LH-1995-492

Instans:	Hålogaland lagmannsrett - Dom
Dato:	1996-02-12
Publisert:	LH-1995-00492
Stikkord:	Forvaltningsrett
Sammendrag:
Saksgang:	Nord-Troms herredsrett nr. 94-00103 A - Hålogaland lagmannsrett LH-1995-00492 A.
Parter:	Ankende parter: 1. Paul Jensen, Eidkjosen, 2. Kåre Haugen, Napp, 3. Oddleif Torsteinsen, Røst 4. Arne Helge Kristoffersen, Ramberg, 5. Dagfinn Alisøy, Bulandet, hjelpeintervenient: Norges Kystfiskarlag, Ramberg (Prosessfullmektig: Advokat Knut Rognlien, Oslo). Ankemotpart: Norges Råfisklag, Tromsø (Prosessfullmektig: Advokat Hans Henrik Linnet, Tromsø).
Forfatter:	Lagdommer Dag Bugge Nordén, formann. Lagdommer Bård Gaarder. Ekstraordinær lagdommer Jon Fjalstad
Lovhenvisninger:	Råfiskloven (1951) §3, §7a, Tvistemålsloven (1915) §180, §75, Lov om bruk av røntgenstråler og radium (1938)4, EMK (1999), EMK (1999), EMK (1999), §2, §7, Foreldelsesloven (1979) §10

Saken gjelder tvist om gyldigheten av den avgift de ankende parter som utøvende fiskere betaler ved omsetning av sine fangster gjennom Norges Råfisklag (heretter Råfisklaget). Råfisklaget har i henhold til råfiskloven, (lov av 14 desember 1951 nr 3) §2 enerett til førstehånds omsetning av fisk innenfor lagets distrikt, som strekker seg fra Nord-Møre til Finnmark. Syd for lagets område er førstehåndsomsetningen organisert på tilsvarende måte i andre salgslag. Med hjemmel i loven oppkrever Råfisklaget en avgift av omsetningen. De ankende parter bestrider ikke at deres omsetning i utgangspunktet er avgiftspliktig, men det er tvist om avgiftens størrelse.

I korthet knytter tvisten seg til Råfisklagets årlige overføringer av betydelige beløp til fiskernes faglige organisasjoner, Norges Fiskarlag og Norsk Sjømannsforbund (faglagene). Disse er samtidig innskytere av andelskapitalen i Råfisklaget, med Norges Fiskarlag som den helt dominerende eier. Inntil 1993 var overføringene uttrykkelig hjemlet i Råfisklagets vedtekter, som i henhold til råfiskloven ordning er godkjent av Fiskeridepartementet.

De ankende parter har tidligere vært medlemmer av Norges Fiskarlag, men sluttet seg i slutten av 1980-årene til den konkurrerende organisasjonen Norges Kystfiskarlag etter at den ble etablert i 1988. Det er opplyst at laget nå har ca 2500 aktive fiskere som medlemmer. Organisasjonen tar sikte på å ivareta interessene til utøvere som driver fiske fra mindre fartøyer (kystfiske), i motsetning til større havgående fartøyer (havfiske). Dannelsen av organisasjonen har sammenheng med interessemotsetninger som oppstod mellom grupper av fiskere i forbindelse med ressurskrisen i 1980-årene, hvor en del kystfiskere følte seg forfordelt i Norges Fiskarlag ved fordelingen av kvoter og offentlige tilskudd.

De ankende parter pretenderer at en andel av den avgift de betaler til Råfisklaget i realiteten er øremerket faglagene og videreformidles av Råfisklaget, slik at den må anses som avgift til faglagene. Opprinnelig gjorde de overfor Råfisklaget gjeldende at deres andel i stedet skulle utbetales til Norges Kystfiskarlag, uten å nå frem med dette.

Tre av de ankende parter, Paul Jensen, Kåre Haugen og Oddleif Torsteinsen, reiste ved stevning til Nord-Troms herredsrett den 17 januar 1994 sak mot Råfisklaget med påstand dels om fastsettelsesdom for at laget er uberettiget til å foreta trekk til fordel for Norges Fiskarlag i fangster levert av dem, dels om fullbyrdelsesdom for tilbakebetaling av angivelig urettmessig trukket avgift. Søksmålet var i også rettet mot Norges Fiskarlag og Staten v/Fiskeridepartementet som angivelig solidarisk ansvarlige for refusjonskravet. Norges Kystfiskarlag erklærte hjelpeintervensjon med krav om status som sterk hjelpeintervenient.

Ved prosesskrift av 27 mai 1994 ble søksmålet mot Norges Fiskarlag frafalt, samtidig som de ankende parter Arne Helge Kristoffersen og Dagfinn Alisøy sluttet seg til søksmålet mot Råfisklaget og Staten. Ved herredsrettens kjennelse den 2 juni 1994 ble saken hevet i forhold til Norges Fiskarlag og avvist i forhold til Staten. Ved lagmannsrettens kjennelse den 26 august 1994 ble avvisningskjennelsen stadfestet.

Nord-Troms herredsrett avsa 6 februar 1995 dom med slik domsslutning:

"1. Norges Råfisklag frifinnes.

2. Saksomkostninger tilkjennes ikke."

Det fremgår av premissene at Norges Kystfiskarlag ble avvist som sterk hjelpeintervenient. For øvrig vises om sakens bakgrunn og partenes anførsler for herredsretten, til herredrettens dom.

Paul Jensen m.fl. har i rett tid påanket herredsrettens dom. Anken retter seg mot rettsanvendelsen og bevisbedømmelsen. De søkte om samtykke til direkte anke til Høyesterett, men søknaden ble avslått ved Høyesteretts kjæremålsutvalgs beslutning av 14 juni 1995. Norges Råfisklag har tatt til gjenmæle for lagmannsretten. Også for lagmannsretten erklærte Norges Kystfiskarlag sterk hjelpeintervensjon til støtte for de ankende parter, og retten til dette er bestridt. Under ankeforhandlingen endret Kystfiskarlaget begjæringen til å gjelde svak hjelpeintervensjon, og det er ikke bestridt at foreningen har rettslig interesse i dette, jf tvistemålsloven §75.

Ankeforhandling ble holdt i Tromsø 17-19 januar 1996. Av de ankende parter møtte Paul Jensen, Arne Helge Kristoffersen og Dagfinn Alisøy, mens daglig leder Geir-Olav Sørensen møtte for hjelpeintervenienten. Samtlige ga forklaring. For ankemotparten møtte styreformann Edgar Ingebrigtsen og administrerende direktør Kjell Hastad, og forklaring ble avgitt av sistnevnte. Det ble for øvrig foretatt telefonavhør av ett vitne og dokumentasjon som rettsboken viser.

Paul Jensen m.fl. og Norsk Kystfiskarlag har i hovedsak gjort gjeldende de samme anførsler som for herredsretten, og lagmannsretten viser til den grundige gjengivelse av disse på side 5-9 i herredsrettens dom. Kravet om foregrepet tvangskraft er imidlertid ikke opprettholdt. Som ny anførsel for lagmannsretten er det gjort gjeldende at avgiftsordningen er i strid med Den Europeiske Menneskerettighetskonvensjon (EMK) artikkel 11, sammenholdt med artikkel 14. Anførslene kan oppsummeres slik:

De ankende parter gjør prinsipalt gjeldende at en del av salgslagsavgiften er øremerket avgift til Norges Fiskarlag og formidles av Råfisklaget som såkalt faglagsavgift.

