortsatt behandling. Sætre har nedlagt et betydelig arbeid i sine klager, men hans innsigelser er altså ikke vurdert.

Det avgjørende er det foreliggende skriftlige materialet, ikke hva aktørene i ettertid sier at ble gjort, men som ikke har satt spor i dokumentene. Slike etterfølgende selvforsvar må brukes med stor forsiktighet, jf. Rt-1998-1565 og Rt-1995-821.

Ved så alvorlige ekspropriasjonsinngrep som det foreliggende, skal det lite til for å konkludere med saksbehandlingsfeil og ugyldighet. Det offentlige må ha bevisbyrden for forsvarlig saksbehandling. Den kritiske vurderingen etter oreigningsloven §2 annet ledd skal forhindre at uoverveide eller uheldige kommunestyrevedtak blir stående.

Det offentlige har objektivt erstatningsansvar for ugyldige vedtak. Under enhver omstendighet foreligger det forsett i denne saken.

Atter subsidiært anfører Sætre, at hvis kjennelsene i skjønnssakene ikke er rettskraftige avgjørelser om ugyldighet, og hvis ikke lagmannsretten konkluderer med ugyldighet nå heller, da må uansett Sætre få erstatning for rådighetsbegrensningene på sin eiendom gjennom 14 år. Det er ingen rimelig forholdsmessighet mellom saksbehandlingstiden og ervervet av eiendommen hans.

Rådighetsbegrensningene må kompenseres etter alminnelige erstatningsrettslige regler.

Også Grunnloven §105 påberopes som hjemmel for erstatning. Sætre er satt i en særstilling. Ingen annen del av bygda har vært gjenstand for ny regulering i saken om idrettsplass.

Også EMK artikkel 6 og 1. tilleggsprotokoll hjemler erstatning for de langvarige rådighetsinskrenkningene.

Sætre mener dessuten at det må konstateres myndighetsmisbruk, og dette er et eget erstatningsgrunnlag.

Hans tap er knyttet til:

- Foretatte investeringer og hindret mulighet til å fullføre juletreproduksjon på Kumyra.

- Fordyret gave til sønnen Per Sætre, til tomteopparbeidelse da han bygde villa i slutten av 1980-årene.

- Et betydelig dokumentarbeid for Sætre i forbindelse med de mange forvaltningsvedtak og domstolsavgjørelser.

Sætre har nedlagt slik påstand:

«1. Staten og Ørsta kommune dømmes in solidum å betale erstatning til Olav Sætre fastsatt etter rettens skjønn oppad begrenset til kr 1.200.000.-.

2. Staten og Ørsta kommune tilpliktes å dekke sakens omkostninger for herredsrett og lagmannsrett.»

Staten anfører i det vesentlige:

Man står overfor en ren erstatningssak.

Sætres anførsler er meget uklare. Følgelig er det problematisk for staten å imøtegå dem. Det er ikke presisert hvilke vedtak som påstås å være ugyldige, og heller ikke om det gjelder formell eller innholdsmessig ugyldighet. Uklarhet må gå ut over Sætre selv.

I skjønnssakene fra 1991 og 1997 var det bare prejudisielle vurderinger av forvaltningsvedtakene. Det ble ikke rettskraftig avgjort at fylkesmannens klagevedtak var ugyldige.

Det er ugyldige vedtak som kan settes til side, ikke de som bare er uhensiktsmessige.

Et ansvar for staten må eventuelt forankres i skadeserstatningsloven §2-1. Man må bevise at fylkesmannen har opptrådt kulpøst ved klagebehandling.

Det er angivelig reguleringsplanen som har påført Sætre økonomisk tap. Da er skjønn veien å gå for å oppnå erstatning.

Sætre påberoper seg ugyldig klagebehandling. Selv om fylkesmannens vedtak skulle være ugyldige, er det ikke gitt at reguleringsplanen er ugyldig. Man må sette seg inn i planen og vurdere hva alternativt, nytt resultat hadde blitt i 1992, hvis klagevedtaket dette året hadde satt planen til side.

Sætre hevder at det er feil mht. faktum og saksbehandling i reguleringsplansaken. Det er imidlertid ikke avdekket slike feil. Kommunens behandling er gyldig og reell nok. Det var korrekt av fylkesmannen å ikke endre de kommunale vedtak, ikke sende saken tilbake for ny behandling i kommunen eller til Miljøverndepartementet for avgjørelse.

Det er heller ikke sannsynliggjort feil ved ekspropriasjonsvedtakene.

Man står overfor en sak med interessekollisjoner, som kan sammenfattes i stikkord:

- lokaldemokrati

- den lille mann mot forvaltningen

- bred samfunnsmessig vurdering av kryssende interesser.

Fylkesmannen har vært klar over kollisjonene og avveiningen av interessene. Her er det valgte personer i politiske organer som har besluttet i kommunen. Sætre har løpende hatt juridisk bistand. Det har åpenbart vært tøft for ham, men han har hatt ubegrunnet mistanke om myndighetsmisbruk. Dessuten har han hatt feilaktig oppfatning av avstanden fra sin eiendom til de planlagte idrettsbanene.

Sætre driver ikke annet jordbruk enn slått på området rundt selve Kumyra. Han er fotograf.

Fylkesmannens vedtak og korrespondanse er misforstått, fordi begrepene «prøve» og «overprøve» er tvetydige. Fylkesmannen har foretatt en fullstendig vurdering av idrettsplassen og inngrepet overfor Sætre, under klagebehandlingen. Det er imidlertid legitimt å legge vekt på kommunens synspunkt. Det var gjeldende rett tidligere, og det er nå lovfestet i forvaltningsloven §34 annet ledd 3. punktum. Staten viser til gjennomgangen i lagmannsretten av lovbestemmelsen, forarbeidene, tidligere teori og rundskriv.

