Rt-1987-80
| Instans: | Høyesterett - Dom |
|---|---|
| Dato: | 1987-01-30 |
| Publisert: | Rt-1987-80 (16-87) |
| Stikkord: | |
| Sammendrag: | |
| Saksgang: | L.nr 11/1987, nr 89/1986 |
| Parter: | 1. Arve Snapa 2. Henry Hengebøl 3. Emil Sjørbotten 4. Arne Hofosseter 5. Hans og Ole Rønåsen 6. Hallvard Sund 7. Ole Einarsrud 8. Gjertrud Skara 9. Erik Kjølseth 10. Finn Erik Blakstad 11. Leif Bye 12. Olaug Krav 13. Torbjørn Smestad (Advokat Knut Lassen) mot Staten v/Miljøverndepartementet (Regjeringsadvokaten v/advokat Steinar Tjomsland) |
| Forfatter: | Holmøy, Schweigaard Selmer, Michelsen, Christiansen, Røstad, Endresen, Sinding-Larsen, Skåre, Aasland, Hellesylt, Bugge, Halvorsen, Philipson, Langvand, Dolva, Backer, justitiarius Sandene |
| Lovhenvisninger: | Grunnloven (1814) §105, §97, Plenumsloven (1926) §3, §4, Naturvernloven (1970) §20, §20b, Naturvernloven (1970), Grunnloven (1814), Lov om naturfredning (1910) §3, Tvistemålsloven (1915) §180, Skjønnsprosessloven (1917) §54, §5, Plenumsloven (1926), Vassdragsloven (1940) §18, Naturvernloven (1954) §5, Oreigningsloven (1959) §1, §2, §10, §11, §18, §21, §22, §23, §8, §9, Strand- og fjellplanleggingsloven (1971), Ekspropriasjonserstatningsloven (1973) §5, Ekspropriasjonserstatningsloven (1973), Ekspropriasjonserstatningsloven (1984) §5, Ekspropriasjonserstatningsloven (1984), LOV-1985-02-15-2, Plan- og bygningsloven (1985) §32 |
Dommer Holmøy: Saken gjelder erstatning til grunneiere for fredning av Rønnåsmyra i Grue kommune, Hedmark, som naturreservat etter lov om naturvern 19 juni 1970 nr 63, jf endringslov 15 februar 1985 nr 2. Hovedspørsmålet er om det ved fastsettelsen av erstatning for tapte dyrkingsmuligheter skal ses bort fra offentlige tilskudd til nydyrking i samsvar med den nye bestemmelse i naturvernlovens §20 tredje ledd.
Rønnåsmyra ble fredet som naturreservat ved kongelig resolusjon 11 mai 1979 i medhold av naturvernlovens §8, jf §10, §21, §22 og §23. Fredningsvedtaket avløste en midlertidig fredning etter vedtak av Miljøverndepartementet 12 november 1973 i medhold av lovens §18 tredje ledd. Det fredede område, som har fått betegnelsen "Rønnåsmyra naturreservat", utgjør ca 1600 dekar, fordelt med et areal på ca 882 dekar for dyrkingstorv, 413 dekar randparti som dels er skogbevokst, 273 dekar vått midtparti inkludert vann, og 40 dekar starrmyr. Eiendomsretten tilligger et større antall grunneiere som har hver sine teiger, i størrelse fra 243 dekar og ned til 0,5 dekar.
Eierne av arealet for dyrkingstorv inngikk i 1969 en kontrakt med bedriften Nittedal Torvindustri som fikk rett til avtorving mot vederlag. Gjennomføringen av kontrakten ble hindret ved den midlertidige fredning. Det oppstod tvist mellom staten og Nittedal Torvindustri om bedriftens rett til erstatning. Ved Høyesteretts dom, inntatt i Rt-1979-971, er det lagt til grunn at bedriften hadde krav på erstatning for økonomisk tap i det vesentlige begrenset til tapte investeringer og de særskilte omkostninger bedriften hadde hatt som følge av den midlertidige fredning, men ikke for tapt fortjeneste.
Staten begjærte 27 august 1979 skjønn ved Solør herredsrett til avgjørelse av om de berørte grunneiere hadde krav på erstatning som følge av fredningen, og i tilfelle størrelsen av denne erstatning. For herredsretten var i alt 54 grunneiere parter. Staten bestred prinsipalt ethvert erstatningsansvar. Ved Solør herredsretts skjønn avsagt 8 juli 1983 ble erstatning tilkjent 18 grunneiere med til sammen 1,6 millioner kroner. De tilkjente erstatninger omfattet i det vesentlige tapte inntekter for avtorving etter kontrakten med Nittedal Torvindustri, tapte dyrkingsmuligheter, herunder tilretteleggelse for nydyrking ved at avtorvingen falt bort, og for skogbestand. Erstatning ble ikke gitt for tapt jakt og torv til eget bruk og salg.
Staten v/Miljøverndepartementet begjærte overskjønn ved Eidsivating lagmannsrett for samtlige poster der det var tilkjent erstatning. Etter samråd med grunneierne begjærte staten overskjønnet utsatt i påvente av de endringer i naturvernloven som var varslet med sikte på å bedre det erstatningsrettslige vern for grunneiere og andre rettighetshavere som blir berørt av de mest inngripende fredningsformer.
