Rt-1971-907

Instans:	Høyesterett - Dom
Dato:	1971-09-02
Publisert:	Rt-1971-907
Stikkord:	Lærlingeloven av 14, juli 1950 nr
Sammendrag:
Saksgang:	L.nr. 121/1971
Parter:	Egil Engebretsen (advokat Håkon Helle - til prøve) mot Stavanger kommune (kommuneadvokat Thor Næsheim).
Forfatter:	Hiorthøy, Stabel, Bendiksby, Eckhoff, Ryssdal
Lovhenvisninger:	Lærlingeloven (1950) §13, Håndverksloven (1913) §25, §27, Tvistemålsloven (1915) §98, Tjenestemannsloven (1918) §1, Vergemålsloven (1927) §92, Sysselsettingsloven (1947) §6, §10, §11, §12, §14, §16, §18, §23, §24, §25, §27, §28, §30, §3, §4, §5, §7, §8, §9, Folkeskoleloven (1959) §23, §24, §29, §30, §33, §34, §7

Dommer Hiorthøy: Ved stevning av 14. februar 1968 til Stavanger byrett anla Egil Engebretsen sak mot Stavanger kommune med krav om erstatning for tap påført ham ved at han uberettiget hadde fått avbrutt sin læretid som kontorlærling på grunn av feilaktig behandling av saken ved Stavanger lærlingnemnd. Under forhandlingene for byretten bestemte dommeren i medhold av tvistemålslovens §98 annet ledd at saksbehandlingen foreløpig skulle innskrenkes til å gjelde spørsmålet om hvorvidt kommunen var ansvarlig for lærlingnemndas virksomhet. Retten kom til at spørsmålet måtte besvares med nei, og avsa på dette grunnlag, uten for øvrig å gå inn på realiteten i saken, 18. januar 1969 dom med slik domsslutning:

«Stavanger kommune frifinnes. Saksomkostninger tilkjennes ikke.»

Egil Engebretsen, som hadde fått bevilling til fri sakførsel med fritakelse for rettsgebyrer, påanket byrettens dom til Gulating lagmannsrett, der saken ble prosedert i sin fulle bredde uten tilsvarende begrensning som i byretten. Lagmannsretten kom imidlertid til samme resultat som byretten med hensyn til ansvarsspørsmålet, og avsa under henvisning til dette 19. juni 1970 dom med slik domsslutning:

«1. Byrettens dom blir stadfest.

2. Sakskostnader for lagmannsretten blir ikkje tilkjent.»

Staten ved Kirke- og undervisningsdepartementet var prosessvarslet til begge retter, men avgav ikke møte.

Egil Engebretsen, som har hatt bevilling til fri sakførsel også for Høyesterett, har anket over lagmannsrettens dom og har for Høyesterett nedlagt denne påstand:

«1. Stavanger kommune ved ordføreren betaler til Egil Engebretsen erstatning, stor kr. 20.000,- med lovens rente fra forliksklagen.

2. Stavanger kommune ved ordføreren betaler sakens kostnader for byretten til Egil Engebretsen og for lagmannsrett og Høyesterett til det offentlige.»

Stavanger kommune har tatt til gjenmæle i ankesaken og har nedlagt slik påstand:

«1. Lagmannsrettens dom stadfestes bortsett fra avgjørelsen vedrørende saksomkostningene.

2. Stavanger kommune tilkjennes saksomkostninger for alle retter.»

Side:908

De nærmere omstendigheter i saken og partenes tidligere anførsler fremgår av byrettens og lagmannsrettens domsgrunner. Ankemotparten, Stavanger kommune, har i prosesskrift av 19. august 1971 meddelt at formannskapet i møte 18. s.m. har vedtatt å erkjenne at lærlingnemnda i denne sak har opptrådt på ansvarsbetingende måte og at den ankende part dermed tilkommer erstatning av kommunen dersom Høyesterett finner at lærlingnemnda handler på kommunens ansvar. Videre har formannskapet vedtatt å frafalle foreldelsesinnsigelsen.

Kommunen har ingen innsigelse mot den tapsberegning på kr. 16.040,13 som i sin tid ble fremlagt av den ankende parts daværende prosessfullmektig. Dersom den ankende part gjør gjeldende at han har lidd noe tap utover dette, vil dette bli bestridt av kommunen.

Saksbehandlingen for Høyesterett har vært begrenset i samsvar med foranstående og har helt overveiende angått spørsmålet om kommunens mulige økonomiske ansvar for lærlingnemndas rettsbrudd. Til bruk for Høyesterett har det vært holdt bevisopptak ved Stavanger og Oslo byretter med avhør av den ankende part, representanter for Kirke- og undervisningsdepartementet samt en del andre vitner, men som følge av sakens begrensning har de avgitte forklaringer bare i meget liten utstrekning vært dokumentert. Det samme gjelder det fremlagte eldre og nye skriftlige bevismateriale.

