RG-1994-1217 (2)
| Instans: | Agder lagmannsrett - Dom |
|---|---|
| Dato: | 1993-10-11 |
| Publisert: | RG-1994-1217 (179-94) * |
| Stikkord: | Forvaltningsrett, Alkoholloven |
| Sammendrag: | |
| Saksgang: | Sand herredsrett nr. 92-232 - Agder lagmannsrett LA-1993-00134 A. Rettskraftig. |
| Parter: | Ankende part: Helenas Eftf. AS (Prosessfullmektig: Advokat Sverre E. Koch). Ankemotpart: Lillesand kommune v/ordføreren (Prosessfullmektig: Advokat Stein Erikstad). |
| Forfatter: | Lagdommer John Årseth, formann, lagdommer Åse Berg, eks.ord. lagdommer Birger Lassen |
| Lovhenvisninger: | Alkoholloven (1989), Tvistemålsloven (1915) §172, §180, Forvaltningsloven (1967) §41, Åpningstidsloven (1985) §5, Alkoholloven (1989) §3-8 |
Det ble avsagt slik dom:
Saken gjelder krav om erstatning på grunn av påstått ugyldig vedtak om å nekte bevilling for salg av øl.
Helenas Eftf. AS søkte i februar 1992 Lillesand kommunestyre om bevilling for salg av øl i skatteklasse 2 fra sine lokaler i Gamle Hellesund. Søknaden ble avslått av kommunestyret og bevillingssøkeren reiste da ved stevning 9. juni 1992 sak ved Sand herredsrett mot Lillesand kommune med påstand om at kommunestyrets vedtak om avslag på nevnte søknad kjennes ugyldig og at kommunen dømmes til å betale saksøkeren erstatning begrenset oppad til kr 75000,-. Erstatningskravet ble senere redusert til kr 36500,-. Lillesand kommune imøtegikk stevningen og påsto seg frifunnet.
Sand herredsrett avsa 6. november 1992 dom i tvisten med slik domsslutning:
"1. Lillesand kommune frifinnes.
2. Hver av partene bærer sine saksomkostninger."
De nærmere omstendighetene i saken, partenes anførsler og fullstendige påstander for herredsretten, samt rettens vurdering, fremgår av dommen.
Helenas Eftf. AS med advokat Sverre E. Koch som prosessfullmektig har anket dommen til Agder lagmannsrett. I anken er angitt at herredsretten har lagt feil lovforståelse og feil faktum til grunn. Lillesand kommune med advokat Stein Erikstad som prosessfullmektig har imøtegått anken.
Ankeforhandling ble holdt i Lillesand 14. og 15. september 1993. For ankende part møtte den ene av innehaverne, Gaute Kolsberg, sammen med prosessfullmektigen. For kommunen møtte ordfører Ragnhild Omdal Mollatt, sammen med prosessfullmektigen. Partsrepresentantene forklarte seg. Det ble dessuten avhørt to vitner, som begge var nye for lagmannsretten. Retten foretok sammen med den ankende parts representant og begge prosessfullmektigene befaring av det omhandlede utsalgsstedet i Gamle Hellesund.
Saken står i alt vesentlig i samme stilling for lagmannsretten som for herredsretten. Pkt. 1 i den ankende parts påstand for herredsretten er imidlertid under ankeforhandlingen frafalt. Partenes anførsler er også i hovedtrekk de samme for begge rettene, og det vises for så vidt til herredsrettens domspremisser.