Endringene i erstatningsreglene ble vedtatt ved lov 15 februar 1985 nr 2. Mens naturvernloven opprinnelig hadde en felles erstatningsregel for alle vedtak etter loven, ble det gitt nye regler i §20 for de mest inngripende fredningsformer - fredning som naturreservat etter §8 og §9 og som naturminne etter §11. Den tidligere regel, som ble beholdt for andre verneformer, gikk ut på at erstatning kunne kreves etter alminnelige rettsgrunnsetninger. Etter den nye regel for reservat- og naturminnefredning skal erstatning betales etter reglene for ekspropriasjon av fast eiendom, jf lov 6 april 1984 nr 17. I naturvernlovens §20 tredje ledd er det dog uttrykkelig bestemt at dersom det ved erstatningens utmåling blir tatt hensyn til påregnelige fremtidige bruksendringer, skal det ved erstatningsfastsettelsen ses bort fra offentlige tilskudd som i tilfelle gis til bruksomleggingen. Også prosessuelt fikk eiere og rettighetshavere som blir berørt av disse mest inngripende fredningsformer, en bedret stilling. - Endringsloven trådte i kraft straks. Overgangsreglene innebar at de nye regler skulle gjelde blant annet ved overskjønn når hovedforhandlingen var påbegynt etter at loven hadde trådt i kraft, slik tilfellet var i denne sak.
Etter at endringsloven var trådt i kraft, trakk staten overskjønnsbegjæringen tilbake for så vidt angår tapet for bortfall av kontrakten med Nittedal Torvindustri og for skogbestand. Overskjønnet var deretter i det vesentlige begrenset til erstatning for tap av dyrkingsmuligheter. Saken ble derfor hevet for 5 av de 18 grunneiere.
Eidsivating lagmannsrett avsa overskjønn 18 desember 1985. De 13 grunneiere ble tilkjent erstatning med til sammen 603 500 kroner.
I lagmannsretten var det dissens om det ved erstatningsutmålingen skulle ses bort fra tilskudd til nydyrking slik det er fastsatt i §20 tredje ledd etter endringsloven. Herredsretten, som avgjorde saken på grunnlag av de tidligere regler, hadde lagt til grunn at offentlige nydyrkingstilskudd ikke skulle tas i betraktning for de eiendommer som ikke hadde dyrkingsverdi uten offentlige tilskudd, men at de skulle tas i betraktning for de andre eiendommer. Lagmannsretten la til grunn at spørsmålet hadde betydning bare for de tre grunneiere som man måtte regne med ville søkt om nydyrkingstilskudd før 1982, da det ble innført en mer restriktiv praksis for tildeling av slike tilskudd. Eierne av slike gårder det her gjelder, kunne etter den nye praksis ikke regne med å få nydyrkingstilskudd. Det var dissens om det for de tre takstnumre - til tross for den nye regel i §20 tredje ledd - skulle tas hensyn til nydyrkingstilskudd. Et flertall - formannen og to av skjønnsmennene - la regelen i §20 tredje ledd til grunn. Flertallet bygde på at grunneierne ikke ville hatt krav på at tilskuddene ble tatt i betraktning etter de tidligere regler, og at de nye regler gav eierne et minst like godt erstatningsrettslig vern som de tidligere. Et mindretall - to av skjønnsmennene - la til grunn at nydyrkingstilskuddene skulle tas i betraktning ved erstatningsfastsettelsen etter reglene før endringsloven, og fant at endringsloven ikke kunne tolkes slik at den skulle ha tilbakevirkende kraft til skade for grunneierne.
Det var også dissens om hvilken kapitaliseringsrente som skulle legges til grunn ved erstatningsberegningen.
Om saksforholdet og partenes anførsler for de tidligere retter viser jeg til de avsagte skjønn.
Grunneierne, som er blitt fritatt for rettsgebyrer, har påanket overskjønnet til Høyesterett.
I medhold av høyesterettsloven 25 juni 1926 nr 2 §4 tredje ledd, jf §3, besluttet justitiarius 26 mai 1986 at saken skulle behandles av den samlede Høyesterett. I samsvar med høyesterettslovens §5 tredje ledd er Justisdepartementet varslet om saken.
I anken gjøres det gjeldende at lagmannsretten har bygd på en uriktig rettsanvendelse når den ikke har tatt nydyrkingstilskudd i betraktning ved erstatningsfastsettelsen. Det hevdes videre å være uriktig rettsanvendelse at det ikke er gitt erstatning for den midlertidige fredning.
På begge punkter er det også anført at skjønnsgrunnene er mangelfulle.
De ankende parter har i det vesentlige gjort gjeldende:
Fredning som naturreservat er den mest inngripende fredningsform. Grunneierne er berøvet all utnyttelse som har økonomisk verdi. Gjennomføringen av kontrakten med Nittedal Torvindustri, som var meget fordelaktig for grunneierne, ble hindret ved den midlertidige fredning. Alle de ankende parter unntatt to hadde kontrakt med Nittedal Torvindustri. Hvis kontrakten var blitt gjennomført, ville de, i tillegg til vederlag for avtorving, fått tilrettelagt forholdene for nydyrking ved grøfting og fjerning av stubber og røtter. Fredningen hindret både nydyrking og skogsdrift. Igjen på grunneiernes hånd er bare rett til jakt på annet enn fugl og sanking av bær og sopp. Retten til elgjakt i området etter fredningen hevdes å være uten økonomisk betydning.
