Rt-1952-1089
| Instans: | Høyesterett - Dom |
|---|---|
| Dato: | 1952-11-29 |
| Publisert: | Rt-1952-1089 |
| Stikkord: | (Hvalavgiftdommen), Prisreguleringsavgift, Grunnlovsmessighet, Plenumssak |
| Sammendrag: | Saken gjaldt spørsmål om lovvedtak om avgift på hvalolje kunne ansees som skatt og om vedtaket var grunnlovsmessig.
Høyesterett kom til at avgiften var å anse som et virkemiddel for prisregulering og at det ligger innenfor lovgivers skjønn å avgjøre. Avgiften var derfor ikke skatt og heller ikke grunnlovsstridig å innføre. Dissens: 13-2 |
| Saksgang: | Høyesterett L.nr. 124/1952 |
| Parter: | De Norske Hvalfangstselskapers Forbund (høyesterettsadvokat Sven Arntzen) mot Staten v/1. Finansdepartementet, 2. Prisdirektoratet (høyesterettsadvokat Rolv Ryssdal) |
| Forfatter: | Bendiksby, Holmboe, Skau, Kruse-Jensen, Thrap, Soelseth, Bahr, Schei, Eckhoff, Dæhli, Nygaard, Helgesen, Grette, Mindretall: Berger, Qvigstad |
| Lovhenvisninger: | Grunnloven (1814) §75, §97, §105, §17, §75A, Plenumsloven (1926) §3, §4, §5, Lov om erverv og bortfraktning av skip (1946) §7, Prisloven (1947) §2 |
Dommer Bendiksby: I sak mellom De Norske Hvalfangstselskapers Forbund (Forbundet) på den ene side og Staten v/ Finansdepartementet og Prisdirektoratet på den annen side avsa Oslo byrett - med tre rettskyndige dommere - den 14. november 1950 dom med slik domsslutning:
«Staten v/ Finansdepartementet og Prisdirektoratet frifinnes.
Saksomkostninger idømmes ikke.»
Saken gjaldt ved byretten krav fra Forbundet om tilbakebetaling av erlagt prisreguleringsavgift på hvalolje av 1945-46 års produksjon, kr. 17 553 277,70, samt krav om erstatning for minsket fortjeneste ved at bestemte kvanta hvalolje av 1946 47 og 1947-48 års produksjon måtte selges innenlands til maksimalpris som var lavere enn verdensmarkedsprisen.
Forbundet har, med samtykke av Høyesteretts Kjæremålsutvalg, påanket dommen direkte til Høyesterett. Anken er begrenset til å gjelde den del av dommen hvorved Staten ble frifunnet for å tilbakebetale den erlagte prisreguleringsavgift på hvalolje av 1945-46 års produksjon.
Forbundet har gjort gjeldende:
1. Avgiftspåleggene av 30. juli 1946 og 29. mars 1947 er ugyldige fordi de er i strid med den overenskomst om fellesdrift som ble
Side:1090
inngått mellom hvalfangstselskapene den 4. august 1945, og de tilsagn som i den forbindelse ble gitt fra Statens side.
2. De nevnte avgiftspålegg er ugyldige fordi de ikke hadde hjemmel i henholdsvis §2 nr. 4 i provisorisk anordning av 8. mai 1945 og §2 nr. 4 i mellombels lov av 14. desember 1946.
3. Selv om avgiftspåleggene har formell hjemmel i den provisoriske anordning og loven av 1946, er de ugyldige fordi det ikke var grunnlovsmessig adgang til å gi henholdsvis Prisdirektoratet og Kongen eller den han gir fullmakt, myndighet til å pålegge avgifter av denne art. Dette er nærmere begrunnet med at avgifter av denne art er skatter som går inn under Grunnlovens §75a. Avgiftspålegget av 30. juli 1946 er ugyldig fordi Kongen etter frigjøringen, nemlig ved den provisoriske anordning av 8. mai 1945, som danner hjemmelen for dette avgiftspålegg, ikke kunne gi administrasjonen fullmakt til å pålegge skatter, jfr. Grunnlovens §17. I hvert fall er fullmakten etter bestemmelsen i Grunnlovens §75a falt bort den 1. juli 1946. Avgiftspålegget av 29. mars 1947 er ugyldig fordi Stortinget ikke kunne delegere til Kongen beskatningsrett etter Grunnlovens §75a.
4. For det tilfelle at avgiftene ikke ansees å gå inn under Grunnlovens §75a, gjøres det gjeldende at avgiftspåleggene er ugyldige fordi de er i strid med Grunnlovens §97. I hvert fall er avgiftspåleggene ugyldige i den utstrekning de omfatter oljesalg som hadde funnet sted før vedtaket av 30. juli 1946. Den avgift som faller på disse salg, beløper seg til kr. 10 904 795,10.
Justitiarius i Høyesterett har i medhold av §4 tredje ledd, jfr. §3 i lov av 25. juni 1926 om forandring i lovgivningen om Høyesterett, bestemt at saken skal behandles av den samlede Høyesterett. Justisdepartementet er underrettet i samsvar med §5 tredje ledd i samme lov.
Forbundet har nedlagt slik påstand:
«I. Staten v/ Finansdepartementet dømmes til å betale De Norske Hvalfangstselskapers Forbund
1. Prinsipalt: Kr. 17 553 277,70,
2. Subsidiært: Kr. 10 904 795,10, i begge tilfelle med 4 pst. renter p. a. fra 27. oktober 1948 til betaling skjer.
II. Staten v/ Finansdepartementet dømmes til å betale De Norske Hvalfangstselskapers Forbund saksomkostninger for byretten og Høyesterett.»
Staten v/ Finansdepartementet og Prisdirektoratet har nedlagt følgende påstand:
«1. Byrettens dom stadfestes, dog så at De Norske Hvalfangstselskapers Forbund dømmes til å betale Staten saksomkostninger for byretten.
2. De Norske Hvalfangstselskapers Forbund dømmes til å betale Staten saksomkostninger for Høyesterett.»
Saksforholdet fremgår av byrettens dom.
Det er for Høyesterett fremlagt en omfattende utredning fra prisdirektør W. Thagaard datert 12. juli 1952. Videre er det fremlagt erklæringer datert henholdsvis 1. juli 1952 og 6. august 1952
Side:1091
fra sjefinspektør Øystein Gjelsvik og sorenskriver H. Th. Knudtzon. Samtlige disse tre ga vitneforklaring i byretten. Som bilag til direktør Thagaards utredning er det bl.a. fremlagt P. M. datert 3. juli 1952 fra konsulent Bjørn Larsen, P. M. datert 1. juli 1952 fra statsautorisert revisor Gunnar Hansen med regnskapsoversikter for Prisdirektoratets alminnelige prisreguleringsfond, P. M. datert 10. juli 1952 fra underdirektør Chr. Lilloe og en del korrespondanse fra juni 1952 mellom Prisdirektoratet og Finansdepartementets forskjellige avdelinger. Det er også ellers fremlagt en betydelig korrespondanse, som ikke var fremlagt for byretten, men som jeg ikke finner grunn til å spesifisere, og et stort materiale vedkommende eldre avgiftslovgivning og fremmed rett. De nye dokumenter kan ikke sees å ha brakt saken i noen vesentlig annen stilling enn ved byretten.
Jeg er kommet til samme resultat som byretten, men delvis med en annen begrunnelse.
Hva den første ankegrunn angår, kan jeg i det vesentlige slutte meg til det som byretten har anført. På samme måte som byretten finner jeg det avgjørende at tilsagnet om skattelettelser fra Statens side er innfridd, og at man har nådd det mål som overenskomsten og de forutgående forhandlinger tok sikte på, nemlig i løpet av tre sesonger å gjenrelse hvalfangstnæringen. Jeg minner i denne forbindelse om bestemmelsen i avgiftsvedtaket av 29. mars 1947 §2, 2. ledd, om at inntil halvparten av grunnavgiften skulle betales tilbake hvis det viste seg at det ikke ble tilstrekkelige midler igjen til å gjennomføre de ekstraordinære avskrivninger som trengtes. Det er fra selskapenes side ikke reist krav om tilbakebetaling i henhold til denne bestemmelse. Jeg tilføyer ytterligere at avgiftspålegget - hva jeg senere kommer nærmere tilbake til - overfor selskapene i virkeligheten var en fastsettelse av prisen på innlandsoljen, og jeg anser det klart at det hverken av fellesdriftoverenskomsten selv eller av det som passerte i forbindelse med inngåelsen av denne, kunne utledes noe tilsagn om at selskapene ved salget av oljen skulle være unntatt fra prisregulering.
Jeg går deretter over til å behandle spørsmålet om avgiftsvedtakene av 30. juli 1946 og 29. mars 1947 hadde hjemmel i henholdsvis den provisoriske anordning om prisregulering m.v. av 8. mai 1945 og mellombels lov av 14. desember 1946.
De bestemmelser i §2 i den provisoriske anordning som har betydning i denne sak, hadde følgende ordlyd:
«Prisdirektoratet kan gi slike bestemmelser som det under de ekstraordinære forhold finner nødvendig:
a. for å regulere og føre kontroll med priser, fortjenester og utbytter av alle slag,
b. for å regulere og føre kontroll med produksjon, omsetning og annen ervervsmessig virksomhet med sikte på å motvirke skadelige konkurransereguleringer eller andre mislige forhold eller fremme en bedre organisasjon av virksomheten eller på annen måte medvirke til å gjenrelse eller utbygge næringslivet.
Under dette kan Prisdirektoratet i den utstrekning det finnes
Side:1092
påkrevet til fremme av slike formål som er nevnt under a og b blant annet: - - -
4. pålegge ervervsdrivende å svare avgifter til bruk i prisreguleringsøyemed eller som ledd i andre reguleringer etter denne paragraf og fastsette nærmere regler om innbetaling og inndrivning m.v. av slike avgifter.»
Avgiftsbestemmelsen i §2 i loven av 14. desember 1946 hadde samme ordlyd, bortsett fra at myndigheten - istedenfor til Prisdirektoratet - var lagt til «Kongen eller den som har fullmakt fra ham» («Kongen eller den han gir fullmakt» i annet ledd).
Det kan ikke være tvilsomt at avgiftsbestemmelsene, så vel i den provisoriske anordning som i loven, etter ordlyden også omfattet avgifter til prisreguleringsformål i alminnelighet, ikke bare avgifter til utjevning av prisen på samme eller beslektede varer («lukkede ordninger»). Forbundet har imidlertid hevdet at bestemmelsene må tolkes innskrenkende fordi avgifter av den art som saken gjelder, er skatter som går inn under Grunnlovens §75a, og forarbeidene til loven og anordningen viser at det ikke har vært meningen å delegere beskatningsmyndighet. Forarbeidene sammenholdt med praksis viser, hevdes det videre, at avgiftsbestemmelsene bare omfattet avgifter til utjevning av prisene på samme eller beslektede varer, ikke avgifter til prisreguleringsformål i alminnelighet.
Jeg kan ikke gi Forbundet medhold i disse anførsler. Som jeg senere kommer tilbake til, kan de omtvistede avgifter etter min oppfatning ikke ansees som skatter som går inn under Grunnlovens §75a, og jeg finner ikke i forarbeidene til den provisoriske anordning eller loven støtte for en slik innskrenkende tolkning som Forbundet har gjort gjeldende. Jeg anser det ikke nødvendig å ta standpunkt til spørsmålet om den provisoriske anordning av 22. september 1939 og Administrasjonsrådets anordning av 12. september 1940 ga hjemmel for andre avgifter enn prisutjevningsavgifter i snevrere for stand (lukkede ordninger). Jeg finner det heller ikke nødvendig å gå inn på den praksis som under krigen utviklet seg på grunnlag av Administrasjonsrådets anordning av 12. september 1940. Det er tilstrekkelig for meg å nevne at Prisdirektoratets alminnelige prisreguleringsfond ble opprettet høsten 1941, og at det i forbindelse med prisfastsettelser ble pålagt avgifter til særfond som fortrinnsvis skulle brukes til utjevning av prisen på vedkommende vare, men som etter bestemmelsene også kunne brukes «til prisreguleringsformål etter Prisdirektoratets nærmere bestemmelser», således for såpe etter Prisdirektoratets kunngjøring nr. 61 av 31. desember 1940. I terminen 1945-46 ble de til dels meget betydelige overskudd på enkelte av disse fond ført over til Prisdirektoratets alminnelige prisreguleringsfond.
I forarbeidene til den provisoriske anordning av 8. mai 1945 er det gitt klart uttrykk for at det var meningen med endringen av avgiftsbestemmelsene å skaffe en uomtvistelig hjemmel for adgangen til å legge avgift på én vare til regulering av prisene på andre varer. Jeg viser til «Provisorisk anordning om prisregulering og annen
Side:1093
regulering av ervervsmessig virksomhet av 8. mai 1945 med forarbeider», side 17, 33, 39, 52, 59-60 og 63.
At det i Stortinget ikke var noen dissens eller uklarhet om rekkevidden av den provisoriske anordning, fremgår klart av den debatt som den 29. mars og 4. april 1946 ble ført i anledning av St. prp. nr. 29/1945-46 om statsgaranti for avsetning av saltfisk m.v. Jeg viser til proposisjonens side 2, mindretallsfraksjonens bemerkninger i Innst. S. nr. 119/1946 og for debattens vedkommende til Stortingsforhandlinger 1946, særlig side 1071, 1076-77, 1080, 1094, 1097 og 1099.
Ved mellombels lov av 14. desember 1946 ble det bestemt at den provisoriske anordning fortsatt skulle gjelde med visse endringer, og regjeringens forslag til helt ny lov, Ot. prp. nr. 152/1945-46, ble ikke realitetsbehandlet. I forarbeidene til loven av 1946 (Innst. O. XXII - 1946, Odelstingets forhandlinger 1946 863-65 og Lagtingsforhandlinger side 260) er rekkevidden av avgiftsbestemmelsene ikke særskilt drøftet.
Før jeg går over til å behandle spørsmålet om de i saken omhandlede avgifter går inn under bestemmelsene i Grunnlovens §75a og spørsmålet om grunnlovmessigheten av avgiftsfullmakten, finner jeg det naturlig i korthet å redegjøre for tidligere lovgivningspraksis, teori og domspraksis for så vidt angår avgifter pålagt ved lov eller ved administrativ beslutning med hjemmel i lov.
Det er under prosedyren fra begge sider gjort inngående rede for tidligere avgiftslovgivning. Som jeg senere kommer tilbake til, er det tilfelle som foreligger i nærværende sak, så vesentlig forskjellig fra de tilfelle som er omhandlet i den tidligere lovgivning, at jeg ikke kan tillegge denne noen avgjørende betydning. Jeg finner derfor ikke grunn til å gi noen detaljert redegjørelse for den tidligere lovgivning, men innskrenker meg til følgende:
Allerede lovgivningen før 1814 hadde bestemmelser om avgifter, som fortsatte å gjelde også etter 1814. Lovgivningen etter 1814 har dels innført en rekke stående avgifter til forskjellige formål, dels finnes det lover som har bemyndiget Kongen eller andre til å pålegge avgifter uten begrensning i tid. I alle disse tilfelle er avgiftenes formål bestemt begrenset i loven. De avgiftspliktige, avgiftsfundamentene og avgiftenes størrelse er regelmessig enten bestemt i loven eller angitt ved kriterier som gir en oversiktlig begrensning og som ikke gir noe stort spillerom for skjønn fra administrasjonens side. Avgiftene går ikke i alle tilfelle inn i noe særskilt fond, men midlene er alltid holdt regnskapsmessig atskilt fra Statens øvrige midler. Jeg kan - i motsetning til det som er hevdet av Forbundet - ikke finne at det i alle de tilfelle som er om handlet i den nevnte avgiftslovgivning, kan påvises noe interessefellesskap eller noen annen naturlig tilknytning mellom de avgiftspliktige og dem som skal nyte godt av avgiften, forskjellig fra det som ligger i at begge grupper tilhører det større statssamfunn. Jeg nevner eksempelvis den ordning som ble innført ved lov om maksimalfrakter av 18. juli 1917, jfr. endringslov av 14. april 1919 nr. 2. Loven ga Kongen myndighet til
Side:1094
å beslutte at maksimalfrakter skulle fastsettes for transport med norske skip i fart fra fremmed havn til Norge for alle, eller visse sorter av varer, og bestemte videre at den mindreinntekt som skip i slik fart fikk i forhold til andre skip, skulle erstattes ved årlig utligning på samtlige norske registreringspliktige fartøyer i utenriks fart. Formålet med maksimalfraktordningen var å holde prisene på sjøverts innførte varer nede. Avgiftsmidlene kom således i virkeligheten forbrukerne i alminnelighet til gode. En tilsvarende ordning er innført ved lov nr. 2 av 5. juli 1946 om overdragelse og bortfraktning av skip m.v. Denne lovs §7 gir departementet adgang til bl.a. å bestemme at norsk skip skal sluttes til bestemt befrakter for transport som er nødvendig for å sikre rikets forsyninger med viktige varer til gangbar frakt og på vanlige vilkår. Mindreinntekt som en bortfrakter har hatt ved utførelse av slik transport, dekkes av en utjevningskasse hvis midler skaffes til veie ved at bortfrakter av skip av registreringspliktig størrelse i utenriks fart betaler en avgift (kommisjon) av alle opptjente fraktinntekter. Kommisjonens størrelse fastsettes av en skjønnsnemnd, jfr. lovens §8 §10. Jeg nevner til slutt i denne forbindelse at de avgifter som kunne pålegges papir-, cellulose- og tremassefabrikker med hjemmel i midlertidig lov av 9. august 1918 om fastsettelse av erstatningen til papirfabrikkene for levering av papir til nedsatt pris etter midlertidig lov av 18. juli 1917, tjente til å holde innlandsprisen på papir til bestemte formål nede, jfr. høyesterettsdom i Rt-1928-353, som jeg senere kommer inn på.
