Rt-1982-241

Instans:	Høyesterett - Dom
Dato:	1982-02-26
Publisert:	Rt-1982-241 (54-82)
Stikkord:	(Altasaken), Forvaltningsrett, Reguleringsvedtak, Direkteanke, Plenumssak
Sammendrag:	Saken gjaldt spørsmål om gyldigheten av en kgl. resolusjon, hvor det etter innhentet samtykke fra Stortinget ble fastsatt reguleringsbestemmelser for statsregulering av Altaelven. Vannkraftutbygging av Altaelven ville føre til svært negative konsekvenser for samisk reindrift, og dessuten demme ned den samiskspråklige bygda Masi. Utbyggingen førte til massiv motstand fra både lokale og miljørorganisasjoner, som i 1978 samlet seg i Folkeaksjonen mot utbygging av Alta/Kautokeino-vassdraget. Alta herredsrett hadde slått fast at utbygginga var i strid med vernevedtaket av Masi, men retten mente likevel utbyggingen var lovlig. Etter avgjørelsen ble anleggsarbeidet med utbyggingen startet igjen, som førte til nye sivile ulydighetsaksjoner fra Folkeaksjonen mot utbygging. Høyesterett kom til samme resultat som herredsretten. Den kgl. resolusjon som tillot utbyggingen av Alta-vassdraget var gyldig. Når det gjaldt spørsmål om brudd på folkeretten og om samene måtte anses å være urbefolkning, mente Høyesterett reguleringsvedtaket ikke var alvorlig nok til å komme i strid med folkerettslige regler, og uansett var utbyggingsområdet undergitt norsk suverenitet. I ettertid har Alta-saken ført til en totalreform av norsk samepolitikk. Vi fikk en ny samelov i 1987, en egen grunnlovsparagraf om samisk språk, kultur og samfunn i 1988, og Sametinget ble åpnet i 1989.
Saksgang:	Høyesterett L.nr. 39/1982
Parter:	1. Alta Laksefiskeri Interessentskap (høyesterettsadvokat Knut Lassen) 2. De reinbeiteberettigede i reinbeitedistrikt nr 20, 21, 22, 23 og 24, Johan J. Sara m.fl. i reinbeitedistrikt nr. 25 og Bæskadesgruppen i reindistrikt nr. 1, og Masi bygdelag (advokat Leif Dunfjeld - til prøve) 3. Grunneiere og rettighetshavere i Alta og Masi: 1. Edel Jacobsen m.fl. (83 parter) (advokat Steinar Winther Christensen - til prøve). Hjelpeintervenienter: 1. Norske Reindriftssamers Landsforbund (advokat Leif Dunfjeld - til prøve) 2. Norges Naturvernforbund (høyesterettsadvokat Ketil Lund) 3. Fire fjordfiskere: 1. Thorbjørn Olsen, 2. Osvald Nordstrand, 3. Erland Kristoffersen, 4. Magnar Andersen (advokat Steinar Winther Christensen - til prøve) mot staten v/Norges vassdrags- og elektrisitetsvesen (regjeringsadvokat Bjørn Haug med rettslig medhjelper advokat Johan Remmen)
Forfatter:	Christiansen, Stabel, Mellbye, Blom, Bølviken, Tønseth, Schweigaard Selmer, Michelsen, Elstad, Røstad, Holmøy, Løchen, Endresen, Sinding-Larsen, Skåre, Aasland, Ryssdal
Lovhenvisninger:	Skjønnsprosessloven (1917) §38, §48, §2, §30, §49, §50, Vassdragsreguleringsloven (1917) §19, §2, §4a, §5, §6, §8, §12, §16, Forvaltningsloven (1967) §41, Grunnloven (1814) §105, Tvistemålsloven (1915) §150, §163, §6, §86, §98, Plenumsloven (1926) §3, §4, Fornminneloven (1951) §1, Oreigningsloven (1959) §21, §25, Naturvernloven (1970) §1, Reindriftsloven (1978) §1, §28, Kulturminneloven (1978) §4

Dommer Christiansen: Ved kgl. resolusjon av 15. juni 1979 ble det etter innhentet samtykke av Stortinget i medhold av vassdragsreguleringsloven av 14. desember 1917 nr. 17 fastsatt reguleringsbestemmelser for statsregulering i forbindelse med utbygging av Savtso kraftverk i Altaelva. Regjeringsadvokaten inngav samme dag skjønnsbegjæring til Alta herredsrett i medhold av vassdragsreguleringsloven §16 og §19 til fastsettelse av erstatning og/eller pålegg om tiltak.