Staten anfører at selv om fylkesmannens vedtak skulle erklæres ugyldige, er det ikke nødvendigvis grunnlag for erstatning. Staten fremhever uttalelsene i sak om skjenkebevilling inntatt i Rt-1995-781 flg. (Peelorg):

«Jeg kan ikke se at det foreligger noen rimelig sannsynlighetsovervekt for at resultatet av en søknadsbehandling med riktig lovforståelse og saksbehandling ville blitt at Peelorg hadde fått bevilling, og da vil det heller ikke være grunnlag for Peelorgs erstatningskrav. Jeg tilføyer at jeg ikke kan se at forholdene i denne sak, gir grunnlag for å fravike kravet om at det må foreligge en rimelig sannsynlighetsovervekt for årsakssammenheng» (side 792).

Et grunnleggende vilkår for erstatning er at staten må være å bebreide, jf. Rt-1997-343 (Nordahl Bruns gate 9), der førstevoterende uttaler på side 360:

«At det kommunale og det statlige vedtak er ugyldig, er imidlertid ikke ensbetydende med at kommunen og staten er erstatningsansvarlig for tap som kan føres tilbake til det ugyldige vedtak. Svarstad Hansen har erkjent at det her ikke kan etableres ansvar på objektivt grunnlag. Han har videre erkjent - på grunn av den rettslige tvil som forelå - at kommunen ikke utviste uaktsomhet ved avkrevingen av midlertidighetserklæringene i 1974, og at det heller ikke var uaktsomt av kommunen og staten ved vedtakene i 1991 å basere seg på at midlertidighetserklæringene var gyldige. Et ansvar må derfor bygge på at kommunen og staten utviste annet uforsvarlig forhold ved behandlingen og avgjørelsene.»

Sætre krever erstatning for båndleggelse av Kumyra i 14 år. Erstatning kan bare kreves hvis rådighetsinnskrenkningene kan likestilles med en avståelse. Og iallfall så lenge det er spørsmål om generelle reguleringer, skal det mye til for at det kan antas jf. Johs. Andenæs «Statsforfatningen i Norge» (1994) side 452, Rt-1970-67 (Strandlov-dommen) og Rt-1980-94(Fiskum ).

EMK artikkel 6 gjelder fair trial - domstolsbehandling, og den påberopte tilleggsprotokollen svekker ikke en stats rett til å håndheve «slike lover som den anser nødvendige for å kontrollere at eiendom blir brukt i samsvar med allmennhetens interesse» - her oreigningsloven og plan- og bygningsloven.

Staten har nedlagt slik påstand:

«1. Søre Sunnmøre herredsretts dom 15. oktober 1999 stadfestes.

2. Staten v/Miljøverndepartementet tilkjennes saksomkostninger for lagmannsretten med tillegg av lovens rente fra oppfyllingsfrist.»

Kommunen anfører i det vesentlige:

Man står overfor en ren erstatningssak der de vanlige vilkår må være oppfylt - økonomisk tap, erstatningsgrunnlag og årsakssammenheng. Dessuten er det spørsmål om skade er gjort i «samvirke», jf. skadeserstatningsloven §5-3. Reguleringsplanens gyldighet er ikke tema i saken.

Kommunen forstår det slik at Sætre påberoper seg:

- tilnærmet objektivt ansvar for det offentlige ved ugyldige forvaltningsvedtak,

- erstatning for båndlegging i 14 år i forbindelse med tvangserverv.

Kommunen bestrider at det er utvist myndighetsmisbruk.

Kommunen mener at alle dens vedtak er gyldige - såvel prinsippvedtak om lokalisering, som reguleringsplan og ekspropriasjonsvedtak. Herredsretten har ikke uttalt seg om kommunens behandling i kjennelsene fra 1991 og 1997. For øvrig slutter kommunen seg til statens anførsler, herunder om rettskraftvurkningene.

Saken om idrettsplass har fått en totalt sett grundig behandling. Det har vært mange runder i formannskapet og kommunestyret med løpende innspill fra Sætre og innhentede uttalelser fra andre berørte. Saken har vært en gjenganger som politikerne har kjent godt.

Når man «fighter», går også tiden. Sætre har selv bidratt til at prosessen har gått over så mange år.

For solidaransvar etter skadeserstatningsloven §5-3 må det foreligge ansvarsgrunnlag både mot kommune og stat, og her har man higen av delene.

Sætres faktiske bruk av eiendommen har vært beskjeden. De senere år er slåtten bortleiet. Juletreproduksjon er det ingen tradisjon for, og det kan ikke påregnes tillatelse til slik omdisponering, jf. §9 i den nye jordloven av 1995. Ingen forbød Sætre å dyrke juletrær i 1980-årene. Rådmannens brev av 17. august 1988, etter ekspropriasjonsvedtaket, var bare en advarsel. Sætre måtte ikke råde rettslig eller fysisk på en slik måte at han hindret, skapte vansker for eller fordyret ekspropriasjonen. I så fall ville erstatningen blir redusert.

Under enhver omstendighet må man korrigere erstatningspostene. Det gjelder bl.a. beregningen av lønnsomheten i juletreproduksjon og saksomkostninger. Sætre henvises til forvaltningsloven §36 mht. saksomkostninger som knyttes til arbeid med forvaltningssaker.

Kommunen har nedlagt slik påstand:

«1. Ørsta kommune frifinnes idet Søre Sunnmøre herredsretts dom i sak nr. 98-00183 A, avsagt 15. oktober 1999 stadfestes.

2. Ørsta kommune tilkjennes saksomkostninger for lagmannsretten.»

Lagmannsretten bemerker:

Lagmannsretten er enig med Sætre i at reguleringsplanen for Kumyra - dersom den blir satt ut i livet - vil innebære et vesentlig inngrep overfor eierne av Rishaugen. Han selv er altså eier av 3/5. Idrettsanlegget vil legge beslag på det meste av innmarken. Det gamle tunet vil miste den luftige arrondering man har i dag. Både Sætre selv og hans sønn Per blir nærmeste naboer til parkeringsplass og klubbhus, gressbane og grusbane med tribuner. - I denne situasjonen har selvsagt Sætre som grunneier krav på en forsvarlig saksbehandling mht vedtak om reguleringsplan og ekspropriasjon.