I teorien har Aschehoug i «Norges nuværende statsforfatning» II, side 256-58 hevdet at avgifter som går til særskilt fond som ikke bare er underavdelinger av statskassen, og hvis midler skal «anvendes utelukkende til et bestemt, tilstrekkelig begrenset formål», faller utenfor Grunnlovens §75a. Morgenstierne uttaler seg i «Den norske statsforfatningsrett», 3. utg. II, side 163-64, i samme retning. Skeie («Organisasjon og lovgivning til hjelp i jordbrukskrisen» side 86), Castberg («Norges statsforfatning», 2. utg. II side 35-36) og Andenæs («Statsforfatningen i Norge», 2. utg. side 174) mener at det ikke er tilstrekkelig for at en avgift skal falle utenfor Grunnlovens §75a, at dens formål er fastsatt og begrenset ved en lovbeslutning. Castberg mener (note side 36) at tidsbegrensningen i Grunnlovens §75a får anvendelse på avgifter etter den provisoriske anordning av 8. mai 1945 og mellombels lov av 14. desember 1946.
Høyesterettsdommen i Rt-1928-353 gjaldt spørsmålet om det var i strid med Grunnloven å pålegge ikke tidsbegrensede avgifter etter den foran nevnte lov av 9. august 1918 om fastsettelse av erstatningen til papirfabrikkene for levering av papir til nedsatt pris. Høyesterett uttalte i sin fellesbegrunnelse at «man finner å kunne slutte seg til våre statsrettslige forfatteres lære, som også er blitt befulgt i praksis, hvoretter der uten den i Grunnlovens §75a fastsatte tidsbegrensning ved lov kan pålegges avgifter, som ikke går inn i statskassen, men anvendes til et bestemt begrenset formål». I dom i Rt-1933-1041, som gjaldt melkeutjevningsavgiften, sluttet
Side:1095
Høyesterett seg til denne uttalelse med en ytterligere begrunnelse som hadde tilknytning til de spesielle forhold i saken, og som ikke får noen anvendelse i denne sak. Jeg nevner videre høyesterettsdommer i Rt-1925-35 og 1940 487. I dommen av 1925 uttalte førstvoterende, som de øvrige dommere sluttet seg til, bl.a. at avgifter omhandlet i den foran nevnte lov om maksimalfrakter måtte ansees som «offentlige skatter». Denne uttalelse fremkom alene i relasjon til Grunnlovens §97, og spørsmålet om anvendelsen av Grunnlovens §75a forelå ikke til avgjørelse i saken. Også dommen av 1940 gjaldt bare spørsmålet om anvendelsen av Grunnlovens §97. Førstvoterende uttalte, med tilslutning av de øvrige dommere, bl.a. at den i saken omhandlede avgift til Arbeiderfondet måtte ansees som en «offentlig avgift uansett at Arbeiderfondet er betegnet som et særskilt rettssubjekt».
Jeg går dernest over til å behandle spørsmålet om de avgifter som saken gjelder, er skatter som går inn under bestemmelsene i Grunnlovens §75a. Avgiftsvedtakene av 30. juli 1946 og 29. mars 1947 er, som nevnt, fattet i medhold av henholdsvis §2 annet ledd nr. 4 i provisorisk anordning av 8. mai 1945 og den tilsvarende bestemmelse i mellombels lov av 14. desember 1946. Disse bestemmelser ga administrasjonen fullmakt til å pålegge avgifter «til bruk i prisreguleringsøyemed eller som ledd i andre reguleringer etter denne paragraf». Avgiften er i dette tilfelle pålagt etter det alternativ som handler om avgifter «til bruk i prisreguleringsøyemed». Jeg ser derfor i det følgende bort fra de øvrige formål som er nevnt i loven. Jeg forstår §2 annet ledd, sammenholdt med første ledd, slik at prisreguleringsavgift ikke kan pålegges utelukkende for å skaffe penger, men bare som ledd i en prisregulering - noe som må innebære at prisreguleringsprinsipper kommer til anvendelse ved fastsettelsen - og at avgiftsmidlene bare kan brukes til prisregulering, det vil i denne forbindelse si til nedskrivning av priser og kostnader. Loven oppstiller således etter min mening en begrensning både med hensyn til vilkårene for å pålegge avgift og med hensyn til anvendelsen av avgiftsmidlene.
Jeg nevner videre at avgiften er pålagt til Prisdirektoratets alminnelige prisreguleringsfond. Etter min oppfatning har det i og for seg ikke avgjørende betydning om en avgift går inn i et særskilt fond eller ikke. Jeg legger derfor ikke særlig vekt på at Prisdirektoratets alminnelige prisreguleringsfond ikke var organisert som eget rettssubjekt med egne vedtekter. Det som jeg anser av betydning i denne forbindelse, er at fondet aldri har vært brukt til andre formål enn til tilskudd til regulering av priser og kostnader, og at midlene hele tiden har stått på egen konto i Norges Bank og dermed har vært holdt atskilt for sitt spesielle formål fra Statens øvrige midler. Prisdirektoratet har således ved anvendelsen av fondets midler ikke i noe tilfelle gått utenfor det formål som avgiftsmidlene, etter det jeg foran har sagt, var bundet til.
Det er likevel en vesentlig forskjell mellom de avgifter som denne sak gjelder og de avgifter som høyesterettsdommen i Rt-1928-
Side:1096
side 353 omhandlet, og for øvrig alle avgifter som har hjemmel i tidligere lovgivning. Lovens formålsangivelse er, selv med de begrensninger jeg har nevnt, meget videre enn i noe tidligere tilfelle, og loven gir et langt større spillerom for skjønn fra administrasjonens side, både med hensyn til hvem som skal betale avgift, avgiftsgrunnlaget og avgiftens størrelse enn noen tidligere avgiftslov. Forskjellen er, etter min oppfatning, så betydelig at de avgifter som saken gjelder fremtrer som noe helt nytt i vår rett. Jeg anser derfor ikke de betraktninger som jeg allerede har nevnt, som alene avgjørende for at bestemmelsene i Grunnlovens §75a ikke kommer til anvendelse. Jeg nevner her at det ved dommen av 1928 ikke kan ansees fastslått mer enn at det for avgjørelsen i den saken var tilstrekkelig å konstatere at avgiften hadde et bestemt begrenset formål og ikke gikk inn i statskassen. Det som etter min oppfatning særlig karakteriserer prisreguleringsavgiften, og som gjør at det ikke er naturlig å betrakte den som skatt i relasjon til Grunnlovens §75a, er at avgiften av lovgivningen er ment, og faktisk er gått inn, som virkemiddel i prisreguleringsmekanismen ved siden av, og som supplement til de andre virkemidler som prismyndighetene rår over. Dette gjelder både avgifter som den foreliggende, nemlig til prisregulering i alminnelighet, og utjevningsavgifter i snevrere forstand (lukkede ordninger).
Jeg innskyter her at det fra Forbundets side er fremholdt at det er et rent statsformål å holde prisene i sin alminnelighet nede, noe som er kommet klart til syne ved at det hvert år etter krigen har vært bevilget penger over statsbudsjettet til dette formål med beløp som er langt større enn avgiftsmidlene. Dette er et av de forhold som etter Forbundets oppfatning viser at avgiftene er skatter som Grunnlovens §75a må få anvendelse på. Det følger av det jeg nettopp har sagt at jeg ikke kan finne denne betraktning avgjørende.
Om avgiftene som virkemidler i prisreguleringen har Statens prosessfullmektig fremhevet - hva jeg også må gå ut fra har vært lovgivningens standpunkt - at prismyndighetene har praktisk behov for å kunne bruke avgiftspålegg ved siden av, eller i stedet for, prisfastsettelser. Forholdene kan ligge slik an, hevdes det, at samfunnsmessige hensyn tilsier at selgeren av en vare bør få anledning til å ta den pris han kan oppnå, eller i hvert fall en pris som er høyere enn vanlige prisreguleringsprinsipper tilsier. Dette gjør seg særlig gjeldende for eksportnæringene, fordi det av valutamessige grunner kan være ønskelig ikke å sette eksportprisene ned. Det er i denne sammenheng vist til den situasjon som er oppstått ved at det er ett prisnivå innenlands og et helt annet i det internasjonale byttemarked. Det ville - anføres det videre - føre til ulikhet og urettferdighet i forhold til de næringer som får nettopriser fastsatt, om selgerne i slike tilfelle ble sittende med fortjenesten ubeskåret. Prisreguleringsavgift er da det rasjonelle virkemiddel. Jeg går ikke nærmere inn på det som her er anført, idet jeg i hvert fall antar at Høyesterett ikke har noe grunnlag for å sette til side lovgivningsmyndighetens
Side:1097
skjønn om nødvendigheten av å anvende det virkemiddel i prisreguleringen som det her er tale om.
Det er fra Forbundets side anført at det ved fastsettelsen av avgiftene er tatt hensyn til selskapenes fortjeneste og at også dette må medføre at avgiften blir å betrakte som en skatt etter Grunnlovens §75a. Det er riktig, og ikke benektet fra Statens side, at det er tatt hensyn til fortjenesten. Jeg er imidlertid ikke enig i at dette fører til at avgiften må betraktes som en skatt som faller inn under §75a. Også ved prisfastsettelser blir det på samme måte tatt hensyn til fortjenesten. En regulering av prisen ved fastsettelse av en høyeste lovlig pris vil alltid innebære en regulering av fortjenesten.
Hva dernest spørsmålet om grunnlovmessigheten av avgiftsfullmakten angår, bemerker jeg innledningsvis at jeg ikke anser dette spørsmål avgjort i og med at avgiftene ikke kan antas å gå inn under bestemmelsene i Grunnlovens §75a. Etter min forståelse av denne paragraf avgjør den i og for seg ikke noe med hensyn til Stortingets adgang til å delegere sin myndighet hverken når det gjelder lovgivning eller beskatning. I praksis har den egentlige beskatningsmyndighet vært delegert i langt mindre utstrekning enn når det gjelder lovgivningsmyndighet. Jeg går imidlertid ikke nærmere inn på spørsmålet om, og i tilfelle i hvilken utstrekning, Stortinget kan delegere beskatningsmyndighet, idet jeg, som foran nevnt, er kommet til det resultat at avgiftene ikke er skatter som går inn under Grunnlovens §75a.
Når det gjelder lovgivningsmyndighet, har så vel praksis som teori trukket vide grenser for adgangen til delegasjon, idet man vesentlig har lagt vekt på behovet. Jeg viser til Morgenstierne: «Den norske statsforfatningsrett» II, side 185, Castberg «Norges statsforfatning» II side 67, og Andenæs: «Statsforfatningen i Norge» side 183-84. Ingen av disse forfattere uttaler seg spesielt om det spørsmål jeg her behandler, nemlig spørsmålet om adgangen til delegasjon av myndigheten til å pålegge avgifter som faller utenfor Grunnlovens §75a. Castberg, som mener at tidsbegrensningen i Grunnlovens §75a kommer til anvendelse på de i denne sak omhandlede avgifter, jfr. det jeg foran har sagt, uttaler om delegasjonsbestemmelsene i §2 i provisorisk anordning av 8. mai 1945 og §2 i mellombels lov av 14. desember 1946 - uten spesielt å nevne avgiftsbestemmelsene - at man neppe kan anse delegasjonen så vidtgående at bestemmelsene av domstolene bør tilsidesettes som grunnlovstridige (note 1 side 68). Han nevner i den forbindelse at det er et saklig behov for vekslende bestemmelser på det område det her gjelder. Aschehoug (II side 257) og Skeie (den før siterte bok side 86) synes å være av den oppfatning at adgangen til delegasjon er gitt i og med at en avgift faller utenfor Grunnlovens §75a.
Jeg antar at spørsmålet om delegasjonens grunnlovmessighet må avgjøres etter de foreliggende reelle hensyn. Herunder fremhever jeg særlig at de bestemmelser vi her har for oss, gir myndighet til å pålegge økonomiske forpliktelser, som kan bli meget betydelige. Etter min mening følger det imidlertid av avgiftenes karakter av
Side:1098
prisreguleringsmidler at de må kunne pålegges av de administrative myndigheter som prisreguleringen hører under. Jeg nevner i denne forbindelse de rent praktiske hensyn som har vært fremhevet, særlig at det kan være nødvendig å handle raskt og at det store antall avgjørelser ville legge altfor meget beslag på Stortingets tid.
Jeg vil ellers bemerke at det ikke er domstolenes sak å ta standpunkt til den prisreguleringspolitikk som føres. Domstolene kan bare prøve rettsgyldigheten av de konkrete tiltak som treffes, herunder om de er i strid med Grunnloven. Jeg mener det er grunn til å fremheve at delegasjonen av myndighet til å legge avgifter på borgerne i dette tilfelle går langt videre enn i noe tidligere tilfelle i fredstid, men jeg kan ikke se at domstolene i denne sak har grunnlag for å sette seg ut over lovgivningsmaktens skjønn om hvor langt det etter forholdene er nødvendig og konstitusjonelt forsvarlig å gå. Jeg fremhever i denne forbindelse at det konstitusjonelle spørsmål som domstolene her skal ta standpunkt til, er et spørsmål om grensen for Stortingets adgang til å delegere sin myndighet til andre statsorganer. Selv om dette spørsmål også har en side som vender mot borgerne, er det etter min oppfatning større grunn for domstolene til å utvise varsomhet med å sette seg ut over lovgivningens skjønn i et slikt tilfelle enn når det gjelder spørsmålet om en lov er i strid med en grunnlovsbestemmelse som direkte tar sikte på å være til vern for borgerne, f. eks. Grunnlovens §97 og §105.
Ved bedømmelsen av om det er konstitusjonelt forsvarlig å gi administrasjonen en så vidtgående fullmakt som det her gjelder, legger jeg også vekt på at Stortinget under vår parlamentariske statsskikk har full adgang til å føre kontroll med administrasjonens anvendelse av fullmakten: at den blir brukt i samsvar med de økonomiske retningslinjer som Stortinget trekker opp og at myndigheten ikke blir utøvet på en måte som fører til urettferdighet og urimelighet.
Etter det resultat jeg er kommet til med hensyn til avgiftens karakter, får bestemmelsen om tidsbegrensning i Grunnlovens §75a ikke anvendelse på de avgiftspålegg som saken gjelder. Det følger videre at Forbundet ikke kan gis medhold i sin anførsel om at avgiftsvedtaket av 30. juli 1946 er ugyldig fordi Kongen etter frigjøringen, nemlig ved den provisoriske anordning av 8. mai 1945, ikke kunne gi administrasjonen fullmakt til å pålegge slike avgifter som saken gjelder.
Det resultat jeg er kommet til, støttes etter min oppfatning også av den betraktning at avgiftspålegget overfor selskapene i virkeligheten innebar en prisfastsettelse. Jeg anser det godtgjort at det opprinnelig var prismyndighetenes mening å fastsette en pris på innlandsoljen, som var lavere enn verdensmarkedets pris, og at avgiftsformen - med avgift beregnet av hele produksjonen - ble valgt utelukkende av handelspolitiske grunner, nemlig fordi man anså det uheldig å fastsette en lavere pris innenlands enn den som ble oppnådd på verdensmarkedet. Jeg viser om de nærmere omstendigheter til byrettens fremstilling av saksforholdet. Det var ved valget av avgiftsformen ikke meningen å komme til et annet økonomisk
Side:1099
resultat for selskapene enn om ordningen med direkte prisfastsettelse var blitt valgt. Jeg vil i denne forbindelse fremheve at jeg ikke kan legge noen vekt på at størrelsen av avgiften først ble avgjort i mars 1947. Det var allerede i vedtaket om fastsettelsen av prisen på innlandsoljen - og altså før salget av denne - truffet bestemmelse om at avgift skulle svares og at avgiftens størrelse senere skulle fastsettes av Prisdirektoratet (vedtaket av 30. juli 1946). Jeg nevner i denne sammenheng at Prisdirektoratets representant i møte med tillitsmenn for Forbundet den 14. juni 1946 hadde antydet en avgift av 28 øre pr. kg. I et senere møte den 5. juli 1946 ble det nevnt en avgift på 20 øre pr. kg, altså det samme beløp som avgiften ble fastsatt til ved vedtaket av 29. mars 1947. - Jeg tilføyer at det fra Forbundets side ikke er gjort gjeldende at det ved fastsettelsen av avgiften er utvist vilkårlighet, eller at det ikke er utøvet noe virkelig skjønn.