Jeg innskyter at Stortinget allerede den 30. november 1978 hadde samtykket i utbyggingsplanen for Altavassdraget på grunnlag av tilråding i St. prp. nr. 107 for 1977-78. Fire stortingsrepresentanter fremsatte imidlertid forslag om at Stortinget skulle ta spørsmålet om utbygging av vassdraget opp til ny behandling. Forslaget, som ble behandlet av Stortinget 6. juni 1979, ble ikke vedtatt. Samme dag gav Stortinget bevilgning til igangsetting av anleggsarbeidene. På bakgrunn av protester og aksjoner mot utbyggingen behandlet Stortinget for øvrig saken på nytt 30. mai 1980 på grunnlag av en særskilt St. meld. nr. 61 for 1979-80 om regjeringens arbeid med gjennomføringen av Stortingets vedtak i saken. Meldingen ble av Stortinget vedlagt protokollen.

Ved inkaminasjonen av skjønnet påstod en rekke saksøkte skjønnet nektet fremmet, idet de hevdet at den kongelige resolusjon var ugyldig. Skjønnsretten, som ble satt med 6 skjønnsmenn, vedtok i medhold av tvistemålsloven §98 annet ledd og §150, jfr. skjønnsloven §2, å foreta oppdelingen av skjønnet. I første omgang behandlet retten bare spørsmålet om å fremme skjønnet samt et krav om delskjønn for tap av reinbeite og et krav om midlertidig erstatning til Alta Laksefiskeri Interessentskap.

Alta herredsrett avsa 5. desember 1980 under dissens med hensyn til gyldighetsspørsmålet skjønn med følgende slutning:

«I. Skjønnet fremmes.

II. Staten ved Norges vassdrags- og elektrisitetsvesen skal betale til de reinbeiteberettigede i reinbeitedistriktene nr. 20 Geritnjarga, nr. 21 Kvaløya, nr. 22 Fieddar, nr. 23 Seinos/Navgastak og nr. 24 Seiland ved de respektive formenn 1400 - ettusenfirehundre - kroner med tillegg på 25% i årlig erstatning, første gang 1. oktober etter at anleggsarbeidet er igangsatt. Beløpet betales til et fond for de nevnte reinbeitedistrikter som disponeres av distriktsformennene i fellesskap.

III. Kravet fra Alta Laksefiskeri Interessentskap tas ikke til følge.

IV. Staten ved Norges vassdrags- og elektrisitetsvesen skal betale erstatning for saksomkostninger innen 14 dager fra forkynnelse av skjønnet til

1) Alta Laksefiskeri Interessentskap ved høyesterettsadvokat Knut Lassen med 285000 - tohundreogåttifemtusen - kroner.

2) saksøkte grunneiere ved advokat Steinar Winther Christensen med 205000 - tohundreogfemtusen - kroner.

3) saksøkte grunneiere ved høyesterettsadvokat Knut Ramstad med 9950 - nitusennihundreogfemti - kroner.

4) de saksøkte reineiere ved advokat Leif Dunfjeld med 179000 - ethundreogsyttinitusen - kroner, og

5) Norges Naturvernforbund ved høyesterettsadvokat Ketil Lund med 65000 - sekstifemtusen - kroner.»