Den ankende part har med hensyn til spørsmålet om kommunens ansvar for lærlingnemnda i alt vesentlig gjort gjeldende de samme anførsler som for byretten og lagmannsretten. Han har således blant annet anført at håndhevelsen av lærlingloven er en kommunal oppgave av særlig betydning for det lokale samfunn, og at den bare kan utøves av personer med lokalkjennskap. Lærlingnemnda i Stavanger var på angjeldende tidspunkt, - og er for så vidt fremdeles selv om loven senere er endret, i viktige henseender nær knyttet til kommunen. Således er nemndas virksomhetsområde begrenset til kommunen, medlemmene er valgt av formannskapet, og omkostningene i forbindelse med nemndas virksomhet dekkes over kommunebudsjettet. Særlig det siste forhold må etter den ankende parts mening tillegges vesentlig vekt, idet det synes naturlig at uforutsette utgifter dekkes på samme måte som nemndas øvrige utgifter. Også betydningen av at nenmda oppnevnes av de kommunale myndigheter, har med rette vært sterkt fremhevet i praksis. På den annen side antas de tidligere retter å ha lagt for stor vekt på statens instruksjons- og kontrollmyndighet og på at et statlig organ, Lærlingrådet, er ankeinstans. Instruksjon og tilsyn er av mer formell karakter og gir ikke adgang til å gripe inn i konkrete avgjørelser. Også avgjørelser av uomtvistet kommunale instanser som for eksempel bygningsråd og helseråd, kan innankes direkte for departementet. På samme måte som i andre tilfelle der kommunen ved lov er pålagt visse oppgaver, må den også i forhold til lærlingnemnda bære det økonomiske ansvar for begåtte feil. I denne forbindelse

Side:909

har den ankende part særlig fremhevet kommunenes ansvar for feil fra skolemyndigheters side, som frembyr en nærliggende analogi.

Med hensyn til erstatningsutmålingen har den ankende part fremholdt at hans samlede tap overstiger det opprinnelig angitte og minst andrar til kr. 20.000. Den begåtte feil har dels medført at hans utdannelse er blitt forsinket, dels må en regne med at forholdet vil kunne skade hans fremtidige arbeidsmuligheter.

Ankemotparten har gjort gjeldende de samme anførsler som for lagmannsretten og har vist til lagmannsrettens dom som i alt vesentlig bygger på dem. Det bestrides at det som er anført fra den ankende parts side, kan danne grunnlag for en forhøyelse av erstatningsberegningen.

Jeg er kommet til samme resultat med hensyn til ansvarsspørsmålet som byretten og lagmannsretten og viser til de tidligere retters begrunnelse, som jeg i alt vesentlig kan tiltre.

Jeg har funnet avgjørende at lærlingnemnda må ses som et ledd i et statlig forvaltningsapparat med lærlingråd og departement som øverste sentrale instanser. Den instruksjonsmyndighet, kontroll og tilsyn som utøves av disse, i forbindelse med Lærlingrådets stilling som ankeinstans, er et fremtredende trekk i bildet og gir statsmyndighetene en dominerende innflytelse på lærlingnemndas virksomhet. På den annen side er kommunens organer uten enhver innflytelse eller medbestemmelsesrett, og under disse omstendigheter kan oppnevningsmåten og den ting at kommunen delvis dekker utgiftene ved nemnda ikke spille noen avgjørende rolle. Som lagmannsretten har nevnt, må lovforandringen av 1966 sies å understreke den statlige karakter av lærlingnemndas virksomhet. Rettsavgjørelser av direkte betydning for nærværende sak foreligger ikke, og rettspraksis angående beslektede forhold gir i det hele liten veiledning; men jeg finner likevel noen støtte for resultatet i de i Rt-1927-596 og Rt-1959-864 gjengitte avgjørelser. Den av den ankende part særlig påberopte dom i Rt-1970-95 kan jeg ikke finne avgjørende i motsatt retning, idet jeg er enig i det som de tidligere retter fremholder som begrunnelse for at analogien fra skolesakene ikke kan være avgjørende.

Etter sakens art antar jeg at saksomkostninger heller ikke bør tilkjennes for Høyesterett.

Jeg stemmer for denne

dom:

Lagmannsrettens dom stadfestes.

Saksomkostninger for Høyesterett tilkjennes ikke.

Dommer Stabel: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med førstvoterende.

Dommerne Bendiksby, Eckhoff og justitiarius Ryssdal: Likeså.

Side:910

Av byrettens dom (byrettsdommer Carsten Nielsen):

II. De nærmere omstendigheter ved saken er følgende:

Engebretsen begynte i en alder av 16+ år som butikklærling hos Haaves Møbler A/S (heretter kalt Haave) uten at skriltlig lærekontrakt var opprettet. Da Stavanger lærlingnemnd ble oppmerksom på dette høsten 1962 foranlediget nemndens sekretær at det ble opprettet skriftlig lærekontrakt mellom partene, datert 1. september 1961/12. desember 1962 (dok. 1 ad 1).

I brev av 29. juni 1964 til Stavanger lærlingnemnd ba Haave om samtykke til å heve lærekontrakten med Engebretsen, idet man bl.a. hevdet at han ikke hadde de egenskaper som trengtes for å være selger og ekspeditør. Nemnden fattet samme dag følgende vedtak: «Kontrakten heves etter §13, pkt. 1.» Den bestemmelse som det ble henvist til gir en bedrift adgang til med nemndens samtykke å heve en lærekontrakt hvis lærlingen gjør seg skyldig i vesentlig brudd på sine plikter.

Etter henstilling fra bedriften, som ønsket å se tiden an, ble vedtaket av 29. juni 1964 foreløpig ikke meddelt Engebretsen. I slutten av august ba imidlertid bedriften om at vedtaket måtte bli meddelt Engebretsen, og så skjedde 31. august 1964. Sistnevnte dag ble Engebretsens sak drøftet i lærlingnemnden og det ble protokollert følgende: «Under eventuelt refererte sekretæren en samtale med butikklærling Egil Engebretsen, som fikk hevet lærekontrakten med Haaves Møbler A/S i møte den 29. juni d.å. Det ble vedtatt at lærlingen hadde anledning til å anke denne avgjørelsen.» Meningen med den siste setning skal ha vært at lærlingnemnden var beredt til å vurdere spørsmålet om å omgjøre sitt vedtak dersom det fremkom nye opplysninger av betydning.