Sætre anfører at herredsretten har rettskraftig avgjort ved kjennelsene fra 1991 og 1997, at de forutgående regulerings- og ekspropriasjonsvedtak er ugyldige. Denne anførsel kan åpenbart ikke føre frem. De nevnte kjennelsene er truffet i henhold til skjønnsprosessloven §48. Etter bestemmelsen foretas en prejudisiell vurdering av vilkårene for skjønn. Det vises eksempelvis til Rt-1973-686 (Mæland), der førstevoterende i Høyesterett uttalte:

«Etter skjønnslovens §48 skal «tvist om retten til og betingelsene for ekspropriasjon» avgjøres under skjønnsforretningen, og skjønnsretten må i henhold hertil prejudisielt ta standpunkt til enhver tvist om tillatelsens formelle og materielle gyldighet.» (side 689).

Lagmannsretten viser også til Rt-1982-241 (Alta), der førstevoterende i Høyesterett uttalte:

«Konklusjonen blir derfor at skjønnsrettens avgjørelse om å fremme nærværende skjønn, og det standpunkt den dermed har tatt om at den kongelige resolusjon om statsreguleringen er gyldig, bare kan angripes ved anke over et avsagt skjønn. Dette gjelder selv om skjønnsretten her uriktig har latt denne avgjørelse komme til uttrykk som et eget punkt i skjønnsslutningen. Denne prejudisielle avgjørelse kan bare angripes gjennom delskjønnene.....» (side 253)

Enn videre vises til Ot.prp.nr.43 (1957) om lov om ekspropriasjon av fast eiendom side 63.

Der fremgår det at man etter §48 avgjør «prejudisiell realitetstvist» om å fremme saken. Det gjøres formløst dersom avgjørelsen går ut på å fremme saken, mens det skjer ved kjennelse som kan ankes når saken nektes fremmet.

Lagmannsretten konkluderer med at herredsretten i 1991 og 1997 bare avgjorde prejudisielt at fylkesmannens klagevedtak om ekspropriasjon av 11. mai 1989 og 10. januar 1997 var ugyldige.

Følgelig må lagmannsretten, på samme måte som herredsretten i dommen av 15. oktober 1999, på ny vurdere gyldigheten av vedtakene. Denne vurdering må i henhold til Sætres påstand omfatte både kommunens og fylkesmannens forskjellige vedtak i saken.

For kommunens vedkommende gjelder dette reguleringsvedtaket av 1. september 1986 som ble påklaget av Sætre 8. oktober 1986. Kommunen behandlet klage 3. november 1986 med vedtak om å sende klagen til fylkesmannen uten å foreta noen endring i sitt opprinnelige reguleringsvedtak. Fylkesmannens klageavgjørelse forelå 2. februar 1987. Kommunen gjorde vedtak om ekspropriasjon 26. mai 1988. Vedtaket ble påklaget 29. april 1988 og stadfestet av fylkesmannen 11. mai 1989.

I saksbehandlingens andre runde - som ble påbegynt etter at skjønnsrettens avvisningskjennelse av 3. mai 1991 forelå - behandlet kommunen reguleringssaken på nytt og fattet vedtak 25. juni 1991, der det blant annet ble besluttet å opprettholde lokaliseringen. Saken ble deretter oversendt fylkesmannen 9. juli 1991, hvoretter fylkesmannen traff nytt vedtak i saken 19. juni 1992. Kommunen vedtok på ny ekspropriasjon 24. april 1995. Ekspropriasjonsvedtaket ble påklaget 15. mai 1995 og stadfestet av fylkesmannen 10. januar 1997.

Ved sin vurdering av vedtakenes gyldighet, har lagmannsretten delt seg i et flertall bestående av lagdommer Dag Brathole og ekstraordinær lagdommer Ragnar Solli, og et mindretall, lagdommer Mats Stensrud.

Flertallet tar utgangspunkt i at reguleringssaken, herunder den forutgående saksbehandling vedrørende lokaliseringsspørsmålet, har vært undergitt en grundig behandling i kommunen. Det ble foretatt en grundig utredning av i alt fem alternativer, der det ble innhentet uttalelse fra Vartdal Turn- og idrettslag, Ørsta Kulturstyre, Ørsta landbruksnemnd, Fylkeslandbruksstyret og kulturavdelingen i Ørsta kommune. Saken var gjenstand for engasjert politisk debatt, og det endelige lokaliseringsvedtak av 28. mai 1985 til fordel for Kumyra ble fattet med 21 mot 18 stemmer. Ved senere behandling i kommunen, har det uten unntak blitt fattet enstemmige vedtak om å opprettholde lokaliseringsvedtaket.

Flertallet kan ikke se at det hefter mangler ved kommunens behandling av lokaliseringsvedtak, reguleringsplan eller ekspropriasjonsvedtak. Det er legitimt for et kommunestyre å holde fast ved et lokaliseringsvedtak som er fattet etter en opprivende debatt, og Sætre hadde etter flertallets syn ikke krav på noen fullstendig ny lokaliseringsdebatt på grunnlag av advokat Sveens klage av 8. oktober 1986. Det fremgår av formannskapets vedtak av l. september 1986 at kommunen har vurdert de innkomne klagene, herunder advokat Sveens klage av 8. oktober 1986, men ikke funnet grunn til å endre vedtaket.

Flertallet legger til grunn at det var en klar saksbehandlingsfeil at fylkesmannen ikke foretok befaring forut for sitt vedtak i reguleringssaken av 2. februar 1987. Under henvisning til den senere saksbehandling finner flertallet imidlertid ikke at denne feil hadde betydning for resultatet.

Også fylkesmannens annen behandling av reguleringsspørsmålet ved vedtak av 19. juni 1992 er etter flertallets syn beheftet med svakheter. Som fremhevet av mindretallet, ble befaring forut for vedtaket foretatt av Sverre Dyrhaug, som var saksbehandler i saken. Marit Heggstad, som fattet vedtak for fylkesmannen etter fullmakt, hadde selv ikke vært på befaring på stedet i tilknytning til den fornyede behandling av reguleringssaken, og det er heller ikke godtgjort for lagmannsretten at hun skriftlig eller muntlig fikk en rapport fra befaringen av Dyrhaug. Den vurdering som ble gjort av Dyrhaug vedrørende alternative lokaliseringer, fremgår heller ikke av vedtaket. Den bemyndigede hos fylkesmannen synes dermed i realiteten å ha stolt på saksbehandler Dyrhaugs vurdering vedrørende alternativer. Selv om Sverre Dyrhaug er meget erfaren innenfor dette felt, fremstår dette etter flertallets syn som uheldig, men ikke som noen ugyldighetsgrunn.

