HR-2001-1209 - Rt-2002-683

Instans:	Høyesterett - Dom
Dato:	2002-06-03
Publisert:	HR-2001-01209 - Rt-2002-683 (148-2002)
Stikkord:	(Vassøy Canning-dommen), Forvaltningsrett, Forvaltningsloven
Sammendrag:	Saken gjaldt spørsmål om gyldigheten av et midlertidig bygge- og deleforbud etter Plan- og bygningsloven (1985) § 33 og krav om erstatning. Vassøy Canning hevdet at et vedtak om midlertidig bygge- og deleforbud var ugyldig og krevde erstatning for tap. Byretten og lagmannsretten tilkjente Vassøy Canning to millioner i erstatning med noe forskjellig begrunnelse. Høyesterett kom til at vedtaket var ugyldig både på grunnlag av saksbehandlingsfeil og fordi det gikk ut over det Plan- og bygningsloven (1985) § 33 hjemler. Kompetansen etter § 33 kan ikke delegeres, og det vedtak som var fattet av kommunalutvalget for byutvikling, kunne ikke anses som et vedtak om midlertidig bygge- og deleforbud. Om man likevel anser vedtaket fattet av utvalget den 6. mars, var vedtaket ugyldig fordi det ikke var gitt slikt forhåndsvarsel og foretatt slik utredning som Forvaltningsloven (1967) § 16 og § 17 krever. Feilene ble antatt å kunne ha virket bestemmende på vedtakets innhold, jf. Forvaltningsloven (1967) § 41. Når det gjaldt erstatningskravet, antok Høyesterett at saksbehandlingsfeilen i seg selv utgjorde tilstrekkelig ansvarsgrunnlag. Det ble ikke tatt stilling til om også overskridelsen av Plan- og bygningsloven (1985) § 33 kunne gi ansvarsgrunnlag. Høyesterett kom til at Vassøy Canning måtte få erstattet sine utgifter, herunder investeringer som ikke ville komme til nytte ved alternativ utnyttelse av eiendommene, samt rentetap ved at investeringene først ville gi avkastning på et senere tidspunkt. Ut fra de sparsomme opplysningene som forelå, satte Høyesterett erstatningen til én million kroner.
Saksgang:	Stavanger byrett saknr 1998-1232 A - Gulating lagmannsrett LG-2000-168 - Høyesterett HR-2001-01209, sivil sak, anke
Parter:	Stavanger kommune (kommuneadvokat Tor Plahte) mot Vassøy Canning ANS (advokat Atle Helljesen)
Forfatter:	Kst dommer Zimmer, Skoghøy, Gjølstad, Coward, Dolva
Lovhenvisninger:	Plan- og bygningsloven (1985) §33, §28-2, §96, §113, Tvistemålsloven (1915) §174, §366, §367, §368, Forvaltningsloven (1967) §16, §17, §41, Forsinkelsesrenteloven (1976) §3

Kst. dommer Zimmer: Saken gjelder spørsmål om gyldigheten av et midlertidig bygge- og deleforbud etter plan- og bygningsloven §33 og krav om erstatning.

Stein og Gaute Vassøy er eiere av Vassøy Canning ANS (heretter Vassøy Canning). Selskapet er en fortsettelse av et familieforetak som hadde drevet rekefabrikk og fiskemottak på Vassøy siden 1914. De har begge arbeidet i bedriften siden 1970 og overtok virksomheten etter faren i 1989.

Virksomheten har vært drevet først og fremst på eiendommen gnr. 4 bnr. 121 på Vassøy i Stavanger kommune. Denne eiendommen ligger i sydlig del av Makkavågen på vestsiden av Vassøy. I 1992 ble reke- og fiskemottaket flyttet til Hundvåg, først og fremst fordi man fant fergeforbindelsen fra Vassøy til fastlandet for dårlig, og fordi bygningene var blitt uhensiktsmessige. I 1996 mistet anlegget på Vassøy offentlig godkjennelse som tilvirkningsanlegg. Anlegget ble imidlertid fortsatt brukt til enkelte funksjoner, bl.a lagring, verksted og krabbekoking.

Vassøy Canning har eid flere andre eiendommer i samme område, og av disse er særlig bnr. 96 og bnr. 97 av betydning for saken. Bnr. 96 ligger et par hundre meter syd for rekefabrikken. Mellom disse to eiendommene ligger bnr. 102, 164 og 184 som for en vesentlig del er benyttet til boligområde. På bnr. 96 ble det fra 1930 til ca 1976-77 drevet pelsdyrfarm. Bnr. 97 ble ervervet i 1980 og ligger ved Makkavågen nordøst for rekefabrikken og grensende til denne.

Ved Stavanger bygningsråds vedtak av 12. mai 1977 ble det gitt tillatelse til utfylling av masse i et uregulert strandområde på bnr. 96 i inntil 80 meters lengde og 35 meters bredde i henhold til skisse vedlagt søknaden. Søknaden om utfylling var begrunnet med at det var vanskelig å bli kvitt steinmasser ved byggearbeider på Vassøy. Det ble i søknaden også nevnt at utfyllingen ville ha betydning for virksomheten på pelsdyrfarmen, og med sikte på rekefabrikken ble det nevnt at området kunne gi mulighet for bygging av dypvannskai. I de følgende årene ble det så foretatt atskillig utfylling, i det vesentlige i takt med byggevirksomhet andre steder på øya.

Etter ervervet av bnr. 97 i 1980 foreslo Vassøy Canning et område ved rekefabrikken, herunder også bnr. 97, omregulert fra naust og brygge- til industriformål. Bakgrunnen var behov for å få reist et nytt industribygg for rekefabrikken. Bystyret vedtok reguleringsplan for området 25.

Side:684

mars 1985, og i denne ble det meste av bnr. 97 utlagt til industriområde med sikte på å gi Vassøy Canning ekspansjonsmulighet. Den sydligste delen, som grenser mot et boligområde, skulle opparbeides parkmessig.

Reguleringen av området ble igjen tatt opp tidlig på 1990-tallet i forbindelse med utarbeidelse av reguleringsplan for bl.a området rundt Makkavågen. Byplansjefen foreslo da å omregulere bnr. 97 fra industri til friområde. Vassøy Canning protesterte mot dette, og i reguleringsplan som ble vedtatt av bystyret 30. mai 1994, er fortsatt den største delen av bnr. 97, den delen som vender mot sjøen, regulert til industri.