Engebretsen fremkom i brev til nemnden av 2. oktober 1964 med en redegjørelse for sitt syn på forholdene, og hevdet at bedriften ikke var i stand til å oppfylle sine forpliktelser i henhold til lærlinglovens §8 punkt 3 (dok. 2 ad 3). Hans anførsler ble imøtegått i bedriftens brev av 4. oktober (dok. 3 ad 3). Saken ble deretter påny behandlet av nemnden i møte 7. oktober 1964, og i dette møte ble protokollert: «Det forelå ankeskriv fra Egil Engebretsen mot nemndas godkjenning av heving av læreforholdet mellom ham og Haaves Møbler A/S. (Jfr. nemndas vedtak 29.6. d.å.) Saken ble inngående drøftet og man ble enig om å innkalle begge parter til konferanse med formannen og sekretæren før nemnda tok standpunkt til anken.» - - -

Engebretsen henvendte seg dernest gjennom sin prosessfullmektig til Stavanger kommune, fremholdt at han hadde krav på erstatning for tapt lønn i resterende læretid m.v., at hovedansvaret for sakens utfall lå i mangelfull og utilfredsstillende behandling fra Stavanger lærlingnemnds side og at kommunen måtte være ansvarlig for dette. I brev av 22. november 1966 fra kommuneadvokaten i Stavanger ble henvendelsen besvart således (dok. 10 ad 1):

«Hvorvidt det fra Lærlingnemndas side foreligger noen uriktig saksbehandling som kan gi grunnlag for et erstatningskrav fra Deres klient, har jeg for mitt vedkommende ikke funnet grunn til å undersøke og vurdere nærmere. Jeg ser nemlig saken slik at Lærlingnemnda ikke handler på kommunens vegne og ansvar, men at det må bli statens sak

Side:911

å dekke et eventuelt erstatningsansvar. Lærlingnemnda er riktignok oppnevnt av formannskapet i samsvar med lovens §24, men de ordinære kommunale organer - formannskap og bystyre - har ingen instruksjonsmyndighet overfor nemnda. Denne sorterer faglig sett under Kirke- og undervisningsdepartementet. Jeg tillater meg i den anledning å vise til Castberg: «Innledning til forvaltningsretten», 3. utg., 285 -86.

At Lærlingnemnda må anses å utøve statlig myndighet er for øvrig kommet til uttrykk i den nylig trykte innstilling om ombudsmannskontroll med kommunalforvaltningen, avgitt 28.9. 1966, jfr. innstillingens side 23, annen spalte.»

Prosessfullmektigen rettet så henvendelse til Kirke- og Undervisningsdepartementet om erstatning til Engebretsen, idet det ble henvist til kommuneadvokatens uttalelse om statens ansvar. Departementet var ikke enig i kommuneadvokatens oppfatning og fremholdt i brev til prosessfullmektigen av 9. januar 1967 følgende (dok. 13 ad 1):

«Spørsmålet om en eventuell sak skal reises mot kommunen eller mot Staten er også reist i Deres brev. En kan ikke være enig med kommuneadvokaten i Stavanger om at saken må reises mot staten. I de saker som tidligere er reist i lærlingspørsmål kan en ikke se at staten v/Kirke- og Undervisningsdepartementet eventuelt staten v/Lærlingrådet er trukket inn i bildet.

En sak der en prøvenemnd er anklaget verserer for tiden for Høyesterett. Her ble saken reist mot prøvenemnda. En prøvenemnd er oppnevnt av kommunen og instruks er på samme måte som for lærlingnemndene gitt av departementet. Departementet har intet med oppnevning eller avlønning av prøvenemndene, lærlingnemndene eller deres sekretariater å gjøre. Riktignok kan mange av lærlingnemndenes avgjørelser etter loven overprøves av Lærlingrådet, men ikke av departementet, og da bare etter anke.

En eventuell sak i dette tilfelle må da etter vår mening reises mot Stavanger lærlingnemnd eller Stavanger kommune eller begge.» - - - V. Retten skal bemerke:

En lærlingordning har fra gammelt av vært vel kjent i håndverket, og den gjeldende lov om håndverksnæring av 25. juli 1913 har i tredje kapitel bestemmelser om en håndverksmesters og en lærlings plikter. Loven har også bestemmelser om erstatning og straff for brudd på plikter som mester og lærling har overfor hverandre. Noe offentlig tilsyns- og kontrollorgan med at bestemmelsene om lærlingordningen blir gjennomført, er ikke opprettet ved håndverksloven. Tvister mellom mester og lærling måtte i tilfelle løses ved domstolene. Dette er uttrykkelig sagt vedkommende erstatningskrav i §25 tredje ledd, og vedkommende adgangen til i spesielle tilfeller å få bevitnelser om kontraktsforholdets opphør, i §27. Derimot har håndverksloven i fjerde kapitel bestemmelser om lærlingens adgang til å underkaste seg en fagprøve, som skal avlegges for en prøvenemnd oppnevnt av formannskapet (på landet herredstyret). Forholdet mellom mester og lærling har foruten håndverksloven også vært underkastet bestemmelser i overenskomster mellom arbeidsgiver- og arbeidstagerorganisasjoner, f.eks. om lønn, antall lærlinger i en bedrift, læretidens lengde m.v.

Ved kgl. res. av 24. oktober 1946 ble oppnevnt en komité til å utrede

Side:912

spørsmålet om en alminnelig lærlingordning. I Industridepartementets foredrag om saken heter det:

«Det er forutsetningen at komitéen bl.a. skal drøfte de retningslinjer og framlegg om lærlingordning som Arbeidskonferansen i Geneve vedtok i 1939. Det ble da henstilt at de forskjellige land organiserer en lærlingordning i de forskjellige yrker. Med lærlingordning menes i samsvar med det som konferansen uttalte, enhver ordning som går ut på at en arbeidsgiver etter kontrakt med en ung arbeider, plikter å sysselsette ham og gi ham eller la ham få en systematisk opplæring i et yrke. Lengden av læretiden må være fastsatt på forhånd, og lærlingen har plikt til å arbeide for arbeidsgiveren gjennom hele læretiden.