Den ankende part har i det vesentlige anført:
Kommunestyret har truffet et ulovlig vedtak ved å nekte Helenas Eftf. A/S bevilling for salg av øl i kl. 2 for perioden 1. april 1992 - 1. april 1993. Kommunestyret har ansett søkeren for å være "kiosk". Etter alkoholloven, med forskrifter, kan salgsbevilling for øl ikke gis til kiosk. Når det gjelder kioskbegrepet, henviser forskriftene til åpningstidsloven. I denne loven forarbeider er begrepet nærmere definert, jfr. Innst.O.nr.48 (1985-86). Det er vareutvalget som er avgjørende for om et utsalgssted er kiosk eller ikke, ikke utseende. Ca. 55 % av søkerens omsetning gjaldt vanlige dagligvarer, 5 % typiske landhandlervarer, og ca 40 % is, sjokolade, brus, tobakk o.l. Det dreiet seg således om en dagligvarevirksomhet, med et tilbud til forbireisende båtturister i tillegg. På grunn av beliggenheten har det vært et større salg av kioskvarer enn i en vanlig dagligvareforretning. Det foregikk også en daglig oppfølgning med hensyn til vareutvalget, i likhet med andre dagligvareforretninger og i motsetning til kiosker. Det kan således ikke være tvilsomt at det her dreier seg om en dagligvarehandel, og åpenbart ikke en kiosk. Det vises til Rt-1987-515, og Rt-1989-309. I disse sakene har Høyesterett trukket en klar grense for kioskbegrepet. Anvendt på foreliggende sak medfører dette at Helenas Eftf. AS ikke kan betegnes som kiosk. Søkeren fikk også i 1990 avslag på søknad om salg av øl, med henvisning til at utsalgsstedet holdt åpent om søndager. Innehaverne trodde dengang feilaktig at avslaget var riktig fordi de holdt åpent søndager. Det avgjørende er imidlertid om utsalgsstedet etter loven er kiosk eller ikke, og ikke hvordan den enkelte innehaver har innrettet seg.
Kommunestyrets begrunnelse er i strid med alkoholloven bestemmelser og med forskrifter gitt i medhold av loven. Avslaget er derfor ulovlig.
Ved annen gangs behandling av søknaden har kommunestyret vist til alkoholpolitiske grunner. Det aksepteres at slike hensyn skal tas ved vurdering av søknad om salgsbevilling, men ikke slik det er gjort i denne saken. Det vises i den forbindelse til senere gitte bevillinger til andre salgs- og skjenkesteder. Det foreligger også en ulovlig forskjellsbehandling ved at Helenas Eftf. AS, i motsetning til de 12 andre søkerne, ikke fikk vurdert sin søknad ut fra et riktig faktisk forhold.
Ved den fornyede behandlingen har kommunestyret gitt en stemmeforklaring som juridisk sett er en selvmotsigelse. En kiosk skal ikke gis bevilling og alkoholpolitisk vurdering er da irrelevant. Første del av stemmeforklaringen (representanten Gauslaas forslag) viser forøvrig at vedtaket bygger på feil lovfortolkning, ved at kommunestyret har lagt til grunn feil faktum ved sin vurdering. Siste del av forklaringen (representanten Gitmarks tillegg) må forstås slik at det henspeiler på det som i første del er nevnt som "alkoholpolitisk uakseptabelt". Dette viser at den alkoholpolitiske vurderingen også er gitt på feil grunnlag, nemlig at det dreiet seg om en kiosk. Begrensningsdiskusjonen er bare knyttet til Helenas Eftf. AS, og ikke til de 12 andre søkerne. Det er vedtaket med den begrunnelse som er gitt som skal prøves. Etterfølgende formuleringer og begrunnelser, som ikke kan leses ut av vedtaket, er irrelevant. Vedtaket med begrunnelse viser at kommunestyret ikke har kjent regelverket. Fylkesmannens legalitetskontroll bekrefter også dette, jfr. hans skriv 5. juni 1992 som viser at han har funnet det nødvendig å påpeke overfor kommunen hvordan loven skal forstås.
Kommunens behandling av søkeren, herunder konflikten med bygningsmyndighetene i 1989, viser at kommunen har ønsket å nekte denne søkeren bevilling uansett. Det foreligger da myndighetsmisbruk.
Kommunestyrets vedtak har medført at Helenas Eftf. A/S ikke har hatt salgsbevilling for øl i 1992-sesongen. Den ankende part er derved åpenbart påført et økonomisk tap, og det er klar årsakssammenheng mellom vedtaket og tapet. Et ugyldig forvaltningsvedtak gir grunnlag for erstatningskrav, og det foreligger i et tilfelle som dette et objektivt ansvarsgrunnlag. Det foreligger ingen unnskyldelig rettsvillfarelse som kan virke ansvarsbefriende. Erstatningskravet er beregnet slik det fremgår av herredsrettens dom.
Det er nedlagt slik påstand:
"1. Lillesand kommune dømmes til å betale erstatning begrenset oppad til kr 36500,- med tillegg av loven morarenter f.o.m. 01. desember 92 til betaling finner sted.