Det bestrides at overføringene fra Råfisklaget til Norges Fiskarlag er privatrettslige disposisjoner over formuesavkastning. En rekke momenter taler mot at så er tilfelle. Overføringene har vært vedtektsfestet som prosentandel av omsetningen, som Råfisklaget må anses å ha vært forpliktet til å betale. I perioden tilbakebetalingskravet knytter seg til, var prosentandelen 1% av en total salgslagsavgift på 2,5% av omsetningen. Nettooverskuddet var riktignok en øvre grense, men denne var ikke av reell betydning. Kun i ett år - 1991 - var det på grunn av et ekstraordinært tap på aksjer ikke regnskapsmessig rom for maksimal overføring, men også det året vedtok Råfisklaget å utbetale full faglagsavgift. Overføringen har hele tiden vært betegnet faglagsavgift av de impliserte. Den har vært regnskapsført som driftskostnad i Råfisklaget, og er således betalt av ikke beskattet kapital. Salgslagsavgiften har vært endret i takt med faglagsavgiften, og initiativet til endringene har kommet fra Norges Fiskarlag. Fiskeri- og Justisdepartementets behandling av saken viser at det oppfattes som disponering av avgiftsmidler. I Fiskeridepartementets omfattende redegjørelse til Justisdepartementets Lovavdeling i brev av 15 januar 1993 taler man konsekvent om "viderefordeling av avgift."

Den eneste mulige hjemmel for avgiften er råfiskloven §7a, tilføyd ved endringslov av 29 juni 1956 nr 9. Bestemmelsen hjemler imidlertid ikke en slik avgift. Råfisklaget utøver en lovbeskyttet monopolordning, og man befinner seg på legalitetsprinsippets kjerneområde, hvor det kreves klar lovhjemmel. Etter de retningslinjer som er trukket opp gjennom Høyesteretts praksis i tidligere saker om rekkevidden av avgiftshjemmelen i råfiskloven, må bestemmelsen begrenses i samsvar med lovens formål til salgslagets virksomhet på enerettsområdet, nemlig førstehåndsomsetningen. Det vises til Rt-1954-56, Rt-1959-1129, Rt-1977-433 og Rt-1995-530. Det er klart at arbeid av mer generell karakter som fiskerne i og for seg kan ha nytte av, faller utenfor rammen av hva det kan innkreves avgift for.

Overføringene kan ikke oppfattes som vederlag for tjenester Norges Fiskarlag har utført for Råfisklaget på enerettsområdet. I høyden er det utført et særdeles begrenset arbeid med tilknytning til omsetningen, mens avgiften har utgjort den helt dominerende inntektskilde for Fiskarlaget. Heller ikke etter den reduksjon som nå har funnet sted, til 0,35% av omsetningen inneværende år, er det mulig å oppfatte overføringen som vederlag for tjenester. Dette er en betraktningsmåte som er konstruert som tilpasning til myndighetenes oppfatning.

De ankende parter er enig med herredsretten i at den langvarige praksis med faglagsavgift ikke kan reparere manglende lovhjemmel. Dette er i samsvar med Lovavdelingens syn i uttalelser av 14 mai 1990 og 2 april 1993, som Fiskeridepartementet i brev av 16 april 1993 har gitt sin tilslutning til.

Lovgiveren har ikke foretatt noen realitetsbehandling av spørsmålet. Endringsloven av 4 desember 1992 nr 124 innebar bare en flytting av hjemmelen fra §7a til §3 tredje ledd uten noen realitetsendring.

Ved tolkningen av loven må det legges vekt på prinippene om organisasjonsfrihet og ikke-diskriminering i EMK artikkel 11 og 14. De ankende parter tvinges i realiteten til å delta i finansieringen av en organisasjon de ikke er medlemmer av, og som etter deres oppfatning ivaretar motstridende interesser. Slik Råfisklagets vedtekter er utformet, kan de heller ikke bli medlemmer av laget og gjøre sin innflytelse gjeldende der.

Selv om man skulle tenke seg at faglagsavgiften i sin helhet var finansiert ved disponering av formuesavkastningen, ville ikke dette bringe spørsmålet i en vesentlig annen stilling. Formuen er dannet ved akkumulering av overskudd gjennom mange år, og dette er dannet av salgslagsavgiften. Lovens formål setter skranker for hva avgiftsmidlene kan brukes til. Råfisklaget har ikke bevilgningsmyndighet, og bruk av midlene til driften av Norges Fiskarlag faller klart utenfor rammen av lovens formål. Overskuddet skulle derfor eventuelt vært anvendt til tilbakebetaling eller nedregulering av avgift. Det representerer myndighetsmisbruk - usaklig forskjellsbehandling - ensidig å støtte Norges Fiskarlag på bekostning av Norges Kystfiskarlag. Dette er brudd på organisasjonsfriheten som medfører fare for misbruk all den stund man må være medlem av Norges Fiskarlag for å bli medlem og få innflytelse i Råfisklaget.

De ankende parter har krav på tilbakebetaling av ulovlig innkrevet avgift i henhold til den beregning som fremgår av påstanden i ankeerklæringen. Kravet omfatter perioden fra 1986/90, noe varierende for de enkelte parter, og løper til og med 1993. Kravet omfatter kun avgift som er trukket etter utmeldelse fra Norges Fiskarlag. Det er mulig faglagsavgiften for medlemmer av Fiskarlaget kan forankres i foreningskompetanse, men det er unødvendig for retten å ta standpunkt til dette.

Det bestrides at noen del av refusjonskravet er bortfalt som foreldet. Tre år før stevning ble inngitt, 17 januar 1991, var rettstilstanden fremdeles så usikker at foreldelsesfristen ikke kan antas å ha begynt sitt løp, jf foreldelsesloven §10. Kravet er heller ikke avskåret etter reglene om condictio indebiti. Fra 1990/91 er det tatt uttrykkelig reservasjon, og en interesseavveining må under enhver omstendighet slå ut i de ankende parters favør.

De ankende parter og hjelpeintervenienten har nedlagt slik påstand:

"1. Norges Råfisklag er uberettiget til å foreta trekk til fordel for Norges Fiskarlag i levert fangst fra Paul Jensen, Kåre Haugen, Oddleif Thorsteinsen, Arne Helge Kristoffersen og Dagfinn Alisøy.

2. Norges Råfisklag forpliktes til å betale til Paul Jensen kr 14902,- med tillegg av 12% morarente fra 1. mars 94 til betaling skjer.

3. Norges Råfisklag forpliktes til å betale til Kåre Haugen kr 14393,- med tillegg av 12% morarente fra 1. mars 94 til betaling skjer.

4. Norges Råfisklag forpliktes til å betale til Oddleif Thorsteinsen kr 21023,- med tillegg av 12% morarente fra 1. mars 94 til betaling skjer.

5. Norges Råfisklag forpliktes til å betale til Arne Helge Kristoffersen kr 13422,- med tillegg av 12% morarente fra 1. juli 94 til betaling skjer.

6. Norges Råfisklag forpliktes til å betale til Dagfinn Alisøy kr 11169,- med tillegg av 12% morarente fra 1. juli 94 til betaling skjer.

7. Norges Råfisklag forpliktes til å betale saksøkerne sakens omkostninger for herredsrett og lagmannsrett."

Norges Råfisklag har gjort gjeldende at herredsrettens dom bygger på riktig rettsanvendelse og bevisbedømmelse. I hovedsak har Råfisklaget gjort gjeldende de samme anførsler som for herredsretten, slik disse er gjengitt på side 11-16 i herredsrettens dom. Det er dog ikke for lagmannsretten bestridt at de ankende parter har rettslig interesse i påstanden om fastsettelsesdom i punkt 1, slik herredsretten kom til.

Anførslene for lagmannsretten kan oppsummeres slik:

Råfisklaget har ikke innkrevet noen avgift som er øremerket for eller viderefordelt til Norges Fiskarlag. Betegnelsen "faglagsavgift" er bare utslag av en upresis terminologi, og gir ikke grunnlag for slutninger.

De ankende parter har i likhet med alle andre som har levert fangster gjennom Råfisklaget blitt trukket for avgift fastsatt i henhold til lagets vedtekter, godkjent av Fiskeridepartementet. Det er ikke innkrevet noen særskilt avgift eller tilleggsavgift til fordel for Norges Fiskarlag.