Jeg kommer til slutt til den siste av Forbundets ankegrunner, nemlig at avgiftspålegget er ugyldig som stridende mot Grunnlovens §97. Jeg finner heller ikke å kunne gi Forbundet medhold i denne ankegrunn, og anser det tilstrekkelig å fremheve at selskapene ikke på noe tidspunkt hadde rett til å regne med at de var fritatt for prisregulering, samt at avgiftsfastsettelsen, som jeg allerede har nevnt, i virkeligheten innebar en prisfastsettelse på innlandsoljen. Avgiftsvedtaket av 30. juli 1946 lå i tid forut for salget av innlandsoljen. At avgiftens størrelse først ble fastsatt på et senere tidspunkt, må være uten betydning.
Etter karakteren av de prinsipielle spørsmål som foreligger i denne sak, antar jeg at sakskostnader ikke bør tilkjennes.
Jeg stemmer for slik
dom:
Byretten dom stadfestes.
Sakskostnader tilkjennes ikke.
Dommer Holmboe: Jeg er kommet til samme resultat som førstvoterende.
Når det gjelder spørsmålet om avgiften er i strid med forutsetningene for fellesdriftsoverenskomsten, er det for meg tilstrekkelig at jeg med førstvoterende finner det klart at det hverken av denne overenskomst i seg selv eller av det som passerte i forbindelse med inngåelsen av den, kan utledes noe tilsagn om at selskapene skulle være fritatt for en avgift av denne art.
Angående forståelsen av den fullmakt som ble gitt prismyndighetene ved provisorisk anordning av 8. mai 1945 og midlertidig lov av 14. desember 1946, tiltrer jeg i det vesentlige førstvoterendes begrunnelse.
Når det gjelder spørsmålet om grunnlovmessigheten av å delegere myndigheten til å pålegge avgifter av denne art til den utøvende makt, skal jeg bemerke: Jeg kan ikke i Grunnlovens §75 eller noen annen grunnlovsbestemmelse finne hjemmel for den oppfatning at spørsmålet om delegasjon av beskatningsmyndighet rettslig sett står
Side:1100
i noen annen stilling enn delegasjon av lovgivningsmyndighet. Det er alminnelig antatt at der er adgang til å delegere begge arter av myndighet, og det finnes så vidt meg bekjent ikke noen rettsavgjørelse hvor domstolene har tilsidesatt en bestemmelse utferdiget i henhold til slik delegasjon. Det er imidlertid klart at denne delegasjonsadgang har sin begrensning. Stortinget kan ikke vilkårlig gi fra seg sine funksjoner. Delegasjonen kan for det første ikke skje i større utstrekning enn behovet tilsier. Men for det annet vil delegasjon, selv om den av praktiske grunner skulle være ønskelig, ikke kunne foretas i slik utstrekning at Stortingets herredømme over lovgivning og beskatning derved vesentlig innskrenkes, jfr. Aschehoug II 81.
I denne sistnevnte henseende er det en faktisk forskjell mellom beskatning og annen lovgivning, idet en utstrakt delegasjon av beskatningsmyndighet lettere enn delegasjon av alminnelig lovgivningsmyndighet vil kunne uthule Stortingets maktområde. Heri tør man se en av årsakene til at Stortinget har vist megen tilbakeholdenhet ved delegasjon av beskatningsmyndighet, og til at den oppfatning har dannet seg at det gjelder en særlig begrensning for denne art av delegasjon.
Jeg tiltrer i det vesentlige de synsmåter som førstvoterende har fremholdt angående spørsmålet om domstolenes adgang til å prøve grunnlovmessigheten av en delegasjon, synsmåter som også etter mitt syn på saken har sin gyldighet.
Den fullmakt som Stortinget har gitt den utøvende makt ved de lovbestemmelser som er påberopt i denne sak, går, som påvist av førstvoterende, videre enn noen tidligere kjent fullmakt i fredstid. Jeg viser særlig til at grensene er trukket videre og mer ubestemt enn i noe tidligere tilfelle, og tillike til de meget store beløp som prismyndigheten har pålagt og innkrevet som avgifter.
Allikevel mener jeg at domstolene ikke vil kunne konstatere at det her foreligger en overskridelse av delegasjonsadgangen. Som fremholdt av førstvoterende inneholder loven en begrensning så vel med hensyn til vilkårene for å pålegge avgift som med hensyn til midlenes anvendelse, og avgiften har nøye, nær sagt uløselig, sammenheng med den utvilsomt grunnlovmessige delegasjon av myndigheten til å gjennomføre prisregulering. Jeg tiltrer også hva førstvoterende har uttalt om Stortingets adgang til å føre kontroll med administrasjonens anvendelse av fullmakten.
Det er fra selskapenes side gjort gjeldende at Kongen ikke har adgang til ved provisorisk anordning å pålegge avgift, og at derfor heller ikke den provisoriske anordning av 8. mai 1945 kunne hjemle avgiftspålegg. Jeg ser imidlertid Prisdirektoratets vedtak av 29. mars 1947 som det avgjørende i denne forbindelse, og da dette vedtak er gjort i medhold av midlertidig lov av 12. desember 1946, finner jeg ikke grunn til å gå inn på det nevnte spørsmål.
Av samme grunn oppstår etter min mening heller ikke spørsmålet om delegasjønsbeslutningen faller inn under tidsbegrensningen i Grunnlovens §75a. Jeg har derfor ingen foranledning til å drøfte
Side:1101
spørsmålet om avgiften etter sin art omfattes av denne grunnlovsbestemmelse.
Når det gjelder Grunnlovens §97, er jeg enig med førstvoterende. Det dreier seg, som av ham fremhevet, i realiteten om en prisfastsettelse for innlandsoljen. Selskapene var før denne olje ble solgt, gjennom prisvedtaket av 30. juli 1946 blitt kjent med at avgift ville bli pålagt, og hadde derfor ikke noen beskyttet rett til å beholde utbyttet av salget til den nominelle, høyere, pris uavkortet.
Dommer Berger: Jeg er enig med førstvoterende i at hvalfangstselskapene ikke kan bygge noe krav på Statens medvirkning ved overenskomsten om fellesdrift.
Jeg er videre enig i at anordningen av 1945 og loven av 1946 §2 nr. 4 i og for seg gir hjemmel for de foreliggende avgiftsvedtak av 30. juli 1946 og 29. mars 1947.
Med hensyn til forholdet til Grunnloven er det avgjørende for mitt syn det delegasjonsspørsmål som her reiser seg, spørsmålet om Stortinget etter vår forfatning har adgang til å gi den utøvende makt en så vid fullmakt til å pålegge avgifter som den som inneholdes i anordningens og lovens §2.
Jeg vil først bemerke at fullmakten etter sin ordlyd er meget vidtgående, idet den etter første ledd gjelder både adgang til å regulere og føre kontroll med priser, fortjenester og utbytte av alle slag, og å regulere og føre kontroll med produksjon, omsetning og annen ervervsmessig virksomhet med sikte på å motvirke skadelige konkurransereguleringer eller andre mislige forhold eller fremme en bedre organisasjon av virksomheten eller på annen måte medvirke til å gjenrelse eller utbygge næringslivet. Til fremme av dette overmåte vide formål gis der så fullmakt til en rekke dypt inngripende forholdsregler, derunder spesielt å pålegge ervervsdrivende å svare avgifter enten i prisreguleringsøyemed eller som ledd i andre reguleringer.
Etter min mening er det ikke i overensstemmelse med vår forfatnings prinsipper at Stortinget på denne måte overlater til administrasjonen både den lovgivende og den beskattende og den bevilgende myndighet på et så vidt og ubestemt beskrevet felt og uten at det settes grenser for rekkevidden av de foranstaltninger den myndighet som har fått delegasjonen, kan treffe.
Det som foreligger i denne sak, er bare spørsmålet om delegasjonen av myndighet til å pålegge avgifter. Heller ikke dette mener jeg at Stortinget kan gi fra seg helt i sin alminnelighet og uten bestemt begrensning, slik som det her er gjort. Dette strider mot det som er antatt i teorien, jeg kan for så vidt henvise til hva førstvoterende har anført herom. Det strider videre mot tidligere lovgivningspraksis. Vi har en rekke eksempler på at myndigheten til å pålegge avgifter er delegert, men det har alltid skjedd innen meget bestemte og snevre grenser, således at Stortinget alltid ved de tidligere delegasjoner har hatt klar oversikt over karakteren og omfanget av den avgift det kunne bli tale om, selv om dens størrelse ikke på forhånd har vært eksakt angitt. Jeg kan som eksempler
Side:1102
nevne avgiften til arbeiderfondet, hvor det skjønn som administrasjonen ville ha å utøve var holdt innen meget snevre grenser. Jeg kan videre nevne maksimalfraktordningene, hvor størrelsen av den avgift som ble pålagt rederne, faktisk var begrenset til forskjellen mellom verdensmarkedets frakt og den frakt som ble fastsatt for reisen til Norge, og hvor det alene dreiet seg om en utligning på alle redere av dette beløp. Og jeg nevner endelig melkeutjevningsavgiften, hvor avgiftens størrelse helt ut beror på forskjellen mellom prisen på konsummelk og produsjonsmelk, og hvor også utligningen skjer på basis av en direkte beregning. Jeg vil også henvise til den oppfatning av delegasjonsspørsmålet som Stortinget ga uttrykk for ved behandlingen av kamptollsatsene i 1932; under den debatt som dette ga foranledning til i Stortinget, ble også behandlet spørsmålets grunnlovmessige side, og det kom etter min mening klart til uttrykk at Stortinget mente at dets adgang til å delegere myndigheten til å ilegge eller frita for avgifter, var meget begrenset. Jeg peker videre på at i prisloven av 1947 og enn mer i det foreliggende utkast til ny prislov er det innført bestemmelser som medfører at Stortinget får en langt videregående adgang til kontroll med den delegerte myndighet. I det hele vil jeg presisere at den her foreliggende delegasjon ligger langt utenfor alt som tidligere har forekommet i praksis.
Det har vært anført at delegasjonen ikke går så langt som nevnt, idet det har vært hevdet at den bare gjelder avgiftspålegg som har forbindelse med en bestemt prisregulering, og at det også er en begrensning deri at midlene bare kan brukes i prisreguleringsøyemed. Jeg kan ikke se at lovens ord gir hjemmel for en sådan begrensning i delegasjonen. Og jeg kan heller ikke se at Prisdirektoratet under sin praktiseren av loven har holdt seg innenfor denne grense, hvis da denne skal oppfattes slik at den setter bestemte skranker for avgiftspåleggenes størrelse; jeg kan for så vidt som eksempel henvise til de opplysninger som foreligger om prisene på kvelstoffgjødsel fra Norsk Hydro til innenlandsk forbruk. Her ble det etter krigen av utenfor bedriften liggende grunner - men riktignok med dens samtykke - gjennomført prisforhøyelser som i sin helhet ble trukket inn gjennom tilsvarende prisreguleringsavgifter.
I det hele kan jeg ikke se at en begrensning av delegasjonen til å pålegge avgifter til å gjelde «i prisreguleringsøyemed» er noen virkelig begrensning, idet dette, spesielt når man ser det i forhold til bestemmelsen i lovens §2, er helt løst og ubestemt og ikke gir noen regulator for avgiftens beregning og omfang. Heller ikke ligger noen begrensning deri at avgiften ble pålagt til «Prisdirektoratets alminnelige Prisreguleringsfond», allerede av den grunn at dette den gang bare var en konto i Norges Bank som disponertes av Prisdirektoratet uten rettslig bindende regler for dets anvendelse, forvaltning og regnskapsføring.
Etter min mening er altså denne delegasjon ikke i overensstemmelse med vår forfatning, som så vidt jeg kan se pålegger Stortinget plikt til selv å treffe avgjørelser når det gjelder et så vidtgående felt som dette. Stortinget har naturligvis en ganske vid adgang til
Side:1103
å delegere også myndighet til å pålegge avgifter som ledd i en prisregulering, idet dette i stor utstrekning vil være nødvendig. Men jeg kan ikke innse at det er nødvendig for Stortinget å gi fra seg en ubegrenset rett til å pålegge avgifter uten at det selv har oversikt over og kontroll med hva dette kan føre til av byrder for en ubestemt krets av borgerne; det ville etter min mening være helt i strid med den tredje grunnsetning som ble vedtatt på Eidsvoll om folkets selvbeskatningsrett. Jeg mener at Stortinget har plikt til selv å trekke opp rummen for de avgifter som kan pålegges, og det kan ikke delegere en myndighet til å pålegge avgifter unntagen hvor der samtidig settes en markert grense for beregningen av avgiftens størrelse.
Jeg vil bemerke at for meg står det så at et avgiftspålegg som det foreliggende faller inn under Grunnlovens §75a som en skatt, avgift eller offentlig byrde, for så vidt på samme måte som et tollpålegg. Men for spørsmålet om delegasjonsadgangen anser jeg det ikke avgjørende om man mener at tidsbegrensningen i Grunnlovens §75a gjelder den slags pålegg. Jeg mener at en delegasjon som den foreliggende må være utelukket, selv om avgiften ikke går inn under Grunnlovens §75a.
Selv om man imidlertid antar at delegasjonen i anordningens og lovens §2 går for vidt, oppstår spørsmålet om ikke den her foreliggende avgift er holdt innenfor en så bestemt grense at den kan delegeres. Prisdirektoratet hevder nemlig at avgiften her faktisk innebærer en prisfastsettelse, idet den er således begrenset at den vil gi selskapene den samme pris for olje til innenlandsk bruk som de ville fått om prisen for denne olje direkte var satt til 80 øre pr. kg, og det var adgang til å sette prisen på denne olje til dette beløp.
Jeg kan ikke se at dette kan føre frem, fordi det her etter min mening faktisk ikke foreligger en form for prisfastsettelse. Forholdet er ikke det at man for å imøtekomme hvalfangstselskapenes ønske unnlot å sette en lav pris på innlandsoljen og i stedet kom frem til samme resultat ved formelt å sette høy innenlandspris, men til gjengjeld påla avgift til reduksjon av prisen. Avgiften ble ikke pålagt i forbindelse med salget og ikke etter en avgjørelse om hva der ville være rimelig pris for oljen da. Først 3/4 års tid senere og etter at man hadde oversikt over neste sesongs driftsresultat, kom en foreløpig avgiftsbestemmelse med en klausul om eventuell tilbakebetaling av halvparten av avgiften. I virkeligheten ble avgiften først endelig fastlagt etter at man hadde oversikt over hele resultatet av fellesdriften. Jeg må anse det godtgjort at den da ble pålagt ut fra rent beskatningsmessige hensyn, hvilket man fant at selskapene økonomisk burde bære, hensett til resultatet av fellesdriften. Jeg anser altså avgiften ikke pålagt under den begrensning som en prisfastsettelse ville innebære, og altså ikke innenfor en sådan begrensning som etter min mening er nødvendig for at en delegasjon er i overensstemmelse med forfatningen.
Jeg stemmer derfor for at de ankende parters påstand tas til følge.
Side:1104
Etter mitt standpunkt er det ikke nødvendig å behandle spørsmålet om Grunnlovens §97.
Dommer Qvigstad: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med dommer Berger, dog med en annen begrunnelse for så vidt angår fellesdriftsoverenskomsten.
Jeg finner at Handelsdepartementet etter de forhandlinger og den skriftveksel som var blitt ført, var blitt part i overenskomsten, samt at det var bindende forutsetning at den andel av overskuddet som skulle gå til overprisavskrivninger, skulle fremkomme på den måte som var angitt i bilag I og IV til overenskomsten, og hvor der ingen plass er til noen særavgift.