Alta Laksefiskeri Interessentskap, Edel Jacobsen m.fl. som utgjør i alt 83 grunneiere og rettighetshavere i Alta og Masi som berøres av reguleringen, de reinbeiteberettigede i reinbeitedistrikt nr. 20, 21, 22, 23 og 24, Johan J. Sara m.fl. i reinbeitedistrikt nr. 25, Bæskadesgruppen i reinbeitedistrikt nr. 1, samt Masi bygdelag har påanket skjønnet til Hålogaland lagmannsrett på grunn av feil i saksbehandlingen og rettsanvendelsen. Norske Reindriftsamers Landsforbund, Norske Samers Riksforbund og Norges Naturvernforbund har påanket skjønnet som hjelpeintervenienter. Ved erklæring av 10. september 1981 har også 4 fjordfiskere sluttet seg til ankesaken som hjelpeintervenienter. I prosesskrift av 7. november 1981 har Norske Samers Riksforbund trukket sin hjelpeintervensjon tilbake.

Regjeringsadvokaten søkte på vegne av ankemotparten, staten v/Norges vassdrags- og elektrisitetsvesen - senere kalt NVE - Høyesteretts kjæremålsutvalgs samtykke til at ankene ble brakt direkte inn for Høyesterett, jfr. tvistemålsloven §6 og skjønnsloven §2. De ankende parter og hjelpeintervenientene protesterte mot slik innbringelse. Den 11. mars 1981 traff kjæremålsutvalget beslutning om å tillate anke direkte til Høyesterett. Ved brev av 13. mars 1981 ble partene og hjelpeintervenientene underrettet om at justitiarius i medhold av høyesterettsloven av 25. juni 1926 nr. 2 §4 tredje ledd, jfr. §3, hadde bestemt at saken skulle behandles av den samlede Høyesterett. I brev av 11. april 1981 ble de samme underrettet om at justitiarius i medhold av loven §4 fjerde ledd hadde oppnevnt prosessfullmektiger for de ankende parter og hjelpeintervenientene, og at oppnevningen også gjaldt bevisopptakene.

Ved forberedende dommers beslutning av 4. juni 1981 ble professor Robert Paine, Canada, oppnevnt som sakkyndig for Høyesterett i samespørsmål. Samme dag besluttet dommeren at dosent Arne K. Sterten og statsmeteorolog Per Eyvind Nordlie skulle oppnevnes som sakkyndige for retten i meteorologiske spørsmål.

Etter begjæring av Norges Naturvernforbund avsa den forberedende dommer 29. juni 1981 kjennelse hvor staten ble pålagt å fremlegge syv tabellariske oversikter over antatt fremtidig kraftforbruk i Norge.

Til bruk for ankebehandlingen er det avholdt en rekke bevisopptak ved Alta herredsrett, Trondheim byrett og Oslo byrett. Det er videre fremlagt en rekke nye dokumenter, blant annet en betenkning om folkerettslige spørsmål av professor Douglas Sanders, Canada. Ankesaken har et meget betydelig omfang. Utdragene i saken utgjør mellom 7000 og 8000 sider. I det alt vesentlige fremstår saken imidlertid for Høyesterett i samme skikkelse som for skjønnsretten.

Ankeforhandling er avholdt i tiden 3. november til 18. desember 1981 med i alt 32 rettsdager.

Det har versert og verserer for domstolene en rekke andre saker som har tilknytning til utbyggingsvedtaket, dels retter seg mot iverksettelsen av dette.

Ved stevning av 20. juni 1979 til Alta herredsrett reiste Norges Naturvernforbund egen sak om gyldigheten av den kongelige resolusjon av 15. juni 1979. I saken oppstod spørsmål om verneting og søksmålskompetanse. Disse prosessuelle spørsmål ble behandlet særskilt og endelig avgjort ved Høyesteretts kjennelse av 23. april 1980, jfr. Rt-1980-569. Saken ble ved kjennelsen avvist fra Alta herredsrett.

Den 29. juni 1979 begjærte Norges Naturvernforbund for Alta herredsrett midlertidig forføyning om stans i anleggsarbeidene inntil rettskraftig avgjørelse forelå i den nettopp nevnte sak om gyldigheten av den kongelige resolusjon. Denne begjæring ble ikke tatt til følge ved herredsrettens kjennelse av 7. september 1979. Kjennelsen er ikke påkjært.

I tilsvar til skjønnsretten av 28. august 1979 fra advokat Dunfjeld på vegne av reinbeitedistriktene m.v. ble det også begjært midlertidig forføyning for å forhindre skadelige inngrep ved at anleggsarbeidene ble igangsatt før ugyldighetsinnsigelsen var rettskraftig avgjort. Denne begjæring er imidlertid ikke blitt forfulgt.