At Råfisklaget inntil 1993 i vedtektene hadde en bestemmelse om at inntil 1% av omsetningen skulle utbetales som driftstilskudd, innebærer ikke at det er noen nødvendig sammenheng. Driftstilskuddet var begrenset til nettooverskuddet, og Norges Fiskarlag hadde ikke noe rettskrav på slikt tilskudd, idet dette etter vedtektene "så vidt mulig" skulle utbetales. Reelt dreier det seg om utdeling av overskudd til Råfisklagets andelseiere, vedtatt av representantskapet hvert år. Illustrerende er særlig året 1991, da det ikke var nettooverskudd, men hvor representantskapet likevel besluttet å utbetale fullt driftstilskudd. At overføringen etter regnskapet har skjedd av ikke beskattet kapital, er ikke i samsvar med dette, og spørsmålet er under diskusjon med ligningsmyndighetene. De skatterettslige spørsmål er imidlertid uten betydning for denne saken.

Avgiften har ikke vært tilstrekkelig til å finansiere både driftsutgifter i Råfisklaget og overføringen til faglagene. En vesentlig del av overføringen er derfor muliggjort ved lagets formuesavkastning, særlig renteinntekter av lagets betydelige formue.

Iallfall slik situasjonen er idag, er det klart at det ikke betales noen øremerket avgift. Bestemmelsen om driftstilskudd til faglagene er tatt ut av vedtektene. I stedet betales nå etter avtale med faglagene en serviceavgift. Den har vært trappet ned fra 0,8% i siste del av 1993 til 0,35% inneværende år, og er vedtatt ytterligere nedtrappet til 0,3% i henhold til de intensjonsavtaler som er inngått mellom Råfisklaget og faglagene i februar 1995. At avgiften er fastsatt som prosentandel av omsetningen, er hensiktsmessig av hensyn til fordelingen mellom de ulike salgslag.

Det erkjennes at driftstilskuddet inntil 1993, da det lå på 1%, klart oversteg hva som kunne anses som et vederlag for tjenester utført av faglagene, og at overføringene ikke hadde en slik begrunnelse. Råfisklaget har imidlertid innrettet seg etter de direktiver som er gitt av Fiskeridepartementet. Den serviceavgift som nå betales, og som fra 1997 vil utgjøre under en tredjedel av det tidligere driftstilskuddet, avspeiler hva man oppfatter som et rimelig vederlag for tjenester.

Den omstendighet at de ankende parter ikke gis medhold i at de betaler noen øremerket avgift til Norges Fiskarlag, innebærer at kravet om fastsettelsesdom - slik det er formulert - ikke kan føre frem. Heller ikke kan tilbakesøkningskravene gis medhold. Den omstendighet at Råfisklagets overføringer til faglagene eventuelt skulle bli ansett som en uberettiget disposisjon over overskuddet, kan ikke begrunne tilbakebetaling av deler av avgiften. Det må i tilfelle bli spørsmål om andre sanksjoner.

I tilfelle de ankende parter gis medhold i at de betaler en øremerket avgift til faglagene - gjør Råfisklaget subsidiært gjeldende at avgiften må anses å ha tilstrekkelig hjemmel i råfiskloven. Høyesterettsdommene påberopt av de ankende parter gjelder vesentlig andre problemstillinger.

Det må ved tolkningen av hjemmelsgrunnlaget - råfiskloven §7a (§3 tredje ledd fra lovendringen i 1992) - legges utslagsgivende vekt på den praksis som har vært fulgt i svært lang tid. Allerede i Råfisklagets første vedtekter, fra 1938, var det en bestemmelse om driftstilskudd, hvoretter 15% av nettooverskuddet skulle overføres til faglagene. Bestemmelsen var uendret til 1962, da man gikk over til ordningen med prosentandel av omsetningen. Det er en nær historisk sammenheng mellom etableringen av Norges Fiskarlag som landsomfattende organisasjon og dannelsen av de første salgslag i 1920-årene. Allerede i 1929, før den første råfiskloven av 1938, ble det foretatt overføring fra et salgslag til Fiskarlaget. Ordningen har senere vært vedtektsfestet i salgslagene, og har vært godkjent av myndighetene. Råfiskloven av 1938 hadde den samme godkjenningsordning som loven av 1951. Man står således overfor en 60 år gammel praksis i fiskerisamvirket, hvor Norges Fiskarlag er bygget opp som organisasjon og finansiert hovedsakelig gjennom driftstilskuddet fra salgslagene.

Da hjemmelen for salgslagsavgift ble lovfestet i 1956, stod man således overfor en allerede etablert og langvarig praksis som lovgiveren nødvendigvis var vel kjent med. Forarbeidene til råfiskloven av 1951 og endringsloven av 1956 inneholder intet som tilsier at man har ment at denne finansieringsordningen måtte opphøre. Lovens avgiftshjemmel må derfor tolkes slik at adgangen fortsatt bestod. Ordningen ble da også opprettholdt med myndighetenes tilslutning helt til 16 april 1993, da Fiskeridepartementet under henvisning til Lovavdelingens uttalelse, så seg tvunget til å endre oppfatning.

Uttalelser i motivene til endringsloven av 4 desember 1992 nr 124 er også av interesse som "etterarbeider". I Ot.prp.nr.61 (1991-92) side 63 er det av Fiskeridepartementet uttalt at man ikke tok sikte på noen endring av dagens praksis når det gjelder hvordan avgiftsmidler blitt disponert. Flertallet i Stortingets Sjøfarts- og fiskerikomité sa seg i Innst.O.nr.13 (1992-93) side 8 tilfreds med dette.

Det bestrides at ordningen er i strid med EMK artikkel 11 eller 14. Det er intet til hinder for at fiskerne organiserer seg i Norges Kystfiskarlag. De har i årenes løp mottatt ytelser som overstiger innbetalt avgift.

Atter subsidiært gjøres gjeldende at Råfisklaget likevel må frifinnes for påstanden om fastsettelsesdom fordi den ordning som nå er etablert med serviceavgift på 0,35 prosent av omsetningen, tilfredsstiller lovens vilkår, også om Lovavdelingens syn legges til grunn. Overføringene ligger nå innenfor rammen av et naturlig vederlag for de tjenester faglagene yter salgslaget.

For refusjonskravene gjøres atter subsidiært gjeldende at tilbakesøkning er avskåret etter reglene om condictio indebiti, og endelig at kravet er foreldet for så vidt de gjelder avgift trukket mer enn tre år før stevning ble inngitt.

Ankemotparten har nedlagt slik påstand:

"1. Herredsrettens dom stadfestes.

2. De ankende parter dømmes til å erstatte anke motpartens saksomkostninger for herredsretten og lagmannsretten."

Lagmannsretten er kommet til samme resultat som herredsretten, men med en annen begrunnelse.

Sakens hovedproblemstilling er om Råfisklaget har innkrevet og eventuelt fortsatt innkrever ulovlig avgift fra de ankende parter. Dette spørsmålet må besvares ved tolkning av hjemmelsgrunnlaget i råfiskloven. Den omstendighet at man befinner seg på legalitetsprinsippets område innebærer imidlertid ikke at det generelt kan oppstilles et krav til "klar og uomtvistelig hjemmel", slik de ankende parter har gjort gjeldende med støtte i avgjørelsen i Rt-1954-96. Det vises til uttalelsene i Rt-1995-530, hvoretter også andre rettskildefaktorer enn loven selv etter omstendighetene må trekkes inn, og hvor det må foretas en mer nyansert og sammensatt vurdering (Rt side 537).

Råfiskloven av 1951 inneholdt opprinnelig ikke noen hjemmel for avgiftsvedtak, og dette fantes heller ikke i den midlertidige råfiskloven av 1938 (lov av 18 juni 1938 nr 14). Lovhjemmel ble etablert ved tilføyelsen av ny §7a i råfiskloven ved endringslov av 29 juni 1956 nr 9. Bestemmelsen hadde følgende ordlyd:

"En salgsorganisasjon som er godkjent i medhold av lovens §2 skal ha rett til å oppkreve en avgift av råfisk og produkter derav som i medhold av samme paragraf blir omsatt gjennom eller med godkjenning av salgsorganisasjonen.