Den 30. desember 1993 sendte Vassøy Canning søknad til Stavanger Havnevesen om tillatelse til å foreta utfylling av steinmasser langs sjøen på bnr. 97 med sikte på å anlegge kai. Det fremgår at det også var hensikten å foreta planering av området som var regulert til industriareal, og som for en stor del besto av skrånende svaberg. Etter protest fra naboer ble søknaden i første omgang avslått. Ved ny behandling fattet imidlertid kommunalstyret for byutvikling den 8. desember 1994 dette vedtaket:

«Planering og tilrettelegging av industriarealet godkjennes på følgende vilkår:

Park og parkbelte samt adkomstvei til området må opparbeides i henhold til gjeldende reguleringsplan samtidig med planeringen.

Før arbeidet tillates igangsatt må det sendes inn en detaljert opparbeidelsesplan som viser arronderingen av tomten med høyder på vei, park og parkbelte samt beplantning, for godkjenning.

Det tillates ingen utfylling i sjøen ut over reguleringsgrense mot brygge/naustområde-sjø.

Dersom det er behov for å utvide industriområdet ut i regulert sjøområde må dette fremmes og behandles som endring av reguleringsplan.

...»

Vassøy Canning klaget over at vedtaket innebar nektelse av utfyllingstillatelse, samt over de vilkår som var satt for tillatelse til utsprengning og planering av arealet. I vedtak av 1. november 1995 stadfestet fylkesmannen vedtaket med unntak av vilkåret om at opparbeidelse av park og parkbelte måtte skje samtidig med planeringen.

Den 8. januar 1997 sendte Vassøy Canning inn en plan for planering av bnr. 97. Allerede i november 1996 begynte Vassøy Canning anleggsarbeider i området, men i første omgang på områder som var regulert til boligformål. Vassøy Canning fikk en forespørsel fra kommunen om hva industriområdet var tenkt brukt til. I brev av 17. desember svarte Vassøy Canning at området var tenkt brukt i forbindelse med den etablerte industrivirksomhet. Det innkom naboprotester mot planene, og i brev av 15. januar 1997 ba kommunen om en «bedre redegjørelse for den virksomhet som drives på eiendommen i dag og hva slags virksomhet som har vært drevet det siste året». I brev av 23. januar henviste Vassøy Canning til det tidligere brevet og til at virksomheten var vel kjent for kommunen, og det ble gitt uttrykk for at kommunen ikke hadde noen rett til å kreve nærmere opplysninger. I innstillingen fra kommunalavdeling byutvikling av 24. februar 1997 i saken om Vassøy Cannings

Side:685

opparbeidelsesplan for bnr. 97, ble det gjort rede for eierens planer og reguleringsplanens bestemmelser, og det heter så:

«Planen krever altså ikke noen spesiell industri. Eksisterende plan gir en dårlig styring for myndighetene og naboene med hensyn til hvilken virksomhet som vil bli etablert på området. Dette kan skape konflikt mellom beboerne i området og eventuell fremtidig industrivirksomhet. Søknaden er i tråd med gjeldende reguleringsplan, og kommunaldirektøren mener at det ikke er noen hjemmel for å avslå omsøkte arbeider.

Hvis kommunalstyret for byutvikling ønsker å vurdere omregulering av området, må det nedlegges midlertidig bygge- og deleforbud etter plan- og bygningslovens §33.

Siden omsøkte del av industriområdet er regulert så sent som 30.05.94 ser kommunaldirektøren ingen grunn til å foreta en omregulering nå.»

Den 6. mars 1997 ble det holdt befaring i anledning av søknaden. Stein og Gaute Vassøy var etter oppfordring til stede under befaringen. I møte i kommunalstyret for byutvikling senere samme dag ble det enstemmig fattet slikt vedtak:

«Gnr. 4 Bnr. 26-97 Vassøy. Utsprengning, planering industriområde, + 2 stk. steinbrygger ...

A. Kommunalstyret ber kommunaldirektøren nedlegge midlertidig bygge- og deleforbud for å ta opp planen til ny vurdering.

B. Forhandlingsutvalget anmodes om å ta kontakt med grunneier med tanke på å inngå frivillig avtale om innløsning.»

Vassøy Canning ble underrettet om vedtaket i brev av 13. mars, og i nytt brev datert dagen etter ble selskapet varslet om nedlegging av bygge- og deleforbud for deler av bl.a bnr. 96, 97 og 121. Det heter videre i brevet:

«Når det gjelder utfylling i sjøen på del av gnr. [åpenbar skrivefeil for bnr.] 96 må dette arbeidet stanses omgående.»

Vassøy Canning protesterte i flere brev mot planene om et slikt forbud, og henviste spesielt til at den saken som ble behandlet i møtet den 6. mars og som befaringen samme dag gjaldt, ikke omfattet bnr. 96.

Under henvisning til varselet ble bygge- og deleforbud nedlagt den 9. mai 1997 i brev fra byggesakssjefen i kommunen. Vedtaket ble ikke påklagd.

Gyldigheten av vedtaket om bygge- og deleforbud er et sentralt spørsmål i saken.

Etter at vedtaket var fattet, var det korrespondanse og et møte mellom kommunen og Vassøy Canning, der selskapet uten å lykkes forsøkte å få klarhet i hvilke planer kommunen hadde for området. På grunnlag av den usikre situasjonen som med dette var oppstått, inngikk Vassøy Canning den 16. juli 1997 avtale med Evy, Jarle og Kåre Østhus om salg av virksomheten med mottak av reker og fisk. Med på handelen fulgte en del utstyr, men ikke de faste eiendommene. Vassøy Canning forpliktet seg dessuten til ikke å drive konkurrerende virksomhet i fem år fra

Side:686

avtalens ikrafttredelse, som var 1. april 1998. Prisen var 2.200.000 kroner, hvorav 200.000 kroner for utstyr.

Arbeidet med omregulering kom i gang i november 1997, og i et brev til berørte parter av 7. november angis det at formålet med reguleringen er å vurdere omregulering av industrieiendom til boligbebyggelse samt regulering av småbåthavn. Planen lå ute til offentlig gjennomsyn i perioden 16. mars til 17. april 1998. Vassøy Canning var enig i at regulering til industri ikke lenger var aktuelt, men hadde innvendinger mot planen. Det trakk imidlertid ut med den videre behandlingen, noe som blant annet skyldes at man bestemte seg for å utarbeide en ny reguleringsplan for hele Vassøy. Ny reguleringsplan ble vedtatt først den 26. mars 2001. I denne planen ble den aktuelle del av bnr. 97 avsatt til blandet bolig-, forretnings-, industriformål.