Flertallet er enig med Staten i at fylkesmannen ved klagebehandlingen av reguleringsplanen ikke skal foreta et fullstendig reguleringsarbeid som ved kommunens behandling. Det som er utgangspunktet for fylkesmannen ved klagebehandlingen, er den påklagede reguleringsplan, som i dette tilfellet kun omfattet Kumyra. Ved klagebehandlingen må fylkesmannen vurdere reguleringsplanen i lys av de foreliggende alternativer under hensyntagen til det skjønn som har vært utøvet av kommunen, jf. det prinsipp som nå er lovfestet i forvaltningsloven §34 annet ledd 3. punktum.

Lagmannsrettens flertall er etter samlet vurdering kommet til at - selv om det foreligger svakheter ved saksbehandlingen vedrørende vedtaket av 19. juni 1992 - er disse ikke av en slik karakter at det er grunn til å tro at de har hatt betydning for utfallet av klagebehandlingen. Flertallet konkluderer derfor med at fylkesmannens vedtak er gyldig.

Flertallet er således kommet til at kommunens og fylkesmannens ekspropriasjonsvedtak bygger på en gyldig reguleringsplan, og at oreigningsloven §2 annet ledd er iakttatt.

Flertallet konkluderer med at det ikke foreligger erstatningsgrunnlag mot stat eller kommune for så vidt gjelder anførselen om ugyldige vedtak.

Mindretallet har et annet syn på gyldighetsspørsmålet og finner det nødvendig med en detaljert gjennomgang.

Først vurderes den kommunale behandling. Sætre har ikke bestridt gyldigheten av kommunens prinsippvedtak fra 1985, og i og for seg heller ikke vedtaket om reguleringsplan fra 1986. Hans innvendinger er knyttet til kommunens senere behandling og vedtak i saken, f.o.m. vedtaket av 8. oktober 1986 i reguleringssaken. Sætres hovedinnvending er at kommunen aldri foretok noen ny reell vurdering i lokaliseringsspørsmålet. Den nøyde seg med å vise til prinsippvedtaket fra 1985. Dette er angivelig en gjennomgående saksbehandlingsfeil som må føre til at de kommunale vedtak anses ugyldige. Mindretallet er ikke enig. Valget av Kumyra var basert på administrasjonens utredning med en rekke høringsuttalelser og en engasjert politisk debatt. Etter prinsippvedtaket og reguleringsvedtaket i 1986 var kommunens vedtak enstemmige. Kommunen sto fast ved lokaliseringsvalget. Så lenge man var enig i den begrunnelse som var gitt tidligere, var det i utgangspunktet ikke nødvendig å begrunne stedsvalget på nytt. Det er heller ikke ført bevis for myndighetsmisbruk, herunder at Sætre ble motarbeidet pga. sitt medlemsskap i Fremskrittspartiet. Om de kommunale vedtakene er hensiktsmessige, ligger ikke til lagmannsretten å vurdere. Det er imidlertid ikke sannsynliggjort at kommunens vedtak er ugyldige. Om de er endelige, avhenger av den videre behandling hos fylkesmannen og i domstolene.

Mindretallet går så over til å vurdere fylkesmannens behandling.

Etter at administrasjonen hadde utredet fem alternative lokaliseringer av idrettsanlegget i Vartdal, ble valget av endelig sted behandlet flere ganger i formannskap og kommunestyre i 1985. Avstemningene viser forskjellige resultater, men til sist - ved kommunestyrets vedtak 28. mai 1985 - ble Kumyra valgt med 21 mot 18 stemmer. Prinsippvedtaket var ikke gjenstand for ordinær klagebehandling.

Sætre sendte brev til kommunen med innvendinger, både etter prinsippvedtaket og i forbindelse med utarbeidelse av reguleringsplanen for Kumyra. Likevel var det først ved vedtakelsen av reguleringsplanen at han etter loven fikk reell mulighet til å klage over lokaliseringen av idrettsanlegget.

Reguleringsplanen ble egengodkjent av kommunestyret med 33 mot 6 stemmer den 1. september 1986. Sætre ved advokat Even Sveen fremsatte 8. oktober 1986 klage med en rekke innvendinger. Den nærmere klagebehandling i kommunen er ikke dokumentert, ut over formannskapets tilråding til vedtak:

«Ørsta kommune har vurdert dei innkomne klagene på reguleringsvedtaket 01.09.86, K-sak 84/86 og finn ikkje grunnlag til å ville endre vedtaket.

I det kommunestyret bed om at planen vert stadfest, vert planen vedlagt alle saksdokumenter og oversendt Fylkesmannen.

Då saka hastar grunna vidare planlegging for Vartdal Turn og idrettslag, ber kommunestyret Fylkesmannen handsame klagesaka og reg.plan for Kumyra snarast råd.»

Kommunestyret sluttet seg enstemmig til dette og videresendte klagen til fylkesmannen som fattet klagevedtak 2. februar 1987. Det er på det rene at fylkesmannen ikke hadde vært på befaring, og hovedspørsmålet for Sætre - valget av Kumyra til idrettsplass - ble omtalt slik i klagevedtaket:

«Når det gjeld sjølve innhaldet i planen - herunder lokaliseringa - så er dette avklara og forma i den planprosessen som eg ovanfor har kommentert. Aktuelle personår, offentlege organ og instansar, er høyrde. Det ligg ikkje føre formelle innsigelsar mot planen på noko offentleg hald. Eg kan heller ikkje sjå at klagene inneheld opplysningar som aktualiserer å overprøve kommunens arealbruksval.

Eg finn såleis etter dette - på slikt grunnlag som nemnt ovanfor - ikkje å kunne ta noko av klagene til følgje....»

Slik mindretallet ser det, indikerer formuleringen at fylkesmannen ikke overprøvet kommunens valg av Kumyra, men nøyde seg med å vise til lokaliseringsvalget tidligere i planprosessen - dvs. prinsippvedtaket av 28. mai 1985.