Dette gjelder også råfisk som er tilvirket overensstemmende med §2 siste ledd.

Avgiften fastsettes av salgsorganisasjonens representantskap og godkjennes av vedkommende departement"

Ved endringslov av 4 desember 1992 nr 124 ble avgiftshjemmelen flyttet til §3 tredje ledd uten at dette innebærer noen realitetsendring.

Også før 1956 ble avgifter innkrevet. Råfisklagets vedtekter har inneholdt bestemmelser om dette helt fra etableringen i 1938, og disse har til enhver tid vært godkjent av departementet (Fiskeridepartementet fra 1945) i medhold av bestemmelser i omsetningslovene av 1938 og 1951 om godkjennelse av salgslagenes vedtekter. Tilsvarende bestemmelser har de øvrige salgslagene med lovbeskyttelse på enerettsområdet. Foranledningen til lovendringen var en Høyesterettsdom i Rt-1954-96, der Råfisklaget ble kjent uberettiget til å kreve avgift av trålfanget fisk som var brakt i land i saltet tilstand. I forbindelse med endringsforslaget gjorde departementet gjeldende at det ikke var nødvendig med særskilt hjemmel i loven for å pålegge avgifter av omsetningen. Det måtte være lovens forutsetning at lagene skulle kunne innkreve avgifter til dekning av sine utgifter ved virksomheten. Sjøfarts- og fiskerikomitéen hadde imidlertid blant annet i Innst.S.nr.77 (1954) gitt uttrykk for at salgslagenes adgang til å innkreve avgift burde komme til uttrykk i loven. Komitéen uttalte i denne forbindelse at "Salgslagenes effektivitet som omsetnings- og stabiliseringsorganer er betinget av at de har adgang til å innkreve en avgift tilstrekkelig stor til at de kan drive sin virksomhet på en for samfunnet og fiskerne forsvarlig måte." I Innst.O.nr.107 (1956) der lovendringsspørsmålet ble behandlet, uttalte komitéen (side 96-97):

"Komitéen er prinsipielt av den oppfatning at de salgsorganisasjoner som har lovhjemmel for fiskeomsetningen også bør ha rett til å beregne avgift av omsetningen for derved å dekke sine utgifter til administrasjon m.v. med den organiserte omsetning, selv om dette ikke er uttrykkelig sagt i loven.

Etter den avsagte høyesterettsdom i sak mellom Norges Råfisklag og endel trålrederier har komitéen allikevel funnet det nødvendig at det i loven blir inntatt bestemmelse om avgiftskravet, slik at dette har tilstrekkelig klar hjemmel i loven."

Selv om lovens ordlyd er helt generell, og ikke angir noen bestemt begrensning med hensyn til hvilket formål det kan innkreves avgift for, tilsier såvel formålsbetraktninger som de siterte uttalelser i forarbeidene at avgiftshjemmelen må undergis en viss innskrenkende fortolkning. Dette er også lagt til grunn i Høyesteretts praksis etter lovendringen i 1956. Det vises spesielt til Rt-1977-433 og Rt-1995-530. Avgjørelsen fra 1977 gjaldt et prisutjevningstillegg avkrevet kjøperne til finansiering av en fryseordning for fisk. Høyesterett kom til at ordningen tok sikte på prisutjevning ved eksport, og at dette lå utenfor råfisklovens område. I premissene ble det uttalt (Rt side 442) at loven ikke gir Norges Råfisklag hjemmel for å gjennomføre prisutjevning ved eksport eller for å kreve inn avgifter som ikke skal inngå i oppgjøret med fiskerne for førstehåndssalg eller dekke lagets utgifter.

Avgjørelsen fra 1995 gjaldt lovligheten av en omsetningsavgift pålagt av Fiskeoppdretternes Salgslag A/L til finansiering av en innfrysningsordning for oppdrettsfisk for å skape bedre balanse i markedet. Høyesterett kom til at avgiften hadde tilstrekkelig hjemmel. Det ble bl.a. uttalt (Rt side 540):

"Etter min mening kan det ikke utledes av forarbei dene at avgift bare skulle kunne pålegges til dekning av administra sjonsutgifter i snever forstand.

Utøvelsen av eneretten etter §2 forutsetter at lagene tilføres økonomiske midler, slik departementet ga uttrykk for. Jeg finner ikke grunnlag for å tolke avgiftshjemmelen i §7a innskrenkende til bare å gjelde deler av denne myndighetsutøvelsen. Når fryseordningen anses som et virkemiddel i første hånd, måtte tiltaket i utgangspunktet kunne finansieres ved avgiftspålegg etter §7a. Jeg forstår likevel loven og forarbeidene slik at det er den virksomhet som drives på enerettsområdet som kunne finansieres ved avgift. Tiltak som settes i verk utenfor dette - herunder virksomhet som omhandlet i lovens §7 - kunne derfor ikke finansieres direkte ved avgiftspålegg."

Avgjørelsene i Rt-1959-1094 og Rt-1959-1129 gjaldt i likhet med Rt-1954-96 det saklige anvendelsesområdet for avgiftsbestemmelsene; nærmere bestemt hvorvidt det forelå avgiftspliktig omsetning. Disse avgjørelsene er derfor av mindre interesse for nærværende sak. Heller ikke Rt-1975-931, som gjaldt inndragning, er av videre betydning.

Selv om nærværende sak - i likhet med avgjørelsene i Rt-1977-433 og Rt-1995-530 - gjelder spørsmål om hva som kan finansieres ved avgift, er det likevel klare forskjeller. De nevnte dommene gjelder gyldigheten av en særskilt avgift direkte pålagt til finansieringen av en bestemt ordning. Slike avgiftspålegg vil derfor etter sitt innhold være situasjonsbestemte og av begrenset varighet. Nærværende sak gjelder på den annen side gyldigheten av den alminnelige omsetningsavgift - kalt salgslagsavgift - som har vært innkrevet med hjemmel i vedtektene siden lagets stiftelse i 1938. Det er dessuten bare avgiftens størrelse som er omtvistet, idet de ankende parters standpunkt er at avgiftspålegget er ugyldig for den del som reelt må anses som avgift til faglagene.

Lagmannsretten går etter dette over til å redegjøre noe nærmere for salgslagsaviften i Råfisklaget og overføringene til faglagene.

Salgslagsavgiften i Råfisklaget har variert noe i årenes løp. Satsene har også vært differensiert for ulike produkter etter nærmere bestemmelser i vedtektene. For de årene de ankende parters tilbakebetalingskrav gjelder, var den vanligste satsen - for fersk råfisk - 2,5% av omsetningen inntil årsmøtet våren 1993, da satsen ble satt ned til 2,0%. Senere er satsen redusert til 1,55% i 1994 og 1,50% i 1995. I tidligere år har satsene ligget høyere, gjennomgående på 3,0%. I satsene er det inkludert 0,25% produktavgift til folketrygden. Avgiftene representerer en vesentlig inntektskilde for Råfisklaget. I 1992 var beløpet til illustrasjon kr 83485000 av samlede driftsinntekter på kr 90298000.

Overføringene til faglagene var inntil Råfisklagets årsmøte i 1993 vedtektsfestet. Beregningsmåten og overføringenes størrelse har variert noe i årenes løp. Inntil årsmøtet i 1962 hadde vedtektenes §20 annet ledd følgende ordlyd:

"Til dekning av lagets utgifter beregnes 3% av bruttoomsetningen av råfisk og biprodukter og 1 1/2% av bruttoomsetningen av sjøltilvirket fisk og sjøltilvirkede biprodukter. 15% av netto overskuddet skal tilfalle Norges Fiskarlag til organisasjonsarbeid i Råfisklagets distrikt."

