Rt-1986-46
| Instans: | Høyesterett - Kjennelse |
|---|---|
| Dato: | 1986-01-09 |
| Publisert: | Rt-1986-46 (1-86) |
| Stikkord: | Forvaltningsrett, Lakseloven av 6 |
| Sammendrag: | |
| Saksgang: | Kjennelse 9. januar 1986 i l.nr. 1 B/1986 |
| Parter: | Statsadvokat Ellen Holager Andenæs, aktor mot A (forsvarer advokat Geir Haugen - til prøve). |
| Forfatter: | Backer, Hellesylt, Christiansen, Sinding-Larsen, Blom |
| Lovhenvisninger: | Laksefiske- og innlandsfiskeloven (1964), Laksefiske- og innlandsfiskeloven (1964) §86, §16, §17, §64, §66, §78, §81, Forvaltningsloven (1967) §37 |
Dommer Backer: Vardø herredsrett avsa 2. juli 1985 dom med slik domsslutning:
«1. A, født xx.xx.1941, dømmes for overtredelse av lov om laksefiske og innlandsfiske av 6. mars 1964 §86, jfr. §16, §17, §64, §66, §78 og §81, jfr. kgl. res. av 24. september 1965, jfr. forskrifter for fisket i vassdrag for norske borgere i Finnmark av 20. april 1983 §2, jfr. regler for garnfiske i ferskvann i Finnmark av 6. mai 1983 til å betale en bot til statskassen stor - 300 - trehundre - kroner eller til fengsel i 2 - to - dager dersom boten ikke betales.
2. A frifinnes for kravet om inndragning av 6 ulovlig brukte garn.
3. Saksomkostninger pålegges ikke.»
Saksforholdet og domfeltes personlige forhold fremgår av herredsrettens domsgrunner.
Domfelte har anket over lovanvendelsen. Det hevdes at de regler for garnfiske i ferskvann i Finnmark av 6. mai 1983 som domfelte er dømt etter, ikke er kommet i stand på lovlig måte. Utkastet til regler ble nemlig ikke på forhånd forelagt for tillitsmannsutvalget i Reinbeitedistrikt nr. 13, der domfelte utøver næring som reindriftsame, jfr. forvaltningsloven §37. Videre kom Norske Reindriftsamers Landsforbund, heretter kalt NRL, på grunn av en feil fra myndighetenes side ikke til å avgi uttalelse i saken. Under ankeforhandlingen er det dessuten av domfeltes forsvarer hevdet at reglene er ugyldige fordi Direktoratet for vilt og ferskvannsfisk ikke hadde adgang til å delegere til fylkesmannen i Finnmark myndighet til å fastsette slike regler.
Jeg er kommet til at anken må forkastes.
Innledningsvis bemerker jeg at domfelte er dømt for å ha fisket med garn i Hjertevannet i Lebesby kommune, der det ifølge de nevnte reglene av 6. mai 1983 er forbud mot garnfiske. Domfelte pleier å ha sine rein på sommerbeite i området, og fisket har skjedd i samband med dette.
Landbruksdepartementets myndighet til å gi forskrifter etter blant annet §16 og §78 i lov om laksefisket og innlandsfisket av 6. mars 1964, som her er av interesse, ble ved kgl. resolusjon av 24. september 1965 delegert til det daværende Direktoratet for jakt, viltstell og ferskvannsfiske, som senere kom til å hete Direktoratet for vilt og ferskvannsfisk, og nå heter Direktoratet for naturforvaltning. Direktoratet fastsatte 20. april 1983 forskrifter for fisket i vassdrag for norske borgere i Finnmark. Etter disses §2 skulle fylkesmannen i Finnmark bestemme hvilke områder som skulle være friområder, garnforbudsområder eller garnbegrensningsområder. Slike bestemmelser ble gitt av fylkesmannen 6. mai 1983.
Jeg behandler først spørsmålet om gyldigheten av direktoratets delegasjon til fylkesmannen.