Det blir komitéens oppgave å komme med forslag om den best mulige lærlingordning for de før nevnte yrker, herunder bl.a. om tekniske kvalifikasjoner og andre egenskaper som arbeidsgiverne må ha for å kunne ta inn og lære opp lærlinger, vilkårene for at unge mennesker kan bli lærlinger, og arbeidsgiverens og lærlingens gjensidige rettigheter og plikter. Videre må komitéen komme med forslag om det best mulige tilsyn med at lærlingordningen blir overholdt, og den må forøvrig redegjøre for de forskjellige henstillinger fra Arbeidskonferansen i Geneve i 1939.»

Komitéens innstilling ble i alt vesentlig lagt til grunn for Ot. prp. nr. 80 (1949) og nr. 2 (1950), som begge er fremsatt etter tilråding av Industridepartementet, og som førte til lov om lærlinger i håndverk, industri, handel og kontorarbeid av 14. juli 1950 nr. 5. Senere er det etter tilråding av Kirkedepartementet fremsatt proposisjoner om endringer i lærlingloven, og dette har ført til endringslovene av 23. februar 1951 nr. 2, 8. juli 1954 nr. 4 og 7. juni 1966 nr. 3. Ved siste endring ble lovens titel forandret til lov om lærlinger i håndverk, industri, butikk-, lager- og kontorarbeid. For de tre siste fagområder tråtte loven i kraft 1. januar 1961, jfr. kgl. res. av 2. september 1960.

Lærlingloven har i første kapitel bestemmelser om lovens virkeområder, om hvem som er å anse som lærling og om hvem som kan ha lærlinger. I Ot. prp. nr. 9 (1965 -66) er opplyst at loven på det tidspunkt gjaldt i 122 kommuner med et folketall på ca. 2 millioner, og at den omfattet ca. 90 forskjellige håndverks- og industrifag, foruten for butikk-, lager- og kontorarbeid.

Lovens annet kapitel har bestemmelser om medisinsk og psykologisk undersøkelse og om lærekontrakter. Tredje kapitel regulerer bedriftens og lærlingens plikter. Fjerde kapitel handler om endringer i kontraktsforholdet og femte kapitel om fagprøve, fagbrev og lærebrev. Sjette kapitel har tilsyns- og kontrollbestemmelser, syvende kapitel har bestemmelser om erstatning og straff og åttende kapitel slutnings- og overgangsbestemmelser.

I henhold til lærlinglovens sjette kapitel skal det være 2 tilsynsmenn i hver bedrift over en viss størrelse, oppnevnt henholdsvis av bedriften og av de ansatte (§23). Tilsynsmennene sender årlige rapporter om yrkesopplæringen i bedriften til lærlingnemnden, som har det stedlige tilsyn med yrkesopplæringen i sitt distrikt. Det stedlige virkeområde var opprinnelig kommunen, og nemndens medlemmer ble valgt av formannskapet (på landet herredsstyret), etter innstilling fra partenes

Side:913

organisasjoner, yrkesskolene og arbeidsnemnden. Ved endringsloven av 17. juni 1966 er det bestemt at lærlingnemndens stedlige virkeområde skal fastsettes av Kirkedepartementet, og at nemndens medlemmer skal oppnevnes av fylkesmannen, hvorav 4 etter innstilling fra organisasjonene. Formannen oppnevnes av fylkesmannen uten innstilling. I Ot. prp. nr. 9 (1965 -66) har departementet gitt uttrykk for at lærlingnemndene bør ha samme distrikt som arbeidskontorene har (jfr. lov av 27. juni 1947 nr. 9 §6 og lov 2. juni 1960 nr. 3). Til å bistå departementet med råd, initiativ og tilsyn med gjennomføringen av loven og bestemmelser gitt i medhold av den er det av Kongen oppnevnt et råd, Lærlingerådet, som også er ankeinstans for nærmere angitte avgjørelser av lærlingnemnden (§26). Om departementets kompetanse foreskriver lovens §30 at det håndhever lærlingloven og bestemmelser gitt i medhold av den og fastsetter i samråd med Lærlingrådet opplæringsplaner i de enkelte fag, samt skjemaer for lærekontrakter, fagbrev m.v. Videre skal departementet fastsette reglement for yrkesutvalgenes og lærlingnemndenes virksomhet.

Lærlingloven har i §27 også bestemmelser om rådgivende organer. For Lærlingrådet skal departementet oppnevne riksyrkesutvalg som innenfor sine fagområder skal arbeide for oppnåelse av de best mulige opplæringsforhold. For lærlingnemndene skal det være yrkesutvalg for de enkelte fag eller grupper av fag, og disse utvalg har bl.a. til oppgave å foreta inspeksjoner til ubestemte tider i lærebedriftene i vedkommende fag i distriktet og kontrollere opplæringen. Rapporter sendes lærlingnemnden i distriktet. Etter den opprinnelige ordning skulle de stedlige yrkesutvalg velges av formannskapet (på landet herredsstyret) etter innstilling fra de interesserte organisasjoner. Ved endringsloven av 1966 ble bestemt at yrkesutvalgets medlemmer skulle oppnevnes av fylkesmannen, etter de retningslinjer som ovenfor er omtalt vedkommende fylkesmannens oppnevnelse av lærlingnemnd.