På vegne av reinbeitedistriktene nr. 20, 21, 22, 23 og 24 a - distrikt nr. 24 er under nærværende sak blitt delt i to - har høyesterettsadvokat Bjørn Pettersen den 12. oktober 1981 uttatt stevning ved Alta herredsrett mot NVE med påstand om at dette forpliktes til å stanse arbeidet på anleggsveien Stilla-Savtso i inntil 6 uker. Samme dag fremmet han begjæring til namsretten om midlertidig forføyning for slik stansning. Ved namsrettens kjennelse av 22. oktober 1981 ble denne begjæring forkastet. Kjennelsen er ikke påkjært.

Det har i forbindelse med ulovlige demonstrasjoner mot utbyggingen vært en rekke straffesaker. Jeg viser her blant annet til Rt-1981-21, Rt-1981-35, Rt-1981-673, Rt-1981-887, Rt-1981-973 og Rt-1981-1036.

II. Oversikt over skjønnsrettens avgjørelse.

Jeg nevner innledningsvis at det er en feil i skjønnsrettens angivelse av partsantallet for så vidt gjelder grunneierne i Alta og Masi. Skjønnsretten har oppgitt antallet til 142, mens det i alt skal være 127 grunneiere som meldte seg som parter. Av disse har som alt nevnt til sammen 83 påanket skjønnet. For øvrig nevner jeg at det for skjønnsretten var uklart om alle som hadde meldt seg som saksøkte ved skjønnet, var å anse som parter i dette. Skjønnsretten fant imidlertid ikke grunnlag for i denne omgang å ta stilling til partsforholdet i sin helhet.

Etter å ha gitt en kort oversikt over behandlingen av utbyggingssaken, gir retten en omfattende redegjørelse for partenes anførsler vedrørende spørsmålet om fremme av skjønnet. De saksøkte og hjelpeintervenientenes prosessfullmektiger hadde delvis behandlet forskjellige sider av saken, men hadde også i det vesentlige sluttet seg til hverandres anførsler. Retten kunne derfor gjengi disse anførslene under ett, og fant det hensiktsmessig først å gjøre rede for dem. For korthets skyld nytter jeg i det følgende i likhet med skjønnsretten alene betegnelsen de saksøkte.

De saksøkte anførte at vedtaket om vassdragsregulering og utbygging, som dannet grunnlaget for skjønnsbegjæringen, var ugyldig. Ugyldigheten ble hevdet å følge av folkerettslige begrensninger i norske myndigheters adgang til å gjøre inngrep som dette i samisk næringsutøvelse og kultur. Det ble her blant annet vist til folkerettens regler om vern av urbefolkninger og etniske minoriteter. Vedtaket ble likeledes hevdet å være ugyldig på grunn av feil i saksbehandlingen som hadde ført til feil og mangler ved det faktiske grunnlag eller de faktiske forutsetninger for vedtaket om vassdragsregulering. Saksbehandlingsanførslene var særlig knyttet til bestemmelsene i vassdragsreguleringsloven §5 og §6, dvs. bestemmelsene om innholdet i den reguleringssøknad som Statskraftverkene fremmet og bestemmelsene om NVE s behandling av denne. Det ble anført at Statskraftverkenes søknad av april 1974 var meget mangelfull i forhold til loven krav, og det samme var tilfellet med den ajourførte søknad av mars 1976. Dette og den mangelfulle behandling av søknadene fra NVE s side hevdet de saksøkte hadde medført at skadevirkningene ved den vedtatte regulering ikke var blitt skikkelig utredet og derfor var blitt undervurdert. Innvendingene mot saksbehandlingen og avgjørelsesgrunnlaget ble særlig utdypet for så vidt gjelder reindrift, samiske interesser generelt, naturverdier, laksefiske, jordbruk, reguleringsfordeler og alternativ kraftdekning. De feil de saksøkte mente forelå, kunne etter deres mening ha virket inn på vedtakets innhold, slik at dette var ugyldig etter bestemmelsen i forvaltningsloven §41. Stortingets deltakelse i behandlingen av reguleringssøknaden og dets etterfølgende behandling av saken kunne etter de saksøktes mening ikke forhindre slik ugyldighet.