De ankende parter vil bli berøvet en vesentlig del av verdien av eiendommen dersom det ved erstatningsfastsettelsen ses bort fra tilskudd til nydyrking, og de vil komme i en uheldig særstilling i forhold til andre grunneiere.
Den foreliggende fredning er så inngripende at den må anses som en ekspropriasjon, og ikke som en rådighetsinskrenkning som innebærer en mer betinget rett til erstatning. Lagmannsrettens behandling av spørsmålet om fredningen må anses som en ekspropriasjon eller en rådighetsinnskrenkning, hevdes å være mangelfull, særlig på bakgrunn av prosedyren.
Til støtte for at også innskrenkninger i rådigheten etter forholdene kan bli ansett som ekspropriasjon, vises til praksis ved ekspropriasjon til militære skytefelt og til kraftlinjer, jf oreigningslovens §2 nr 15 og nr 19, og ved vannverksekspropriasjoner, jf vassdragslovens §18. Innskrenkningene i eierens rådighet i disse tilfelle hevdes å være vesentlig mindre inngripende enn ved fredning til naturreservat. For så vidt angår vurderingen i forhold til vassdragslovens §18, vises til Høyesteretts dom i Rt-1986-430 (Bjørheim).
De ankende parter har ellers pekt på følgende momenter som de mener taler for at det foreligger ekspropriasjon og ikke rådighetsinnskrenkning:
Etter legaldefinisjonen i oreigningslovens §1 omfatter "oreigningsinngrep" også forbud mot å nytte en eiendom på en bestemt måte. Når det som her bare er et "tomt skall" igjen av eiendomsretten, må det legges til grunn at det foreligger en ekspropriasjon. Det vises til Høyesteretts dom i Rt-1978-442 (Lamyra). - Ved vurderingen må det videre ha betydning om det er en aktuell eller en ny utnyttelse som forbys. Oppdyrking kan ikke anses som en ny utnyttelse. Dyrkingsjord er en produksjonsreserve som når som helst kan dyrkes opp. - Det foreligger et spesielt og ikke et generelt inngrep. Reservatfredning etter naturvernloven retter seg mot bestemte, mindre grupper som ikke er tilfeldig sammensatt, men valgt fordi deres eiendommer har kvaliteter som ønskes bevart. Rønnåsmyra er etter det opplyste den eneste myr av sitt slag man kan verne. - Inngrepet er varig, ikke bare midlertidig.
At det ikke er tale om en overføring av rådighet, kan ikke være noe avgjørende moment mot ekspropriasjonssynspunktet. Dette moment er ikke avgjørende ved inngrep for anlegg av vannverk.
Etter tidligere rett - før naturvernloven av 1970 - gjaldt det etter de ankende parters mening ingen begrensning i retten til erstatning for naturfredning. Det vises til den første lov om naturfredning av 1910 §3 og den senere lov om naturvern av 1954 §5. Da naturvernloven av 1970 ble gitt, stod vi således overfor en 60 års tradisjon for at det skulle betales erstatning.
Det foreligger ingen avgjørende rettspraksis for at det her skulle foreligge en erstatningsfri rådighetsinnskrenkning og ikke en ekspropriasjon. Tvert om bygger Lamyra-dommen på det motsatte syn. I Rt-1980-94 (Fiskum) ble det lagt til grunn at det ved vurderingen av om fredningen kunne gjennomføres uten erstatning, måtte legges vekt på at en del av det beregnede tap bestod i at grunneierne ikke ville få offentlige tilskudd til nydyrking. Dette spørsmål er imidlertid et annet enn om tilskudd skal tas i betraktning ved erstatningsutmålingen når inngrepet først er funnet å være erstatningsbetingende. Også dom i Rt-1982-850 (Arekilen) der staten ble frifunnet for erstatning for reservatfredning, hevdes å stå i en annen stilling, blant annet fordi innskrenkningen i grunneierens rådighet hadde mindre betydning.
De ankende parter mener at den nye regel i naturvernlovens §20 tredje ledd er i strid med Grunnlovens §105.
Naturvernlovens §20 tredje ledd hevdes videre å være i strid med Grunnlovens §97. Også på dette punkt er skjønnsgrunnene mangelfulle. Lagmannsrettens flertall innskrenker seg til å bemerke at den nye lov gir grunneierne et minst like godt erstatningsrettslig vern som tidligere. Dette er etter de ankende parters mening uriktig, og i strid med Høyesteretts dom i Rt-1985-718 (Grana), der det ble lagt til grunn at det ved ekspropriasjon skal gis erstatning for nydyrkingstilskudd.