Om fagprøver bestemte loven i §16 at disse skulle avlegges for en nemnd valgt av formannskapet (på landet herredsstyret). Også dette ble forandret i 1966, derhen at prøvenemndens medlemmer skal oppnevnes av fylkesmannen.

Lærlingloven hadde opprinnelig ingen bestemmelser om en sekretariatordning for lærlingnemnden, bortsett fra at arbeidsformidlingen i kommunen etter §25 var pålagt visse plikter m.h. til å føre register over lærekontraktene m.v. loven forutsatte for så vidt et nært samarbeid mellom lærlingnemnd og arbeidsformidling. Ifølge opplysning i Ot. prp. nr. 9 (1965 -66) viste erfaringen i tiden etter lovens ikrafttreden at lærlingarbeidet var avhengig av et fast sekretariat. Ved endringsloven av 1966 ble §25 derfor endret derhen at det for hver lærlingnemnd skal være et sekretariat, og at dette kan legges til et arbeidskontor.

Ved kgl. res. av 1. juli 1966 er bestemt at endringsloven trer i kraft 1. august 1966, men at de da fungerende nemnder, utvalg og sekretariater for lærlingspørsmål skal fortsette sin virksomhet etter departementets nærmere bestemmelse inntil de blir avløst av nye organer oppnevnt eller organisert etter de nye bestemmelser. Når det gjelder Stavanger lærlingnemnd, så består den fortsatt av formannskapsvalgte medlemmer, og

Side:914

sekretæren har ifølge kommuneadvokatens opplysninger hittil vært ansatt av og lønnet av kommunen. Medlemmene har ingen godtgjørelse.

Om lærlingnemndens kompetanse i sin alminnelighet bestemmer loven §24 siste ledd at nemnden utfører de gjøremål som særskilt er tillagt den etter loven, påser at loven og bestemmelser gitt i medhold av den blir gjennomført, føre tilsyn med prøvenemndens virksomhet og gir Lærlingrådet årsrapport om sin virksomhet. Det ligger således til lærlingnemnden i tvilstilfelle å avgjøre om en person skal anses som lærling og om en bedrift etter sin art har rett til å ha lærling ( §3 og §4), videre kompetanse til under avgitte vilkår å frata en bedrift retten til å ha lærlinger (§5), kompetanse til å godkjenne lærekontrakter (§7), kompetanse til å samtykke i bedriftens bortvisning av lærlingen, til forlengelse av læretiden, til overføring av lærlingen til annen bedrift eller overføring av lærekontrakten til ny eier og til hevning av lærekontrakten (§9, §10, §11, §12, §13, §14. Det påligger nemnden selv å undersøke om hevningsgrunn foreligger og i tilfelle av hevning å bistå lærlingen med å skaffe seg opplæring i annen bedrift eller annet fag (§14, jfr. også §18).

Lærlingloven har ingen bestemmelse om hvilket offentlig organ har økonomisk ansvar for feil som måtte være begått av de tilsynsorganer som er etablert. Det finnes en lang rekke lover som pålegger kommunen å løse eller medvirke til løsning av samfundsoppgaver, men såvidt retten kan se er det ikke vanlig å innta bestemmelser som fastslår om det er stat eller kommune som skal bære et økonomisk ansvar som nevnt. Det sees dog at vergemålsloven av 22. april 1927 §92 bestemmer at en kommune er ansvarlig for tap som en overformynder ved pliktstridig eller forsømmelig forhold har påført en umyndig eller overformynderiets fellesmasse. Retten kan heller ikke se at det i forarbeidene til lærlingloven er nevnt eller tatt stilling til dette spørsmål. I Ot. prp. nr. 9 (1965 -66) har Kirkedepartementet på side 3 og 4 noen generelle bemerkninger om den manglende sekretærhjelp for lærlingnemndene, og her heter det bl.a.:

«Ifølge lovens §25 har arbeidsformidlingskontorene plikt til å føre register over lærekontrakter og føre kontroll med at lærekontrakter blir opprettet. I praksis har arbeidsformidlingskontorene overtatt lagrene av materiell som skal brukes i lærlingarbeidet: kontraktskjemaer, opplæringsplaner og fagprøveforskrifter. Kontrollarbeidet har imidlertid ikke funnet noen fast form. Før kommunesammenslutningen var det lærlingnemnder på 113 steder. I de tre største byene var det egne nemnder for håndverk og industri, og i 16 kommuner egne nemnder for handel og kontorarbeid. Noen nemnder gjaldt for flere kommuner. På ca. 80 av de 113 stedene var det sekretariatet ved arbeidskontoret eller arbeidsformidlingen på stedet. Dette har vært ordnet på forskjellig måte. I de fleste tilfelle er det en funksjonær ved arbeidskontoret, kontorets sjef, yrkesrettleieren eller en annen funksjonær, som virker som sekretær for nemnda og får i en del tilfelle en særskilt godtgjøring for dette. Da staten overtok arbeidsformidlingsapparatet, ble det vanskeligheter med denne ordning. Lærlingarbeidet er i prinsippet en kommunal oppgave, det vil si nemndene er kommunale utvalg, og statskontorene ser det ikke som en forpliktelse å yte arbeidshjelp til en slik

Side:915

nemnd. Det har også vært noe tvil innenfor etaten om lærlingarbeidets virkning på kontorets formidlingsarbeid, som jo er primæroppgaven. En del arbeidskontorer har derfor trukket seg ut av lærlingarbeidet, og kommunene har måttet finne fram til andre løsninger av sekretærspørsmålet.»