2. Lillesand kommune dømmes til å betale saksøkers fulle saksomkostninger for herredsrett og lagmannsrett."
Ankemotparten har hevdet at herredsrettens dom er korrekt, såvel i resultat som i begrunnelse, og har i hovedtrekk gjort gjeldende:
Dersom omhandlede utsalgssted er kiosk i loven forstand, kan det ikke gis bevilling for salg av øl, og dette har kommunestyret vært klar over. Hvis det ikke er kiosk, kommer søkeren i samme stilling som enhver annen søker og må være undergitt alminnelig alkoholpolitisk saklig vurdering. Det tilligger forvaltningens frie skjønn å avgjøre om et utsalgssted er kiosk eller ikke. I dette tilfellet er utsalgsstedet ansett som en "storkiosk", d.v.s. innenfor kioskbegrepet. Det vises til at utsalgsstedet har en spesiell lokalisering som "butikk". Det var tenkt oppført som byggverk på en gammel lekter, men dette lot seg ikke gjøre på grunn av den befatning lekteren viste seg å være i. Bygget ble derfor oppført på land, på steiner og trestøtter og er løs fra grunnen. Kunder kan kun nå utsalgsstedet med båt, og betjenes gjennom en luke i veggen, uten å kunne gå inn. Bygningsmessig fremtrer utsalgsstedet således klart som en kiosk.
Utsalgsstedet hadde også et veldig begrenset vareutvalg. De oppgitte vareleverandørene er for de flestes vedkommende typiske kioskleverandører, og resten leverer forøvrig også kioskvarer. Det foreligger ingen dokumentasjon for hvilke varegrupper som er solgt. Vareutvalget går i retning av at det dreier seg om en kiosk. Omsetningen er også så liten at den adskiller seg vesentlig fra de 12 andre søkerne, og bekrefter også oppfatningen av at det er en kiosk.
Ankemotparten reserverer seg mot herredsrettens henvisning til at begge parter har funnet den faktiske situasjonen vanskelig. Det gjøres tvert i mot gjeldende at nye momenter er kommet til som ytterligere understreker utsalgsstedets karakter av kiosk.
Det vises i denne forbindelsen til at Helenas Eftf. AS selv, både faktisk og rettslig, fullt ut har opptrådt som og har akseptert at utsalgsstedet var kiosk frem til 1991, jfr. byggesøknaden og søknaden om ølbevilling i 1990. Den ankende part har ikke reservert seg mot de oppfatninger av forholdet som disse sakene ga uttrykk for. Den ankende parts og kommunens oppfatning var således sammenfattende, nemlig at utsalgsstedet var en kiosk. Den ankende part påberoper seg nå rettsvillfarelse, men dette står ikke til troende. Det hevdes at han praktiserte åpningstidene for kiosker i kraft av at det reelt var en kiosk.
Det foreligger ingen saksbehandlingsfeil fra kommunens side. En eventuell slik feil har under enhver omstendighet ikke hatt betydning for resultatet, jfr. forvaltningsloven §41. I tillegg til at utsalgsstedet korrekt er vurdert som kiosk har kommunestyret gitt en annen begrunnelse for avslaget. Denne begrunnelsen viser at selv om det skulle være lagt til grunn feil faktisk grunnlag, så ville det ut fra en alkoholpolitisk vurdering uansett ikke blitt gitt bevilling. Kommunestyret har foretatt et fullt ut forsvarlig og korrekt alkoholpolitisk skjønn, og gjort et vedtak som klart ligger innenfor de skjønnsrammer som er satt for forvaltningsorganet i denne typen saker.
Subsidiært hevdes at det foreligger egentlig ingen dokumentasjon for påstått tap. Atter subsidiært gjøres rettsvillfarelsessynspunkter gjeldende.
Det er nedlagt slik påstand:
"1. Herredsrettens dom, domssslutningens pkt. 1, stadfestes.
2. Helenas Eftf. AS dømmes til å betale sakens omkostninger for herredsrett og lagmannsrett."
Lagmannsretten er kommet til samme resultat som herredsretten og skal bemerke:
Kommunestyrets omhandlede vedtak 30. april 1992 lyder slik:
"Søker nr. 13, Helenas Eftf. AS v/Steinar Jørgensen, innvilges ikke, da bedriften anses å være kiosk."