Den 23. oktober 1998 reiste Vassøy Canning sak mot kommunen med påstand om erstatning for det tap som var lidt som følge av det midlertidige bygg- og deleforbudet som ble hevdet å være ugyldig. Stavanger byrett avsa 15. oktober 1999 dom med slik domsslutning:

«1. Stavanger kommune v/ordføreren dømmes til å betale kr 2.000.000 - kronertomillioner - til Vassøy Canning ANS v/Stein Vassøy og Gaute Vassøy innen 2- to - uker fra forkynnelsen av dommen.

2. Stavanger kommune v/ordføreren dømmes til å betale saksomkostninger til Vassøy Canning ANS v/Stein Vassøy og Gaute Vassøy med kr 133.390,- - kroneretthundreogtrettitretusentrehundreognitti - innen 2 - to - uker fra forkynnelsen av dommen.»

Byretten la til grunn at bygge- og deleforbudet var ugyldig fordi det innebar at arbeider som var igangsatt på bnr. 96 og arbeider som det på bnr. 97 var gitt tillatelse til, ble stanset. Ved erstatningsutmålingen ble det lagt til grunn at det meste av tapet skyldtes det raske salget av foretaket og ikke byggeforbudet. Det ble gitt erstatning for utgifter som Vassøy Canning hadde hatt til planlegging og annen bistand i forbindelse med utvikling og modernisering av anlegget og for tap som var pådratt som følge av at saken hadde trukket lenge ut. Men det ble ikke gitt erstatning for driftstap.

Kommunen anket dommen, og Gulating lagmannsrett avsa 29. juni 2001 dom med slik domsslutning:

«1. Stavanger byretts dom stadfestes. Til den erstatning og det omkostningsbeløp Vassøy Canning ANS v/Stein Vassøy og Gaute Vassøy er tilkjent for byretten legges 12 - tolv - prosent årlig rente fra 2 - to - uker etter forkynnelsen av byrettens dom.

2. I saksomkostninger for lagmannsretten betaler Stavanger kommune til Vassøy Canning ANS v/Stein Vassøy og Gaute Vassøy kr 96.968,80 - kronernittisekstusennihundreogsekstiåttekronerogåttiøre - med tillegg av 12 - tolv - prosent årlig rente fra forfall til betaling skjer. Oppfyllelsesfristen er 2 - to - uker fra dommens forkynnelse.»

Lagmannsretten kom til at vedtaket var ugyldig omtrent på samme grunnlag som byretten, og mente at det også forelå saksbehandlingsfeil. Lagmannsretten la til grunn at Vassøy Canning kunne kreve erstatning

Side:687

for tapte fremtidige inntekter knyttet til driften av reke- og fiskemottaket. Erstatningsberegningen tok utgangspunkt i et antatt inntektstap på én million kroner per år i 20 år neddiskontert og med fradrag for inntekt som eierne ville oppnå ved salg av boliger mv. Lagmannsretten kom til samme erstatningsbeløp som byretten.

Stavanger kommune har anket til Høyesterett over lagmannsrettens saksbehandling, bevisbedømmelse og rettsanvendelse. Anken over saksbehandlingen er nektet fremmet. Vassøy Canning ville i første omgang akseptere lagmannsrettens dom. Mens saksforberedelsen for Høyesterett pågikk, ble det imidlertid uenighet mellom partene omkring spørsmålet om Vassøy Canning pliktet å betale bidrag til kommunen for opparbeidelse av kommunale anlegg (kostnadsbidrag), og i tilfelle hvor mye. Vassøy Canning anførte at dette hadde betydning for erstatningsutmålingen i saken, fordi antatte inntekter ved salg av boligtomter inngikk som et moment i vurderingen av det tap som var lidt. Eventuelle kostnadsbidrag til kommunen var ikke tatt i betraktning i disse beregningene. I prosesskriv av 16. januar 2002 endret derfor Vassøy Canning sin påstand slik at øvre grense for erstatningskravet ble satt til 5.000.000 kroner. Med hjemmel i tvistemålsloven §366, jf. §367 og §368 godkjente Høyesterett kjæremålsutvalg påstandsendringen ved kjennelse av 15. april 2002.

Stavanger kommune har i det vesentlige anført:

Vedtaket om bygge- og deleforbud er gyldig. Kommunen er enig i at pågående arbeider ikke kan stanses ved midlertidig bygge- og deleforbud etter plan- og bygningsloven §33. Men utfyllingen på bnr. 96 gikk allerede ut over den grense som var satt i tillatelsen i 1977, og ytterligere utfylling var derfor ikke lovlig. Det adekvate reaksjonsmiddel ville riktignok ha vært å gi et pålegg etter plan- og bygningsloven §113, men valg av galt reaksjonsmiddel kan ikke ha noen betydning for erstatningsspørsmålet.

Når det gjelder arbeidene på bnr. 97, hevder kommunen at det ikke forelå noen vilkårsløs utsprengningstillatelse da forbudet ble gitt. Uansett var arbeidene ikke startet opp på dette tidspunkt, og det er først igangsettelsen som stenger for adgangen til å nedlegge midlertidig bygge- og deleforbud, jf. Rt-1968-62. Subsidiært hevdes at en eventuell ugyldighet på dette grunnlag bare kan omfatte de to aktuelle arbeidene og ikke et forbud mot bygging av nytt industrianlegg. Vassøy Canning kunne altså uansett ikke regne med å få drive industrivirksomhet på eiendommen og har dermed heller ikke lidt noe driftstap som kan kreves erstattet.

Det er ikke knyttet saksbehandlingsfeil til vedtaket. Det ble forhåndsvarslet, og det forelå en innstilling fra administrasjonen, og mer kan ikke kreves av saksforberedelse for et byggeforbud, som etter sin karakter må treffes raskt. Beslutningen om byggeforbud er i realiteten truffet av kommunalutvalget. Det foreligger dessuten ikke noe forbud mot å delegere myndighet til å nedlegge slikt forbud. For alle disse forholdene gjelder uansett at de ikke kan ha hatt innflytelse på vedtakets innhold, jf. forvaltningsloven §41. Det er overhodet ingen tvil om hva vedtaket ville gått ut på.