Staten v/NVE bestred at vedtaket om regulering av Altavassdraget er ugyldig, og mente at det ikke forelå grunnlag for å nekte skjønnet fremmet.

Den samlede skjønnsrett la til grunn at ingen folkerettslige regler var til hinder for at norske myndigheter traff det vedtak om vassdragsregulering som saken gjelder. Retten gjør deretter rede for sitt syn på de interne rettsregler som kommer til anvendelse i saken, først og fremst saksbehandlingsreglene i vassdragsreguleringsloven. Ved drøftelsen av omfanget av de opplysninger og oppgaver m.v. som etter loven pliktes fremlagt sammen med Statskraftverkenes reguleringssøknad, har retten delt seg. Tre av skjønnsmennene får her følge av sorenskriveren i et strengere syn på hva som må foreligge på dette stadium av reguleringssaken enn det som de tre øvrige skjønnsmenn anser som den riktige lovforståelse.

Den samme oppsplitting av retten finner sted når den deretter tar stilling til om det må anses å foreligge feil og mangler ved saksbehandling og avgjørelsesgrunnlag på de forskjellige saksbehandlingstrinn. Tre av skjønnsmennene deltar på enkelte punkter i kritikken av saksbehandlingen og avgjørelsesgrunnlaget. Men de finner at dette i det vesentlige er tilfredsstillende etter de regler og krav som var vanlige i planleggingstiden 1970-74, og at de feil og mangler de har pekt på ikke er vesentlige. Sorenskriveren har i større utstrekning enn disse tre skjønnsmenn funnet at det har foreligget mangler, og han har da på noen punkter sluttet seg til den kritikk de øvrige tre skjønnsmenn har gitt av saksbehandling og avgjørelsesgrunnlag. Ved den endelige vurdering av feilenes og manglenes betydning er imidlertid sorenskriveren enig med de tre førstnevnte skjønnsmenn i at de feil og mangler som foreligger i saksbehandling og avgjørelsesgrunnlag, ikke kan ha virket inn på vedtaket om regulering og utbygging av Altavassdraget. Den kongelige resolusjon om utbyggingen er derfor gyldig, selv om flertallet understreker at det finner spørsmålet tvilsomt. De øvrige tre skjønnsmenn - som altså utgjør rettens mindretall - lister opp hele 17 feil og mangler som de antar hefter ved saksbehandlingen og avgjørelsesgrunnlaget. Særlig 6 av disse feilene og manglene anser mindretallet for vesentlige, og samlet må manglene etter mindretallets mening lede til at den kongelige resolusjon er ugyldig og at skjønnet således ikke kan fremmes.

Jeg kommer senere tilbake til skjønnsrettens forståelse av rettsreglene og dens faktiske og rettslige vurderinger.

Når det endelig gjelder delskjønnene, gjaldt kravet fra reineierne bare anleggsvegen på strekningen fra skiferbruddene i Stilla til det punkt hvor rein skal krysse Tverrelva. Skjønnsretten fant at det var grunnlag for å tilkjenne erstatning for varig tap av beiteland.

Kravet fra Alta Laksefiskeri Interessentskap gjaldt midlertidig erstatning i anleggstiden. Da skjønnsretten fant at den ikke hadde tilstrekkelig faktisk grunnlag for å fastsette slik erstatning, ble kravet ikke tatt til følge.

III. Oversikt over partenes hovedanførsler for Høyesterett og deres påstander i ankesaken.

Også for Høyesterett gjør de ankende parter og hjelpeintervenienter gjensidig gjeldende hverandres anførsler i saken. For enkelhets skyld omtaler jeg derfor i det følgende ikke særskilt hjelpeintervenientene, men underforstår at de ankende parters anførsler også omfatter anførslene fra disse.