Mens det har vært antatt at et departement som utgangspunkt kan delegere sin myndighet videre til et underordnet organ, har den alminnelige oppfatning vært at utgangspunktet er det motsatte når det gjelder et direktorats adgang til videre delegasjon. Forsvareren har vist til forvaltningskomitéens innstilling, 1958 09, Frihagen: Lærebok i forvaltningsrett del I, 1972 15, samt Eckhoff: Forvaltningsrett, 2. utg. 1982 36-238. Jeg bemerker at uttalelsene ikke er helt entydige, og det har blant annet vært pekt på behovet for å delegere til lokale organer å gi utfyllende forskrifter.
Etter min oppfatning foreligger det i denne saken et tilfelle der det er særlig naturlig med delegasjon til det høyeste forvaltningsorgan på fylkesplanet, som må antas å kunne skaffe seg et langt bedre lokalkjennskap enn et direktorat med hele landet som virkefelt. Man må ha for øye at det dreier seg om å vurdere behovet for vern av det enkelte vassdrag og fiskevann i lokalmiljøet. Den nye ordning har også sitt administrative grunnlag i oppbygningen av miljøvernavdelinger ved fylkesmannskontorene med blant annet overføring av fiskerikonsulenter fra Direktoratet for naturforvaltning. Når det gjelder de bestemmelser som her er overtrådt, har for øvrig fylkesmannen ikke gjort noe annet enn å sette ut i livet på det lokale plan de retningslinjer som på forhånd var fastsatt av direktoratet, og hvis detaljerte anvendelse i dette tilfelle var drøftet med direktoratet i samband med forberedelse av dettes forskrifter av 20. april 1983.
Domfeltes innvending på dette punkt kan således ikke føre frem.
Jeg går så over til å behandle den innvending mot gyldigheten av garnfiskeforbudet som følger av at tillitsmannsutvalget i Reinbeitedistrikt nr. 13 ikke var blitt bedt om å uttale seg, og at NRL ikke kom til å uttale seg på grunn av en misforståelse som domfelte mener at myndighetene må bære skylden for.
Domfeltes standpunkt til spørsmålet om gyldigheten av reglene bygger på at forvaltningsloven §37 skal være overtrådt. Etter denne bestemmelse skal det før forskrifter fastsettes gis offentlige og private institusjoner og organisasjoner m.v. anledning til å uttale seg. Så langt det trenges for å få saken allsidig opplyst, skal uttalelse også innhentes fra andre. Er denne bestemmelse tilsidesatt, kan forskriftene bli ansett ugyldige. Jeg viser til uttalelser i de saker som er nevnt i Rt-1975-1160, Rt-1980-485 og Rt-1982-1072. I ingen av disse tilfelle ble imidlertid forskriftene ansett ugyldige, idet prinsippet i forvaltningsloven §41 ble anvendt. Det skjedde derimot i et tilfelle fra før forvaltningsloven, der saksbehandlingen ikke fylte de krav som var oppstilt i vedkommende spesiallov, jfr. Rt-1964-98.
Forslag til nye forskrifter for fisket i vassdrag i Finnmark, bilagt garnfiskeregler for de enkelte kommuner som blant annet ville medføre forbud mot garnfiske i Hjertevannet, ble av Direktoratet for vilt og ferskvannsfisk ved brev av 23. november 1982 forelagt for en rekke høringsinstanser. Blant disse var NRL, Norske samers Riksforbund og Samenes Landsforbund. Samtidig ble en kunngjøring om de samme forskrifter sendt til inntakelse i en rekke aviser i Finnmark, blant disse sameavisen Sagat, med oppfordring til interesserte om å avgi uttalelse om forslaget. På grunnlag av kunngjøringen kom det inn en rekke uttalelser, blant annet fra samisk hold.