Når det legges til grunn at vedtaket er gyldig, er erstatning bare aktuelt for omkostninger innen snevre grenser, jf. Rt-1994-813, og

Side:688

disse vilkårene er ikke oppfylt. Forutsettes det at vedtaket er ugyldig på grunn av mangler ved innholdet, rammer ugyldigheten bare utfyllingsvirksomheten på bnr. 96 og planeringsvirksomheten på bnr. 97, men ikke senere industriutbygging. Vassøy Canning har ikke lidt noe økonomisk tap ved å bli stoppet i disse to arbeidene. Under forutsetning av at vedtaket er ugyldig på grunn av saksbehandlingsfeil, herunder at vedtaket er truffet av galt organ, må erstatning nektes fordi det ikke er årsakssammenheng mellom ugyldighet og økonomisk tap. Vedtaket ville blitt det samme også med en annen behandlingsmåte. Lagmannsrettens erstatningsutmåling er uansett gal. Retten har basert seg på regnskapstall fra virksomheten på Hundvåg. Dessuten kan det ved erstatningsutmålingen ikke legges til grunn at Vassøy Canning hadde tenkt å flytte virksomheten tilbake til Vassøy. Det kunne ikke påregnes at det ville bli gitt byggetillatelse for ny fabrikkbygning på Vassøy, og en forventning om å få bygge ut et areal har ikke erstatningsrettslig vern etter norsk rett, jf. Rt-1998-1140.

Stavanger kommune har nedlagt slik påstand:

«1. Stavanger kommune frifinnes.

2. Stavanger kommune tilkjennes saksomkostninger for daværende Stavanger byrett, Gulating lagmannsrett og Høyesterett.»

Vassøy Canning har i det vesentlige anført:

Vedtaket er ugyldig på grunn av saksbehandlingsfeil. Det kommunale planutvalget kunne ikke delegere sin myndighet. Hvis vedtaket anses truffet 9. mai 1997, er det derfor truffet av galt organ. Hvis vedtaket anses truffet 6. mars, foreligger saksbehandlingsfeil ved at det ikke er gitt forhåndsvarsel og heller ikke foretatt noen utredning. Forut for møtet hadde Stein og Gaute Vassøy bare fått anmodning om å delta i befaringen, og administrasjonens saksforberedelse gikk på andre forhold og hadde en annen konklusjon. Feilene må anses å kunne ha påvirket vedtakets innhold - forhåndsvarsling og utredning ville ha bidratt til å klarlegge i hvilken grad Vassøy Canning hadde innrettet seg etter eksisterende regulering, vedtakets virkninger for selskapet og hvilke alternativer som forelå. At vedtaket ikke ble påklagd, har sammenheng med at det var uklart når vedtak ble fattet, og at det viktigste for Vassøy Canning var å få klarhet i situasjonen.

Vedtaket er dessuten ugyldig fordi det er i strid med plan- og bygningsloven §33. Bestemmelsen gir bare hjemmel til å forby at tiltak «settes i gang». Vedtaket her grep inn i pågående arbeider. Dette er klart for bnr. 96. Virksomheten på bnr. 96 og bnr. 97 må ses under ett, og også i sammenheng med arbeidene på boligtomtene. Det var en ren tilfeldighet at utsprengning ikke var påbegynt på bnr. 97 da forbudet ble nedlagt. Dessuten grep forbudet inn i en igangværende virksomhet. Under enhver omstendighet forelå tillatelse til å foreta arbeidene på bnr. 97, og da kan retten til å gjennomføre disse tiltakene ikke stoppes ved midlertidig bygge- og deleforbud. Et eventuelt senere forbud mot å reise ny fabrikkbygning ville utløst rett til erstatning.

Selv om vedtaket skulle anses for å være gyldig, har Vassøy Canning krav på erstatning ut fra ekspropriasjonsrettslige synspunkter og

Side:689

Rt-1994-813. Vassøy Canning hadde med god grunn innrettet seg etter tidligere reguleringsvedtak.

Når det gjelder erstatningsutmålingen under forutsetning av at vedtaket er ugyldig, henvises til lagmannsrettens dom. Det har hele tiden vært planen å fortsette virksomheten i tidsmessige lokaler på Vassøy. Fordi kommunen har erkjent at det ikke skal gjøres fradrag i erstatningsbeløpet for gevinst ved salg av boligtomter, må erstatningsbeløpet forhøyes til fem millioner kroner.

Vassøy Canning har nedlagt slik påstand:

«1. Gulating lagmannsretts dom stadfestes med den endring i pkt. 1 at erstatningsbeløpet forhøyes inntil kr 5.000.000.

2. Stavanger kommune dømmes til å erstatte Vassøy Canning ANS deres saksomkostninger for Høyesterett.»

Etter ankeforhandlingen for lagmannsretten er ny reguleringsplan for Vassøy blitt fastsatt, og det er derfor blitt noe klarere hvilken alternativ bruk Vassøy Canning kan gjøre av sine eiendommer. Dessuten er det oppstått spørsmål som knytter seg til kostnadsbidrag til kommunen. Ellers står saken i det vesentlige i samme stilling som for lagmannsretten.

Mitt syn på saken:

Jeg er kommet til at kommunens anke må gis delvis medhold.

Spørsmålet er først om vedtaket er truffet av riktig organ. Kommunen har anført at plan- og bygningsloven §33 ikke inneholder noe delegasjonsforbud, og at det derfor er i orden at vedtaket er truffet av administrasjonen i henhold til delegasjon. Dette kan klart ikke føre frem. Loven legger etter ordlyden kompetansen til «det faste utvalget for plansaker selv». I lovspråket er dette en vanlig formulering når man ønsker å markere at myndigheten ikke kan delegeres. At dette var meningen med formuleringen, bekreftes av forarbeidene. Formuleringen kom inn i loven i 1993 i forbindelse med vedtakelsen av kommuneloven. I kommentarene til lovendringen i Ot.prp.nr.59 (1992-1993) side 90 heter det:

«Beslutning om å ta et område opp til reguleringsbehandling, og vedtak om å nedlegge bygge- og deleforbud i denne sammenheng er avgjørelser av så sentral reguleringspolitisk karakter at myndigheten her er lagt til det faste utvalget selv.»