Når jeg allikevel finner at Forbundet ikke kan bygge sin påstand på fellesdriftsoverenskomsten, er det fordi jeg mener at, Handelsdepartementet ikke hadde adgang til å binde Prisdirektoratet, respektive Finansdepartementet i dets disposisjoner. Det tilsagn om fritagelse for særavgifter som etter min oppfatning lå i overenskomsten, er av offentlig-rettslig karakter, og jeg anser det som sikker rett at et forvaltningsorgan ikke kan binde et annet sideordnet organ til i fremtiden ikke å treffe vedtak som dette organ har lovlig myndighet til, jeg viser her til Castberg II, 148 flg. samt til høyesterettsdom i Rt-1929-771.
Et annet spørsmål - som dog ikke foreligger til avgjørelse i denne sak - er om ikke Staten kan bli erstatningspliktig ved at et forvaltningsorgan avgir tilsagn som ligger utenfor dets kompetanse.
Dommer Skau: Jeg slutter meg til førstvoterendes resultat på samme måte som dommer Holmboe.
Dommer Kruse-Jensen: Som dommer Skau.
Dommer Thrap: Likeså.
Dommer Soelseth: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med førstvoterende.
Dommerne Bahr, Schei, Eckhoff, Dæhli, Nygaard, Helgesen og justitiarius Grette: Likeså.
Etter stemmegivningen avsa Høyesterett denne
dom:
Byrettens dom stadfestes.
Sakskostnader tilkjennes ikke.
Av byrettens dom:
(byrettsdommerne G. Gulbrandsen, A. Jahren og A. Roll Matthiesen)
Saken angår oppstått tvist mellom De Norske Hvalfangstselskapers Forbund og Staten ved Finansdepartementet og Prisdirektoratet om avgiftspålegg på hvalolje produsert sesongen 1945-46 og prisfastsettelser på hvalolje levert innenlands sesongene 1946-47 og 1947-48.
Sakens sammenheng er i hovedtrekkene følgende:
Ved de provisoriske anordninger av 22. april og 18. mai 1940 rekvirerte Den norske regjering til bruk under krigen samtlige norske hvalkokerier og hvalbåter som befant seg utenfor de besatte områder av Norge. Rekvisisjonen omfattet formelt i alt 12 kokerier og 105 hvalbåter.
Side:1105
Kokeriene var:
1. Kosmos tilh. Aksjeselskapet Kosmos.
2. Kosmos II » Hvalfangerselskapet Kosmos II A/S.
3. Lancing » Hvalfangerselskapet «Globus» A/S.
4. N. T. Nielsen Alonso » Hvalfangerselskapet «Polaris» A/S.
5. Ole Wegger » Aktieselskapet «Ørnen».
6. Solglimt A/S Odd.
7. Thorshammer » Bryde & Dahls Hvalfangstselskap
A/S.
8. Pelagos » Hvalfangerselskapet «Pelagos» A/S.
9. Sir Jarnes Clark Ross » Hvalfangerselskapet «Rosshavet».
10. Suderøy » Hvalfangstselskapet Suderøy.
11. Strombus » A/S Sevilla.
12. Skytteren » Hvalfangerselskapet Finnhval A/S.
Av de nevnte 12 selskaper er dog bare de 10 første berørt av denne sak. De sto alle tilsluttet De Norske Hvalfangstselskapers Forbund og drev alle hvalfangst i Antarctic sesongen 1939-40, og rekvisisjonen omfattet også skipenes last av olje og biprodukter.
Hva forholdet under krigen angår ble tre av kokeriene - Ole Wegger, Solglimt og Pelagos kapret av tyskerne på fangstfeltet i januar 1941. Siden ble det bare i meget liten utstrekning drevet fangst. Kokerier ble etter hvert satt inn i krigsforsyningstransporten. Hva hvalbåtene angår ble de rekvirert dels av den norske, dels av den britiske marine.
En vesentlig del av skipene gikk tapt under krigen. Av kokeriene var ved krigens slutt bare i behold Thorshammer, Pelagos (funnet i tysk havn), Sir Jarnes Clark Ross og Suderøy.
Statsmyndighetene så det imidlertid som en nasjonal oppgave å gjenoppbygge hvalfangstflåten og sikre Norge den fremskutte plass landet tidligere hadde hatt innen hvalfangstnæringen. Med sikte herpå var planer drøftet og visse skritt tatt allerede før krigens avslutning. Således hadde regjeringen kontrahert to nye kokerier - nemlig «Norhval» ved Furness Shipbuilding Co, England, og «R. Stenersen» for konvertering ved A/S Gøtaverken, Sverige, og dessuten sikret seg byggerett for ytterligere to kokerier i England. Planene tok dog først endelig form under de forhandlinger som etter krigens opphør ble ført mellom Handelsdepartementet og De Norske Hvalfangstselskapers Forbund - nedenfor kalt Forbundet - om tilbakeføringen av den gjenværende del av hvalfangstflåten til eierne og - i forbindelse hermed om en gjenreisning av hvalfangstnæringen basert på at selskapene skulle overta Statens kontrakter og i de første tre sesonger drive fangst for felles regning. Overenskomst om en slik fellesdriftsordning for sesongene 1945-46, 1946-47 og 1947-48 ble på grunnlag av foretatte beregninger over produksjon, brutto inntekter og driftsoverskudd for sesongen 1945-46 utarbeidet av Forbundet i forståelse med Handelsdepartementet og Hvalrådet og vedtatt av selskapene 4. august 1945 - av Hvalfangeraksjeselskapet Suderøy dog først den 7. august nevnte år. I fellesdriften ble senere opptatt også Hvalfangstaksjeselskapet Antarctic med kokeriet C. A. Larsen.
Overenskomsten av 4. august 1945 som danner et av grunnlagene
Side:1106
for Forbundets påstand i saken og således er et hoveddokument i denne er sålydende:
«1. De selskaper som deltar i fellesdriften er: - - -
2. Fangsten drives med de kokerier selskapene eier til enhver tid samt det tilstrekkelige antall hvalbåter som Arbeidskomiteen måtte bestemme. Fortrinnsvis anvendes de hvalbåter selskapene selv eier i den utstrekning Arbeidskomiteen finner disse egnet. For kommende sesong 1945-46 antas fangsten å ville foregå med følgende kokerier:
a) «Sir Jarnes Clark Ross»
b) «Thorshammer»
c) «Suderøy»
d) «Pelagos» og
e) «Norhval» (nybygging nr. 388).
Om ett eller flere av disse kokerier ikke skulle komme på feltet i år, har det ingen betydning for overenskomstens beståen. - - -
4. For de enkelte ekspedisjoners regnskaper gjelder:
Amortisasjonen av de fangende kokerier utgiftsføres med de i bilag I oppførte beløp for avskrivning. For kokerier som senere kommer med i fangsten, blir amortisasjonen å fastsette i forhold dertil.
For hvalbåter beregnes ikke noen amortisasjon, men der belastes driften kr. 50 000,00 for leie pr. anvendt hvalbåt på 1200 IHK og derover, og i forhold dertil for mindre båter hva enten båten virkelig er leiet eller den tilhører vedkommende selskap. Hvis fellesdriften må leie hvalbåter av utenforstående selskaper, blir den virkelige leie som betales å utgiftsføre.
Det tas ved beregningen av driftsfortjenesten ikke hensyn til renter av anleggskapital, derimot regnes 4 pst. rente p. a. av anvendt driftskapital, hva enten der er opptatt driftslån eller selskapet selv har tilstrekkelig driftskapital. Skatter tas heller intet hensyn til.
Utgiftene til vanlig istandsettelse av materiellet til fellesfangstens begynnelse medregnes ikke i driftsutgiftene, men derimot medregnes utgiftene til istandsettelse etter sesongens slutt, for så vidt de ikke dekkes av assuransen.
5. Driften av de forskjellige ekspedisjoner varetas av vedkommende kokeris eier eller i tilfelle leier.
6. Den samlede driftsfortjeneste som fremkommer etter foranstående regler, blir å dele i to like deler. Den ene del skal dekke fortjeneste for samtlige deltagende selskaper og den annen del skal avsettes til overprisavskrivninger for de kokerier og hvalbåter som anskaffes etter 8. mai 1945.
7. Den første del fordeles mellom de deltagende selskaper overensstemmende med den i bilag III foretatt klasseinndeling for kokeriene fra før krigen, således at der på hvert selskap faller følgende prosentuale del av det hele:
Hvalfangerselskapet Kosmos A/S 13,6 %
Hvalfangerselskapet Kosmos II A/S 13,6 %
Hvalfangeraktieselskapet «Rosshavet» 13,6 %
Hvalfangerselskapet «Pelagos» A/S 10,2 %
Bryde & Dahls Hvalfangerselskap A/S 10,2 %
Side:1107
Aktieselskapet «Ørnen» 10,2 %
A/S Odd 10,2 %
Hvalfangerselskapet «Globus» A/S 6,8 %
Hvalfangerselskapet «Polaris» A/S 6,8 %
Hvalfangstaktieselskapet Suderøy 4,8 %
Tilsammen 100 %
8. Den annen del (overprisavskrivningen) blir å fordele på de selskaper som får nyanskaffede kokerier og hvalbåter overensstemmende med prinsippet i bilag II. De virkelige beløp for nyanskaffelser og de virkelige erstatningsbeløp for skipene (erstatningen for bruk i krigstiden ikke inkludert) blir å anvende.
Videre blir det å ta tilhørlig hensyn til at et selskap får et større og bedre fartøy enn det tapte, og til kvalitet og pris innbyrdes av de nyanskaffede skip. Dette blir i tilfelle å fastsette ved skjønn av dertil oppnevnte sakkyndige. Skjønnet er endelig og inappellabelt.
For kokeriene «Ole Wegger» og «Pelagos» er det selskapenes standpunkt at Staten plikter å levere disse tilbake til eieren i samme stand som da de ble rekvisisjonert. Skulle dette ikke holde stikk slik at selskapene f. eks. ikke får sine kokerier tilbake eller må bære reparasjonsutgifter som de ikke får igjen av Staten, må de selvsagt være delaktig i overprisavskrivningen på samme måte som andre selskaper som har foretatt eller skal foreta nyanskaffelser.
Den prosentvise fordeling kan altså først fastsettes når disse faktorer er på det rene.
Hvis overprisen for de enkelte selskaper skulle bli avskrevet før Fellesdriften utløper, må eventuelt restbeløp tilbakeføres til den første del.
9. For det tilfelle, at noe selskap som har mistet kokeri, ikke innen 1. juni 1946 kontraherer eller anskaffer kokeri, ansees det som ikke deltager i Fellesdriften.
10. De deltagende selskaper deltar i et eventuelt underskudd i samme forhold som de deltar i delingen av den første halvdel (fortjenesten) av driftsoverskuddet.
11. De for fellesskapet produserte olje og biprodukter blir å selge for felles regning ved De Norske Hvalfangstselskapers Forbund.
12. Samtlige deltagere forplikter seg til ikke å anvende flere kokerier enn deltagerne hadde i sesongen 1939-40.
Disponentene og/eller deres selskaper forplikter seg enn videre til, hverken direkte eller indirekte, å starte eller være med på nystarting av hvalfangstselskaper i Norge eller utlandet. Herunder inngår også å tegne eller erverve aksjer eller andel i sådanne nye selskaper. Deltagelse i selskaper som utelukkende har til formål å drive spermhvalfangst, er unntatt.
13. Nærværende overenskomst gjelder for Sydhavssesongene 1945-46, 1946-47 og 1947-48.
14. Det har vært alle kontraherende parters mening, at foranstående overenskomst skulle etablere et rimelig og rettferdig forhold mellom alle parter. Skulle det imidlertid i praksis vise seg å oppstå urimelige
Side:1108
eller urettferdige forhold som ikke kan ordnes i minnelighet, er vi enige om at dette skal rettes eller reguleres ved avgjørelse av en voldgiftsrett som nevnt i punkt 15. - - -»
Av uttalelser i umiddelbar tilknytning til overenskomstens inngåen nevner retten:
I en skrivelse til Finansdepartementet av 20. juli 1945 hvormed fulgte et eksemplar av overenskomsten - denne forelå utarbeidet allerede 4. juli 1945 - gjennomgikk Handelsdepartementet nærmere utviklingen frem til overenskomsten og de forutsetninger denne bygget på med hensyn til anvendelsen av det beregnede driftsoverskudd til avskrivninger - et forhold Handelsdepartementet antok nødvendiggjorde nye lovbestemmelser av skattemessig art som Finansdepartementet ble anmodet om å utvirke.
Likeledes presiserte Handelsdepartementet i en skrivelse til Forbundet av 21. juli 1945 sin stilling til overenskomsten og meddelte at de nevnte skattemessige spørsmål ville bli tatt opp med Finansdepartementet.
Fra Forbundet foreligger en skrivelse til Handelsdepartementet av 6. august 1945. I skrivelsen som var foranlediget av visse forlydender om forsøk fra britisk side på å etablere en ordning som ville åpne Ministry of Food adgang til å diktere eller trykke prisene på hvalolje, uttaler Forbundet at intet norsk selskap i tilfelle av en slik ordning tør være med på å kontrahere nye kokerier, og at Forbundet regner med regjeringens støtte hvis slike anslag skulle søkes realisert. Sluttelig gir Forbundet uttrykk for sitt håp om at regjeringen ikke er gått med på eller ikke akter å gå med på noen avtale som gir Ministry of Food adgang til å tvinge de norske hvalfangstselskaper til å selge oljen til en pris som ikke passer Forbundet, og ber om bekreftelse på at Forbundet står helt fritt når det gjelder salg av kommende sesongs produksjon. Handelsdepartementet svarte i brev til Forbundet av 28. september 1945 og understreket at en løsning av den store nasjonale oppgave som gjenreisningen av den norske hvalfangstnæring er, er avhengig av at oljen blir solgt til den høyest mulige pris. Næringens interesser her, heter det videre, faller sammen med Norges interesse i å skaffe mest mulig fremmed valuta ved salg av hvalolje, hvorfor Forbundet kan gjøre regning med myndighetenes støtte når det gjelder å oppnå den best mulige pris for hvaloljen. Departementet forutsetter imidlertid, heter det til slutt, at salgsforhandlingene eller kontraktsavslutninger ikke finner sted uten at det på forhånd er avtalt med de norske forsyningsmyndigheter hvorvidt noe og i tilfelle hvor meget av hvaloljen skal brukes til dekning av det norske fettbehov.
I en ny skrivelse til Handelsdepartementet av 11. august 1945 peker Forbundet på den meget store risiko nykontraheringer til de høye byggepriser er forbundet med, og uttaler ønske om at det må bli gitt selskapene adgang til å anvende til avskrivning på de nye kokeriers og hvalbåters overpris også mulig fortjeneste fra sesongen 1939-40 samt godtgjørelsen fra Staten for bruken av skipene under krigen - forhold som på dette tidspunkt ennå ikke var oppgjort, se herom nærmere nedenfor. I skrivelse til Finansdepartementet av 17. august 1945 anbefalte Handelsdepartementet Forbundets ønske herom imøtekommet.
Side:1109
På det grunnlag som således var skapt gjennom overenskomst og forhandlinger, gikk hvalfangstflåten ut høsten 1945. Fangst ble drevet i Antarctic sesongen 1945-46 og deretter i sesongene 1946-47 og 1947-48. Produksjonen av hvalolje utgjorde:
For sesongen 1945-46 85 863 tonn
» » 1946-17 153 593 »
» » 1947-48 167 417 »
Det er å merke at en vesentlig del av verdensproduksjonen av oljer og fettstoffer - herunder også hvalolje - under og etter krigen har vært gjenstand for fordeling mellom en rekke land etter internasjonalt vedtatte bestemmelser som også Norge var bundet av. Tildelingen til de enkelte land ble foretatt av et eget organ - Combined Food Board. Også den hvalolje de norske selskaper produserte, har således vært gjenstand for fordeling - foruten med visse kvanta til Norge selv, til en rekke andre stater. Av produksjonen i de tre sesonger fellesdriften omfattet, ble Norge til dekning av eget behov tildelt henholdsvis 33 000, 35000 og 42000 tonn. Den øvrige del av produksjonen kunne selskapene mot behørig lisens fra de norske myndigheter eksportere innen rammen av de av Combined Food Board foretatte tildelinger (allokeringer).
Som nevnt ble Norge av selskapenes produksjon av hvalolje 1945-46 til dekning av eget fettbehov tildelt 33 000 tonn - et forhold også Forbundet etter det foreliggende må antas å ha vært bekjent med. Så vidt opplyst ble Prisdirektoratet underrettet om tildelingen gjennom Utenriksdepartementet. Direktoratet tok straks opp spørsmålet om fastsettelse av prisen på denne olje og innkalte i sakens anledning representanter for Forbundet til et møte den 24. april 1946. Direktør Gjelsvik som avga møte på vegne av Prisdirektoratet, meddelte at man i direktoratet for så vidt angikk den olje som skulle anvendes til dekning av det innenlandske fettbehov, ikke anså seg bundet til de priser som kunne oppnåes på det utenlandske marked, og at en redusert pris basert på rimelig fortjeneste for selskapene ville bli fastsatt av direktoratet. Forbundets representanter ga uttrykk for det betenkelige heri idet salg til redusert pris innenlands måtte befryktes å ville trykke prisen på hvalolje også på det utenlandske marked. Noen endelig avgjørelse ble ikke truffet. Spørsmålet skulle nærmere overveies i Prisdirektoratet.