Til vedtaket har kommunestyret samtidig gitt følgende
"Stemmeforklaring:
Kommunestyret er fortsatt av den mening at bedriften er å betrakte som storkiosk. Det vil være en urimelig forskjellsbehandling dersom denne bedriften skulle få bevilling, mens andre storkiosker (bl.a. i sentrum) skal nektes dette (Jfr. tidligere avslag). Og på den annen side: Å si ja til samtlige søknader vil være alkoholpolitisk uakseptabelt.
Kommunen viser i den forbindelse til Sosialdepartementets rundskriv I-16/90 angående relevante kriterier for begrensning i antall salgs- og skjenkesteder."
Den ankende parts innvendinger mot vedtaket er primært at søkeren ikke var å anse som kiosk, og at vedtaket derfor er ugyldig.
Etter alkoholloven av 2. juni 1989 §3-8 kan departementet i forskrifter bestemme at visse typer salgssteder ikke skal kunne gis bevilling for salg av øl. I medhold av dette har Sosialdepartementet bestemt at det ikke kan gis salgsbevilling for øl til kiosk, jfr. rundskriv I 16/90 59. Kioskbegrepet er det samme etter alkoholloven som etter åpningstidsloven, jfr. lov av 26. april 1985. Etter åpningstidsloven §5 første ledd er kiosker unntatt fra loven, og etter annet ledd tilligger det kommunen i tvilstilfelle å avgjøre om en virksomhet omfattes av unntaket. I merknadene til §5 har departementet uttalt at kioskbegrepet ikke har noe enhetlig definert innhold. Det er uttalt at det lovgiver har tatt sikte på er det en vanligvis forbinder med slik virksomhet, "nemlig et utsalgssted som hovedsakelig selger typiske "kioskvarer"", og det er i denne forbindelsen nevnt en rekke eksempler på slike varer. Videre har Forbruker- og administrasjonsdepartementet om dette uttalt at vareutvalget "hovedsakelig må fremtre som kioskvarer og de andre varene må fremtre som en bisak", jfr. Rt-1989-309 ( 310).
I et par påberopte høyesterettsavgjørelser, Rt-1987-515 og Rt-1989-309, er det nevnte vareutvalget anvendt som kriterium for kioskbegrepet i relasjon til åpningstidsloven, jfr. også Rt-1986-524. Disse avgjørelsene gjaldt spørsmål om overtredelse av åpningstidsbestemmelsene, d.v.s. et noe annet saksforhold enn i foreliggende sak. Selv om avgjørelsene har betydning for forståelsen av kioskbegrepet også i denne saken, er begrepet likevel ikke entydig i alle relasjoner. Innføringen av betegnelsen "storkiosk" - som nevnte avgjørelse i Rt-1987-forøvrig gjaldt - har bidratt til å forsterke inntrykket av et noe diffust begrep. Det vises også til uttalelse fra en av dommerne i Rt-1989-309 om at "nåværende regelverk synes å ha medført til dels nokså subtile sondringer mellom kioskvarer og dagligvarer."
Lagmannsretten antar at slik kioskbegrepet i praksis har utviklet seg, kan ikke vareutvalget utelukkende være kriteriet for om det foreligger en kiosk eller ikke. Det antas å være berettiget ved den vurderingen som kommunen må foreta, også å ta et visst hensyn til andre forhold ved situasjonen, slik som beliggenhet, lokalets størrelse, omsetningens omfang o.l., d.v.s. en totalvurdering hvor likevel vareutvalget vil være den vesentligste faktoren. Lagmannsretten kan ikke se at dette vil være i strid med de forannevnte avgjørelsene.
Etter lagmannsrettens oppfatning er det flere forhold i foreliggende sak som synes å trekke i retning av at det dreier seg om en kiosk. Lagmannsretten finner det imidlertid ikke nødvendig å gå nærmere inn på denne vurderingen. Som påpekt av herredsretten er det uten betydning for vedtakets gyldighet om kioskbegrepet er uriktig behandlet, faktisk eller rettslig, dersom det for vedtaket også er gitt en alkoholpolitisk begrunnelse som er saklig og tilstrekkelig og ligger innenfor loven formål.