Kommunen vedtok å ekspropriere ca. 40 dekar til idrettsområde på Kumyra 26. mai 1988, og klage fra bl.a. Sætre ble behandlet av fylkesmannen 11. mai 1989. Det heter i klagevedtaket:

«Ut frå dei opplysningar som ligg føre finn eg at nemnde krav i §2 annet ledd er oppfylt i dette tilfelle. Ved mi vurdering legg eg vekt på kommunen sitt ønskje om å legge til rette for å tilfredsstille behovet for idrettsområde. Eg kan ikke sjå at det i klagene kjem fram avgjerande moment som bør kunne gi grunnlag for eit anna resultat av den aktuelle interresseavveginga. For ordens skuld gjer eg merksam på at sjølve arealbruken i området er bindande fastlagt mot den gjeldande reguleringsplan. Vedtaket om eigengodkjenning av reguleringsplanen vart som kjend påklaga, men klagen vart ikkje tatt til følgje, jf. mi avgjerd i brev av 2. februar 1987.......»

Heller ikke denne gang ser det ut til at fylkesmannen foretok noen vurdering av lokaliseringsspørsmålet.

Mindretallet mener at manglende befaring og vurdering av lokaliseringsvalget var feil i saksbehandlingen som det er grunn til å regne med hadde vesentlig betydning for fylkesmannens vedtak, jf. forvaltningsloven §41.

Herredsretten nektet skjønnet for Sætre fremmet, og fylkesmannen tilskrev Miljøverndepartementet og spurte om staten aktet å intervenere i ankesak. Miljøverndepartementet skrev tilbake 8. juli 1991 bl.a.:

«Fylkesmannen må således foreta full prøving av planen. Det er selve planen som skal prøves med den arealdisponering mv. som omhandles der, dvs. i nærværende sak må formålet idrettsanlegg og arealbruken innenfor området vurderes mot anførslene i klagen. De andre stedsalternativene er ikke under behandling.»

Sætre ved advokat Sveen kom med et nytt, langt brev til fylkesmannen 24. september 1991, der det bl.a. uttales:

«Departementet synes å mene at det nå kun skal skje en prøving innenfor planen, det vil si alternativet Kumyra. Dette er feil.

Som jeg har gjort rede for pliktes det vurdert og utredet alternativer. I vår sak betyr at alle de 5 banealternativer må trekkes inn.

Fylkesmannen må vurdere alternativene opp mot hverandre, og plikter å velge det alternativ som fører til minst skader og ulemper. På s. 13 og 14 i skjønnet av 8. april d.å. forutsetter da også Søre Sunnmøre herredsrett at fylkesmannen måtte vurdere alternativene mot hverandre. Det er således ikke alene den manglende befaring som har ført til at skjønnet ble nektet fremmet.

- - -

Min konklusjon på det som er gjennomgått i dette avsnitt blir at saken bør tilbake til kommunestyret for nytt vedtak om stedsvalg. Før nytt vedtak treffes bør de reguleringsmessige forhold på Kumyra beskrives korrekt. Det bør foretas reelle kostnadsoverslag og behovet bør vurderes nærmere. At et kunstgrasaltemativ utredes anser jeg som helt nødvendig.»

Fylkesmannen sendte kopi av dette brevet til kommunen 5. oktober 1991, og 11. november 1991 fattet formannskapet følgende enstemmige vedtak:

«Ørsta formannskap syner til skriv d.s. 05.10.91 frå Fylkesmannen vedk. «Ørsta kommune - klage i reguleringssak (Eigengodkjenning) - Reguleringsplan for idrettsanlegg på Kumyra» og har ikkje noke å leggje til utover tidlegare vedtak.»

Rådmannen har i lagmannsretten forklart at formannskapets medlemmer antagelig hadde fått advokat Sveens brev før møtet, men ut over dette er det ikke dokumentert noen innstilling eller annen skriftlig presentasjon av saken til møtet.

Fylkesmannen fattet nytt klagevedtak 19. juni 1992. Innledningsvis ble det presisert at fylkesmannen ikke anså seg bundet av herredsrettens kjennelse i skjønnssaken, fordi fylkesmannen ikke var part. Etter oppfordring fra kommunen fant han det likevel «mest tenleg av omsyn til vidare framdrift i saka å gjere nytt klagevedtak i saka». Sætres anførsler er referert:

«Advokat Sveen har i brev datert 24. september 1991, etter at det var halde synfaring i det aktuelle område, gitt ytterlegare grunngjeving for klagen. I dette brevet er det m.a. vist til at kommunestyret ikkje hadde fullstendige opplysningar om eksisterende reguleringsforhold i området, at idrettslaget ikkje har økonomi til å gjennomføre planlagte utbygging innan rimeleg tid og at bygda Vartdal ikkje har behov for eit stort idrettsanlegg. Advokat Sveen meiner at fylkesmannen ved klagehandlinga også må vurdere/prøve dei 4 andre alternativ for plassering av anlegget.»

Videre bemerket fylkesmannen bl.a. at kommunestyret i 1985 traff et valg mellom flere alternative lokaliseringer av idrettsanlegget, og påla hovedutvalget for teknisk sektor å utarbeide reguleringsplan på Kumyra. Fylkesmannen la til grunn at reguleringsplanen var utarbeidet i tråd med pålegget og han hadde ut fra de gitte opplysninger ikke merknader til avgrensning av denne planen. Når det gjaldt realiteten i saken, bemerket fylkesmannen:

«Som eg har nemnd ovanfor skal eg ved mi klagebehandling foreta full prøving av planen. Det er da planen som er vedtatt med den bruken som er bestemt som blir prøvd. Dei andre alternativ er ikkje i seg sjøl til behandling i klagesaka. Denne reguleringssaka tek utgangspunkt i eit lokaliseringsval som kommunestyret har gjort som øvste planstyresmakt i kommunen. Dette lokaliseringsvalet er gjort på grunnlag av utgreiing av dei ulike alternativ.