I bemerkningene til endringene i lovens §25 hvoretter statens arbeidsformidlingskontor kan være sekretariatet, uttaler departementet i proposisjon på side 12:

«Lærlingrådet foreslår at det lovfestes at arbeidskontorene skal være sekretariater for lærlingnemndene. Som nevnt i innledningen har de i stor utstrekning vært det hittil. Det vil imidlertid føre med seg krav om økt bemanning på arbeidskontorene.

I noen tilfelle kan det også være praktisk å opprettholde en annen sekretariatordning, f.eks. i Oslo og Bergen som har egne lærlingkontorer. En overføring av sekretariatarbeidet til arbeidskontorene vil dessuten være avhengig av at Stortinget bevilger de nødvendige midler. I hvilket omfang arbeidskontorene skal pålegges dette arbeid og i hvilket tempo en slik ordning skal gjennomføres, vil en komme tilbake til i de årlige budsjettframlegg. Departementet har derfor omformet paragrafen, slik at en står friere med hensyn til sekretariatordningen enn Lærlingrådet hadde tenkt seg. Arbeidet i lærlingnemnd og yrkesutvalg blir etter forslagene forøvrig som før et lokalt ansvar. Det er bare den rent administrative del som i tilfelle overføres til staten.»

Bemerkningene om at lærlingarbeidet i prinsippet er «en kommunal oppgave», og at «arbeidet i lærlingnemnd og yrkesutvalg blir etter forslagene forøvrig som før et lokalt ansvar», kunne tyde på at departementet under utarbeidelsen av Ot. prp. nr. 9 (1965 -66) hadde samme oppfatning som er kommet til uttrykk i brevet av 9. januar 1967 til Engebretsens prosessfullmektig (dok. 13 ad 1), og som er gjengitt i avsnitt II foran, nemlig at det er kommunen som er ansvarlig for feil i saksbehandlingen ved lærlingnemnden. I nevnte brev trekker departementet en parallell mellom prøvnemnder og lærlingnemnder, og omtaler en sak som ble reist mot en prøvenemnd. Det ble imidlertid opplyst under hovedforhandlingen at omhandlede sak, som begynte ved Moss byrett, ble reist mot prøvenemndens medlemmer personlig, ikke mot kommunen. Ved Moss byretts dom av 1. februar 1966 ble saksøkeren tilkjent en erstatning på kr. 25.000, som etter anke til lagmannsrett ble redusert til kr. 12.500. Anken til Høyesterett ble nektet fremmet. Retten kan ikke se at denne dom er avgjørende for de spørsmål som det nå skal tas stilling til i nærværende sak. I denne forbindelse kan henvises til en dom av Høyesterett inntatt i Rt-1965-181 i sak reist av Norges Tapetser- og Salmakermestres Landsforening mot 24 håndverkere i Bergen med påstand om at den fagprøve (svenneprøve) som de saksøkte hadde avlagt var ugyldig. Prøvene ble kjent ugyldige fordi prøvenemnden hadde gått utenfor sin kompetanse og ikke påsett at prøvene ble avlagt i samsvar med de bestemmelser som var fastsatt. I domsreferatet er opplyst at stevningen ved byretten også omfattet staten, derimot er intet opplyst om at prøvenemndens medlemmer personlig eller kommunen var forsøkt trukket inn i saken.

Spørsmålet om hvilket offentlig organ er ansvarlig når feil måtte

Side:916

være gjort av noen som har opptrått på det offentliges vegne, er som nevnt av kommunen berørt i innstillingen fra Komitéen til utredning om spørsmålet om statens og kommunenes erstatningsansvar, avgitt i desember 1958. Det heter her på side 43 at spørsmålet ofte blir aktuelt på forvaltningsområder hvor kommunale organer er satt til løsning av spesielle oppgaver som staten har tatt opp gjennom sin lovgivning. Det påpekes videre at slik virksombet kan være innrettet på de forskjelligste måter med hensyn til forholdet mellom stat og kommune og at man derfor ikke kan oppstille et enkelt kriterium som det erstatningsrettslig utslagsgivende. Komitéen antyder at de relevante kriterier bl.a. må være lovens formål, hvem som har den øverste avgjørelsesmyndighet, hvem som i siste instans utøver tilsyn eller kontroll og hvem som har utferdiget instrukser og/eller reglementer for det organ, hvis opptreden er gjort til ansvarsgrunnlag. Komitéen legger mindre vekt på hvem som ansetter eller oppnevner vedkommende organ og mener at det gjennomgående ikke kan tillegges betydning om organets tjenestemenn lønnes av staten eller kommunen.

Retten antar at de her fremkomne synspunkter gir uttrykk for gjeldende rett. De synes også å samsvare med de betraktninger som ligger til grunn for avgjørelse omtalt i Rt-1959-864 (særlig side 882), som gjaldt krav om erstatning bl.a. på grunnlag av angivelig mangelfull saksbehandling fra en samferdselsnemnds side. Det kan også henvises til en avgjørelse i RG-1955-304.