NRL bad i et brev av 19. januar 1983 til direktoratet om forlengelse av fristen for å gi uttalelse til 22. februar. Fristen var fra før satt til 1. februar. Den 23. februar 1983 ble det holdt et kontaktmøte mellom NRL og Kommunalministeren, der det ble behandlet en lang rekke saker som hørte under flere departementer. Det deltok også to embetsmenn fra Miljøverndepartementet, som hadde overtatt Landbruksdepartementets ansvar for loven om laksefisket og innlandsfisket. Direktoratet for vilt og ferskvannsfisk var ikke representert. På møtet later det til at man har gått ut fra at utkast til forskrifter for fisket i vassdrag i Finnmark ville bli sendt ut til uttalelse igjen. Dagen etter sendte så NRL et brev til Direktoratet for vilt og ferskvannsfisk, der det ble opplyst at forbundet ikke ville gi uttalelse før etter dettes landsmøte i tiden 20. til 23. juni, men det ble ikke referert til hva som skulle ha vært sagt på møtet med Kommunalministeren. Før landsmøtet kom så de nye forskriftene.
For min del finner jeg det uheldig at tillitsmannsutvalgene for de forskjellige interesserte reinbeitedistrikter i Finnmark ikke ble forelagt utkastet til garnfiskeregler til uttalelse før slike regler ble endelig fastsatt av fylkesmannen 6. mai 1983. Se her reindriftloven §8. Men i motsetning til herredsretten kan jeg ikke se at det her foreligger et brudd på forvaltningsloven §37. Bestemmelsen er forholdsvis elastisk utformet, og overlater adskillig til vedkommende forvaltningsorgans skjønn. I det foreliggende tilfelle ble utkastet til forskrifter for fisket i vassdrag i Finnmark med garnfiskeregler gjenstand for en meget omfattende høringsbehandling. Høringsbrevet ble også sendt til samiske organisasjoner. Den offentlige kunngjøring omfattet alle større aviser i Finnmark, og var egnet til å oppfange de interesserte som ikke direkte var bedt om å uttale seg. Etter min oppfatning må reinbeitedistriktene under enhver omstendighet anses tilstrekkelig varslet i relasjon til forvaltningsloven §37 ved denne kunngjøring.
Når det gjelder forholdet til NRL, konstaterer jeg at forbundet ikke har fått forlengelse av fristen til å avgi uttalelse fra Direktoratet for vilt og ferskvannsfisk.
Selv om det etter dette ikke er nødvendig, vil jeg for ordens skyld nevne at det etter min oppfatning er klart at de manglende uttalelser fra NRL og tillitsmannsutvalget i Reinbeitedistrikt nr. 13 ikke ville ha hatt noen betydning når det gjelder forbudet mot garnfiske i Hjertevannet. Til tross for at mange uttalelser blant annet fra samisk hold gikk mot en utvidelse av forbudet mot garnfiske, ble det ved fastsettelsen av de endelige regler ikke tatt hensyn til dette, idet myndighetene foretrakk å prioritere hensynet til å beskytte og hjelpe opp fiskebestanden. Hensynet til reindriftsamene ble ivaretatt ved en regel om fortrinnsrett til etter søknad å fiske med garn etter utvisning. Hittil har alle slike søknader blitt innvilget.
Jeg stemmer for denne kjennelse:
Anken forkastes.
Dommer Hellesylt: Jeg er enig med førstvoterende.
Dommerne Christiansen, Sinding-Larsen og Blom: Likeså.