Ut frå dei gitte opplysninger og etter å ha vore på synfaring i det aktuelle område har eg ikkje avgjerande merknader til kommunestyret si skjønsmessige vurdering av den bruken av areal som denne reguleringsplanen legg til rette for....»

Deretter drøftes ulemper for de som bor i området, særlig for de med boligtomter inntil anlegget, og dessuten omdisponering av dyrket/dyrkbar jord, også kostnadsvurderinger.

De foreliggende klagene ble ikke tatt til følge og kommunestyrets reguleringsplanvedtak ble nok en gang stadfestet.

Mindretallet mener at også disse uttalelser tyder på at fylkesmannen bare overprøvet arealdisponeringen innenfor reguleringsplanen, og at det ikke ble foretatt en bredere vurdering der de fire andre mulige lokaliseringene også ble trukket inn.

Deretter, den 24. februar 1995, skrev advokat Sveen et langt innlegg mot plassering av idrettsanlegget, som en protest mot at kommunen skulle ekspropriere areal. Han påpekte at mye hadde endret seg etter stedsvalget i 1985, og dette tilsa i enda større grad at planene burde revurderes. Han reiste spørsmål om idrettslagets behov, kostnader, kulturminnevern, trafikksikkerhet, spesielt om arealet ved skolen og totalvurderingen etter oreigningsloven §2 annet ledd.

For så vidt gjaldt forholdet til kulturminner, forberedte rådmannen behandling for de kommunale organer, og dette endte med enstemmig vedtak i kommunestyret om at idrettsanlegget på Kumyra ikke kunne ses å være i konflikt med «bevaring av Rishaugtunet med eit høveleg areal».

Kommunen vedtok å ekspropriere. Sætre klaget. Kommunen fastholdt sitt vedtak, og dette ble stadfestet av fylkesmannen 10. januar 1997. Av denne behandling er bare dokumentert en del av fylkesmannens avgjørelse:

«Prinsippet i oreigningslova §2, andre ledd om at inngrepet tvillaust skal vere meir til gagn enn til skade gjeld også når kommunen eksproprierer med heimel i reguleringsplan. Utgangspunktet vil vere at kravet til interesseovervekt er oppfylt når grunnlaget for ekspropriasjonen er ein gyldig reguleringsplan etter plan- og bygningslova. I dette tilfellet der det er gått lang tid sidan planen blei vedteken, bør spørsmålet om interesseovervekt vurderast på nytt.

Behovet for eit idrettsanlegg i kommunen, samt kostnadene ved å opparbeide Kumyra for dette føremålet er vurdert av kommunen i fleire samanhengar etter at planen blei eigengodkjend 01.09.86. Eg viser til at spørsmåla er vurdert i samband med kommunens behandling av ekspropriasjonssaka og vil også nemne kommunedelplan for idrett og friluftsliv for Ørsta kommune, der dette anlegget er med i prioriteringslista. Vidare er desse tilhøva vurderte i fylkesmannens avgjerd i reguleringssaka dagsett 19.06.92. Utviklinga av idretten som fritidsaktivitet og som ein stadig viktigare faktor for næringsutvikling fører til at anlegg som dette etterkvart har fått større samfunnsmessig betydning. På denne bakgrunn legg eg til grunn at kravet til interesseovervekt er oppfylt.»

Igjen ble ekspropriasjonsskjønn nektet fremmet ved herredsretten, 18. november 1997. Rettens flertall bemerket at selv om arealdisponeringen i kommunen hadde vært vurdert ved flere anledninger, bl.a. ved utarbeidelse av arealplan for perioden 1990-2001, var det ikke dokumentert at kommunen etter 1985 hadde foretatt en ny reell vurdering av de ulike alternativer for idrettsplass.

Den etterfølgende korrespondanse mellom fylkesmannen og Miljøverndepartementet er interessant. I brev 25. november 1997 uttaler fylkesmannen at han for sin del er overrasket over den rettsoppfatning domstolen har lagt til grunn når det gjelder overprøving av kommunens reguleringssskjønn. For det første peker han på at det før den aktuelle reguleringsplanen ble gjennomført en lang kommunal prosess. Den ble avsluttet med at Ørsta kommunestyre gjorde et prinsippvedtak om stedsvalg for idrettsanlegget. Senere var fylkesmannen på befaring i 1991. Lokaliseringsspørsmålet hadde dessuten flere ganger vært innom kommunens politiske organer etter 1985 i forbindelse med klagebehandling. Videre uttaler fylkesmannen:

«Etter mi vurdering bør ein ved behandling av klage over eit reguleringsvedtak, ved sidan av å sjå til at kommunen si saksbehandling er korrekt, som utgangspunkt halde seg til å vurdere arealbruken innan reguleringsområdet opp mot de forhold klagen er grunngitt i. Dei alternative plasseringar kan ikkje vere til behandling i klagesaka. Dette må i særleg grad gjelde så lenge som kommunestyret har gjort eit prinsippval mellom ulike alternativ. Mi forståing i denne samanheng meiner eg er i samsvar med det syn departementet har gitt uttrykk for i brev av 08.07.91. Ei anna vurdering vil føre med seg ein heilt anna ressursbruk i embetet i slike saker.»

I svarbrev fra Miljøverndepartementet 22. desember 1997 heter bl.a.:

«Vi har rull forståing for fylkesmannen sine synspunkter i saka, og vi er for vår del av den oppfatning at skjønnsretten sine krav til fylkesmannen om alternative arealvurderinger i reguleringsplansaker er vel ressurskrevjande.»

For mindretallet er det springende punkt om Sætre har fått det han kaller en toinstansvurdering av lokaliseringsspørsmålet. Det synes som om kommunen ved sine behandlinger har forholdt seg konsekvent til prinsippvedtaket fra 28. mai 1985; dvs. at man en gang for alle hadde vedtatt lokalisering til Kumyra. Det avgjørende er imidlertid fylkesmannens behandling - og først og fremst mht. vedtaket av 19. juni 1992. Det inneholder ingen realitetsdrøftelse, men henviser til «eit lokaliseringsval som kommunestyret har gjort som øvste planstyremakt i kommunen.»