De fire avgjørelser i R.G. som det fra Engebretsens side er henvist til, gjelder dommer hvor det er tillagt avgjørende vekt om lærere eller skolestyre har forsømt lovbestemte plikter overfor barn i folkeskolen som har hatt behov for spesialundervisning. I alle fire tilfeller var saken anlagt mot vedkommende kommune, og i tre av tilfellene (1963, 1964 og 1966) ble kommunen dømt til å betale erstatning. Det ville kanskje være naturlig å si at en folkeskoleordning først og fremst er en statsoppgave, særlig i vårt land hvor kommunenes økonomiske evner er så forskjellige. Videre er det klart at skolestyret i mange spørsmål må bøye seg for og er underkastet tilsyn av et stats- eller fylkesorgan, jfr. f.eks. folkeskoleloven av 10. april 1959 §7 om normalplan oppsatt av departementet og om at skolestyrets forslag til endringer i denne må godkjennes av skoledirektøren, samt §33 og §34 om fylkesskolestyret. På den annen side har lærerpersonalet i folkeskolen hittil ikke i tjenestemannslovens forstand vært ansett som offentlige tjenestemenn. Lov om offentlige tjenestemenn av 15. februar 1918 §1 definerer betegnelsen offentlig tjenestemann som enhver som er ansatt i statens eller kommunens tjeneste, men gjør uttrykkelig unntak bl.a. for lærere og lærerinner i folkeskolen. Mer avgjørende er det imidlertid at kommunene helt siden skoleloven av 1860 ved lov har vært pålagt det primære administrative og økonomiske ansvar for folkeskolen, selvom staten har ytet driftstilskudd etter bestemte regler. I den gjeldende skolelov av 1959 er det således i §29 bestemt at det i enhver kommune skal være et skolestyre valgt av kommunestyret. Om skolestyrets oppgaver sies bl.a. i lovens §30 punkt 1:

«Skolestyret skal i samarbeid med kommunestyret og andre kommunale organ syta for at born og ungdom får så god teoretisk og praktisk

Side:917

utdanning som råd er. Serlig skal det leggja vekt på samordning av opplæringa og at skolen fylgjer med i utviklinga.»

Det må derfor sies å være en dekkende uttalelse når politiadjutant Karl Johan Roald i sin kommentarutgave av folkeskoleloven (Oslo 1959) på side 131 uttaler følgende:

«Lova bygger på den føresetnaden at det er dei folkevalde som kvar på sin stad skal ha styringa og ansvaret når det gjeld skoleutviklinga.»

Om utgiftene ved folkeskoleordningen bestemmer §23 i nevnte lov at kommunen skal holde så mange skoler som trengs for å gjennomføre den undervisning og de tiltak som loven krever. Tilskudd fra staten til driften reguleres av §24.

Etter det system som ved lov er etablert for kommunenes befatning med folkeskoleordningen, er det ikke unaturlig at kommunen kan komme i erstatningsansvar når det gjøres feil av skolestyre eller lærerpersonale.

En lærlingnemnd er etter lærlingloven ikke tillagt så store oppgaver som et skolestyre etter folkeskoleloven. Nemndens oppgave er særlig av kontrollerende art, og utøves som lokalt ledd i en sentral ledet tilsynsadministrasjon. Særlig nemndens kompetanse til å gripe inn i lærekontrakten mellom bedrift og lærling gir nemnden et preg av statsorgan i tradisjonell forstand. Dette er formentlig et av de momenter som Utvalget til å utrede spørsmål vedkommende ombudsmannskontroll med kommunalforvaltningen har lagt vekt på når utvalget uttaler i sin innstilling av september 1966 3:

«Lærlingnemndenes oppgaver er av mer statlig enn kommunal art, og det er ikke grunn til å holde dem utenfor ombudsmannens arbeidsoppgave.»

Selv etter den gamle ordning, da nemndens medlemmer ble valgt av formannskapet, var lærlingnemnden ikke undergitt noen form for kommunal instruksjonsmyndighet i sitt arbeide. Derimot har Kirkedepartementet, første gang 15. april 1952, fastsatt reglement for lærlingnemndene. Videre må det tillegges vekt at en rekke av nemndens avgjørelser, som griper inn i bedriftens og lærlingens rettigheter, er gjenstand for anke til det av Kongen oppnevnte Lærlingråd, jfr. lærlinglovens §3, §4, §5 §7 og §14.

Utgiftene til administrasjonen skal i det vesentlige bæres av stat eller fylke, jfr. lovens §28. At kommunen har adgang, men ikke plikt, til å yte medlemmene av nemnden en arbeidsgodtgjørelse, kan ikke tillegges noen betydning i denne sammenheng. Som nevnt foran har forøvrig medlemmene av Stavanger lærlingnemnd ingen godtgjørelse. Staten har foruten administrasjonsutgilter også påtatt seg andre utgifter som er oppstått ved lovens gjennomføring. Således opplyser Kirkedepartementet i Ot. prp. nr. 9 (1965 - 66) på side 8 at man siden 1958 har praktisert en ordning med statstilskudd til mindre lærebedrifter varierende mellom kr. 1.000 og kr. 500 for hver lærling, og dessuten etter regning har refundert bedriftenes utgilter til sykelønn for sykefravær som går ut over en måned.

De forhold som reguleres av lærlingloven er i det hele så forskjellige fra dem som reguleres av folkeskoleloven, at det ikke er grunnlag for å tillegge de påberopte dommer om erstatning i skoleforhold betydning

Side:918

i nærværende sak. Retten er under henvisning til det foranstående kommet til det resultat at hverken lærlingloven eller alminnelige erstatningsrettslige prinsipper kan gi hjemmel for å gjøre Stavanger kommune ansvarlig for de mulige feil som måtte være begått under behandlingen av Engebretsens lærekontrakt med firma Haaves Møbler A/S. Kommunen vil derfor bli frifunnet.

Etter dette har det ikke vært foranledning til å gå inn på realiteten i saken: om det er begått saksbehandlingsfeil, eller på foreldelsesinnsigelsen. - - -

Av lagmannsrettens dom (lagdommerne Sverre Nygaard og Arnt Haarberg og byfogd Tollef Landsverk): - - -

Lagmannsretten har funne saka tvilsam, men er komen til same resultat som byretten, og på same grunnlag, nemleg at Stavanger kommune ikkje kan haldast ansvarleg for mogelege feil hos Stavanger lærlingnemnd. Lagmannsretten sluttar seg i alt vesentleg til dei grunnar byretten har gitt, og kan derfor avgrensa seg til å presisera dei synsmåtar som har vore særleg avgjerande for resultatet.