Det syn at domstolene skal være varsomme med å tilsidesette en lov som grunnlovsstridig, hevdes ikke å være relevant i denne sak, idet Stortinget ikke har tatt standpunkt til om offentlige tilskudd skal tas i betraktning ved erstatningsfastsettelsen, verken i forbindelse med den tidligere lov om ekspropriasjonserstatning av 1973 eller gjeldende lov av 1984. Det vises til forarbeidene til 1984-loven - Ot prp nr 50 for 1982-83 side 60 - der spørsmålet er overlatt til domstolene. Ved anvendelsen av endringsloven av 1985 må det særlig legges vekt på at det var et hovedformål å bedre grunneiernes stilling ved de mest inngripende fredningsformer. I denne sak hevdes at grunneierne i tilfelle vil få forringet sitt erstatningsrettslige vern i forhold til situasjonen før lovendringen. I en slik situasjon kan §20 tredje ledd ikke komme til anvendelse. Dette er etter de ankende parters mening også forutsatt under stortingsbehandlingen, se uttalelse fra stortingskomiteens flertall i Innst O nr 2 for 1984-85 side 3, som hevdes å forutsette at grunneierne kan påberope seg analogislutninger fra Grunnlovens §105 uten hinder av de nye regler.
Etter de ankende parters mening skal dyrkingstilskudd ikke bare tas i betraktning for de grunneiere som ville søkt før 1982. Lagmannsretten har sett bort fra den mulighet som også andre hadde for oppdyrking i 1970-årene. Det må i denne forbindelse sondres mellom avtorvingsarealet som var omfattet av kontrakten med Nittedal Torvindustri, og randsonen. Randsonen kunne vært dyrket opp når som helst. Muligheten for å få tilskudd utgjorde en del av eiendommens verdi. Disse forhold er ikke berørt i lagmannsrettens skjønnsgrunner.
Etter de ankende parters mening har lagmannsretten ikke gitt en tilstrekkelig begrunnelse for å avvise kravet om erstatning for midlertidig fredning. Det er således ikke tilstrekkelig å vise til at kravet ikke var tatt med i skjønnsbegjæringen slik lagmannsretten har gjort. Staten kan ikke på denne måte begrense skjønnet til den endelige fredning. Etter lovendringen i 1985 skal kravet for øvrig vurderes etter naturvernlovens §20b, jf §18 tredje ledd. Vilkåret om at krav må fremsettes innen et år etter at vedtaket er kunngjort, lar seg ikke praktisere i forhold til midlertidig fredning, idet grunneierne innen så kort tid ikke kan vurdere hvor inngripende den midlertidige fredning vil bli. Krav om erstatning for midlertidig fredning som avløses av en endelig fredning, må kunne fremsettes i forbindelse med erstatning for den endelige fredning.
De ankende parter har nedlagt slik påstand:
"1. Eidsivating lagmannsretts overskjønn av 18. desember 1985 i overskjønnssak nr. 47/1983: Staten v/Miljøverndepartementet - Arve Snapa m.f. oppheves så langt det er påanket.
2. De ankende parter tilkjennes saksomkostninger for Høyesterett med unntak av de utgifter som omfattes av gebyrfritakelsen."
Staten v/Miljøverndepartementet har i det vesentlige gjort gjeldende:
Naturvernlovens §20 tredje ledd er helt klar, og inneholder en uttømmende regel om betydningen av offentlige tilskudd til bruksendringer ved utmåling av erstatning for reservat- og naturminnefredning. Også endringslovens overgangsbestemmelse er klar, og må føre til at §20 tredje ledd skal anvendes i denne sak. Dersom regelen ikke skal anvendes, må det være fordi den settes til side fordi den er i strid med Grunnlovens §105, eller fordi anvendelsen i dette tilfelle er i strid med Grunnlovens §97.
Regelen i naturvernlovens §20 tredje ledd er vurdert av Stortinget. Mens det var sterkt omtvistet om det skulle gis særskilte erstatningsregler for reservat- og naturminnefredning, jf §20 første og annet ledd, var det ingen uenighet om §20 tredje ledd. Det er ikke grunnlag for de ankende parters anførsel om at det i lovforarbeidene er forutsatt at grunneierne kan gjøre gjeldende krav på grunnlag av Grunnlovens §105 i tillegg til naturvernlovens §20. Uttalelsen i Innst O nr 2 for 1984-85 side 3 som er påberopt, gjelder behandlingsformen for eventuelle krav som måtte bli reist etter Grunnlovens §105, ikke spørsmålet om det er grunnlag for slike krav.
Det er en anerkjent oppfatning at domstolene skal vise varsomhet med å tilsidesette lover av denne karakter som grunnlovsstridige.
Fredningsvedtak etter naturvernloven er utvilsomt en rådighetsinnskrenkning og ikke ekspropriasjon. Sondringen mellom rådighetsinnskrenkninger og ekspropriasjon står sentralt i norsk stats- og reguleringsrett. Ved ekspropriasjon skal det etter Grunnlovens §105 betales full erstatning, mens den som berøres av en rådighetsinnskrenkning bare har krav på erstatning i særlige tilfelle, og erstatningen utmåles også etter andre regler enn ved ekspropriasjon. Det vises til Rt-1918-401 (konsesjonslovgivningen) og Rt-1970-67 (strandloven). At fredning etter naturvernloven er rådighetsinnskrenkninger, er forutsatt ved behandlingen både av naturvernloven av 1970 og endringsloven av 1985, og er også lagt til grunn i praksis. Det vises blant annet til Rt-1979-971 (midlertidig fredning av Rønnåsmyra), Rt-1980-94 (Fiskum) og Rt-1982-850 (Arekilen). Høyesteretts flertalls standpunkt i Rt-1978-442 (Lamyra) er etter statens syn uriktig, og iallfall langt på veg fraveket ved senere rettspraksis. At rådighetsinnskrenkninger i en del tilfelle kan pålegges ved ekspropriasjon av en negativ servitutt, er ikke noe argument for at rådighetsinnskrenkninger også i andre tilfelle er ekspropriasjon. Avgjørelsen i Rt-1986-430 (Bjørheim) som de ankende parter har vist til, er nettopp egnet til å belyse sondringen mellom negative servitutter og rådighetsinnskrenkninger. Avgjørelsen er begrunnet i lovforarbeider og praksis i tilknytning til vassdragslovens §18, og har ingen betydning for fredning etter naturvernloven.