Rådgiver Sverre Dyrhaug forberedte vedtaket og også brevet av 25. november 1997 fra fylkesmannen til Miljøverndepartementet. Han har for lagmannsretten forklart at han selv besiktiget alle fem mulige lokaliseringer og satte seg inn i de forskjellige uttalelsene fra høringsinstanser forut for kommunens reguleringsplanvedtak. Imidlertid, han kan ikke huske at det ble skrevet noen rapport fra befaringen eller noe internt notat der det fremkommer vurderinger knyttet til lokaliseringsalternativene innbyrdes. Han forklarer at det ikke er skikk hos fylkesmannen å utarbeide slike interne bemerkninger. Dersom det er behov for på påpeke noe, nøyer man seg med små klistrelapper på utkastene til utgående brev med vedtak.

Slik mindretallet ser det, har Sætre krav på en reell klagebehandling. Det er ikke nok at den som forbereder en sak setter seg inn i den og gjør vurderingene. Også den som avgjør saken - i dette tilfellet underskriver klagevedtaket etter fullmakt - må sette seg inn i faktum og vurderinger. Hvis det da ikke foreligger relevante vurderinger i selve vedtaksbrevet, hvis vedkommende ikke har vært på befaring og heller ikke kan støtte seg til underliggende interne dokumenter fra saksbehandlingen, blir avgjørelselsesprosessen utilfredsstillende. Dyrhaug kan heller ikke huske at han hadde noen samtale om saken med avdelingssjef Marit Heggstad før hun underskrev vedtaket av 19. juni 1992.

Med den etterfølgende korrespondanse mellom fylkesmannen og Miljøverndepartementet i 1997 finner mindretallet det sannsynliggjort at den bemyndigete hos fylkesmannen ved avgjørelsen nøyde seg med å vurdere arealbruken innenfor reguleringsområdet og overhodet ikke vurderte alternativ plassering av anlegget utenfor.

Dette er saksbehandlingsfeil som meget vel kan ha vært utslagsgivende for vedtaket, slik at det må anses ugyldig, jf. forvaltningsloven §41. Mindretallet viser til uttalelse fra Høyesterett i Rt-1998-416 (Namsos kommune), der det presiseres at interresseavveiningen etter oreigningsloven §2 annet ledd også gjelder ekspropriasjon etter plan- og bygningsloven. Førstevoterende uttalte:

«Jeg er enig i at det neppe normalt vil bli plass for en ny selvstendig vurdering i forbindelse med ekspropriasjonsvedtak til gjennomføring av planen. Men situasjonen kan ligge slik an at det på grunn av spesielle forhold må foretas en ny vurdering når ekspropriasjonsvedtaket treffes.»

Sakens forhistorie tilsa en bredere og grundigere vurdering av stedet for idrettsplass, prinsipalt ved fylkesmannens vedtak om regulering i 1992 og subsidiært i hvert fall ved vedtaket om ekspropriasjon i 1997. Her skal særlig fremheves:

- Prinsippvedtaket fra 1985 ble fattet under sterk dissens og var i seg selv ikke gjenstand for vanlig klage.

- Kommunen henholdt seg i senere vedtak til prinsippvedtaket.

- Sætre ba om og om igjen om en ny vurdering av lokalisering.

- Dette var av overordentlig stor betydning for Rishaugen og ham selv.

- Reguleringsplanen dreide seg utelukkende om idrettsplassen.

- Herredsretten hadde prejudisielt avgjort at klagevedtaket fra 1989 var ugyldig, nettopp pga. manglende behandling av lokaliseringen.

- Vartdals idrettsplass lå allerede på Remane, et av alternativene som konkurrerte med Kumyra, og hvor det eventuelt bare ble spørsmål om en utvidelse.

I 1992 var det gått 7 år siden prinsippvedtaket, og i mellomtiden opplevde man krakket på børsen, eiendomsmarkedet og i byggebransjen, noe som tilsa at man under enhver omstendighet ikke burde nøye seg med å vurdere idrettsplassens plassering innenfor reguleringsplanen, men også sammenholde Kumyra med i hvert fall Remane, jf. Sætres etterlysning av kostnadsvurderinger.

Når dette er sagt, og forutsatt at den som avgjorde saken hos fylkesmannen foretok en slik bredere og grundigere vurdering, presiserer mindretallet at fylkesmannen selvsagt kunne legge betydelig vekt på kommunens stedsvalg og begrunnelse. Det vises til forvaltningsloven §34 annet ledd 3. punktum:

«Der statlig organ er klageinstans for vedtak truffet av en kommune eller fylkeskommune, skal klageinstansen legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn.»

Bestemmelsen er av nyere dato, men gir uttrykk for det som tidligere ble praktisert og var ansett som relevant hensyn.

Mindretallet understreker at konklusjonen på gyldighetsspørsmålet er basert på opplysningen av saken for lagmannsretten. Dessuten er det bare en prejudisiell avgjørelse. Ved eventuell ny behandling i kommune og hos fylkesmann, er det ene utfall av saken like sannsynlig som det andre. Dog er det utelukket at kommune og stat kan bli solidarisk erstatningsansvarlige etter skadeserstatningsloven §5-3 for eventuelle ugyldige vedtak.

Hvert vedtak må vurderes for seg.

Flertallet og mindretallet har samme syn på hovedspørsmålet - kravet om erstatning.

Når det vedtas en reguleringsplan som i dette tilfellet, kan grunneier fremme erstatningskrav ved skjønn etter plan- og bygningsloven §32. Det gjelder enten planen medfører at eiendommen blir ødelagt som byggetomt, eller den ellers ikke kan nyttes på annen regningssvarende måte. Det samme gjelder når eiendom som bare kan nyttes til landbruksformål ikke lenger kan drives regningssvarende. Krav om erstatning må som hovedregel være satt frem senest tre år etter at reguleringsplanen ble kunngjort, og i dette tilfellet ble reguleringsplanen vedtatt og kunngjort høsten 1986. Sætres krav gjelder bl.a. tapt byggetomt på Kumyra, noe som medførte økte omkostninger til tomteopparbeidelse annet sted på Rishaugen.