Slik lærlingordninga er organisert i lærlinglova ser lagmannsretten det så at det er mest naturleg å sjå heile lærlingsystemet som ein einskap med eit einskilt organ som ansvarleg for heile ordninga, og at det då er meir nærliggjande å sjå ordninga som ein statleg enn ein kommunal funksjon. Retten legg då vekt på dei same moment som er påpeika av kommunen, at det er staten ved Kyrkjedepartementet som handhevar lærlinglova og har avgjerda i dei konkrete sakene i siste instans. Instruksjons- og kontrollmakta ligg også hos staten, dei vanlege kommunale organ har ingen innverknad på arbeidet i dei lokale lærlingnemndene. Departementet har i reglement fastsett retningslinene for nemndene sitt arbeid, og nemndene rapporterar om si verksemd berre til departementet. Funksjonsmåten synest å ha ein god del sams med den ordninga som er etablert i samferdslesektoren ved lova om samferdsel av 19. juni 1964, utan noko samanlikning ellers, og der det ved dommen i Rt-1959-864 synest å vera fastslått at heile ordninga er ein statsfunksjon med staten som eineansvarleg, også for dei lokale organ.

Lagmannsretten er også samd med kommunen i at endringane i lærlingova i 1966 underbyggjer det synet som er gitt uttrykk for framafor. Det er rettnok så at denne saka må avgjerast på grunnlag av lærlinglova slik ho lydde før 1966. Men lagmannsretten kan ikkje sjå at lovrevisjonen medfører noko endring i det prinsippspørsmålet som her er aktuelt, om kven som er ansvarleg for lærlingnemnda si verksemd. I 1966 vart såleis ein del funksjonar overførde frå formannskap til fylkesmannen, mellom anna oppnemninga av prøvenemnder og lærlingnemnder, og fylkesmannen må etter rettens meining i denne samanheng reknast som ein representant for staten. Vidare fekk departementet høve til å fastsetja dei geografiske arbeidsområda for dei einskilde lærlingnemndene, ubunde av kommunar og kommunegrenser. Desse endringane veikjer etter rettens meining klårt nemndene si

Side:919

tilknyting til den einskilde kommunen, og underbygjer nemndene sin karakter av å vera ein lekk i eit statsapparat.

Lagmannsretten legg også ei viss vekt på den tilknyting lærlingnemndene har til arbeidsformidlinga og abeidskontora. Dette er blitt endå meir markert ved lovrevisjonen i 1966. Det vart då innført eit fast sekretariat for nemndene og departementet kan fastsetja at det skal leggjast til eit arbeidskontor. I merknadene til §24 er det sagt i proposisjonen at lærlingnemnda er det viktigaste lokale administrasjonsorganet, og at nemndene bør oppnemnast for same distrikta som arbeidskontora verkar for. Det er neppe tvilsamt at arbeidsformidlinga er ein rein statsfunksjon og at arbeidskontora er statskontor. Ei fylgje av at nemnda sitt sekretariat blir lagt til eit statskontor er mellom anna at staten må bera utgiftene til sekretariatet, jfr. merknadene i proposisjonen til §25.

I det relativt nære sambandet mellom lærlingordninga og arbeidsformidlinga synest også å liggja eit moment av at dei i nokon mon fremjar same føremål. Arbeidsformidlinga har sin heimel i Iov om tiltak til å fremja sysselsetjing av 27. juni 1947, og det er vel alment akseptert at sysselsetjinga er ei statsoppgåve.

Som før nemnt har Engebretsen frå professor Torstein Eckhoff til bruk for denne saka fått ei utgreiing om korvidt det er kommunen, staten eller båe som er skadebotansvarlege for feil saksførehaving eller uriktige vedtak som ei lærlingnemnd eller hennar sekretær gjer seg skuldig i. Denne utgreiinga sluttar slik:

«Alt i alt finner jeg spørsmålet så tvilsomt at jeg har vanskelig for å forme noen konklusjon. Det forekommer meg at de beste grunner de lege ferenda taler for å legge ansvaret på staten. Men den foreliggende praksis, særlig i skolesakene, peker nærmest i retning av å gjøre kommunen ansvarlig.»

Lagmannsretten kan i nokon mon vera samd med professor Eckhoff i at dommane i skulesakene peikar i retning av eit kommunalt ansvar, men kan likevel ikkje finna at dei er avgjerande for denne saka. Det er nok så at lærlingordninga er ein lekk i utdaninga av ungdomen. Men for det første set lærlinglova inn på eit anna alderstrinn enn folkeskulen som skulesakene gjeld, og på dette trinnet er utdaninga langt frå alltid ei kommunal oppgåve. Dernest er eit skulestyre onnorleis sterkare og meir markert kommunalt prega, slik folkeskuleverket er organisert, enn ei lærlingnemnd. Såleis er det som framhalde av dommar Roll-Matthiesen i Rt-1970-95 på side 100 ei plikt som kommunane har etter lova at dei skal halda dei turvande folkeskular, og dermed kjem det lokale sjølvstyre og kommunen sterkt inn, ikkje minst ved den kontrollen kommunestyret har over skulestyret sine disposisjonar gjennom løyvingane til skuleføremål. Eit moment er det også som før nemnt, at lærlingnemndene har eit visst innslag av sosialt føremål som ein lekk i arbeidslivet og sysselsetjinga, noko som skulestyra ikkje har. Lagmannsretten meiner derfor at lærlingordninga er såvidt mykje avvikande frå folkeskuleordninga at der også på bakgrunn av rettspraksis er grunnlag for ei ulik vurdering av ansvarsforholdet. - - -