Ankemotpartens prosessfullmektig har opplyst at bestemmelsen om 15% overføring av nettooverskuddet stod uendret fra Råfisklagets første vedtekter fra 1938. Av premissene for Høyesteretts dom i Rt-1954-96 fremgår det imidlertid at bestemmelsen (opprinnelig §19 annet ledd) ble inntatt i vedtektene i september 1945, og det er samtidig opplyst at salgslagsavgiften fra 1 februar 1946 ble forhøyet fra 2,0 til 3,0% (Rt side 104). Det er for lagmannsretten fremlagt en utredning datert 13 mai 1993 om utviklingen av faglagsfinansieringen, fremlagt på årsmøtet i Norges Sildesalgslag i 1993. Der er det opplyst at initiativet til å vedtektsfeste overføringer av en andel av salgslagenes nettooverskudd til Norges Fiskarlag ble tatt på Fiskarlagets landsmøte i 1945. Lagmannsretten legger til grunn at bestemmelsen skriver seg fra 1945, ikke fra 1938, slik den ankemotparten har opplyst, men spørsmålet har ikke noen betydning for resultatet.

På Råfisklagets årsmøte i 1962 ble bestemmelsen om overføring til faglag endret, slik at ordlyden (nå §20 tredje ledd) ble:

"Etter at avskrivninger og lovbestemte og vedtektsbestemte avsetninger er foretatt, skal av nettooverskuddet et beløp inntil 1/4% av brutto omsetningsverdi tilfalle Norges Fiskarlag og fylkesfiskarlagene i Norges Råfisklags distrikt til fordeling til organisasjonens arbeide."

Overføringene har siden vært knyttet til omsetningen. I 1972 ble satsen økt til 1/2% i kombinasjon med en ordning med avsetninger til et driftsfond, som skulle sikre overføringer på dette nivået også i år med svakere økonomisk resultat i salgslaget. I 1981 ble satsen økt til 1%, mens ordningen med driftsfond opphørte. Bestemmelsen, nå §20 sjette og syvende ledd, stod uendret til årsmøtet i 1993 og lyder:

"Etter at avskrivninger og øvrige lovbestemte og vedtektsfestede avsetninger er foretatt, skal av nettooverskuddet utbetales til de organisasjoner som etter vedtektenes §4 velger representantskapet et driftstilskudd som såvidt mulig skal utgjøre 1% av lagets brutto omsetningsverdi etter fradrag for utbetalte tilskuddsmidler fra det offentlige og avgift av disse samt beregnede foredlingskostnader for sjøltilvirket vare.

De årlige driftstilskudd fordeles forholdsmessig på hovedorganisasjonene etter deres vedtektsfestede representasjon i lagets representantskap."

De organisasjoner det vises til i vedtektenes §4 var i 1993 Norges Fiskarlag (41 representanter) og Norsk Sjømannsforbund (4 representanter) med nærmere bestemmelser om distriktsfordeling som det ikke er grunn til å gå nærmere inn på.

Allerede fra 1992 begynte en nedtrapping av overføringene. Dette har sammenheng med en endret holdning såvel fra myndighetenes som deler av næringens side. I Moxnesutvalgets innstilling, NOU 1990:24 side 64, tilkjennega utvalget prinsipielle motforestillinger mot overføringene, og ga uttrykk for at finansiering av interesseorganisasjonene burde skje gjennom medlemskontingenter. Foranlediget av et spørsmål i Stortingets spørretime, ga Justisdepartementets lovavdeling i en uttalelse av 14 mai 1990 uttrykk for at råfiskloven ikke gir adgang til å kreve inn avgifter som skal brukes som en ren støtteordning til fordel for faglagene. Lovavdelingen bemerket imidlertid at overføringene eventuelt kunne opprettholdes i den grad de utgjorde vederlag for bistand til salgslagene i deres virksomhet og således kunne betraktes som utgifter til administrasjon, formidling og regulering m.m. av omsetningen. I en ny uttalelse 2 april 1993 fastholdt Lovavdelingen dette synet. Fiskeridepartementet orienterte i brev av 16 april 1993 salgslagene om at Departementet fant å måtte legge Lovavdelingens syn til grunn. I nytt brev av 12 mai 1993 er det om konsekvensene av dette synet bl.a. uttalt følgende:

"Salgslagene kan fra 16 april 1993 ikke lenger overføre midler til faglagene uten at det er som betaling på bakgrunn av at faglaget har utført oppdrag eller arbeid for salgslaget som ligger innenfor salgslagenes virksomhetsområde og formål. Således må vedtektsbestemmelser om overføring til faglagene oppheves."

På Råfisklagets årsmøte i 1993 ble vedtektsbestemmelsene om overføring til faglagene i §20 sjette og syvende ledd opphevet. Nedtrappingen av overføringene begynte imidlertid året før. Dette skjedde i samarbeid mellom Norges Fiskarlag og salgslagene, hvoretter driftstilskuddet ble fastsatt til 0,8% med virkning fra 1 januar 1992. Satsen ble fra 16 april 1993 ytterligere redusert til 0,6%. Fra 1 mai 1994 ble satsen redusert til 0,4% og betegnet serviceavgift. Fra 1 januar 1996 er serviceavgiften 0,35%, og i henhold til avtale inngått i februar 1995 skal den trappes ned til 0,3% fra 1997. Etter det som er opplyst, har man forutsatt at dette vil være et passende nivå. Det har således funnet sted en betydelig reduksjon i overføringene i løpet av noen få år, samtidig som disse ikke lenger er vedtektsfestet. Utviklingen har vært parallell i Råfisklaget og de øvrige salgslag og innebærer en tilpasning fra fiskeriorganisasjonenes side til de nye økonomiske rammebetingellser som følger av myndighetenes oppfatning.

For Norges Fiskarlag har overføringene i mesteparten av organisasjonens levetid representert hovedinntektskilden. Det vises til redegjørelsen i Hallenstvedt og Dynnas avhandling "Fra skårunge til høvedsmann, Med Norges Fiskarlag gjennom 50 år" side 480-481. Som det fremgår der, var organisasjonen i de første årene etter stiftelsen i 1926 avhengig av statstilskudd, og disse utgjorde så sent som i 1940 fremdeles 60% av totalbudsjettet. Etter krigen ble imidlertid overføringer fra salgslagene en stadig viktigere inntektskilde og gikk i 1950-årene opp i omlag 3/4 av det samlede budsjett. Senere har det ligget på minst dette nivået. Til illustrasjon viser regnskapet for 1991, det siste året før nedreguleringene begynte, at driftstilskuddet fra salgslagene utgjorde 64,4 millioner av samlede driftsinntekter på 67,9 millioner kroner. Medlemskontingenten utgjorde samme år knappe 700000 kroner. Driftstilskuddet fra Råfisklaget utgjorde alene 28,9 mmillioner kroner dette året.

Lagmannsretten går så over til å drøfte hvilken nærmere sammenheng det kan sies å være mellom salgslagsavgiften og overføringene til faglagene.

Råfisklaget har for lagmannsretten gjort gjeldende at overføringene inntil vedtektsendringen i 1993 må anses som anvendelse av overskudd i form av utdeling til eierne, og at dette ligger innenfor lagets alminnelige selskapsrettslige kompetanse. Lagmannsretten er ikke enig i at dette er en naturlig betraktningsmåte. Vedtektenes ordlyd kunne riktignok gi en viss støtte for synspunktet, for så vidt det er bestemt at overføringene skal skje av overskuddet etter avskrivninger og avsetninger m.v. Det primære er imidlertid at driftstilskuddet skal utgjøre en bestemt andel av omsetningen, og overskuddet representerer for så vidt bare en øvre grense. Overføringene har alltid vært behandlet som driftskostnad i Råfisklagets regnskap, og har således vært foretatt av ikke beskattet kapital. Dersom det dreide seg om utdeling av overskudd til eierne, skulle det skjedd av beskattet kapital.