I den stemmeforklaring som kommunestyret har gitt, og som var gjenstand for votering på vanlig måte, er vist til Sosialdepartementets rundskriv I-16/90 "angående relevante kriterier for begrensning i antall salgs- og skjenkesteder". Det er opplyst under ankeforhandlingen at forskriftene fulgte innstillingen til kommunestyret ved første gangs behandling av søknaden. Ifølge disse forskriftene vil i praksis den enkelte kommune "ha stor selvstendighet i valget av hvilke retningslinjer som legges til grunn ved behandlingen av søknadene", jfr. rundskrivet 9. Det uttales at "det må trekkes liberale grenser for hvilke hensyn det kan legges vekt på", men det er "et avgjørende krav at avgjørelsen fattes på et saklig grunnlag som har sammenheng med loven", og avgjørelser kan "etter vanlige forvaltningskrav ikke være vilkårlige eller innebære noen forskjellsbehandling som ikke saklig kan forsvares ut fra alkoholpolitiske hensyn". Som eksempler på relevante kriterier er i rundskrivet nevnt "begrensning i antallet på salgs- og skjenkesteder, plasseringen av disse, typen virksomhet, størrelsen m.v.". Det er også henvist til at kommunestyret ut fra alkoholpolitiske hensyn fritt kan fastsette et bestemt antall bevillinger, og at dette innebærer at kommunestyret ikke trenger å innvilge alle søknader ut fra prinsippet om likebehandling. Selv om to søknader er temmelig like, trenger ikke kommunestyret innvilge begge to.
Som nevnt må det legges til grunn at innholdet i nevnte rundskriv var kjent for kommunestyret ved behandling av søknaden. Det er uttrykkelig vist til rundskrivet i det forslaget som var til avstemning. Saken var etter det opplyste gjenstand for en omfattende debatt i kommunestyret, og lagmannsretten finner at kommunestyrets vedtak klart må forstås slik at det i tillegg til vurderingen i forhold til kioskbegrepet er foretatt en vurdering av alkoholpolitisk art, og at søknaden ikke kunne innvilges ut fra denne alkoholpolitiske vurderingen, uansett kiosk i loven forstand eller ikke. De avgjørende momentene i den alkoholpolitiske vurderingen ligger etter lagmannsrettens oppfatning klart i dagen, selv om de ikke er kommet direkte til uttrykk i vedtaket, nemlig utsalgsstedets beliggenhet som er midt i den mest trafikkerte kystsonen i sommersesongen, og den sammenblanding av båtliv og inntak av alkohol som etter almen oppfatning kan virke klart uheldig. Lagmannsretten finner at avslaget på søknaden på dette grunnlaget verken er vilkårlig eller innebærer noen forskjellsbehandling som ikke kan forsvares ut fra alkoholpolitiske hensyn. Det er heller ikke ført noe bevis for at det er tatt utenforliggende hensyn, eller at det er lagt noen andre usaklige hensyn til grunn ved kommunestyrets avslag.
Herredsrettens dom blir etter dette å stadfeste. Den ankende part har tapt saken for begge instansene og burde da etter hovedregelen i tvistemålsloven §180 første ledd jfr. §172 første ledd ha dekket motpartens saksomkostninger for begge rettene. Lagmannsretten finner imidlertid, i likhet med herredsretten, at saken var så tvilsom at det var fyldestgjørende grunn for den tapende part å få saken prøvet for retten. Herredsrettens saksomkostningsavgjørelse blir derfor å stadfeste. Det er derimot ikke grunn til å anvende unntaksbestemmelsen i §180 første ledd for så vidt gjelder saksomkostningene for lagmannsretten. Ankemotpartens prosessfullmektig har gitt en omkostningsoppgave på kr 33372,-, hvorav kr 33000,- er hans salær og resten reiseutgifter. Den ankende parts prosessfullmektig har ikke hatt noe å bemerke til oppgaven, og lagmannsretten legger den til grunn.
Dommen er enstemmig.
Slutning:
1. Herredsrettens dom stadfestes.
2. Helenas Eftf. AS dømmes til innen 2 - to - uker fra forkynnelsen av lagmannsrettens dom å betale til Lillesand kommune kr 33372,- - trettitretusentrehundreogsyttito - som erstatning for saksomkostninger for lagmannsretten.