I kommentarene til en tilsvarende endring i lovens §28-2 er ordene «og kan ikke delegeres» føyd til en tilsvarende formulering, se proposisjonen side 89.

Spørsmålet er dernest om vedtaket kan anses for å være fattet av kommunalstyret for byutvikling, som var det faste utvalget for plansaker i Stavanger. Kommunalstyrets vedtak av 6. mars 1997 har etter formen karakter av et pålegg til kommunaldirektøren om å nedlegge forbud og ikke et vedtak om nedleggelse av et slikt forbud. Kommunen har imidlertid anført at det reelt sett ikke var noen som helst tvil om hva kommunalstyrets medlemmer mente; det forbud som administrasjonen senere nedla, ble referert for utvalget uten at noen medlemmer protesterte.

Side:690

Til dette kan imidlertid innvendes at hvis det legges til grunn at vedtaket ble truffet av utvalget den 6. mars, innebærer det - som jeg straks kommer tilbake til - at forvaltningslovens krav om forhåndsvarsling og utredning neppe var oppfylt. Og man kan derfor ikke være sikker på hva utfallet ville ha blitt om disse reglene var blitt fulgt; jeg minner her om at bnr. 97 ved fylkesmannens vedtak så sent som i november 1995 var blitt regulert til industriformål, etter en tilsvarende meningsbrytning mellom industri- og boligeierinteresser som vinteren 1997, og at Vassøy Vel og bydelsutvalget i den videre prosess fortsatt gikk inn for industrialternativet. Jeg er derfor blitt stående ved at man her bør legge avgjørende vekt på at det formelt ikke ble truffet noe vedtak av kommunalstyret i saken.

Dersom det likevel legges til grunn at kommunalstyret har truffet vedtak om byggeforbud den 6. mars, kan etter min mening kravene til forhåndsvarsling og utredning i forvaltningsloven §16 og §17 ikke anses for å være oppfylt. Vedtaket i kommunalstyret ble truffet etter at utvalget samme dag hadde vært på befaring på Vassøy i anledning av at Vassøy Canning hadde fremlagt en plan for utsprengningsarbeidene og søkt om godkjennelse av denne. Stein og Gaute Vassøy var anmodet om å være til stede under befaringen, men de hadde ikke fått noen underretning om at saksbehandlingen kunne lede til et byggeforbud. Dette må være i strid med kravet i forvaltningsloven §16 annet ledd første punktum om at forhåndsvarsel «skal gjøre greie for hva saken gjelder og ellers inneholde det som anses påkrevd for at parten på forsvarlig måte kan vareta sitt tarv». Vassøy Canning ble på denne måten i praksis avskåret fra å gjøre gjeldende sine motforestillinger mot et byggeforbud før vedtaket ble fattet.

Jeg antar videre, ut fra samme forutsetninger, at kommunen heller ikke har oppfylt sin utredningsplikt i henhold til forvaltningsloven §17. Det er nok så, som fremholdt av kommunen, at vedtak om midlertidig bygge- og deleforbud etter sin art må treffes raskt. I dette tilfellet forelå det en innstilling fra kommunaldirektøren, men denne konkluderte med at Vassøy Cannings søknad var i overensstemmelse med reguleringsplanen og burde godkjennes. Bygge- og deleforbud etter §33 er bare nevnt som en mulighet, uten at det er gjort noe nærmere rede for betingelser for og virkninger av et slikt forbud i dette tilfellet. Den vaklende holdningen til utfyllingsarbeidene på bnr. 96 er også karakteristisk for den mangelfulle utredning av saken. Selv om det i utgangspunktet måtte være tvilsomt om eiendommen overhodet var omfattet av den saken som befaringen gjaldt, ble Vassøy Canning i brev av 14. mars, under henvisning til kommunalstyrets vedtak av 6. samme måned, meddelt at utfyllingen på bnr. 96 måtte stanses omgående. I brev av 5. mai samme år ble vedtaket begrunnet med at samtykket av 1977 var løpt ut på tid, mens dette grunnlag er frafalt i den senere behandlingen. Vedtaket begrunnes nå med at det er utfylt for mye; dette kommer jeg tilbake til. Utsprengningsarbeidene på bnr. 97 kunne dessuten ikke ha vært påbegynt før tillatelse forelå, så kommunen var for så vidt ikke i tidsnød.

Spørsmålet er så om det er grunn til å tro at de feil som foreligger, kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold, jf. forvaltningsloven §41. At vedtaket er truffet av et organ på et lavere nivå enn det som er kompetent etter loven, hører med til de feil som ofte leder til ugyldighet.

Side:691

I dette tilfellet er det åpenbart at det ikke forelå noen delegasjonsadgang, og jeg kan da ikke se at det er noe grunnlag for å anse vedtaket for gyldig tross feilen. Også om man legger til grunn at utvalget fattet vedtak om byggeforbud den 6. mars, antar jeg at saksbehandlingsfeil vedrørende forhåndsvarsling og utregning kan ha virket inn på vedtaket og at dette derfor bør anses som ugyldig. Spesielt er mangel på forhåndsvarsel viktig, idet det innebar at saken ikke ble undergitt en tilfredsstillende kontradiktorisk behandling. Jeg henviser her til det jeg har sagt tidligere om betydningen av forhåndsvarsel og utredning.

Jeg går så over til spørsmålet om kommunen ved vedtaket om bygge- og deleforbud har gått ut over de rammer som plan- og bygningsloven §33 setter. Forbud kan etter bestemmelsen gå ut på at «tiltak ... ikke settes i gang» før reguleringsspørsmålet er avgjort. Utfyllingsaktiviteten på bnr. 96 må etter min mening anses for å ha vært i gang i lovens forstand helt fra 1970-tallet. Kommunen synes ikke å bestride dette, men anfører at utfyllingen gikk ut over de grenser som ble satt i tillatelsen fra 1977. Det er nok så at utfyllingen, på det tidspunkt da byggeforbudet ble nedlagt, gikk noe ut over den yttergrensen som var satt. Men overskridelsen var beskjeden og kunne formodentlig nokså lett rettes opp. Det adekvate tiltak mot overskridelsen ville dessuten vært å gi et pålegg om retting etter plan- og bygningsloven §113. Kommunen har anført at det ikke kan spille noen rolle for vedtakets gyldighet at man valgte midlertidig bygge- og deleforbud etter §33 i stedet for pålegg etter §113. Det kan jeg ikke være enig i. Rettsvirkningen av de to typer vedtak er ulike. Om kommunen hadde gitt et pålegg etter §113, ville det ikke avskåret Vassøy Canning fra å fortsette utfyllingen etter rettingen, innenfor de grenser som gjaldt.