Videre er den alminnelige regel i norsk rett at erstatning for areal som eksproprieres fastsettes ved skjønn, jf. plan- og bygningsloven §35, skjønnsprosessloven §4 og ekspropriasjonserstatningsloven. Kommunen uttok skjønnsbegjæringer i 1990 og 1997.

Kommunen sendte 17. august 1988 brev til Sætre med advarsel mot å råde rettslig eller faktisk over Rishaugen på en slik måte at det ville fordyre kommunens erverv. I den anledning ble det vist til oreigningsloven §28 som i annet ledd fastsetter:

«Får eigaren eller rettshavaren skade eller ulempe av di det er lagt band på råvaldsretten, så som nevnt i fyrste leden, kan han krevja skadebot av søkjaren. Slik skadebot vert fastsett når vederlaget for inngrepet vert sett, men i serskilt skjøn om inngrepet ikkje vert sett i verk.»

Også krav etter oreigningsloven §28 avgjøres ved skjønn, og ikke i vanlig sivil sak. Sætres krav omfatter bl.a. hindret juletreproduksjon.

Sætre har så langt ikke søkt å oppnå erstatning etter plan- og bygningsloven §35 og oreigningsloven §28 annet ledd. Han har heller ikke fremmet søksmål for å få rettskraftig avgjort ved dom om reguleringsplanen og ekspropriasjonsvedtak er ugyldige.

Dersom et forvaltningsvedtak blir endret til gunst for en part, åpner forvaltningsloven §36 for dekning av vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket. Hvis følgelig Sætre fikk rettskraftig avgjort ved domstolene at fylkesmannens vedtak var ugyldige, og fylkesmannen deretter traff nye vedtak der Sætre ble gitt medhold, kunne §36 gitt dekning for sakskostnader som det nå er krevet erstatning for.

Med den prejudisielle vurdering flertallet har foretatt, blir det ikke spørsmål om erstatning for ugyldige forvaltningsvedtak, verken på objektivt grunnlag eller på culpa-grunnlag.

Sætre kan heller ikke oppnå noen erstatning direkte etter alminnelige erstatningsrettslige prinsipper eller etter Grunnloven §105. Lovgivningen om erstatning i forbindelse med vedtak om reguleringsplan og ekspropriasjon oppfyller kravene i Grunnloven §105, og som nevnt må man da gå veien om skjønn.

EMK artikkel 6 jf. artikkel 1 i 1. tilleggsprotokoll fører heller ikke frem. EMK artikkel 6 gjelder «fair trial» ved domstolene, og Sætre har ikke påstått at domstolene har opptrådt erstatningsbetingende. I tilleggsprotokollen stilles det også krav til forvaltningens behandling, men heller ikke når det gjelder tap og omkostninger ved forvaltningssakene har Sætre benyttet de muligheter loven gir, jf. ovenfor.

Sætre anfører avslutningsvis at båndlegging av eiendommen hans gjennom fjorten år er erstatningsbetingende. Til det bemerker lagmannsretten at mange reguleringsplaner har ført til at eiendommer er båndlagt i langt mer enn fjorten år uten at det i seg selv utløser erstatningsplikt. For øvrig minner lagmannsretten om de erstatningsmuligheter som gis gjennom ovennevnte bestemmelser.

Konklusjonen blir at Sætres erstatningskrav ikke fører frem på noen av de anførte grunnlag.

Saksomkostninger

Flertallet konkluderer med at herredsrettens dom stadfestes, også når det gjelder saksomkostninger. Anken har ikke ført frem, verken mot kommunen eller staten. Etter hovedregelen i tvistemålsloven §180 første ledd jf. §176 første ledd må derfor Sætre dekke nødvendige omkostninger for motpartene.

Advokat Solevåg har fremlagt omkostningsoppgave på kr 130.648,50, hvorav salær utgjør kr 120.000, reiseutgifter kr 900 og utgifter til vitnet Svein Silseth fra Ørsta kommune kr 9.748,50. Det er bare i unntakstilfeller at en parts egne omkostninger ved rettssak blir dekket. Etter omstendighetene finner flertallet at kommunen selv må dekke utgiftene til Svein Silseth. Forøvrig anses omkostningene å ha vært nødvendige, og kommunen tilkjennes ialt kr 120.900.

Regjeringsadvokaten har fremlagt omkostningsoppgave på kr 108.002, hvorav salær utgjør kr 90.000, utgifter kr 14.252 og omkostninger for Sverre Dyrhaug kr 3.750. Dessuten har regjeringsadvokaten krevet dekning for rettsgebyrer og andre utgifter for staten som er utgiftsført i domstolens regnskap, men flertallet kan ikke se at det foreligger slike utgifter. Nødvendige omkostninger fastsettes til kr 104.252, idet staten bør dekke omkostningene til egen medarbeider Sverre Dyrhaug selv, jf. tilsvarende begrunnelse som for Svein Silseth ovenfor.

Mindretallet er enig i flertallets omkostningsavgjørelse i relasjon til kommunen, men mener at staten bør dekke egne omkostninger for herredsrett og lagmannsrett, idet fylkesmannen må lastes for utilfredsstillende saksbehandling, og for at det i neste omgang ble reist søksmål, jf. tvistemålsloven §172 annet ledd for omkostningene i herredsretten og unntaksregelen i §180 første ledd for omkostningene i lagmannsretten.

Domsslutningen er enstemmig når det gjelder realitetsavgjørelsen og saksomkostningsavgjørelsen i relasjon til kommunen, mens den er i samsvar med flertallets resultat når det gjelder saksomkostningene i forhold til staten.

Domsslutning

Herredsrettens dom stadfestes.

Innen 2 - to - uker fra forkynnelse av lagmannsrettens dom betaler Olav Sætre til Ørsta kommune saksomkostninger for lagmannsretten med 120.900 - etthundreogtjuetusennihundre - kroner.

Innen 2 - to - uker fra forkynnelse av lagmannsrettens dom betaler Olav Sætre til staten v/Miljøverndepartementet saksomkostninger for lagmannsretten med 104.252 - etthundreogfiretusentohundreogfemtito - kroner, og ved forsinket betaling med tillegg av lovens rente fra og med dagen etter forfall til betaling finner sted.