I en skrivelse til Prisdirektoratet den følgende dag - 25. april 1946 - kom Forbundet nærmere tilbake til saken. Forbundet henviste til medfølgende oppgaver over fellesdriftens inntekter og utgifter i driftsåret 1945-46, overprisavskrivninger og nyanskaffelser m.v., og meddelte at man hadde gått ut fra en pris av il 67.10.0 pr. tonn for det hele parti det vil si den pris som da var oppnådd ved salg til Storbritannia. Videre kom Forbundet inn på forutsetningene for avskrivninger ved etableringen av fellesdriften og understreket på ny den ytterst uheldige innvirkning det ville ha på salget til andre land om prisen ble satt lavere i Norge. «Vi tør derfor håpe», heter det til slutt i skrivelsen, «at Prisdirektoratet vil ha forståelse av dette nasjonale gjenoppbyggningsarbeide og ikke fastsette prisen for innenlandsk bruk lavere enn den vi har oppnådd ved salg til Storbritannia.»
Side:1110
Prisdirektoratet tok etter dette saken opp til ny overveielse. Saken ble forelagt Handelsdepartementet - bl.a. i skrivelse av 2. mai 1946, hvori direktoratet gjennomgikk forholdet nærmere og utba seg departementets uttalelse - særlig med hensyn til nødvendigheten av å bruke 43 millioner til avskrivning, jfr. Forbundets forannevnte oppgave med skrivelsen til direktoratet av 25. april 1946. En ny skrivelse fra Forbundet til Prisdirektoratet av 7. mai 1946 - med overenskomsten av 4. august 1945 som bilag - ble likeledes av direktoratet sendt Handelsdepartementet til uttalelse. I svarskrivelse til direktoratet av 10. mai 1946 bekreftet Handelsdepartementet at Forbundets oppstilling - jfr. Forbundets forannevnte oppgaver med skrivelsen til direktoratet av 25. april 1946 - stemte med det gjenoppbygningsprogram som var fastsatt for hvalfangsten. Hva prisspørsmålet angikk bemerket departementet i tilslutning til det som var uttalt av Hvalrådet i en medfølgende skrivelse av 6. mai 1946, at man fant det forbundet med meget store betenkeligheter å fastsette en vesentlig lavere pris for den del av hvaloljen som ble reservert for det innenlandske forbruk enn den som var oppnådd av de utenlandske kjøpere, og at departementet sterkt måtte anbefale at prisen i år - det vil si 1946 - for det innenlandske kjøp ble fastsatt på grunnlag av GBP 67.10.0 pr. tonn.
Under den videre drøftelse av saken - bl.a. med ekspedisjonssjef Ræder i Utenriksdepartementet - antydet direktør Thagaard som en utvei for mest mulig å unngå de påberopte uheldige virkninger av en lavere innenlandspris, i steden å pålegge selskapene en avgift. Ekspedisjonssjef Ræder anbefalte dette. Saken ble deretter forelagt Finansdepartementet som besluttet at avgiftslinjen skulle følges. Et nytt møte ble holdt med representanter for Forbundet den 14. juni 1946. Direktør Gjelsvik som også denne gang møtte for Prisdirektoratet, understreket på ny st direktoratet ikke anså seg bundet til de priser som var oppnådd på det utenlandske marked, men at man på grunn av de mulige uheldige virkninger av en lavere innenlandspris som vare pekt på av Forbundet, var blitt stående ved å pålegge selskapene en avgift. Hva størrelsen av denne avgift angikk, antydet direktøren 28 øre pr. kg av hele sesongens oljeproduksjon. Forbundets representanter protesterte imidlertid også mot en slik ordning og fremholdt at et hvilket som helst inngrep i selskapenes inntekt ville sparke ben under gjenoppbygningsprogrammet og var i strid med de forutsetninger overenskomsten av 4. august 1945 om fellesdrift var bygget på. I en skriftlig redegjørelse til Prisdirektoratet av 26. juni 1946 begrunnet Forbundet nærmere sin protest. Forbundet gjennomgikk i detalj sakens forhistorie og overenskomstens bestemmelser - særlig dens punkt 6 - og hevdet at Staten var avskåret fra å pålegge selskapene den bebudede avgift, som ble fremholdt å ville hindre en gjenreisning av hvalfangstnæringen.
Prisdirektoratet forela etter dette på ny saken for Finansdepartementet som ga sitt samtykke til en noe lempeligere ordning gående ut på Et avgiften skulle settes til 20 øre .pr. kg og betales med 10 øre straks og med 10 øre på visse vilkår ved fellesdriftsordningens opphør. Med en slik endring håpet man å komme til enighet med Forbundet. I et møte mellom direktør Thagaard og Forbundets representanter den 5. juli 1946
Side:1111
ble imidlertid også en slik ordning avvist som stridende mot overenskomsten, som ble påstått å frita selskapene for enhver inngripen fra prismyndighetenes side. I skrivelse av 9. juli 1946 forela Forbundet saken for Handelsdepartementet. I skrivelsen refererte Forbundet til møtet med direktør Thagaard den 5. juli og til en uttalelse av direktøren gående ut på at Handelsdepartementet ikke kunne binde Staten i et avgiftsspørsmål som det foreliggende, og utba seg uttalelse fra departementet om dette anså Staten forpliktet til å respektere avtalen om fellesdrift (overenskomsten av 4. august 1945) og til å fremsette proposisjon om forutsatte endringer i skattebestemmelsene, hvoretter bl.a. selskapene skal ha rett til skattefritt å anvende til avskrivning av overpriser hele driftsfortjenesten for 1939 40 og godtgjørelsen for Statens bruk av hvalfangstflåten under krigen. Handelsdepartementet svarte i skrivelse til Forbundet av 11. juli 1946 og fremholdt at departementet hadde gått inn for at selskapene skulle få den best mulige pris for hvaloljen, men at dette var en sak som var undergitt Prisdirektoratets, Finansdepartementets og i siste instans regjeringens behandling. Angående spørsmålet om endring i skattelovgivningen uttalte departementet at det var henstillet til Finansdepartementet å foranledige fremsatt den nødvendige proposisjon, men at departementet ikke kunne binde Stortinget i lovsaker. Departementet antok dog at nødvendig lovhjemmel ville bli skaffet. I et telegram til Forbundet av 19. juli 1946 - foranlediget av en ny henvendelse fra dette - uttalte Handelsdepartementet at godkjenningen av fellesdriftsavtalen ikke medførte at hvaloljen skulle unntas fra prisreguleringen.
Den 30. juli 1946 kom Prisdirektoratets vedtak, sålydende:
«I medhold av provisorisk anordning av 8. mai 1945 om prisregulering og annen regulering av ervervsmessig virksomhet bestemmes:
§1.
Ved salg til herdningsfabrikker eller oljeraffinerier av hvalolje fra Sydhavet som skal brukes innenlands i foredlet tilstand, gjelder følgende maksimalpriser:
Hvalolje nr. 1 kr. 1,33 pr. kg
» » 2 » 1,27 » »
» » 3 » 1,23 » »
» » 4 » 1,17 » »
Prisene gjelder for god olje av vanlig handelskvalitet. For dårligere olje skal gjøres rimelig prisfradrag.
Prisene gjelder for oljen fritt levert kjøpernes sted.
§2.
Hvalfangstselskapene plikter å svare prisutjevningsavgift til Prisdirektoratets alminnelige prisreguleringsfond av sitt salg av hvalolje produsert i Sydhavet i sesongen 1945-46. Avgiftens størrelse fastsettes senere av Prisdirektoratet, som også gir nærmere regler om avgiftens innbetaling.
For den olje som skal brukes innenlands i foredlet tilstand, må kjøperne ikke stille mer enn halvparten av kjøpesummen til disposisjon for selgerne. Resten av kjøpesummen må kjøperne innbetale til den bank
Side:1112
som selgerne bestemmer og gi banken underretning om at beløpet ikke kan utbetales til selgerne uten samtykke av Prisdirektoratet.
§3.
Disse bestemmelser trer i kraft straks.
Overtredelse av bestemmelsene kan medføre straff og inndragning etter §13 og §15 i provisorisk anordning av 8. mai 1945 om prisregulering og annen regulering av ervervsmessig virksomhet.»
Det bemerkes at de her fastsatte priser var verdensmarkedets priser - eller den pris Forbundet hadde oppnådd ved salg utenlands av eksportoljen.
Med vedtaket av 30. juli 1946 ansåes selve prisspørsmålet ordnet, og kontrakter om salg av olje til innenlands behov ble sluttet. Hva avgiftsbestemmelsen i vedtakets §2 angikk fastholdt Forbundet fortsatt som sin oppfatning at det ikke var lovlig adgang til å pålegge selskapene en slik avgift. Prisdirektoratet på sin side henviste til §2 i den provisoriske anordning av 8. mai 1945 og ba Forbundet nærmere spesifisere påberopte prisstigninger for kontraherte kokerier m.v. og fremkomme med slike andre opplysninger og uttalelser som Forbundet måtte ønske avgitt før saken ble forelagt Finansdepartementet til endelig fastsettelse av prisutjevningsavgiftens størrelse.
Forbundet ga de forønskede opplysninger i skrivelse til Prisdirektoratet av 16. august 1946 og mottok med direktoratets skrivelse av 29. august 1946 til uttalelse et utkast til bestemmelse av avgiften, som i utkastets §1 er satt til 20 øre pr. kg hvalolje produsert i Sydhavet sesongen 1945-46 - og som skal betales straks med 10 øre pr. kg, mens de resterende 10 øre pr. kg først skal innbetales etter nærmere bestemmelse av Prisdirektoratet når resultatene for sesongene 1946-47 og 1947-48 foreligger. Videre inneholdt utkastet i §2 bestemmelse om at hvalfangstselskapene utenom den i §1 fastsatte prisutjevningsavgift skulle betale en prisutjevningsavgift av hvalolje fra Sydhavet 1945-46 svarende til forskjellen mellom oppnådd salgspris og kr. 1,33 pr. kg.
Forbundet avslo imidlertid i skrivelse til Prisdirektoratet av 3. september 1946 - å uttale seg om utkastets bestemmelser, som Forbundet fremholdt ikke endret dets oppfatning av at avgiftspålegget var ulovlig og i strid med inngått avtale.
Spørsmålet om størrelsen av avgiften ble imidlertid fortsatt holdt åpent av Prisdirektoratet - etter det opplyste for om mulig å komme til enighet med Forbundet. Først i mars 1947 forelå Prisdirektoratets utkast til endelig vedtak. På dette tidspunkt var også fangstsesongen 1946-17 avsluttet, og med skrivelse av 15. mars 1947 oversendte Prisdirektoratet til Forbundet:
«1. Foreløbig utkast til bestemmelser om prisutjevningsavgift for hvalolje fra Sydhavet for sesongen 1945-46.
2. Foreløbig utkast til prisbestemmelser for sesongen 1946-47.»
I skrivelsen som inneholdt en del orienterende bemerkninger til utkastene, anmodet direktoratet om Forbundets uttalelse til utkastene før saken ble forelagt Finansdepartementet til endelig avgjørelse. I
Side:1113
skrivelse til Prisdirektoratet av 18. mars 1947 erkjente Forbundet mottagelsen av skrivelsen og utkastene, knyttet en del bemerkninger til disse og foreslo eventuell tvist henvist til den skjønnsnemnd som var opprettet i forbindelse med hvalfangstoppgjøret - se om denne nærmere nedenfor - og tok ellers forbehold om å prøve lovligheten av vedtakene så vel med hensyn til utjevningsavgiften for 1945-46 som med hensyn til den lavere pris på olje solgt til Norge av produksjonen 1946-47.
I en ny skrivelse til Forbundet av 29. mars 1947 meddelte Prisdirektoratet at det nå var fastsatt bestemmelser om priser og prisutjevningsavgift for hvalolje 1945-46 og 1946-17. I skrivelsen som var ledsaget av et eksemplar av bestemmelsene, meddelte direktoratet videre at Finansdepartementet hadde funnet ikke å kunne gå med på henvisning av mulig tvist om saken til den nevnte skjønnsnemnd.
Prisdirektoratets endelige vedtak for sesongene 1945-46 og 1946-47 som forelå samtidig men hver for seg, er datert 29. mars 1947.
Vedtaket for sesongen 1945-46 er sålydende:
«Under henvisning til §2 i bestemmelser av 30. juli 1946 om priser og prisutjevningsavgift for hvalolje fra Sydhavet fastsettes herved i samsvar med Finansdepartementets vedtak følgende prisutjevningsavgifter i medhold av mellombels lov av 14. desember 1946 om prisregulering og anna regulering av næringsverksemd:
§1.
Hvalfangstselskapene skal betale prisutjevningsavgift til Prisdirektoratets alminnelige prisreguleringsfond etter følgende satser:
a) En grunnavgift av kr. 0,20 pr. kg hvalolje produsert i Sydhavet i sesongen 1945-46.
b) En tilleggsavgift svarende til forskjellen mellom oppnådd salgspris for oljen og kr. 1,33 pr. kg.
Salgsprisen for olje beregnes på grunnlag av levering fritt leveringsstedets nærmeste nordsjøhavn og for øvrig på grunnlag av de vanlige leveringsvilkår.
§2.
Grunnavgiften og tilleggsavgiften etter §1 innbetales i sin helhet innen 1. april 1947. Skyldig avgift kan gjøres opp ved at en tilstrekkelig del av de salgsbeløp som er innbetalt i bank etter §2 i bestemmelser av 30. juni 1946 og som ikke kan utbetales uten samtykke av Prisdirektoratet, blir frigitt til dekning av avgiften.
Dersom det etter at hvalfangstselskapenes fellesdrift er avsluttet viser seg at det ikke blir tilstrekkelige midler igjen til å gjennomføre de ekstraordinære avskrivninger som trenges for at selskapenes flåte skal kunne skrives ned til en rimelig normalverdi, skal inntil halvparten av grunnavgiften betales tilbake. Tvist om hvor meget som skal betales tilbake, avgjøres av Kongen på grunnlag av innstilling fra Finansdepartementet og Prisdirektoratet etter at det er innhentet uttalelse fra Hvalrådet og de interesserte hvalfangstselskaper.
§3.
Bestemmelsene i §1 og §2 om prisutjevningsavgift gjelder ikke for A/S Tønsberg Hvalfangeri.
Side:1114
§4.
Bestemmelsene trer i kraft straks.
Overtredelse av de bestemmelser som er gitt i eller i medhold av dette vedtak, medfører straff og inndragning etter §13 og §15 provisorisk anordning av 8. mai 1945 om prisregulering og annen regulering av ervervsmessig virksomhet, jfr. mellombels lov av 14. desember 1946.»
Som det fremgår av vedtaket, avviker det fra vedtaket av 30. juli 1945 ved at det er fattet i henhold til mellombels lov av 14. desember 1946, og fra utkastet til vedtak av august 1945 ved at avgiften i sin helhet - det vil si så vel grunnavgiften på kr. 0,20 pr. kg som tilleggsavgiften svarende til forskjellen mellom oppnådd salgspris for oljen og kr. 1,33 pr. kg - skal innbetales innen 1. april 1947, men slik at halvparten av grunnavgiften skal betales tilbake hvis det etter avslutningen av fellesdriften viser seg at det ikke blir tilstrekkelige midler igjen til å gjennomføre de ekstraordinære avskrivninger som trenges for at selskapenes flåte skal kunne skrives ned til en rimelig normalverdi.
Forbundet bestred fortsatt lovligheten av det gitte avgiftspålegg. Avgiften - kr. 17 533 277,70 - ble imidlertid innbetalt i juni 1947, men da med det uttrykkelige av Prisdirektoratet godtatte forbehold at betalingen ikke skulle kunne påberopes til Forbundets ugunst under en eventuell prøvelse av saken ved domstolene.
Avgiftsbeløpet er betalt til Prisdirektoratets alminnelige prisreguleringsfond. Hva dette fond angår er dets karakter og formål angitt slik - se Stortingsmelding nr. 40 for 1945-46:
«Fondet er opprettet i oktober 1941. Det er ikke knyttet til noen bestemt bransje. Dets midler skal brukes til prisreduksjoner eller til å motvirke prisstigning for viktige varer der det ikke er praktisk å gjennomføre spesielle prisreguleringsordninger.»