Når det gjelder utsprengingen på bnr. 97, er stillingen mer komplisert. Vassøy Canning har anført at arbeidene også her var i gang i lovens forstand, og har henvist til sammenhengen mellom arbeidene på bnr. 96 og bnr. 97. Det er også henvist til sammenhengen mellom utsprengningen av boligtomtene og den forestående utsprengningen på bnr. 97, og det er anført at det nærmest var en tilfeldighet at man begynte med boligtomtene. Disse synspunktene kan etter min mening ikke føre frem. At utsprengningen begynte på boligtomtene, hadde formodentlig også sammenheng med at sprengning på bnr. 97 først kunne skje når en opparbeidelsesplan var godkjent. Og selv om det er slik at utparsellering og tilrettelegging av tomter delvis var begrunnet med hensynet til å skaffe bolig for fremtidig arbeidskraft, er en slik sammenheng etter min mening for løs. Det kan heller ikke legges til grunn noen slik sammenheng med utfyllingsarbeidene på bnr. 96. Disse var nok delvis begrunnet i hensynet til fremtidig bygging av dypvannskai til bruk i bedriften, men synes i vel så stor grad begrunnet i hensynet til å fremskaffe et sted for deponering av masse.

Skal Vassøy Canning være vernet mot byggeforbudet, må det derfor være på basis av den tillatelse til planering og tilrettelegging av arealet som ble gitt ved fylkesmannens vedtak av 1. november 1995. Dette vedtaket forutsatte riktignok at Vassøy Canning før arbeidet ble igangsatt, innsendte «en detaljert opparbeidelsesplan som viser arronderingen av tomten med høyder på vei, ... for godkjenning». På samme måte som lagmannsretten oppfatter jeg imidlertid dette som et vilkår som er satt for å sikre at arbeidene blir utført i henhold til forutsetningene for vedtaket,

Side:692

og altså ikke som et selvstendig vilkår som gir tillatelsen av 1. november karakter av å være betinget.

Spørsmålet om en gitt byggetillatelse gir vern mot senere midlertidig byggeforbud eller omregulering, har vært omstridt i norsk rett. Ordlyden i §33 gir adgang til å nedlegge forbud mot at tiltak «settes i gang» og hindrer altså ikke at forbud kan nedlegges der byggetillatelse er gitt. Dommen i Rt-1968-62 synes å bygge på en forutsetning om at en gitt byggetillatelse ikke er vernet mot ny regulering. Grunneieren hadde her fått byggetillatelse basert på et reguleringsforslag. Kort tid etter ble det i den endelige reguleringen bestemt at området skulle settes av til offentlig bebyggelse. Saken gjaldt ikke gyldigheten av reguleringen og forholdet til byggetillatelsen, men krav om erstatning for prisstigning og tapte inntekter i ventetiden. Kravet om erstatning ble ikke tatt til følge. Høyesterett la blant annet vekt på at eiendommen var uregulert, og at søker var klar over at reguleringsarbeid var i gang. Det ble også lagt vekt på at det var gått kort tid - bare noen måneder - fra byggetillatelsen ble gitt og til reguleringsplanen ble fastlagt.

Spørsmålet er diskutert i stor bredde i en sak som er gjengitt i Sivilombudsmannens årsmelding for 1989 - Dok. 4 for 1989-90 - på side 148-151 (Somb-1989-57). Det fremgår av saken at Justisdepartementets lovavdeling under tvil hadde antatt at en byggetillatelse ikke hadde vern mot et midlertidig byggeforbud, men at Kommunaldepartementet og Miljøverndepartementet hadde vært av en annen oppfatning. Det opplyses også at praksis i Oslo skal ha vært at byggetillatelser ble ansett å ha slikt vern. Sivilombudsmannen konkluderte, etter en inngående drøftelse, med at «verken ny regulering eller byggeforbud kan gis virkning i forhold til en rettskraftig byggetillatelse ...». Sivilombudsmannens drøftelse og konklusjon ble forelagt Justisdepartementets lovavdeling og Miljøverndepartementet. Lovavdelingen ga uttrykk for at argumentasjonen ikke hadde gitt grunnlag for å endre syn, men lovavdelingen uttalte så:

«Når Sivilombudsmannen som i dette tilfellet klart har gitt uttrykk for sin rettsoppfatning, bør forvaltningen imidlertid rette seg etter denne.

Forøvrig kan bemerkes at det ikke kan være tvil om at det standpunktet Sivilombudsmannen har inntatt, vil gi størst rettssikkerhet for den som har fått byggetillatelse, og samtidig være den beste løsning sett ut fra rettstekniske hensyn.»

Også Miljøverndepartementet aksepterte Sivilombudsmannens syn. Under henvisning til lovavdelingens uttalelse, sier departementet:

«Departementet tar dette til etterretning, og vil legge ombudsmannens rettsoppfatning til grunn i sin forvaltningspraksis.

Vi vil også snarest orientere kommunene, fylkesmennene og fylkeskommunene om dette.»

Det foreligger ikke opplysninger i saken om praksis i tiden etter Sivilombudsmannens uttalelse. Men på bakgrunn av de berørte departementers tilslutning til Sivilombudsmannens syn, må det kunne legges til grunn at praksis har fulgt denne rettsoppfatningen. Dette anser jeg som et tungtveiende argument.