Etter statens syn ville en bestemmelse som naturvernlovens §20 tredje ledd ved ekspropriasjon ikke være i strid med Grunnlovens §105. Ved rådighetsinnskrenkninger må forholdet til Grunnloven være enda klarere. Avgjørelsen i Rt-1985-718 (Grana) som er påberopt av de ankende parter, gjaldt erstatningsfastsettelsen ved ekspropriasjon, der man ikke har noen regel som svarer til §20 tredje ledd. Spørsmålet om betydningen av offentlige tilskudd er her overlatt til domstolene. Høyesteretts flertall i Grana-saken forutsatte at lovgiveren kunne valgt den løsning at det ikke skulle tas hensyn til offentlige tilskudd ved fastsettelsen av erstatning for tapte dyrkingsmuligheter. Ved vurderingen i forhold til Grunnlovens §105 må i alle fall det forhold mindretallet i Grana-saken la vekt på - plikten til tilbakebetaling av nydyrkingstilskudd når jorden går ut av produksjon - få betydning.
Også av andre grunner står offentlige tilskudd i en særstilling ved grunnlovsvurderingen. Offentlige tilskudd til nydyrking er et ledd i landbrukspolitikken og endres i takt med denne og med landets økonomi. Ingen har krav på at en tilskuddsordning skal opprettholdes. - Tilskuddene skal ivareta viktige samfunnsmessige hensyn. Ved fredning har disse hensyn måttet vike for andre hensyn som er funnet mer tungtveiende. - Det er videre grunn til å vurdere betydningen av offentlige tilskudd ved erstatningsfastsettelsen i sammenheng med reglene om at det ikke skal tas hensyn til verdiøkning som følge av offentlige planer og investeringer, se ekspropriasjonserstatningsloven av 1973 §5 nr 2, 3 og 4, jf nå loven av 1984 §5 fjerde ledd. Grunnlovmessigheten av disse regler er ikke tvilsom.
De formål en tilskuddsordning for nydyrking skal ivareta, kan gjennomføres på forskjellige måter. Det kunne for eksempel vært fastsatt i tilskuddsreglene at tilskudd til nydyrking ikke skal gis for arealer som det kan bli aktuelt å frede etter naturvernloven. I så fall ville det være inkonsekvent om offentlige tilskudd skulle tas i betraktning ved erstatning for fredning.
Etter statens syn er anvendelsen av §20 tredje ledd i dette tilfelle ikke i strid med Grunnlovens §97. For å konstatere en grunnlovsstridig tilbakevirkning må følgende tre vilkår alle være oppfylt: Grunneierne ville hatt krav på erstatning etter de tidligere regler, de ville hatt krav på en større erstatning fordi offentlige tilskudd skulle tas i betraktning, og det ville i tilfelle være i strid med Grunnlovens §97 å anvende de nye regler. Ingen av disse vilkår foreligger.
For så vidt angår den tidligere rettstilstand, fulgte det av naturvernlovens §20 at erstatning for reservatfredning skulle gis i samsvar med alminnelige rettsgrunnsetninger. En slik regel innebærer at det skal betales erstatning så langt det følger av Grunnlovens §105 anvendt på rådighetsinnskrenkninger. Det er ingen holdepunkter for at det gjelder noen speesiell norm for naturvernfredning. Utgangspunktet etter tidligere rett også for reservatfredning var at det skulle svært mye til for at fredningen utløste en rett til erstatning.
Etter statens syn ville ikke noen av de tre grunneiere som etter lagmannsrettens vurdering ville søkt om tilskudd før 1982, hatt krav på erstatning for tapte dyrkingsmuligheter, selv om tilskuddet ble tatt i betraktning. Man kan i denne forbindelse ikke bare se på den kapitaliserte verdi. Det må få betydning at det ikke er tale om et aktuelt tap, men et tap i fremtidig inntekt. I samsvar med prinsippet i bygningslovens §32, jf også §32 i den nye plan- og reguleringslov av 14 juni 1985 nr 77, må betydningen av inngrepet for den enkelte grunneier vurderes i forhold til hele eiendommen.
Når lagmannsretten har lagt til grunn at bare tre av de ankende parter ville ha søkt om dyrkingstilskudd før 1982, innebærer dette at de øvrige ikke ville fått dyrkingstilskudd selv uten fredningen. Dette er en bevisbedømmelse som Høyesterett ikke kan prøve.