Fondets midler er undergitt revisjon av Riksrevisjonen.
Hva fangstsesongene 1946-47 og 1947-48 angår vil det fremgå av av det allerede bemerkede at Norge av selskapenes produksjon av hvalolje i disse sesonger ble tildelt henholdsvis 35 000 og 42 000 tonn til dekning av sitt innenlandske fettbehov. Prismyndighetene gikk imidlertid hva disse kvanta angår til verks på en annen måte, idet - som allerede antydet foran - en direkte reduksjon av prisene i forhold til prisene på verdensmarkedet fant sted. I sin forannevnte skrivelse til Forbundet av 15. mars 1947 hvormed som nevnt også fulgte såkalt foreløpig utkast til prisbestemmelser for hvalolje for sesongen 1946-47, uttaler Prisdirektoratet herom:
«Utkastet svarer til bestemmelsene for sesongen 1945-46 med de forandringer som følger av at en her foretar en direkte regulering av prisene og ikke bruker omveien om avgifter.» - - -
Forbundet har som nevnt konsekvent bestridt lovligheten av de utferdigede vedtak. Det gjelder så vel avgiftspålegget i vedtakene av 30. juli 1946 og 29. mars 1947 som prisfastsettelsene i vedtakene av 29. mars 1947 og 5. mars 1948. Da prismyndighetene på sin side har fastholdt vedtakene og en bileggelse av striden i minnelighet ikke har vært å
Side:1115
oppnå, har Forbundet ved stevning av 27. oktober 1948 reist sak ved Oslo byrett og under hovedforhandlingen nedlagt sådan påstand:
«I. Staten v/ Finansdepartementet og Prisdirektoratet dømmes til å betale De Norske Hvalfangstselskapers Forbund kr. 17 553 277,70 med 4 pst. renter pr. år fra 27. oktober 1948.
II. Prinsipalt:
Staten v/ Finansdepartementet og Prisdirektoratet dømmes til å betale De Norske Hvalfangstselskapers Forbund kr. 98 243 800,00 med 4 pst. renter pr. år fra 27. oktober 1948.
Subsidiært:
Staten v/ Finansdepartementet og Prisdirektoratet tilpliktes å la avholde skjønn etter reglene for rettslig skjønn i lov om skjønn, ekspropriasjonssaker og odelsløsning av 1. juni 1917 til fastsettelse av den erstatning som tilkommer De Norske Hvalfangstselskapers Forbund eller de dette tilsluttede selskaper for leveranse av 35 000 tonn hvalolje fra Sydishavet av 1946-47 års produksjon og 42 000 tonn hvalolje fra Sydishavet av 1947 48 års produksjon og til å betale til De Norske Hvalfangstselskapers Forbund forskjellen mellom den erstatning skjønnet fastsetter og kr. 0,80 pr. kg, med 4 pst. rente p. å. fra 27. oktober 1948.
III. Saksøkte dømmes til å betale saksomkostninger til saksøkeren.»
Saksøkte Staten ved Finansdepartementet og Prisdirektoratet - har nedlagt påstand om frifinnelse og tilkjennelse av saksomkostninger.
Til begrunnelse av sine påstander har partene i det vesentlige fremholdt:
I. 1. Overenskomsten av 4. august 1945.
Forbundet har gjort gjeldende at Staten er bundet av overenskomsten om fellesdrift av 4. august 1945 som påståes å frita selskapene for ethvert inngrep fra prismyndighetenes side. Det gjelder så vel avgiftspålegget for sesongen 1945-46 som prisfastsettelsene de følgende to sesonger. I overenskomsten - særlig punkt 6 - er utvetydig uttrykt at driftsoverskuddet ubeskåret skal gå til fellesdriften. Denne bestemmelse plikter Staten å respektere. Sikrere enda blir dette når hensyn tas til de forutsetninger overenskomsten ble bygget på. Overenskomsten er et ledd i den ordning som etter krav fra Staten og med dens godkjennelse ble vedtatt om felles drift i Antarctic sesongene 1945-46, 1946-47 og 1947-48. Staten så det den gang som en nasjonal oppgave å gjenrelse hvalfangstnæringen. Under de forhandlinger som etter frigjøringen ble ført med sikte herpå mellom Handelsdepartementet på vegne av Staten og representanter for De Norske Hvalfangstselskapers Forbund, ble det stillet som en betingelse fra Statens side for en tilbakeføring til eierne av den gjenværende del av hvalfangstflåten at fangsten de nevnte tre sesonger skulle drives for selskapenes fellesregning. Videre var det fra Statens side et vilkår at de kontraheringer regjeringen hadde foretatt, skulle overtas av selskapene. På sin side satte Forbundet som betingelse for å kunne påta seg oppgaven, inngå overenskomst herom og overta de nevnte byggekontrakter at det ble gitt selskapene adgang til å foreta avskrivninger på det nyanskaffede materiell i videre
Side:1116
utstrekning enn den da gjeldende skattelovgivning antokes å gi anledning til. Dette ble uttrykkelig fremholdt overfor Handelsdepartementet og godtatt av dette. Dette fremgår av Handelsdepartementets skrivelser til Finansdepartementet og Forbundet av henholdsvis 20. og 21. juli 1945. På dette grunnlag ble overenskomsten av 4. august 1945 bygget. Uten uttrykkelig tilsagn om slike økonomiske lettelser, ville selskapene ikke ha kunnet påta seg det meget store økonomiske ansvar som en gjenoppbygging av hvalfangstflåten under de daværende usikre forhold og til de enormt høye byggepriser var forbundet med. Hvalfangstflåten ble særlig hårdt rammet under krigen. Hvalfangst er dessuten i seg selv en sterkt hasard-betonet virksomhet, og selskapene løp selv med de av Handelsdepartementet gitte tilsagn om skattelettelser, en meget stor risiko. Selskapene var henvist til seg selv. Staten påtok seg intet ansvar, og for Staten var det en fordel å få hvalolje selv til verdensmarkedets priser. Men når Staten under disse omstendigheter for å få ordningen med fellesdriften trumfet igjennom, stillet selskapene skattelettelser i utsikt, har den avskåret seg adgangen til siden å pålegge selskapene en slik særskatt som avgiften vedrørende hvaloljeproduksjonen sesongen 1945-46 betegner. Det innbetalte avgiftsbeløp - kr. 17 553 277,70 må Staten derfor betale tilbake. - - -
Av saksøkte - Staten - er i det vesentlige fremholdt:
Overenskomsten av 4. august 1945 er en avtale mellom selskapene innbyrdes - og kun mellom dem. Staten er ikke part. Det er riktig at regjeringen var interessert i og så det som en nasjonal oppgave å gjenrelse hvalfangstnæringen. Og ut fra den betraktning at de selskaper som tilfeldigvis ikke hadde mistet sine kokerier, ikke burde være gunstigere stillet enn dem som hadde tapt sine skip, sluttet Handelsdepartementet seg til tanken om fellesdrift og foranlediget overenskomsten inngått. Men ideen om fellesdrift var oppstått innen hvalfangerkretse, og, det var hvalfangstnæringens egne menn som opprinnelig tok initiativet. Det bestrides således at fellesdriftsordningen ble påtvunget selskapene. Ganske visst kan man i overenskomsten og i den korrespondanse som knytter seg til saken, finne en uttrykksmåte som leder tanken hen på press fra myndighetenes side. Dette er dog bare tilsynelatende og har sine særlige grunner - nemlig en viss engstelse hos selskapene for kritikk fra aksjonærene i de selskaper som hadde sine kokerier i behold. Når hvalfangstaksjeselskapet Suderøys tiltredelse av overenskomsten skjedde - som det står - «etter påbud fra Handelsdepartementet» var dette foranlediget av de andre selskaper. Ordningen om fellesdrift forutsatte at alle selskaper gikk med. Suderøy vegret seg imidlertid til å begynne med ved å godta overenskomsten som selskapet fant utilfredsstillende for seg. Dette forhold resulterte i en henvendelse fra de øvrige selskapers side til Handelsdepartementet, som antydet at konsesjon ville bli nektet selskapet, hvis det ikke gikk med, jfr. lov av 13. juli 1945 nr. 2 om endring i lov om fangst av hval av 16. mai 1939.
Hva overtagelsen av Statens nybygningskontrakter angår, har de saksøkte fremholdt at det i virkeligheten var en fordel for selskapene å overta disse.
Videre er av saksøkte henvist til at hverken overenskomsten eller
Side:1117
den korrespondanse som knytter seg til denne, inneholder noe tilsagn eller noen forutsetning om at selskapenes produksjon av olje skulle være unntatt fra vanlig prisregulering. Punkt 6 i overenskomsten gir alene regler om fordeling av overskuddet, men inneholder ellers intet som kan tolkes derhen at selskapene for sin produksjon var unntatt fra prisregulering. Dette kunne selvsagt heller ikke bestemmes i en overenskomst mellom selskapene, like så litt som Handelsdepartementet kunne binde prismyndighetene. Prisspørsmålet ble overhodet ikke berørt under forhandlingene om overenskomsten - åpenbart fordi dette lå utenfor saken og fordi nian på dette tidspunkt også savnet den oversikt over utviklingen som måtte være en nødvendig forutsetning for å kunne drøfte dette spørsmål. Følgelig ble det aldri heller forhandlet med prismyndighetene, noe som selvsagt ville vært tilfelle om prisspørsmålet skulle avgjøres. Det som ble drøftet - og drøftet inngående - var skattespørsmålet, særlig adgangen til å foreta avskrivninger. Og hva myndighetene i så henseende har gitt tilsagn om, er oppfylt helt ut. Selskapene har hatt anledning til - for øvrig uten at dette nødvendiggjorde vedtagelse av nye lovbestemmelser, jfr. Finans- og Tolldepartementets rundskrivelse av 27. august 1948 - - - å foreta alle de avskrivninger som var forutsatt. Og prismyndighetene har så vel ved ansettelsene av den pålagte prisutjevningsavgift for sesongen 1945-46 som ved fastsettelsen av prisene de følgende sesonger, tatt alt mulig hensyn til det program for gjenreisningen av hvalfangstnæringen som ble fastlagt i overenskomsten av 4. august 1945.
Av regjeringsadvokaten er under hovedforhandlingen opplyst at han var formann i den komité som ved kgl. res. av 25. januar 1946 ble nedsatt til nærmere utredning av de spørsmål som forelå i forbindelse med erstatning til eierne (hvalfangstselskapene) for bruk av kokerier og hvalbåter under krigen og for den hvalolje m.v. regjeringen hadde overtatt sammen med de rekvirerte skip, jfr. senere lov herom av 5. mars 1948, nr. 3. Heller ikke under de meget inngående forhandlinger som i denne anledning ble ført med hvalfangstselskapene, ble prisspørsmålet berørt. Det var skattespørsmålet som også under disse forhandlinger ble særlig drøftet.
Forbundet har etter det således foreliggende ikke hatt noen rimelig grunn til å tro at selskapene for sine produkter var unntatt fra vanlig prisregulering, jfr. hermed Forbundets skrivelse til Prisdirektoratet av 25. april 1926 i. f. - Tvert imot måtte selskapene regne med at prisspørsmålet ville bli tatt opp og avgjort av prismyndighetene. Prisen på hvalolje produsert sesongen 1939-40, ble således av Prisdirektoratet i 1940 forlangt satt lavere enn verdensmarkedets pris og etter forhandlinger med hvalfangstselskapene også satt lavere - nemlig til 53 øre pr. kg. Olje ble dette år på grunn av okkupasjonen av Norge ikke levert innenlands, men som tidligere nevnt rekvirert av regjeringen. Etter prisstoppåbudet av 27. april 1940 og senere bestemmelser herom måtte imidlertid selskapene være på det rene med at de ikke sto fritt hva prisspørsmålet angikk og at de ikke uten prismyndighetenes samtykke kunne ta høyere pris innenlands enn 53 øre pr. kg som var siste lovlige pris.
Ellers har saksøkte understreket at det mål overenskomsten tok sikte
Side:1118
på, var en gjenreisning av hvalfangstnæringen i løpet av de tre sesonger fellesdriften omfatter. Dette mål ble nådd - og mer enn nådd - så vel med hensyn til materiell som med hensyn til økonomisk styrke og likviditet. Saksøkte har til belysning herav henvist til en rekke fremlagte oppgaver og regnskapsoversikter vedrørende selskapenes drift.
Saksøkte bestrider således at Forbundet kan bygge noe krav på overenskomsten av 4. august 1945. Dette gjelder så vel avgiftspåleggene av 30. juli 1946 og 29. mars 1947 som prisbestemmelsene i vedtakene av 29. mars 1947 og 5. mars 1948.
I. 2. Prisdirektoratets avgiftsvedtak av 30. juli 1946 og 29. mars 1947.
Forbundet har hevdet at den avgift som er pålagt selskapene ved Prisdirektoratets vedtak av 30. juli 1946 og 29. mars 1947 og som av direktoratet er kalt «prisutjevningsavgift» - i virkeligheten er en avgift, skatt eller byrde som faller inn under Grunnlovens §75a), og derfor bare kan pålegges av Stortinget. Den er en skatt til Staten, pålagt til Prisdirektoratets alminnelige pris reguleringsfond, og skal tjene til dekning av utgifter som det tilligger Staten å dekke som alminnelige statsutgifter, og hvortil det også årlig bevilges penger på det ordinære statsbudsjett. Vedtakene er derfor ugyldige.
For nærmere å påvise riktigheten herav har Forbundets prosessfullmektig på grunnlag av en utførlig gjennomgåelse av teori, rettspraksis og avgiftsbestemmelser i andre lover søkt å oppsummere hvilke betingelser nødvendigvis må foreligge for at en avgift skal falle utenfor Grunnlovens §75a). I så henseende kreves ifølge saksøkeren at avgiften skal gå til et eget fond (stiftelse), hvis midler holdes avsondret fra Statens øvrige midler. Den må pålegges til et bestemt begrenset formål som ikke faller inn under alminnelige statsformål, og den må ha en særlig tilknytning til bidragsyterne, til en bestemt bransje eller næring. Den må dessuten være forholdsvis beskjeden i størrelse, og det må foreligge kauteler mot misbruk, hvilket har vært oppnådd dels ved at avgiftens størrelse er fastsatt, dels ved at avgiftsyterne selv gjennom egne organer er gitt anledning til å øve kontroll og innflytelse.
Den avgift selskapene er pålagt ved Prisdirektoratets vedtak av 30. juli 1946 og 29. mars 1947 oppfyller ingen av disse betingelser. Prisdirektoratets alminnelige prisreguleringsfond er ikke i egentlig forstand et fond (stiftelse), men alminnelige statsmidler - en konto - som disponeres av prismyndighetene innen de meget vide grenser som den provisoriske anordning av 8. mai 1945 og de senere mellombels lover har trukket opp.
Formålet er ikke nærmere begrenset. Hjemmelen for vedtakene er angitt å være henholdsvis den provisoriske anordning av 8. mai 1945 og den mellombels lov av 14. desember 1946 som gir Prisdirektoratet, henholdsvis Kongen eller den han bemyndiger, en praktisk talt ubegrenset fullmakt til å treffe bestemmelser av materielt innhold til regulering av næringslivet. Til fremme av den slags omfattende reguleringsformål kan Prisdirektoratet pålegge ervervsdrivende å utrede avgifter. Dette betegner en vesentlig utvidelse av prismyndighetenes tidligere fullmakt som kun ga anledning til å pålegge prisutjevningsavgifter i egentlig forstand det vil si avgifter til utjevning av priser på samme eller
Side:1119
beslektede varer. Til påvisning herav har saksøkerens prosessfullmektig inngående gjennomgått prislovgivningens utvikling og på grunnlag herav ment å kunne fastslå at den vidtgående fullmakt prismyndighetene er gitt i den provisoriske anordning av 8. mai 1945 og de senere mellombels prislover, betegner en fundamental endring i prislovgivningen, en nyskapning i norsk lovgivning overhodet, som gir prismyndighetene carte blanche til å pålegge næringslivet i sin alminnelighet økonomiske byrder til fremme av ethvert tiltak som etter Prisdirektoratets skjønn tjener den materielle fremgang her i landet. Lovgiverne har etter alt å dømme ikke hatt den fulle forståelse av hvor avgjort den fullmakt prismyndighetene således er gitt og nå har, er utvidet og avviker fra den tidligere - noe som må tilskrives de villedende opplysninger som Finansdepartementet og Prisdirektoratet under de forberedende arbeider med anordningen og loven av 14. desember 1946 ga nettopp om dette forhold i sine frem stillinger, hvor det konsekvent fremstilles som om ingen vesentlig endring tilsiktes gjennomført. Dette forhold må has for øye når prislovgivningens forhold til §75a) i Grunnloven skal bedømmes. Så vidt retten har forstått hevdes det av Forbundet at den prismyndighetene gitte fullmakt, må bli å underkjenne i den utstrekning den gir adgang til å pålegge avgifter utover egentlige prisutjevningsavgifter - det vil si avgifter til utjevning av priser på samme eller beslektede varer. Den avgift som er pålagt selskapene har ingen tilknytning til avgiftsyterne eller til hvalfangstnæringen overhodet, den er pålagt for å spare Staten for uttellinger til subsidier, for å opprettholde stabiliseringslinjen det vil si til rene statsformål - og kan etter bestemmelsene anvendes til reguleringstiltak rent generelt. Den pålagte avgift er langt fra beskjeden - over 1/3 av selskapenes overskudd, mens hvalfangstnæringen på sin side bare i meget liten utstrekning kan sies å ha hatt noen fordel av det stabiliserte prisnivå.