Side:693

I samme retning trekker de rettstekniske hensyn som er omtalt i Sivilombudsmannens uttalelse: Tidspunktet for når en byggetillatelse er gitt, vil normalt være på det rene, mens det kan være atskillig tvil om hva som skal til for at byggearbeidene kan sies å være kommet i gang. Valg av dette tidspunkt kan også gi tilfeldige utslag, for eksempel hvor en grunneier velger å legge mer arbeid i planleggingen enn andre. Også en avveining av det offentliges og grunneiernes interesser trekker etter min mening i samme retning. For grunneieren er det - som også lovavdelingen er inne på - åpenbart at det gir best rettssikkerhet om byggetillatelsen gir vern. For det offentlige vil riktignok denne løsning gi mindre frihet enn om byggetillatelser ikke ga slikt vern for grunneieren. Men her kommer det inn i vurderingen at spørsmålet om å nedlegge byggeforbud, oftest kommer opp i forbindelse med at det søkes om byggetillatelse. Det er altså vanligvis ikke samme behov for å gå til et slikt skritt på senere stadier i saken. At denne løsningen nå må antas å ha vært praktisert i godt over ti år uten at det er blitt reist spørsmål om lovendring, kan tas som en bekreftelse på dette. Videre er det slik at en byggetillatelse faller bort dersom arbeidet ikke er satt i gang innen tre år, jf. plan- og bygningsloven §96 første ledd. Det er altså bare for tilfeller hvor byggetillatelse er gitt og arbeidet ikke er satt i gang innen treårsfristen, at kommunen blir bundet.

Mot det standpunkt Sivilombudsmannen inntok, taler Høyesteretts dom fra 1968. Siden 1960-tallet er imidlertid kravene til den dokumentasjon som skal foreligge før en byggetillatelse kan gis, betydelig skjerpet, og dette medfører at spørsmålet om et midlertidig bygge- og deleforbud kan gripe inn i en byggetillatelse som er gitt, er kommet i en noe annen stilling.

Jeg legger etter dette avgjørende vekt på den praksis som har dannet seg på grunnlag av Sivilombudsmannens uttalelse og at Sivilombudsmannens standpunkt gir den reelt sett beste løsning.

De saker fra praksis som jeg har redegjort for, har angått byggetillatelser. Vår sak gjelder tillatelse til sprengnings- og planeringsarbeider. Slike tillatelser må behandles på samme måte i forhold til plan- og bygningsloven §33. Min konklusjon blir derfor at byggeforbudet heller ikke kunne gripe inn i den sprengnings- og planeringstillatelsen som var gitt for bnr. 97.

Jeg går etter dette over til å behandle spørsmålet om det er grunnlag for å tilkjenne erstatning og hvor stor erstatningen eventuelt skal være. Jeg finner det ikke tvilsomt at de saksbehandlingsfeil som er konstatert, innebærer at kommunen har opptrådt uforsvarlig og at de da er erstatningsbetingende. Jeg behøver da ikke ta stilling til om det også var erstatningsbetingende at vedtaket gikk ut over det plan- og bygningsloven §33 gir hjemmel for.

Spørsmålet er så i hvilken grad det foreligger årsakssammenheng og økonomisk tap. Lagmannsretten har tilkjent erstatning for tap i fremtidige inntekter i reke- og fiskeforetaket, og jeg tar først for meg dette spørsmålet. For at erstatning for slikt driftstap skal kunne tilkjennes, må det kunne legges til grunn som sannsynlig at Vassøy Canning ønsket å drive virksomhet på Vassøy om forbudet ikke var blitt nedlagt, og det må kunne legges til grunn som sannsynlig at slik virksomhet ville blitt

Side:694

tillatt. For erstatningens størrelse har også antakelser om hva de fremtidige inntektsforholdene ville ha vært, ha betydning.

Siden 1992 hadde bare mindre og relativt perifere deler av Vassøy Cannings virksomhet funnet sted på Vassøy. Det dreier seg om slikt som lagring, verkstedtjenester og noe krabbekoking. Men ut fra de opplysninger som foreligger, må jeg legge til grunn at Stein og Gaute Vassøy, på det tidspunkt da byggeforbudet ble nedlagt, hadde bestemt seg for å bygge nytt anlegg på Vassøy og å videreføre virksomheten der. At de hadde søkt om, og fått innvilget, adgang til å tilrettelegge bnr. 97 for industriformål, vitner om dette; planering av tomten hadde neppe noe annet formål. Det samme gjør det tekniske anlegg de la opp til den planlagte dypvannskai på bnr. 96. De fastholdt sin oppfatning om fortsatt industridrift på Vassøy senest i møte med kommunen 25. juni 1997. At de også på et tidspunkt hadde syslet med tanken om boligutbygging på denne eiendommen, oppfatter jeg mer som en sikkerhetsforanstaltning for det tilfelle at videre industrivirksomhet skulle bli umulig. Jeg legger heller ikke noen vekt på at Stein og Gaute Vassøy ikke fant å kunne gi noe konkret tilsagn om hva slags virksomhet som skulle drives på eiendommen i de følgende årene. Med den utvikling og endringstakt som det nå er i store deler av næringslivet, ville det vært risikabelt å pålegge seg selv bindinger om å holde seg til en bestemt type virksomhet i fremtiden. Virksomheten hadde gitt ganske gode resultater i de senere år. Men det er en risikofylt bransje, og EU-kravene skapte en viss usikkerhet og iallfall økte kostnader. Jeg mener derfor at det uansett ikke kan legges til grunn - slik lagmannsretten har gjort - at virksomheten ville ha opprettholdt samme inntektsnivå i 20 år fremover.

Det avgjørende spørsmål her blir om det er tilstrekkelig årsakssammenheng mellom det ugyldige byggeforbudet og driftstapet. Som uttalt blant annet i Rt-1995-781 på side 792, vil det offentlige bare bli erstatningsansvarlig hvis det foreligger «en rimelig sannsynlighetsovervekt for årsakssammenheng» mellom det ugyldige vedtaket og tapet. Både i denne dommen og i Rt-1990-1001 ble det lagt til grunn at det ikke var sannsynliggjort at et gyldig vedtak ville gå i den private parts favør. I vår sak er situasjonen riktignok en litt annen, for det ugyldige byggeforbudet innebærer bare at Vassøy Canning ble forhindret i å gjennomføre den utplaneringsvirksomhet som det hadde rett til i henhold til fylkesmannens vedtak i november 1995.

Et sentralt punkt er imidlertid etter min mening at Vassøy Canning, for å realisere sitt industriprosjekt på Vassøy, var avhengig av å få byggetillatelse til fabrikkbygget. Den tillatelsen som forelå, omfattet bare rett til utplanering av eiendommen. Selv om reguleringsplanen fra 1994 og utplaneringstillatelsen fra 1995 må ha gitt atskillig forventning om at man skulle få byggetillatelse, var det hele tiden strid om industriutbyggingen på Vassøy. Både Vassøy vel og bydelsutvalget gikk riktignok i den videre planprosessen inn for fortsatt industridrift på Vassøy, men mye tyder på at stemningen var i ferd med å snu hos de besluttende myndigheter. Når denne usikkerheten ses i sammenheng med den usikkerhet som tross alt forelå med hensyn til om Vassøy Canning ville realisere sine planer, er jeg, om enn under tvil, kommet til at det ikke foreligger sannsynlighetsovervekt for at Vassøy Cannings virksomhet ville blitt videreført på Vassøy.