Selv om det legges til grunn at de tre parter ville hatt krav på erstatning etter tidligere rett, kan det etter statens syn ikke forutsettes at tilskuddene skulle vært tatt i betraktning ved erstatningsfastsettelsen. Prinsippene for erstatningsutmålingen ved rådighetsinnskrenkninger er lite avklaret, men det kan iallfall konstateres at forskjellige tapsposter kan stå i forskjellig stilling. Spesielt om betydningen av tilskudd vises til Høyesteretts avgjørelse vedrørende Fiskum. Det ble her lagt til grunn at det ved vurderingen av om fredningen utløste noen rett til erstatning, hadde betydning at en del av tapet bestod i bortfall av offentlige tilskudd. Dette syn må tale sterkt for at tilskudd heller ikke skal tas i betraktning ved erstatningsutmålingen i tilfelle inngrepet utløser en rett til erstatning.
Subsidiært gjøres gjeldende at selv om tilskuddene ville vært tatt i betraktning ved erstatningsutmålingen etter tidligere rett, kan det ikke være i strid med Grunnlovens §97 å anvende §20 tredje ledd på skjønn som ikke var rettskraftige da endringsloven trådte i kraft. Det er under ingen omstendighet tale om en urimelig tilbakevirkning. Det må blant annet legges vekt på at lovendringen generelt innebar en betydelig forbedring av grunneiernes erstatningsrettslige vern. Det var i beste fall tvilsomt om de før lovendringen overhodet ville hatt krav på erstatning, og eventuelt hvordan den skulle utmåles. Hvis det på et enkelt punkt skulle foreligge en svekkelse, kan den kompenseres ved et bedret vern på andre punkter. Grunneierne kan ikke påberope seg både de eldre og de nye regler. Endringsloven må anvendes i alle tilfelle og for hele erstatningsfastsettelsen. - Det må også få betydning at grunneierne selv ønsket overskjønnet utsatt for å komme inn under de nye regler.
Etter statens syn er det ingen feil ved lagmannsrettens vurdering med hensyn til erstatning for den midlertidige fredning. Det er misvisende å hevde - slik de ankende parter gjør - at det er staten som har begrenset skjønnet til den endelige fredning. Erstatning for midlertidig fredning avgjøres nå etter naturvernlovens §20b. På samme måte som før endringsloven må krav fremsettes innen ett år etter at vedtaket er kunngjort. For øvrig er det statens mening at grunneierne ikke ville hatt krav på erstatning for den midlertidige fredning. Realiteten er imidlertid at de har fått erstatning også for denne. Ved vurderingen av når nydyrking ville funnet sted, har overskjønnsretten således lagt til grunn at avtorvingsperioden på 30 år etter kontrakten med Nittedal Torvindustri også løp under den midlertidige fredning. Grunneierne har videre mottatt torvavgift fra Nittedal Torvindustri under den midlertidige fredning.
Etter statens syn er det ikke på noe punkt mangler ved lagmannsrettens skjønnsgrunner. Høyesterett har tilstrekkelig grunnlag for å prøve anken.
Staten v/Miljøverndepartementet har nedlagt slik påstand:
"1. Overskjønnet stadfestes så langt det er påanket.
2. Staten v/Miljøverndepartementet tilkjennes saksomkostninger for Høyesterett."
Jeg finner at anken ikke kan føre frem.
For så vidt angår de påberopte mangler ved skjønnsgrunnene, kan disse etter min mening ikke anses som saksbehandlingsfeil. Anken over mangelfulle skjønnsgrunner har på alle punkter nær sammenheng med rettsanvendelsen, som Høyesterett har full kompetanse til å prøve. Jeg finner derfor ikke grunn til å gå inn på de enkelte punkter i skjønnsgrunnene som etter de ankende parters syn er mangelfulle. De er under enhver omstendighet tilstrekkelige til at Høyesterett kan prøve rettsanvendelsen.
For så vidt angår anken over rettsanvendelsen, skal jeg bemerke:
Formålet med lovendringen i 1985 var å bedre det erstatningsrettslige vern for grunneiere og andre rettighetshavere som blir berørt av de mest inngripende fredningsformer: reservat- og naturminnefredning. Endringsloven innebærer at det for disse fredningsformer skal gis erstatning etter de samme regler som ved ekspropriasjon. Erstatning skal gis for økonomisk tap som følge av fredningsvedtaket, og fastsettelsen av erstatningen skal skje i samsvar med lov 6 april 1984 nr 17 om vederlag ved oreigning av fast eiendom, jf naturvernlovens §20 første og annet ledd. Det ble forutsatt at erstatningen skal fastsettes på samme måte som om det ved ekspropriasjon var pålagt negative servitutter med samme innhold, se Ot prp nr 46 for 1983-84 side 15 første spalte.
Regelen i §20 tredje ledd om at det skal ses bort fra offentlige tilskudd som i tilfelle gis til bruksomlegging, har ikke noe motstykke i loven om vederlag ved oreigning av fast eiendom. I forarbeidene til denne lov er det forutsatt at betydningen av offentlige tilskudd ved erstatningsfastsettelsen fortsatt skal løses i rettspraksis, se Ot prp nr 50 for 1982-83 side 59-60 og Innst O nr 27 for 1983-84 side 8. I proposisjonen side 40 er uttalt at departementet vil arbeide videre med spørsmålet om betydningen av offentlige støttetiltak for erstatningsvurderingen og blant annet undersøke mulighetene for å regulere spørsmålet i reglene for de enkelte tilskuddsordninger.