Lagmannsretten er heller ikke enig med ankemotparten i at Råfisklaget hvert år stod fritt til å avgjøre om man ville utbetale driftstilskudd, og at dette fulgte av reservasjonen "så vidt mulig" i vedtektenes §20 sjette ledd, slik disse lød inntil 1993. Når bestemmelsen leses i sammenheng, og tolkes på bakgrunn av andre momenter, som forhistorien, praktiseringen og tilsvarende bestemmelser i vedtektene for andre salgslag, er det ikke særlig tvilsomt at reservasjonen bare tar sikte på den omstendighet at det innenfor rammen av nettooverskuddet ikke er rom for en så stor overføring. Det skal etter hva som er opplyst for lagmannsretten aldri ha forekommet noe år at Råfisklaget har overført mindre enn den til enhver tid vedtektsfestede andel av omsetningen. Driftstilskuddet ble også utbetalt i terminer i løpet av året og ikke først etter regnskapsårets utløp, hvilket ville vært naturlig dersom det dreide seg om anvendelse av overskudd. Det kan også reises spørsmål ved hvor reell begrensningen til årets overskudd var. I ett år - 1991 - var det etter regnskapet ikke rom for overføringen, idet regnskapet viste underskudd. Dette skyldtes ekstraordinært tap på aksjer i Kreditkassen på 55,6 millioner kroner dette året. Likevel ble det gjennomført ubeskåret utbetaling av driftstilskudd med 1,0% av omsetningen. Det er av en viss interesse at de øvrige salgslagenes vedtekter i henhold til redegjørelsen i Fiskeridepartementets brev til Justisdepartementets Lovavdeling av 15 januar 1993 side 5-6, ikke hadde en tilsvarende begrensning av overføringene til nettooverskuddet. I utredningen av 13 mai 1993 om utviklingen i faglagsfinansieringen, nevnt ovenfor på side 15, heter det at "arbeidet med å få en ensartet økonomi i organisasjonen var tilendebrakt mot midten av 80-årene. Da betalte alle salgslag, uansett overskudd, 1% av sin omsetning til faglagene."

Av betydning for bedømmelsen av overføringene er det også at initiativet til endringer hele tiden synes å ha ligget i Norges Fiskarlag. Fiskarlaget har en helt dominerende innflytelse i Råfisklaget, og har gjennom sine medlemmer i representantskapet gjennomført de vedtak som på forhånd har vært truffet i Fiskarlaget. Det var således Fiskarlaget som tok initiativ til at man i 1962 gikk over til å overføre faste andeler av omsetningen til fagorganisasjonen. Tilsvarende var det økonomiske problemer i Fiskarlaget som førte til at driftstilskuddet ble øket til 1% i 1981. På fiskarlagets landsmøte i 1980 ble det protokollert følgende vedtak:

"Salgslagene anmodes om å endre sine vedtekter slik at det vedtektsbestemte driftstilskudd til fagorganisasjonen heretter skal utgjøre 1% av lagets brutto utbetalinger til fisker unntatt utbetalte pristilskudd av offentlige midler. Driftstilskudd til fagorganisasjoner tilsluttet Norges Fiskarlag innbetales til Norges Fiskarlag."

Etter lagmannsrettens oppfatning er det lite tvilsomt at virksomheten i Norges Fiskarlag i hovedsak må anses finansiert gjennom den omsetningsavgift fiskerne betaler til salgslagene. Om man bruker betegnelsen øremerket avgift eller viderefordeling av avgift, kan være en smaksak. Fiskeridepartementet, som i medhold av råfiskloven har godkjent de aktuelle vedtektsbestemmelser i salgslagene, har i sin redegjørelse for ordningen i brevet til Lovavdelingen 15 januar 1993 uttrykt det slik (side 6):

"Teknikken lagene bruker er altså at en viss prosentdel (1%) av lagenes omsetningsverdi på første hånd fordeles videre til faglagene. Dette har vært begrunnet med ønsket om å få en så rettferdig fordeling av utgiftene som mulig mellom salgs lagene. For at slike overføringer skal være mulig, må i realiteten den avgift lagene innkrever i medhold av §7a være på et slikt nivå at denne også vil dekke de beløp som videre fordeles til faglagene."

Dette er etter lagmannsrettens oppfatning en treffende beskrivelse. Det sentrale er at salgslagsavgiften med Fiskeridepartementets godkjennelse er lagt på et slikt nivå at det kan forventes å være rom for de vedtektsfestede overføringene til faglagene. Fiskeridepartementet har som begrunnelse for sin godkjennelse av vedtektene uttalt at dette har vært ansett å være en praktisk ordning av det økonomiske forhold mellom salgslagene og faglagene (brevet side 11). Man kan derfor gjerne si at salgslagsavgiften har inkludert en form for alternativ kontingent til faglagene. Oppfatningen i organisasjonene synes også å bekrefte at man har sett det slik. Overføringene har etter innarbeidet terminologi vært betegnet "faglagsavgiften", og dette dekker over en realitet. Illustrerende er f eks drøftelsen i landsstyrets innstilling til Fiskarlagets landsmøte i 1980, som lagmannsretten var inne på ovenfor. Der heter det bl.a. på side 13:

"Ut fra realistiske vurderinger står man derfor i dag overfor spørsmålet om medlemmene vil ta det økonomiske løft som er nødvendig for fortsatt drift av fagorganisasjonen på det nivå man har idag. Den økonomiske løsning har ut fra dette kun to finansieringsmåter, nemlig

1. direkte fagforeningskontingent og

2. avgift overført via salgslaga.

Gjennom tidene har det vist seg at medlemmene ønsker det vesentligste av finansieringen gjennomført ved bevilgninger fra salgslaga, og at den direkte fagforeningskontingent holdes på et rimeligst mulig nivå. Denne holdning kommer også til uttrykk gjennom den organisasjonsmessige behandling av økonomiutvalgets innstilling."

At Råfisklaget selv har oppfattet situasjonen på samme måte, er det også eksempler på. Det vises bl.a. til styrets beretning for 1987, der man på side 5 drøfter innbetalingsordningen for "fagorganisasjonenes andel av lagsavgiften".

Råfisklaget har lagt betydelig vekt på at lagets avgiftsinntekter de senere år gjennomgående ikke har vært tilstrekkelige til å dekke såvel ordinære driftskostnader som overføringene til faglagene. Laget har en betydelig formue, og avkastningen av denne gir årlig store inntekter. Gjennomsnittlig har netto finansinntekter ligget i intervallet 20-30 millioner kroner årlig de senere årene. Råfisklaget har derfor også gjort gjeldende at overføringene, om de ikke anses som anvendelse av overskudd, må kunne anses som disposisjoner over kapitalavkastning. Lagmannsretten kan imidlertid ikke se at et slikt synspunkt bringer saken i noen vesentlig annen stilling. Råfisklagets formue er i det alt vesentlige bygget opp av avgiftsinntekter akkumulert i årenes løp, mens annen forretningsvirksomhet utenfor enerettsområdet har bidratt i liten grad. Noe eget regnskap for avgiftsmidler har ikke vært ført. Av hensyn til oppgjørsordningen har det vært behov for åå bygge opp en viss formue. Råfisklaget stod tidligere som garantist for rett oppgjør til fiskeren, og yter etter det någjeldende oppgjørssystemet betydelig forskutteringskreditt. Ved avgjørelsen av hvilket avgiftsnivå som er nødvendig, må det tas hensyn til kapitalavkastningen. Den omstendighet at Råfisklaget også har hatt betydelige kapitalinntekter, er ikke til hinder for at overføringene til faglag må anses finansiert ved avgiftsmidler.

De ankende parters krav gjelder to adskilte perioder. Tilbakesøkningskravet omfatter avgift som er trukket av omsetning inntil 1 januar 1994. I tillegg har de krevet fastsettelsesdom for at Råfisklaget er uberettiget til å foreta trekk av avgift til fordel for Norges Fiskarlag, et spørsmål som må avgjøres ut fra forholdene på domstidspunktet. Det er i prinsippet ikke noe i veien for at løsningen kan bli forskjellig. Således fremgår det av redegjørelsen ovenfor at overføringene til faglag er blitt betydelig redusert i tiden fra 1994 til idag. De er heller ikke lenger forankret i vedtektene, men er i stedet basert på egen avtale om betaling av "serviceavgift". Råfisklaget har for sin del erkjent at overføringene tidligere lå klart over hva som kunne anses som vederlag for tjenester til salgslaget, men har subsidiært gjort gjeldende at de iallfall nå kan opprettholdes med en slik begrunnelse.