Av herredsrettens dom (sorenskriver Gunnar Hanssen med domsmenn):
Politimesteren i Vadsø har den 17. september 1984 utferdiget forelegg mot A, født xx.xx.1941, X, for overtredelse av:
Lakseloven av 6. mars 1964 §86, jfr. §16, §17, §64, §66, §78 og §81, jfr. kgl. res. av 24. september 1965, jfr. forskrifter om fisket i vassdrag for norske borgere i Finnmark av 20. april 1983 §2, jfr. regler for garnfiske i ferskvann i Finnmark av 20. april 1983 II, kommunevise regler Lebesby første ledd -
hvoretter garnforbudsområde gjelder i alle vann med avløp til Adamselva og Friarfjordelva,
ved
den 7. august 1984 å ha hatt til sammen 6 garn stående i Hjertevannet i Lebesby, som er en del av Adamsvassdraget,
en bot til statskassen - kronertrehundre - kr. 300,- eller, hvis boten ikke betales/inndrives, en straff av fengsel i to - 2 - dager. - - -
2. Sakens bakgrunn:
Etter det som kom fram under hovedforhandlingene legger retten følgende forhold til grunn for dommen:
Tiltalte som er reineier er bosatt i X. Han tilhører reinbeitedistrikt nr. 13 - Ifjordfjellet og er formann i tillitsmannsutvalget for dette. Reinbeitedistriktet består av 22 enheter. Pr. 1. april 1985 hadde distriktet ca 11700 dyr. På samme tid hadde tiltalte 1178 dyr. Tiltalte har vært med i dette reinbeitedistriktet fra 1969. Tiltalte og hans familie arbeider med reinen. Han benytter ikke leid hjelp. I tiden 25. april til 25. oktober benyttes de aktuelle områdene i bl.a. Lebesby kommune til sommerbeite for reinen. Mens reinen er på sommerbeite bruker tiltalte og hans familie en hytte ved Y. Hytta ligger ved en anleggsveg til - - -elvutbyggingen og ca 25 km fra riksvegen. Fra denne hytta og til Hjertevannet er det ca 1-2 km. Hytta ble oppført i første halvdel av 1970-årene. Den ble oppført i forbindelse med bygging av anleggsvegen.
Retten legger tiltaltes forklaring til grunn om at det aktuelle området har vært benyttet som sommerbeite for rein i lang tid. Videre legger retten til grunn at reineierne og deres familier samt medhjelpere har benyttet og fortsatt benytter mye fisk i kostholdet om sommeren. Dette kan være fisk som spises stekt eller kokt som fersk fisk eller som saltet fisk. På sommeren er reinkjøttet lite egnet til mat. Den fisken som benyttes har fra gammelt av vært fisket med garn. Retten legger tiltaltes forklaring til grunn om at reineierne i samråd har drevet fiske i området og at deres fiske ikke har representert noen overbelastning av fiskeressursene.
Adamselvvassdraget ble bygget ut til kraftforsyningsformål i begynnelsen av 1970-årene. Utbyggingen representerer et omfattende naturinngrep og har således vært til skade for bl.a. reindriftsnæringen og fisket. Videre har bygging av anleggsveg ført til en økt trafikk og sterkere beskatning av fiskebestanden i området. Den aktuelle anleggsvegen er hvert år åpen for alminnelig ferdsel fra 20. juli og fram til snøen kommer.
I begynnelsen av august 1984 holdt tiltalte og hans familie til på hytta ved Y som ledd i utøvelse av reindriftsnæringen. De arbeidet med merking av reinen. Tidligere på sommeren hadde tiltalte skaffet fisk gjennom garnfiske i bl.a. Y og Mardasjavri. Det var imidlertid etterhvert blitt vanskelig å skaffe nok fisk fra disse vannene.
Den 5. august 1984 på kvelden satte han 6 garn i en lenke tvers over en del av Hjertevannet. Hverken tiltalte eller andre reineiere hadde da fisket med garn i vatnet på ca 10 år.
Garna som ble benyttet var dypvannsgarn med en dybde på 4 meter og en lengde på 30 meter hver. Det var monofilgarn med en maskevidde på 29 millimeter eller 22 omfar. Garna var festet til land på hver side og hektet sammen slik at det var en åpning på ca 10-15 meter mellom garna og land på hver side. I midten var det dessuten en åpning på ca 6-7 meter. Garna var merket med tiltaltes navn og adresse.
Den 7. august 1985 ved 13.00 til 14.00 tiden ble garna oppdaget av en reinpolitipatrulje der bl.a. vitnet tidligere reinpolitibetjent Audun Isak Berg var med. Garna ble trukket og beslaglagt. Fangsten i garna utgjorde ca 2 kg usløyd røye. Tiltalte har forklart og retten legger til grunn at han hadde tenkt å trekke garna samme kveld. - - -