Regelen i naturvernlovens §20 tredje ledd for reservatog naturminnefredning har et klart innhold. Regelen må innen det område den gjelder, anses være uttømmende slik at det ikke på annet grunnlag kan reises krav om at det skal tas hensyn til offentlige tilskudd som ytes til bruksomlegging. Jeg er enig med staten i at uttalelsen i Innst O nr 2 for 1984-85 side 3 første spalte som de ankende parter har påberopt, ikke innebærer noen forutsetning om at grunneierne også kan ha krav på erstatning på grunnlag av analogislutninger fra Grunnlovens §105. Det som ligger i denne uttalelse, er ikke annet enn at også krav som måtte bli gjort gjeldende på dette grunnlag, skal behandles etter lovens §20a. Dette er for øvrig i samsvar med departementets standpunkt i proposisjonen side 28 første spalte.
Også overgangsbestemmelsen i endringslovens avsnitt II annet ledd er etter ordlyden klar, og innebærer blant annet at de nye erstatningsregler skal anvendes når hovedforhandling i overskjønnet - som her - er påbegynt etter at endringsloven trådte i kraft. Overgangsbestemmelsene i avsnitt II svarer til overgangsbestemmelsene i loven av 1984 om vederlag ved oreigning av fast eiendom. Man ønsket at endringslovens regler så vidt mulig også skulle gjelde erstatning for eldre fredninger som ikke var rettskraftig avgjort, da man forutsatte at rettighetshaverne dermed fikk en bedre stilling, se Ot prp nr 46 for 1983-84 side 25.
Dersom regelen i naturvernlovens §20 tredje ledd likevel ikke skal anvendes ved det foreliggende skjønn, må det være fordi den settes til side på det grunnlag at den strider mot Grunnlovens §105, eller fordi anvendelsen her ville innebære en tilbakevirkning i strid med Grunnlovens §97. Selv om anvendelsen ikke anses å være i strid med Grunnlovens §97, kan det eventuelt være spørsmål om å tolke overgangsbestemmelsen innskrenkende.
Et omstridt spørsmål i saken er om fredningen av Rønnåsmyra skal anses som en ekspropriasjon eller en rådighetsinnskrenkning som ikke har karakter av ekspropriasjon. For rådighetsinnskrenkninger som ikke er ekspropriasjon, er utgangspunktet at de bare utløser rett til erstatning i særlige tilfelle. Spørsmålet om man står overfor en ekspropriasjon eller en rådighetsinnskrenkning, har etter min mening ikke avgjørende betydning i denne sak. Da spørsmålet har stått sentralt i partenes prosedyre, skal jeg likevel kort kommentere det:
Det kan neppe være tvilsomt at fredningsvedtak etter naturvernloven, også reservat- og naturminnefredning som omfattes av de særlige regler i lovens §20 og §20a, må anses som rådighetsinnskrenkninger og ikke ekspropriasjon. Av betydning i denne forbindelse er at fredning ikke innebærer en overføring av rådighet, og at adgangen til å utnytte et område i større eller mindre grad fryses fast. At også reservatog naturminnefredning er rådighetsinnskrenkninger og ikke ekspropriasjon, lå til grunn for lovendringen i 1985. Begrunnelsen for lovendringen var nettopp at man stod overfor rådighetsinnskrenkninger som i sine virkninger lå nær opp til ekspropriasjon.
De ankende parter har særlig påberopt seg Høyesteretts dom i Rt-1978-442 (Lamyra), hvor det under dissens 3-2 ble lagt til grunn at eieren av et område som var omfattet av en reservatfredning, hadde krav på erstatning fordi han ble hindret i å utnytte den del av en sandforekomst som lå innen det fredede område, uten hensyn til om inngrepet var vesentlig. Den begrunnelse som ble gitt for at fredningen av sandforekomsten måtte "fremstå likt med fysisk avståelse", er ikke holdbar. Det syn flertallet i Lamyra-saken bygde på, må iallfall i det vesentlige anses fraveket ved senere rettspraksis, se Rt-1980-94 (Fiskum) og Rt-1982-850 (Arekilen). Jeg peker på at sondringen mellom rådighetsinnskrenkninger og ekspropriasjon ikke lenger har praktisk interesse i forhold til erstatning for reservat- og naturminnefredning etter de regler som ble gitt ved endringsloven av 1985.
Om forholdet mellom naturvernlovens 20 tredje ledd og Grunnlovens 105 skal jeg bemerke:
Jeg finner det ikke tvilsomt at naturvernlovens §20 tredje ledd for så vidt angår rett til nydyrkingstilskudd, ikke kommer i strid med Grunnlovens §105. For vurderingen av dette spørsmål er det ikke nødvendig å gå mer generelt inn på hvilke prinsipper som gjelder for erstatningsfastsettelsen for rådighetsinnskrenkninger når utgangspunktet for vurderingen er Grunnlovens §105. Jeg begrenser meg til å peke på at de forskjellige tapsposter kan stå i en forskjellig stilling. En grunneier kan iallfall som utgangspunkt ikke ha et grunnlovbeskyttet krav på at offentlig tilskudd til bruksomlegging skal tas i betraktning ved erstatningsvurderingen.