Lagmannsretten behandler først tilbakebetalingskravene. I den periode kravene referererer seg til, var salgslagsavgiften 2,5% inntil medio april 1993 og deretter 2,0% resten av 1993. Overføringene til faglag var i perioden 1,0% inntil 1 januar 1992 og deretter 0,8% ut 1993.

Lagmannsretten har konkludert sin drøftelse ovenfor med at avgiftsmidlene i denne perioden ble brukt til finansiering av virksomheten til Norges Fiskarlag. At det dreide seg om en generell driftsstøtte og ikke noe vederlag for tjenester, er det ingen tvil om. I realiteten må lagmannsretten gi de ankende parter rett i sitt syn på overføringenes karakter. Om man bruker uttrykket øremerket avgift, slik de ankende parter særlig har gjort, eller viderefordeling av avgift, slik Fiskeridepartementet har gjort, er av underordnet betydning. Den økonomiske realitet er at de ankende parter - i likhet med andre leverandører av fisk - er blitt avkrevet avgift som for en vesentlig del har medgått til finansieringen av virksomheten til Norges Fiskarlag. Spørsmålet er da om råfiskloven gir tilstrekkelig hjemmel for dette.

Lagmannsretten har funnet spørsmålet tvilsomt. I utgangspunktet er finansieringen av virksomheten til Norges Fiskarlag et formål som faller utenfor råfiskloven ramme. Det dreier seg - som Høyesterett har uttalt i dommen i Rt-1995-530 - ikke om utgifter forbundet med salgslagets virksomhet på enerettsområdet. En begrensning av avgiftshjemmelen i samsvar med lovens formål, tilsier etter de retningslinjene som er trukket opp av Høyesterett i Rt-1977-433 og Rt-1995-530, at det ikke er adgang til å oppkreve avgift til dette formålet. Dette standpunkt har også Justisdepartementets Lovavdeling inntatt, og Fiskeridepartementet har funnet å måtte følge Lovavdelingens standpunkt.

Det har under prosedyren for lagmannsretten vært reist spørsmål ved om avgiften i forhold til de som gjennom medlemskap i faglagene er medlemmer i Råfisklaget, har tilstrekkelig hjemmel i lagets foreningskompetanse. Dette er et spørsmål som ikke kommer på spissen i saken, idet de ankende parter har begrenset refusjonskravene til tiden etter utmeldelse fra Norges Fiskarlag. Det kan likevel ha en viss betydning for vurderingen av den praksis som har vært fulgt. Lagmannsretten finner det for sin del klart at ordningen med avgiftsfinansiering av faglagene ligger utenfor rammen av Råfisklagets foreningskompetanse. Både salgslagsavgiften og overføringene fulgte av generelle bestemmelser i vedtektene, stadfestet av Fiskeridepartementet, og hvor medlemstilknytning var uten betydning. Det vises også til Smith, Organisasjoner i fiskeriforvaltningen, side 610. Noe annet rettsgrunnlag for ordningen enn råfiskloven generelle avgiftshjemmel i §7a var det således ikke.

Dersom det var en nylig innført finansieringsordning man stod overfor, finner lagmannsretten at den måtte underkjennes, idet den innebærer avgiftsfinansiering av formål som ligger utenfor Råfisklagets kompetanse på enerettsområdet. Når lagmannsretten likevel bedømmer spørsmålet annerledes i denne saken, er det på grunn av den meget langvarige praksis som foreligger.

I Lovavdelingens uttalelser i saken er ikke betydningen av den langvarige praksis særskilt drøftet. Bevisførselen for lagmannsretten tilsier at systemet med finansieringen av faglagene ved hjelp av salgslagenes inntekter er av eldre dato og har hatt hatt en større utbredelse enn det som fremgår av Fiskeridepartementets redegjørelse av 15 januar 1993, og som herredsretten la til grunn. Systemet var ikke nytt i 1962. Som det fremgår av premissene ovenfor, har det iallfall fra 1945 vært vedtektsfestet at en viss prosentandel av overskuddet i Råfisklaget skulle tilfalle Norges Fiskarlag, eller de regionale fiskerorganisasjonene tilsluttet Fiskarlaget. Tilknytningen til salgslagsavgiften var riktignok mindre direkte og mindre synlig, idet overføringene var fastsatt i prosent av nettooverskuddet. Avgiftskompetansen åpnet imidlertid for å etablere et inntektsnivå som ga rom for slike overføringer til faglagene som ble ansett formålstjenlige. Således utgjorde overføringene til Norges Fiskarlag utover i 1950-årene ca 3/4 av organisasjonens inntekter. Det var riktignok først i 1962 at overføringene ble knyttet direkte til omsetningen i salgslagene, men systemet; indirekte avgiftsfinansiering av Norges Fiskarlag, var for lengst etablert. Man står derfor overfor en 50 år gammel ordning.

Etter det inntrykk lagmannsretten har dannet seg, har systemet en historisk forankring og en pragmatisk begrunnelse. Såvel Norges Fiskarlag som salgslagene er resultater av den organisering som fant sted av fiskerne i mellomkrigstiden, og som med myndighetenes tilslutning ledet til råfiskloven av 1938. Dannelsen av priskarteller med lovbeskyttet enerett var for fiskerne et avgjørende virkemiddel for å få bukt med de kaotiske forhold som hersket i førstehåndsomsetningen. Salgslagene ble dannet av de regionale fiskerorganisasjonene som deres økonomiske arm. Det har derfor tradisjonelt vært et meget nært samarbeid mellom salgslag og faglag, hvor organisasjonene har blitt ansett som redskaper til ivaretakelse av fiskernes felles interesser i ulike sammenhenger, ikke bare på selve enerettsområdet. Det synes å ha vært bred enighet om ønskeligheten av å bygge Norges Fiskarlag opp til en slagkraftig organisasjon som var representativ for landets fiskere. Organisasjonen måtte derfor skaffes nødvendig finansiell basis, noe det var vanskelig å oppnå ved hjelp en frivillig kontingent. Når det har vært nærmest påfallende lite diskusjon om overføringene fra salgslagene - "faglagsavgiften" - må forklaringen - som fremholdt av Fiskeridepartementet - være at dette har vært sett på som en praktisk ordning av det økonomiske forholdet mellom faglagene og salgslagene.

Allerede i 1956, da hjemmelen for salgslagsavgift ble lovfestet ved råfiskloven §7a, stod man overfor en etablert finansieringsordning. Det er likevel ikke noe i lovens forarbeider som tilsier at denne skulle opphøre. Også i ettertid har det vært vel kjent for lovgiveren hvordan faglagene ble finansiert. Senest ved lovendringen 4 desember 1992 er problemstillingen berørt i forarbeidene. På dette tidspunkt var det blitt åpen diskusjon om det rettslige grunnlag for overføringene. I Ot.prp.nr.61 (1991-92) er det av Fiskeridepartementet uttalt på side 63 at departementet på det nåværende tidspunkt ikke har til hensikt å foreta noen endringer i dagens praksis når det gjelder oppkreving av avgift, og heller ikke når det gjelder hvordan avgiftsmidler blir disponert, men at departementet fortsatt vil drøfte med næringens organisasjoner hvilke formål oppkrevet avgift skal kunne nyttes til i fremtiden. I Innst.O.nr.13 (1992-93) side 8 har Sjøfartsog fiskerikomitéens flertall sagt seg tilfreds med dette. Lovendringen, med flytting av avgiftshjemmelsen til råfiskloven §3, medførte som bemerket i Fiskeridepartementets redegjørelse av 15 januar 1993 ikke noen realitetsendring på dette punkt. Komitéens flertallsuttalelse utgjør imidlertid en viss støtte for at denne disponeringen av avgiftsmidlene har ligget innenfor lovens ramme.