Endelig mener Forbundet at bestemmelsene om avgift ikke gir kauteler som sikrer mot vilkårlighet og misbruk.
Forbundet mener etter det således foreliggende at den avgift selskapene er pålagt utvilsomt har karakteren av en skatt som faller inn under Grunnlovens §75a). Som sådan kunne den bare pålegges av Stortinget. Det heter i vedtaket av 29. mars 1947 at den er pålagt med Finansdepartementets samtykke. Men hverken Finansdepartementet eller Prisdirektoratet kan utøve den beskatningsmyndighet som ved Grunnlovens §75a) er tillagt Stortinget. Denne myndighet kan av Stortinget ikke delegeres til noe annet statsorgan. Grunnlovens §75a) har nettopp som hovedformål å sikre borgerne mot skattepålegg av andre enn de folkevalgte representanter.
Forbundet har i denne forbindelse henvist til forhandlingene i Odelstinget om den senere midlertidige prislov av 30. juni 1947 hvis bestemmelser om adgang til å pålegge ervervsdrivende avgifter, tilsvarer bestemmelsene herom i anordningen av 8. mai 1945 og loven av 14. desember 1946. De uttalelser som falt herunder, viser, hevder Forbundet, at man er gått ut fra at de avgifter det her er tale om, ikke faller inn under Grunnlovens §75a). Skulle retten finne at det er en avgift eller skatt av denne karakter, foreligger således ingen delegasjon.
Side:1120
For så vidt angår vedtaket av 30. juli 1946 er hjemmelen for dette angitt å være den provisoriske anordning av 8. mai 1945. Men selv om denne anordning tillegges samme virkning som en lov gitt av Stortinget, kunne den etter Grunnlovens §75a) under ingen omstendighet delegere noen beskatningsmyndighet med virkning utover 1. juli 1946. Også av denne grunn mener Forbundet at avgiftspålegget av 30. juli 1946 er ugyldig.
Forbundet er oppmerksom på at det av Finansdepartementet gis årlige meldinger til Stortinget om pålagte avgifter og deres anvendelse. Men disse meldinger kan i beste fall gi anledning til en viss kontroll, men kan selvsagt ikke erstatte beslutninger av Stortinget selv.
Av saksøkte er om avgiftsvedtakene av 30. juli 1946 og 29. mars 1947 i det hovedsakelige anført:
Det er kun tilsynelatende at hvalfangstselskapene ved disse vedtak pålegges en avgift. Det det i virkeligheten er tale om, er en fastsettelse av prisen på det kvantum olje 33 000 tonn - som var tildelt Norge til dekning av det innenlandske fettbehov. Anvendelsen av avgiftsformen hadde kun til formål å hindre de mulige uheldige følger av en lavere innenlandsk pris som Forbundet hadde pekt på - nemlig et trykk på prisene også på det utenlandske marked. Avgiftsformen ble således valgt av hensyn til selskapene selv i hensikt å kamuflere det som var realiteten i vedtakene - nemlig at prisen på olje levert til innenlands bruk ble satt lavere enn den pris selskapene oppnådde for eksportoljen. Dette ble også uttrykkelig tilkjennegitt Forbundets representanter i møtet den 5. juli 1946. De var således på det rene med at det dreiet seg om et prisspørsmål og måtte vite at de i dette ikke sto fritt. Avgiften er utregnet etter de linjer direktoratet til vanlig følger ved pristansettelser, det vil si på basis av kostprisen for rasjonell drift og rimelig fortjeneste. Noen forskjell i realiteten mellom avgiftsvedtakene av 30 juli 1946 og 29. mars 1947 for olje levert sesongen 1945-46, og prisbestemmelsene i vedtakene av 29. mars 1947 og 5. mars 1948 for olje levert de følgende to sesonger, er det derfor ikke. Og for selskapene har forskjellen i form vært uten enhver betydning.
Skulle det imidlertid bli lagt vekt på at avgiftsformen er anvendt og retten finne at man her står overfor en virkelig avgift, hevder de saksøkte subsidiært at det under enhver omstendighet ikke er tale om en avgift, skatt eller byrde som omhandlet i Grunnlovens §75a). Det dreier seg alene om en avgift til Prisdirektoratets alminnelige prisreguleringsfond, hvis midler alene kan anvendes og alene er anvendt i prisreguleringsøyemed.
Av direktør Thagaard er ellers fremholdt at den avgift det her er tale om i det hele tatt ikke kan betegnes som en byrde for selskapene. Oppfatningen av avgiften som en skatt eller byrde er prinsipielt uriktig. Den bygger på det liberalistiske syn, på forestillingen om fri prisdannelse og enhvers rett til å kreve og ta den pris som danner seg under frie forhold - markedsprisen. Det er en slik pris basert på fri prisdannelse selskapene mener å ha krav på. De bortser da fra det virkelige forhold nemlig at vi for tiden ikke har noen fri prisdannelse, men et helt annet system basert på en fullstendig regulering av alle priser. Alle priser fastsettes av prismyndighetene. Dette system omfatter alle
Side:1121
næringer - også hvalfangstnæringen som selvsagt ikke står i noen særstilling. Ingen har krav på mer enn lovlig pris - beregnet på grunnlag av kostprisen ved rasjonell drift og rimelig fortjeneste. Og det har selskapene fått - til og med en rundelig beregnet pris. Hva de har oppnådd utover denne lovlig fastsatte pris har de intet krav på å få beholde og må de derfor legge fra seg. Derved hverken fratar man dem noe eller pålegger man dem noen byrde.
Direktøren har ellers inngående gjort rede for prisutviklingen særlig under og etter krigen, - det rettsgrunnlag prisreguleringen bygger på og bakgrunnen for denne.
Den ekstraordinære situasjon utbruddet av siste verdenskrig skapte, nødvendiggjorde ekstraordinære tiltak fra myndighetenes side. Det ble påkrevet å øke prismyndighetenes adgang til å gjennomføre regulering av ervervsmessig virksomhet - særlig til å øve kontroll og treffe bestemmelser i prisreguleringsøyemed og til herunder å pålegge ervervsdrivende å yte tilskudd til utjevning av priser, jfr. provisorisk anordning av 22. september 1939. En generell prisregulering omfattende alle næringer ble gjennomført.
Den tyske okkupasjon av Norge med den vareknapphet på den ene side og pengerikelighet på den annen side som fulgte med denne, nødvendiggjorde videregående tiltak, således generelt forbud mot forhøyelse av priser og etterhvert andre bestemmelser til gjennomføring av en fullstendig prisregulering, jfr. pristopp-påbudet av 27. april 1940 og Administrasjonsrådets senere anordning av 12. september 1940. Hva bestemmelsene om prisutjevningsutgifter angikk oppsto det tvil om forståelsen av disse (anordningens §2b) - nemlig om de hjemlet prismyndighetenes adgang til å gå lenger enn til å pålegge avgifter til utjevning av prisene innenfor samme eller beslektede vareslag. Prisdirektoratet anså seg dog ikke bundet av den antydede begrensning, og det ble i en rekke tilfelle pålagt ervervsdrivende avgifter til prisutjevning rent generelt. I oktober 1941 ble Prisdirektoratets alminnelige prisreguleringsfond opprettet. I motsetning til andre fond, opprettet av prismyndighetene, var det ikke knyttet til noen bestemt bransje. Dets midler skal brukes til og kan bare brukes til prisreduksjon på varer eller til å motvirke prisstigning på varer i sin alminnelighet i slike tilfelle hvor det ikke er praktisk å gjennomføre spesielle prisutjevningsordninger. I annet øyemed er fondets midler aldri brukt.
Situasjonen etter frigjøringen - preget som den var av skrikende varemangel på den ene side og pengeflom på den annen, stigende importpriser, de viktigste varer gjenstand for allokering osv. - var ikke mindre kritisk. Lempninger i pris- og reguleringsbestemmelsene var utelukket. Tvert imot, situasjonen nødvendiggjorde videregående tiltak. Det var heller intet fritt utenlandsmarked. Handelsforbindelsen med andre land var kjennetegnet ved tosidige avtaler og byttehandel vare mot vare - ofte etter priser som selv for samme varer var høyst forskjellige i de forskjellige land. Det ble under disse omstendigheter tvingende nødvendig å beherske prisutviklingen, stabilisere prisene og å holde et fast prisnivå. Med full konsens av Stortinget gikk regjeringen inn for stabiliseringslinjen. Dette gjorde det nødvendig ikke bare å bibeholde en fullstendig
Side:1122
prisregulering, men å gi adgang til videregående reguleringstiltak. Derfor den provisoriske anordning av 8. mai 1945 med den vidtgående fullmakt den gir prismyndighetene til regulering av ervervslivet, men som ellers bygger på grunnprinsippene i den tidligere prislovgivning - ingen prisforhøyelse uten samtykke av prismyndighetene, alle priser fastsatt og forbud mot å holde varer tilbake fra omsetning. Hva fullmakten i §2 angår er den opprettholdt i de senere mellombels lover. At lovgiverne på grunn av misvisende uttalelser fra Finansdepartementets og Prisdirektoratets side skulle ha vært i villrede med hensyn til fullmaktens rekkevidde, er bestemt tilbakevist av direktør Thagaard, som i så henseende har henvist til Prisdirektoratets redegjørelser i forarbeidene, hvor alt med hensyn til foreslåtte endringer, deres formål og rekkevidde er klart lagt frem. Særlig hva adgangen til å pålegge avgifter angikk ble klarhet på grunn av tidligere tvil om bestemmelsenes forståelse tilstrebt av prismyndighetene.
En ordning med fullstendig prisregulering måtte nødvendigvis også omfatte eksportnæringene. Det ble dog ikke holdt igjen hva prisene angikk. Den valutamessige situasjon gjorde at myndighetene var interesserte i høyest mulig eksportpriser. Høye eksportpriser hadde imidlertid sitt motstykke i høye importpriser, og disse høye priser på importerte varer måtte forbrukerne betale. For å foreta en utjevning her, med andre ord overføre en del av den overpris eksportørene oppnådde, til forbrukerne og på den måte holde prisnivået (stabiliseringslinjen) innenlands - noe som også eksportnæringene hadde fordel av - ble eksportavgifter pålagt. Dette var en måte å regulere prisene innenlands på. Denne nære sammenheng mellom eksport- og importpriser er det av viktighet å ha for øye.
Den avgift hvalfangstselskapene med Finansdepartementets samtykke er pålagt av Prisdirektoratet i vedtakene av 30. juli 1946 og 29. mars 1947, er betalt til Prisdirektoratets alminnelige prisreguleringsfond hvis midler alene kan anvendes og alene er anvendt i prisreguleringsøyemed riktignok uten hensyn til bransje eller varesort. Avgiften er ikke en offentlig skatt eller byrde i den forstand som Grunnlovens §75a) har for øye. Det er ikke her tale om å skaffe midler til dekning av statsutgifter. Prisutjevning er en hensiktsmessig måte å gjennomføre prisregulering på. De midler som kommer inn gjennom prisutjevningsavgifter, må bare brukes og er bare brukt i prisreguleringsøyemed. De kan ikke anvendes og er ikke anvendt til dekning av ordinære statsutgifter. For å oppkreve prisutjevningsavgiften, trenges hjemmel i lov eller i tilfelle i provisorisk anordning. Det er ikke adgang til å kreve slike avgifter i henhold til plenarvedtak etter Grunnlovens §75a). Bestemmelsene om prisutjevningsavgifter er derfor heller ikke underkastet den tidsbegrensning som gjelder for vedtak om statsskatter og avgifter etter Grunnlovens §75a).
Den rettspraksis Forbundet har henvist til, påståes av saksøkte å være uten større interesse i nærværende sak. De påberopte dommer avgjør konkrete tilfelle og fastslår ikke generelt betingelsene for at en avgift skal falle utenfor Grunnlovens §75a).
Det må dessuten tas i betraktning hevder saksøkte, at det for
Side:1123
Stortinget ville være praktisk ugjennomførlig å pålegge og treffe de fornødne bestemmelser om avgifter som pålegges i henhold til prislovgivningen. Vedtak om slike avgifter og beregningen av dem avhenger av en rekke omstendigheter som Stortinget ikke kan ha oversikten over. De må tilpasses situasjonene til enhver tid og sees i sammenheng med priser som kan variere fra dag til dag. Det kan være nødvendig å handle på dagen. Skulle de avgifter det her er tale om, bli antatt å falle inn under Grunnlovens §75a), må Stortinget derfor - av grunner som angitt - under enhver omstendighet kunne delegere sin myndighet til å pålegge dem. De årlige stortingsmeldinger om avgiftspålegg og avgiftenes anvendelse gir Stortinget den fornødne adgang til kontroll. Og i tilfelle av misbruk kan delegasjonen når som helst tilbakekalles. Den fullmakt prismyndighetene er gitt i loven, må selvsagt ansees gitt også med den eventualitet for øye at de avgifter som omhandles i loven, faller inn under §75a) i Grunnloven. Der foreligger således i tilfelle en delegasjon av beskatningsmyndighet.
Saksøkte har i denne forbindelse reist spørsmålet om domstolene har adgang til å prøve grunnlovmessigheten av en slik delegasjon. Videre er det av saksøkte uttalt tvil om tidsbegrensningen for skattepålegg etter Grunnlovens §75a) også gjelder vedtak i henhold til delegert beskatningsmyndighet. Dette vil ha betydning for så vidt angår avgiftsvedtaket av 30. juli 1946. Hva avgiftsvedtaket av 29. mars 1947 angår er dette fattet med hjemmel i den mellombels lov 14. desember 1946 og ligger således i tid innenfor den i Grunnlovens §75a) bestemte frist.
I. 3. Avgiftsvedtakenes forhold til Grunnlovens §97.
Forbundet har henvist til at den produksjon av olje vedtakene av 30. juni 1946 og 29 mars 1947 gjelder, fant sted før vedtakenes utferdigelse. Det samme gjelder salget av oljen - dog således at innenlandssalget fant sted i august 1946 og således etter vedtaket av 30. juli 1946. Grunnlovens §97 er imidlertid til hinder for at det kan legges avgift på en produksjon eller et salg som har funnet sted før vedtakene ble fattet.