For så vidt angår nydyrkingstilskudd som denne sak gjelder, viser jeg til at det i Fiskum-dommen i Rt-1980-94 ble lagt til grunn at det ved vurderingen av om en reservatfredning overhodet utløste noe erstatningskrav for tapte dyrkingsmuligheter, blant annet måtte få betydning at en stor del av tapet bestod i bortfall av offentlige tilskudd. Dersom nydyrkingstilskudd ikke tas i betraktning ved vurderingen av om en fredning overhodet utløser noe erstatningskrav, synes det lite konsekvent å ta slike tilskudd i betraktning i tilfelle hvor fredningen gir rett til erstatning.
Jeg er for øvrig enig i de argumenter som er anført fra statens side mot at krav på at offentlige nydyrkingstilskudd skal tas i betraktning ved erstatningsfastsettelsen, kan bygges på Grunnlovens §105. Jeg innskrenker meg til å peke på at formålet med nydyrkingstilskudd ikke kan gjennomføres når nydyrking hindres ved en fredning. Selv de grunneiere som ville foretatt oppdyrking innen relativt kort tid og som kunne regnet med å få tilskudd, kan ikke ha noe grunnlovbeskyttet krav på at tilskuddene skal tas i betraktning ved erstatningsfastsettelsen.
For vurderingen i forhold til Grunnlovens §105 kan det etter min mening ikke være avgjørende om nydyrking er blitt hindret ved en erstatningsbetingende rådighetsinnskrenkning eller ved en ekspropriasjon. Når Høyesteretts flertall i Rt-1985-718 (Grana) under tvil la til grunn at grunneierne ved ekspropriasjon hadde krav på at nydyrkingstilskudd ble tatt i betraktning ved erstatningsfastsettelsen, bygde resultatet på en tolking av den tidligere ekspropriasjonserstatningslov av 1973, der man som nevnt ikke har noen regel som svarer til naturvernlovens §20 tredje ledd. Det er ikke noe holdepunkt i Grana-dommen for at resultatet også ville fulgt av Grunnlovens §105. Resultatet i den saken kan derfor ikke ha noen betydning ved den grunnlovmessige vurdering. Grunnlovens §105 kan etter min mening ikke være til hinder for at det lovfestes en regel svarende til naturvernlovens §20 tredje ledd også for ekspropriasjon.
Spørsmålet om naturvernlovens 20 tredje ledd anvendt i denne sak kommer i strid med Grunnlovens 97, oppstår bare dersom grunneierne ville hatt krav på at nydyrkingstilskudd skulle vært tatt i betraktning etter de regler som gjaldt før endringsloven trådte i kraft.
Som jeg tidligere har nevnt, inneholdt naturvernlovens §20 tidligere en generell regel om at økonomisk tap som følge av vedtak etter loven, kunne kreves erstattet i samsvar med alminnelige rettsgrunnsetninger. Dette innebar at tapet kunne kreves erstattet for så vidt det fulgte av Grunnlovens §105. Jeg er tidligere kommet til at grunneierne ikke hadde noe krav etter Grunnlovens §105 på at nydyrkingstilskudd skulle tas i betraktning ved erstatningsfastsettelsen. Krav på erstatning kunne heller ikke utledes av rettspraksis før lovendringen. Den nye bestemmelse medførte derfor ingen svekkelse av grunneiernes erstatningsrettslige vern.
De ankende parter har også gjort gjeldende at det foreligger feil rettsanvendelse og mangelfulle skjønnsgrunner ved lagmannsrettens vurdering av kravet om erstatning for den midlertidige fredning i 1973.
Etter naturvernlovens §20b slik den lyder etter lovendringen i 1985, skal tap blant annet som følge av midlertidig fredning erstattes i samsvar med alminnelige rettsgrunnsetninger. Kravet avgjøres ved skjønn etter begjæring av en av partene innen ett år etter at vedtaket er kunngjort. Fra grunneiernes side ble det ikke reist noe krav innen fristen. Før endringsloven gjaldt tilsvarende regler for alle vernevedtak etter loven, jf §20 slik den tidligere lød. Det er således ikke tale om noen ny regel som ble innført ved endringsloven for midlertidig fredning.
At det senere er truffet vedtak om varig fredning, kan ikke i seg selv lede til at grunneierne kan kreve erstatning også for den forutgående midlertidige fredning, jf Ot prp nr 46 for 1983-84 side 19. Det beror således i utgangspunktet ikke på en uriktig rettsanvendelse når lagmannsretten bare har vurdert tapet ved den varige fredning.
De ankende parter har anført at det vil kunne føre til urimelige resultater dersom det på grunn av fristbestemmelsen ikke blir gitt erstatning for en midlertidig fredning når denne er blitt langvarig, uten at dette kunne forutses da den ble vedtatt. Konkrete anførsler om slike spesielle forhold som kunne gi lagmannsretten tilstrekkelig foranledning til å ta opp spørsmålet om fravikelse av fristbestemmelsen, foreligger imidlertid ikke.
Anken har ikke ført frem. Da saken reiser prinsipielle spørsmål, finner jeg at staten ikke bør tilkjennes saksomkostninger for Høyesterett, jf skjønnsprosesslovens §54b sammenholdt med unntaksbestemmelsen i tvistemålslovens §180 første ledd.