I og med at overføringene såvel i Råfisklaget som de øvrige salgslag har vært vedtektsfestet, og vedtektene til enhver tid har vært godkjent av Fiskeridepartementet, står man i tillegg til etablert praksis i fiskerinæringen overfor en langvarig forvaltningspraksis. Denne praksis har utgjort det økonomiske grunnlaget for Norges Fiskarlag i etterkrigstiden, og har vært en nødvendig forutsetning for virksomheten der. Når det bringes i erindring at faglagsavgiften i 1991 utgjorde 64,4 millioner av samlede inntekter på 67,9 millioner for Fiskarlaget, sier det seg selv at man står overfor en situasjon hvor innrettelseshensyn gjør seg sterkt gjeldende i flere henseender. Dersom overføringene skulle være ulovlige, slik at de må opphøre, vil inntektsgrunnlaget for organisasjonen umiddelbart bortfalle. Med mindre det etableres alternativer; i praksis ved at myndighetene går inn med direkte statsstøtte; vil det medføre umiddelbartt avbrudd i utførelsen av viktige funksjoner og få betydelige negative konsekvenser for varetakelsen av fiskernes felles interesser. Hertil kommer konsekvensene på det personlige plan for organisasjonens ansatte.

Etter lagmannsrettens oppfatning står man overfor en så langvarig og massiv praksis, som det knytter seg så vesentlige innrettelseshensyn til, at denne må tillegges avgjørende vekt ved tolkningen av avgiftsgrunnlaget i råfiskloven. På dette punkt står saken i en helt annen stilling enn noen av de saker Høyesterett har behandlet i tilknytning til råfisklovene. De formålsbetraktninger som isolert sett taler for innskrenkende tolkning av hjemmelsgrunnlaget, får derfor ikke den samme relative vekt.

Lagmannsretten er derfor kommet til at Råfisklaget hadde tilstrekkelig hjemmel i råfiskloven for innkreving av hele den avgift som er trukket fra de ankende parter inntil 1 januar 1994, også for så vidt en del av avgiften er viderefordelt til faglagene. Tilbakebetalingskravene fører derfor ikke frem.

Det følger av lagmannsrettens bedømmelse av lovligheten av den etablerte overføringsordning, at de ankende parter heller ikke kan gis fastsettelsesdom for at de heretter er uforpliktet til å betale noen del av avgiften. Lagmannsretten finner det unødvendig å ta standpunkt til den subsidiære problemstilling; hvorvidt nedtrappingen av og endringen av det formelle grunnlaget for overføringene, tilsier at dagens serviceavgift måtte bedømmes på en annen måte enn det driftstilskudd som ble betalt tidligere.

Lagmannsretten kan ikke se at det resultat man er kommet til innebærer at Den Europeiske Menneskerettighetskonvensjon artikkel 11 eller 14 er krenket i forhold til de ankende parter, eller at konvensjonens bestemmelser har nevneverdig betydning som moment ved tolkning av råfiskloven hjemmelsgrunnlag i dette tilfelle. Anførselen er ny fra de ankende parters side for lagmannsretten, og spørsmålet har ikke vært prosedert med nevneverdig intensjonsdybde. De ankende parter har spesielt påberopt Menneskerettighetsdomstolens avgjørelse av 30 juni 1993 i saken Sigurdjonsson mot Island (EMD=REF00000429). Saksforholdet i nærværende sak ligger imidlertid vesentlig annerledes an. De ankende parter i nærværende sak er ikke pålagt noen organisasjonstvang. Utøvelsen av deres næring er ikke avhengig av at de er medlemmer av Norges Fiskarlag og dermed indirekte av Norges Råfisklag.

Den omstendighet at den etablerte finansieringsordning for faglagene ikke finnes å være ulovlig, er selvsagt ikke til hinder for at det på prinsipielt grunnlag kan reises innvendinger mot ordningen. Særlig i en situasjon hvor økende interessemotsetninger mellom grupper av fiskere medfører at Norges Fiskarlag ikke lenger oppfattes å være fullt ut representativ for landets fiskere, og hvor det dannes rivaliserende organisasjoner som Norges Kystfiskarlag, er det nærliggende at det reises spørsmål ved om organisasjonen fortsatt bør finansieres direkte eller indirekte ved hjelp av en avgift pålagt alle fiskere. Moxnesutvalget ga i sin innstilling NOU 1990:24 side 64 uttrykk for at finansiering av interesseorganisasjoner bør skje gjennom medlemskontingenter. Det standpunkt lagmannsretten har inntatt, er ikke til hinder for den omlegging som måtte finnes ønskelig. Det ligger innenfor Fiskeridepartementets kompetanse som godkjenningsinstans for salgslagenes avgiftsvedtak å initiere nødvendige endringer, slik at avgiftssatsene legges på et nivå hvor det ikke blir rom for overføringer til faglagene i samme omfang. For å unngå uheldige konsekvenser av en altfor brå overgang, er det imidlertid åpenbart behov for å gjennomføre en slik omlegging over tid; som ledd i en styrt prosess. Etter lagmannsrettens inntrykk var dette fiskerimyndighetenes opprinnelige siktemål i arbeidet med oppfølging av Moxnesutvalgets utredning. Det vises til Ot.prp.nr.61 (1991-92) side 63 der det er tilkjennegitt at Fiskeridepartementet fortsatt vil drøfte med næringens organisasjoner hvilke formål avgift oppkrevet på omsetning i første hånd av råfisk, skal kunne nyttes til i fremtiden. Lovavdelingens standpunkt medførte imidlertid vanskeligheter for gjennomføringen av en slik styrt omlegging av faglagsfinansieringen. Dette illustreres ved Fiskeridepartementets brev til salgslagene av 12 mai 1993, der departementet uttalte at salgslagene fra og med 16 april 1993 ikke lenger kunne overføre midler til faglagene uten som betaling for oppdrag eller arbeid for salgslaget innenfor salgslagenes virksomhetsområde og formål. Når uttalelsen ikke har fått så dramatiske konsekvenser for Norges Fiskarlag som man kunne forvente, er det fordi den ikke har vært fulgt i praksis. I praksis har fiskerinæringen - faglagene og salgslagene i samarbeid - fortsatt den mer gradvise omlegging av Fiskarlagets oppgaver og finansiering som man var i gang med. Fiskeridepartementet har på sin side gitt sin tilslutning til prosessen ved å godkjenne de avgiftssatser som har vært fastsatt i salgslagene; til tross for at overføringene til faglagene fortsatt i årene etter 1993 har ligget på et nivå som utvilsomt overstiger hva som med rimelighet kan forsvares som vederlag for tjenester. Om den serviceavgift på 0,35% som betales idag overstiger dette nivået, finner lagmannsretten det unødvendig å ta standpunkt til. Det følger av lagmannsrettens syn at råfiskloven ikke representerer en så sterk begrensning av fiskerimyndighetenes og salgslagenes kompetanse på dette område som forutsatt ii Fiskeridepartementets brev av 12 mai 1993, og at det i all hovedsak vil være et fiskeripolitisk spørsmål i hvilken utstrekning Fiskeridepartementet ved sin godkjennelse av salgslagenes omsetningsavgifter aksepterer satser som tar høyde for overføringer til faglagene.

I resultatet blir herredsrettens dom etter dette å stadfeste, idet lagmannsretten er enig i herredsrettens omkostningsavgjørelse. Saken har reist spørsmål av prinsipiell betydning, og avgjørelsen har frembudt tvil. Særlige grunner tilsier derfor at saksomkostninger heller ikke tilkjennes for lagmannsretten, jf unntaket i tvistemålsloven §180 første ledd.

Dommen er enstemmig.

Domsslutning:

1. Herredsrettens dom stadfestes.

2. Saksomkostninger for lagmannsretten tilkjennes ikke.