Side:695

Det Vassøy Canning etter dette kan kreve erstattet, er utgifter som selskapet har hatt på grunn av det ugyldige vedtaket, og som ikke kommer til nytte ved andre anvendelser av eiendommene. At Vassøy Canning ikke påklagde vedtaket, kan etter min mening ikke tillegges noen betydning for retten til å kreve erstatning. Bygge- og deleforbudet innebar en dramatisk ny situasjon for Vassøy Canning, som til da med god grunn hadde forholdt seg til reguleringsplanen av 1994. Det er derfor forståelig at Vassøy Canning på dette stadium var mest opptatt av å få klarhet i hvilke planer kommunen hadde for området.

De tapsposter det her dreier seg om, er typisk utgifter i anledning det ugyldige vedtak, investeringer som er foretatt, men som ikke kommer til nytte og rentetap for investeringer som kan komme til nytte, men først fra et senere tidspunkt. Når det gjelder art og omfang av slike poster, er saken dårlig opplyst også for Høyesterett. Det er opplyst at Vassøy Canning fra 1996/97 og fremover har investert omtrent åtte millioner kroner på Vassøy, og at omtrent halvparten av dette relaterer seg til de påtenkte industriarealene. Men det må antas at mye av dette vil komme til nytte i forbindelse med utbygging av boliger og småbåthavn. Noen utgifter vil man imidlertid ikke få dekket inn igjen, og det gjelder særlig utgifter til flytting av tekniske anlegg som følge av omreguleringen og noen mindre utgifter til arkitekt og advokat. Man må også ta i betraktning at Vassøy Canning lider et ikke ubetydelig rentetap ved at de investeringene som fortsatt kan utnyttes, først kommer til nytte på et senere tidspunkt. I denne sammenheng er det et poeng at det har vist seg at salget av tomter og plasser i småbåthavna til nå har gått ganske tregt.

Byretten satte etter en helhetsvurdering det samlede tapet til to millioner kroner. Etter min mening har den etterfølgende utviklingen vist at investeringene vil komme til nytte i større utstrekning enn det byretten forutsatte, og erstatningen bør da settes noe lavere. Vurderingen blir uansett usikker og preget av en helhetsvurdering. Jeg er blitt stående ved at erstatningen inklusive rentetap frem til byrettens dom kan fastsettes til én million kroner. I tillegg kommer forsinkelsesrenter fra 29. oktober 1999, som er to uker etter at dommen ble forkynt for kommunen.

Anken har delvis ført frem. Men saken har sin bakgrunn i et forvaltningsvedtak som er ugyldig av flere grunner. Jeg mener derfor at Vassøy Canning likevel bør tilkjennes fulle saksomkostninger for Høyesterett, jf. tvistemålsloven §174 annet ledd. Advokat Helljesen har fremlagt en omkostningsoppgave for arbeidet med saken for Høyesterett på 196.300 kroner. Herav utgjør salær 150.000 kroner, reiseutgifter 9.000 kroner og merverdiavgift 37.300 kroner. Motparten har ikke hatt innvendinger til omkostningsoppgaven, og jeg finner at denne må legges til grunn.

Jeg stemmer for denne

dom:

1. Stavanger kommune betaler til Vassøy Canning ANS 1.000.000 - enmillion - kroner innen 2 - to - uker fra forkynnelsen av denne dom med tillegg av den alminnelige forsinkelsesrente etter forsinkelsesrenteloven §3 første ledd første punktum, for tiden 12 - tolv - prosent årlig rente, fra 29. oktober 1999 til betaling skjer.

Side:696

2. Byrettens dom, domsslutningen punkt 2, og lagmannsrettens dom, domsslutningen punkt 2, stadfestes. Til det saksomkostningsbeløp Stavanger kommune er pålagt å betale for byretten, legges forsinkelsesrente etter forsinkelsesrenteloven §3 første ledd første punktum, for tiden 12 - tolv - prosent årlig rente, fra 29. oktober 1999 til betaling skjer.

3. I saksomkostninger for Høyesterett betaler Stavanger kommune til Vassøy Canning ANS 196.300 - etthundreognittisekstusentrehundre - kroner innen 2 - to - uker fra forkynnelsen av denne dom med tillegg av den alminnelige forsinkelsesrente etter forsinkelsesrenteloven §3 første ledd første punktum, for tiden 12 - tolv - prosent årlig rente, fra forfall til betaling skjer.

Dommer Skoghøy: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med førstvoterende.

Dommer Gjølstad: Likeså.

Dommer Coward: Likeså.

Dommer Dolva: Likeså.

Etter stemmegivningen avsa Høyesterett denne

D O M :

1. Stavanger kommune betaler til Vassøy Canning ANS 1.000.000 - enmillion - kroner innen 2 - to - uker fra forkynnelsen av denne dom med tillegg av den alminnelige forsinkelsesrente etter forsinkelsesrenteloven §3 første ledd første punktum, for tiden 12 - tolv - prosent årlig rente, fra 29. oktober 1999 til betaling skjer.

2. Byrettens dom, domsslutningen punkt 2, og lagmannsrettens dom, domsslutningen punkt 2, stadfestes. Til det saksomkostningsbeløp Stavanger kommune er pålagt å betale for byretten, legges forsinkelsesrente etter forsinkelsesrenteloven §3 første ledd første punktum, for tiden 12 - tolv - prosent årlig rente, fra 29. oktober 1999 til betaling skjer.

3. I saksomkostninger for Høyesterett betaler Stavanger kommune til Vassøy Canning ANS 196.300 - etthundreognittisekstusentrehundre - kroner innen 2 - to - uker fra forkynnelsen av denne dom med tillegg av den alminnelige forsinkelsesrente etter forsinkelsesrenteloven §3 første ledd første punktum, for tiden 12 - tolv - prosent årlig rente, fra forfall til betaling skjer.