Saksøkte har ikke benektet at produksjon og salg har funnet sted til tider som påstått av Forbundet. Men dette er, mener de saksøkte, ikke avgjørende for spørsmålet om vedtakene er stridende mot Grunnlovens §97. Dette spørsmål må avgjøres ut fra reelle hensyn. Man kan i Forbundet ikke ha vært i tvil om at prisspørsmålet i likhet med hva tilfelle var i 1940, ville bli tatt opp av prismyndighetene. Avgiftsformen kamuflerte en prisfastsettelse. Dette var Forbundets representanter gjort kjent med, og de måtte vite at de i prisspørsmålet ikke sto fritt og ikke uten Prisdirektoratets samtykke kunne selge oljen innenlands til høyere pris enn 53 øre pr. kg som var siste lovlige pris. - - -
Retten behandler de foreliggende spørsmål i den orden de er gjennomgått foran:
I. 1. Overenskomsten av 4 august 1945.
Så vel i formen som i sitt innhold fremtrer overenskomsten om fellesdrift av 4. august 1945 som en avtale mellom de interesserte hvalfangstselskaper innbyrdes. Den må imidlertid sees i sammenheng med de
Side:1124
nærmere omstendigheter som knytter seg til dens inngåen og utformning. Som det vil fremgå av fremstillingen foran, ble hvalfangstflåten i april-mai 1940 rekvirert av regjeringen til bruk under krigen. Ved krigens slutt var den sterkt redusert. Regjeringen så det imidlertid som en oppgave av betydning for landet å bygge hvalfangstflåten opp igjen og gjenreise hvalfangstnæringen. Med sikte herpå var som nevnt foran visse forberedende skritt tatt allerede før krigen opphørte - kontrahering av to nye hvalkokerier m.v. En fornyelse av flåten og gjenreisningen av næringen i det hele kunne selvsagt best skje i forståelse med hvalfangstselskapene, og retningslinjer for en gjenreisningsplan ble nærmere drøftet under de forhandlinger som samtidig ble ført mellom Handelsdepartementet på vegne av Staten og representanter for De Norske Hvalfangstselskapers Forbund om tilbakeføring til eierne (hvalfangstselskapene) av den gjenværende del av hvalfangstflåten. Ut fra det syn at de selskaper som under krigen hadde tapt sine kokerier, ikke skulle stå ugunstigere enn de andre, sluttet Handelsdepartementet seg til tanken om at næringens gjenreisning skulle søkes realisert gjennom fellesdrift av selskapene i de tre første sesonger. At driften skulle foregå som fellesdrift var etter det som foreligger en forutsetning fra Handelsdepartementets side, et vilkår for å foranledige tilbakeført til eierne den gjenværende del av hvalfangstflåten. Likeledes var det et vilkår at spørsmålet om overtagelse av de nybygningskontrakter regjeringen hadde sluttet, ble løst på en tilfredsstillende måte, jfr. Handelsdepartementets skrivelser av 20. og 21. juli 1945 - henholdsvis til Finansdepartementet og Forbundet. Dette betyr dog ikke at overenskomsten ble påtvunget hvalfangstselskapene. Selskapene godtok de oppstillede betingelser mot på sin side å få Handelsdepartementets tilsagn om myndighetenes bistand til å oppnå økonomiske lettelser i skattemessig henseende - særlig med hensyn til adgang til avskrivning på overprisen på de nykontraherte kokerier. At overenskomsten bygger på forutsetningen herom, anser retten ikke tvilsomt, jfr. således Handelsdepartementets forannevnte skrivelser av 20. og 21. juli 1945. Men det er heller ikke tvilsomt at statsmyndighetene i så henseende har holdt hva de har lovet, jfr. Finans- og Tolldepartementets rundskrivelse av 27. august 1948. Dette er heller ikke bestridt av Forbundet.
Forbundet mener imidlertid at Staten gjennom den ordning som således ble etablert og som fikk sitt uttrykk i overenskomsten av 4. august 1945, har avskåret seg adgangen til siden å legge avgift på selskapenes produksjon av hvalolje og å redusere prisene på denne. Forbundet har i denne forbindelse særlig henvist til overenskomstens §6. Her er dog intet nevnt om priser på oljen. Og retten finner ikke at bestemmelsene i pkt 6 i seg selv gir noe holdepunkt for den forståelse Forbundet har gjort gjeldende. Heller ikke ble prisspørsmålet drøftet eller overhodet berørt under de forutgående forhandlinger eller forelagt Prisdirektoratet som i så henseende måtte være rette vedkommende. Dette tør dog være omstendigheter som ikke i og for seg er avgjørende. Det forhold retten tillegger avgjørende vekt, er at overenskomsten og de forutgående forhandlinger tok sikte på et bestemt mål - nemlig i løpet av tre sesonger å gjenrelse hvalfangstnæringen så vel i økonomisk henseende som med
Side:1125
hensyn til materiell. Til oppnåelse av dette mål var det statsmyndighetene ga selskapene tilsagn om bistand og støtte. Men lenger enn til å yte slik støtte gikk heller ikke Statens forpliktelser. Det avgjørende må derfor etter rettens oppfatning være om det mål man i 1945 satte seg, er nådd. Det materiale og de opplysninger som foreligger for retten til bedømmelse herav, levner ingen tvil hos retten om at så er tilfelle. Så vel med hensyn til materiell som med hensyn til økonomisk styrke og driftsmidler (likviditet) sto hvalfangstselskapene ved fellesdriftens slutt i en stilling som helt ut dekket det mål man hadde satt seg. Og hva særlig prismyndighetene angår er det i denne forbindelse verd å nevne at så vel avgift som priser ble fastsatt under hensyntagen til det program for gjenreisningen av hvalfangstnæringen som var fastlagt i overenskomsten.
At det mål man i 1945 satte seg ble nådd, er så vidt forståes heller ikke benektet av Forbundet. Og da noe tilsagn om fritagelse for prisregulering fra statsmyndighetenes side som nevnt hverken uttrykkelig eller forutsetningsvis er gitt selskapene, blir det rettens resultat at noe krav mot Staten fra Forbundets side ikke kan bygges på overenskomsten av 4. august 1945.
I. 2. Prisdirektoratets avgiftsvedtak av 30. juli 1946 og 29. mars 1947.
Det spørsmål som her først melder seg er om disse vedtak som sterkt fremhevet av de saksøkte, i virkeligheten fastsetter prisen på den innenlands leverte olje og således bare i formen atskiller seg fra prisvedtakene av 29. mars 1947 og 5. mars 1948. Retten anser spørsmålet tvilsomt. Det må ganske visst ansees godtgjort at avgiftsformen ble valgt for mest mulig å unngå de av Forbundet påberopte uheldige virkninger av en lavere pris på oljen innenlands - nemlig at dette ville friste til forsøk på å trykke prisen på hvalolje også på det utenlandske marked. At det var dette hensyn som lå bak anvendelsen av avgiftsformen og at denne således kamuflerte en prisansettelse, ble også uttrykkelig betonet av direktør Thagaard overfor Forbundets representanter i møtet den 5. juli 1946. Det må videre ansees godtgjort at avgiftens størrelse ble fastsatt på grunnlag av utregning etter vanlige linjer av en rimelig pris på innenlandsoljen, og for selskapene må det ha vært likegyldig enten avgiftsformen eller en vanlig prisansettelse ble valgt. Virkningen for selskapene må antas å være den samme. Vedtakene er imidlertid fattet i medhold av, den fullmakt prismyndighetene etter anordningen av 8. mai 1945 og den mellombels lov av 14. desember 1946 hadde til å pålegge ervervsdrivende avgifter. Den pålagte avgift er dessuten innkrevet og betalt som en avgift og tilført Prisdirektoratets alminnelige prisreguleringsfond, hvis midler skal tjene prisreguleringsformål i sin alminnelighet. Under disse omstendigheter synes det ikke med rette å kunne hevdes at det dreier seg bare om en form. Formen dekker her over en realitet. Retten finner derfor å måtte legge til grunn for sin avgjørelse at man står overfor en slik avgift som er omhandlet i loven.
Om den pålagte avgift er en avgift, skatt eller byrde som faller inn under Grunnlovens §75a), har vært inngående drøftet under
Side:1126
hovedforhandlingen. Det har vært fremholdt - særlig av direktør Thagaard - at avgiften i det hele tatt ikke kan betegnes som en byrde for selskapene, se herom foran. Retten har ikke kunnet slutte seg til denne oppfatning. Ellers bemerkes at retten etter det resultat den er kommet til, finner det unødvendig å avgjøre om avgiften har karakteren av en skatt som omhandlet i §75a) i Grunnloven. Som det fremgår av vedtakene, er det fattet med hjemmel henholdsvis i den provisoriske anordning av 8. mai 1945 og mellombels lov av 14. desember 1946, begges §2. Det er ikke tvilsomt at Prisdirektoratet - henholdsvis Kongen eller den han bestemmer - etter de nevnte bestemmelser er bemyndiget til å pålegge ervervsdrivende å svare avgifter i øyemed som angitt. At denne bemyndigelse som fremholdt av Forbundet, skulle være begrenset til å pålegge egentlige prisutjevningsavgifter - det vil si avgifter til utjevning av priser på samme eller beslektede varer - kan etter rettens oppfatning hverken utledes av bestemmelsene selv eller av den utvikling av prislovgivningen som for så vidt har funnet sted. Heller ikke kan retten se at der fra prismyndighetenes side i forarbeidene er gitt villedende opplysninger med hensyn til foreslåtte endringers innhold, rekkevidde eller formål. Tvert imot finner retten ved den gjennomgåelse av forarbeidene som har funnet sted under hovedforhandlingen, gjort klart at prismyndighetene om det forhold det her gjelder, har uttalt seg på en måte som ikke kunne mistydes. Den bemyndigelse prismyndighetene således har, må retten videre gå ut fra er gitt dem også med den eventualitet for øye at avgiften er en skatt som faller inn under §75a). Der foreligger således etter rettens oppfatning i tilfelle en delegasjon av beskatningsmyndighet. Av Forbundet er hevdet at Stortinget ikke gyldig kan delegere den beskatningsmyndighet det har etter Grunnlovens §75a). Saksøkte på sin side har bestridt riktigheten herav og har dessuten reist spørsmålet om domstolene har adgang til å prøve grunnlovmessigheten av en av Stortinget foretatt delegasjon. Dette siste spørsmål antar retten må besvares bekreftende. Hva angår spørsmålet om Stortingets adgang til å delegere sin beskatningsmyndighet etter §75a) synes det etter teorien å dømme å være den alminnelige oppfatning at slik delegasjon er uforenelig med Grunnloven. Noen rettspraksis som kan gi synderlig veiledning, foreligger ikke. Om forholdet i sin alminnelighet bemerkes at det etter rettens mening skal meget sterke grunner til for at en bemyndigelse gitt av Stortinget skal kunne underkjennes som grunnlovstridig av domstolene. Ellers antar retten hva det foreliggende tilfelle angår, at spørsmålet må bli å avgjøre på grunnlag av de særlige omstendigheter og at det herunder ikke er grunn til å komme inn på spørsmålet i videre utstrekning enn nødvendig for å avgjøre om bemyndigelse til å pålegge avgifter av den art det her er tale om - nemlig prisutjevningsavgifter til Prisdirektoratets alminnelige prisreguleringsfond - kan delegeres uhindret av bestemmelsene i Grunnlovens §75a). I så henseende legger retten vekt på at det nevnte fonds midler alene kan anvendes og alene er godtgjort å være anvendt i prisreguleringsøyemed. Videre legger retten vekt på de praktiske vanskeligheter det må antas å by på for Stortinget i hvert enkelt tilfelle å ta stilling til og avgjøre spørsmål av den karakter det her er tale om. Det er sikkert riktig som
Side:1127
fremhevet av direktør Thagaard, at en avgjørelse må kunne treffes på meget kort varsel. Avgiften må dessuten tilpasses den aktuelle situasjon og prisene som kan variere fra dag til dag. De mange detaljspørsmål som oppstår i forbindelse med et avgiftsspørsmål, må det antas at bare Prisdirektoratet har den fulle oversikt over. Så vidt forståes kan avgiftene også være rent midlertidig bestemt og gjenstand for senere korreksjon. Således ble avgiften i det foreliggende tilfelle først endelig fastsatt den 29. mars 1947, jfr. vedtakenes bestemmelser om betalingsmåten. Og først i januar 1948 ble bestemt at intet ble å tilbakebetale. Retten finner videre å måtte legge vekt på at årlige meldinger skal sendes Stortinget om prisutjevningsfondene og deres anvendelse, selv om disse meldinger i og for seg ikke kan erstatte beslutninger av Stortinget selv.
Selv om den pålagte avgift måtte være en avgift, skatt eller byrde som omhandlet i Grunnlovens §75a), finner retten således at den er lovlig pålagt i henhold til gyldig delegasjon fra Stortinget.
Av saksøkte har som nevnt vært uttalt tvil om tidsbegrensningen i Grunnlovens §75a) også gjelder beslutninger i henhold til delegert myndighet. Etter rettens oppfatning kan det imidlertid ikke være tvilsomt at den delegerte myndighet alene kan utøves innen de samme grenser som er bestemt for Stortinget selv. Sett som skattepålegg vil således avgiftspålegget av 30. juli 1946 måtte ansees som ugyldig. Dette avgjør dog ikke saken. Avgiftsvedtaket av 29. mars 1947 henviser ganske visst til vedtaket av 30. juli 1946, men sees dog fattet i henhold til den mellombels lov av 14. desember 1946 og omfatter så vel pålegg om at avgift skal svares som angivelse av avgiftens størrelse. Retten er oppmerksom på at dønne lov er gitt til forlengelse av anordningen av 8. mai 1945. Den er dog en selvstendig lov med sine selvstendige bestemmelser bl.a. om adgang til avgiftspålegg. Avgiftsvedtaket av 29. mars 1947 står således på egne ben og vil som fattet innen den i Grunnlovens §75a) bestemte frist, bli å opprettholde.
Hvorvidt Forbundet skal vinne frem med sitt krav om tilbakebetaling av den erlagte avgift, vil etter dette avhenge av om avgiftsvedtaket av 29. mars 1947 er ugyldig som stridende mot Grunnlovens §97.
I. 3. Avgiftsvedtakenes forhold til Grunnloven §97.
Retten behandler først spørsmålet under den forutsetning at den pålagte avgift er en skatt etter Grunnlovens §75a). Det blir da tale bare om avgiftsvedtaket av 29. mars 1947 idet retten som nevnt foran - under den nevnte forutsetning har funnet avgiftsvedtaket av 30. juli 1946 ugyldig.
Det ansees på det rene og er heller ikke bestridt at produksjonen og salget av oljen har funnet sted til tider som opplyst av Forbundet. Det er således ingen tvil om at de kjensgjerninger vedtaket knytter rettsvirkninger til, i tid ligger forut for vedtaket. Dette er dog i seg selv ikke avgjørende. Retten antar at spørsmålet må bli å besvare ut fra reelle betraktninger, hvilket etter rettens oppfatning må lede til at vedtaket opprettholdes som grunnlovmessig. Som det fremgår av rettens bemerkninger foran, er retten under tvil kommet til at man står overfor et virkelig avgiftspålegg ikke en kamuflert prisfastsettelse.
Side:1128
Vedtaket ligger dog meget nær og atskiller seg som nevnt heller ikke i sine virkninger fra en ordinær prisfastsettelse. Prisdirektoratets syn på spørsmålet og foranledningen til at avgiftsformen ble valgt, var Forbundet kjent med. Hvalolje er en alminnelig salgsvare, og innen Forbundet måtte man etter det foreliggende regne med at prisspørsmålet etter endt fangst - i likhet med hva tilfelle var i 1940 - ville bli tatt opp av Prisdirektoratet og at man ikke sto fritt hva prisen på innenlandsoljen angikk., Siste godkjente pris for hvalolje solgt innenlands var 53 øre pr. kg, og retten er med saksøkte enig i at denne pris ikke lovlig kunne forhøyes uten Prisdirektoratets samtykke. Også dette måtte man innen Forbundet være klar over. Avgiftspålegget refererer seg til produksjonen av olje sesongen 1945 46 (årsproduksjonen) - det vil si til selskapenes samlede virksomhet under fellesdriften denne sesong og således ikke til bestemte handlinger eller inntektserverv. Avgiftens størrelse er fastsatt på grunnlag av en beregning etter vanlige linjer av en rimelig pris på oljen og under hensyntagen til driftsresultatene, til det gjenreisningsprogram som var fastlagt og til de forpliktelser Staten hadde påtatt seg med hensyn til gjennomføringen av dette. Riktignok ligger vedtaket av 29. mars 1947 som det her er tale om, i tid etter salget av oljen, men dog så pass nær inn på dette at inntekten må antas å ha vært av vesentlig betydning for selskapenes økonomiske evne på den tid avgiften ble pålagt. Avgiften er betydelig, men hverken i seg selv eller - etter det som foreligger - i forhold til de økonomiske byrder som ellers er pålagt næringslivet, urimelig. Som nevnt er avgiften anvendt i prisreguleringsøyemed - til opprettholdelse av stabiliseringslinjen - og også hvalfangstnæringen må antas å ha hatt visse fordeler av det stabiliserte prisnivå. Under de således foreliggende omstendigheter finner retten ikke å kunne anse avgiftsvedtaket av 29. mars 1947 som stridende mot Grunnlovens §97.
Retten har i det foregående behandlet spørsmålet om anvendeligheten av Grunnlovens §97 ut fra den mulighet at man står overfor en byrde eller skatt som faller inn under Grunnlovens §75a).
Går man ut fra at det dreier seg om en avgift som faller utenfor Grunnlovens §75a), synes det bare så meget sikrere at Grunnlovens §97 ikke kan påberopes. Man har under denne forutsetning å regne også med avgiftsvedtaket av 30. juli 1946. Dette vedtak er fattet i henhold til den provisoriske anordning av 8. mai 1945, det vil si med hjemmel i bestemmelser som var gjeldende før produksjon og salg fant sted. Dette forhold sammenholdt med at avgiften måtte beregnes på grunnlag av produksjonen og utenlandssalget som i så henseende var de avgjørende faktorer, synes å gjøre det klart at avgiftsvedtakene ikke er i strid, med Grunnlovens §97. - - -
Etter det anførte blir det rettens resultat at Staten ved Finansdepartementet og Prisdirektoratet frifinnes i alle punkter. - - -
Side:1129