Både de ankende parter og staten har i ankesaken i det alt vesentlige gjort gjeldende de samme anførsler som for skjønnsretten. Men anførslene er utdypet på en rekke punkter. Fra de ankende parters side er her blant annet anført at skjønnsrettens behandling av faktum til dels er spinkel, da retten noen ganger bare gir sin konklusjon og flere av deres anførsler ikke er omtalt i det hele tatt. Når det gjelder statens anførsler, fant staten som nevnt av skjønnsretten for å spare tid der ikke grunn til en detaljert imøtegåelse av alle de saksøktes anførsler. Etter statens mening var nemlig en rekke av anførslene åpenbart uten rettslig relevans for gyldighetsspørsmålet. Slik saken har utviklet seg, har imidlertid staten for Høyesterett funnet det påkrevd med en bredere detaljert imøtegåelse av samtlige anførsler fra de ankende parters side.

Innledningsvis bemerker jeg at de ankende parter og staten er enige om at Høyesteretts kompetanse i gyldighetsspørsmålet - som også i ankesaken er det tvisten i realiteten dreier seg om - ikke er begrenset til feil i skjønnsrettens saksbehandling eller rettsanvendelse i samsvar med reglene i skjønnsloven §38. Jeg vil komme nærmere tilbake til dette spørsmål i det følgende avsnitt.

Når det gjelder de samiske interesser, anfører de ankende parter at folkerettslige regler som Norge er bundet av er til absolutt hinder for nærværende vassdragsregulering. Under enhver omstendighet er slikt inngrep bare mulig i bestemte tilfelle og etter en bestemt saksforberedelse, og disse krav er her ikke oppfylt. Den kongelige resolusjon om utbygging hevdes derfor å være ugyldig som stridende mot våre folkerettslige forpliktelser. Fra statens side er bestemt bestridt at en reguleringssak av et så beskjedent omfang som den nærværende overhodet kan reise noe folkerettslig spørsmål i relasjon til samene som etnisk minoritetsgruppe i det norske samfunn, eventuelt krenke rettsregler av forfatningsmessig trinnhøyde.

De ankende parter anfører videre at den internrettslige prøving av gyldigheten av den kongelige resolusjon skjer etter de vanlige regler for forvaltningsvedtak. At Stortingets samtykke til utbyggingsvedtaket var nødvendig etter vassdragsreguleringsloven §2, er en kompetansebetingelse i den samlede saksbehandling, men endrer ikke det forhold at hele saksbehandlingen og de faktiske forutsetninger for vedtaket kan prøves av domstolene. Det er her vist til Rt-1973-107, Rt-1963-1288 og Rt-1930-972.

Hva dernest gjelder de forvaltningsrettslige regler som får anvendelse - det vil i hovedsak si vassdragsreguleringsloven saksbehandlingsregler - gjør de ankende parter gjeldende to hovedanførsler.

Det hevdes for det første at det var feil i forbindelse med søknaden fra Statskraftverkene og NVE s behandling av den. Her gjøres gjeldende at søknaden ikke inneholdt eller var vedlagt alle de opplysninger eller utredninger som loven krever, og at den til tross for disse mangler ble tatt under behandling og utsendt av NVE. De ankende parter hevder i denne sammenheng blant annet at bestemmelsene i vassdragsreguleringsloven krever konkrete undersøkelser og utredninger, idet opplysninger basert på allmennkunnskaper og antakelser ikke er tilstrekkelige. Et sentralt krav er at verneinteressene må utredes i sammenheng, dvs. ved tverrfaglige undersøkelser og ikke enkeltvis. Alle forhold og interesser som er aktuelle, skal omtales i søknadsdokumentene, og reguleringens konsekvenser for alle vesentlige interesser skal være utredet før søknaden sendes til uttalelse. Vesentlig er videre at alle utbyggingsalternativer skulle vært angitt og utredet hver for seg. NVE hadde plikt til å avvise den mangelfulle søknad, og det er en saksbehandlingsfeil at så ikke er gjort. De ankende parter har ellers understreket at en rekke forhold tilsa at man i nærværende sak hadde en meget omhyggelig saksbehandling, idet man befant seg i en marginalsone for de fleste livsformer og samiske interesser kom inn i bildet m.v.

For det annet - og som langt mer vesentlig - hevder de ankende parter at utredningsplikten aldri ble oppfylt og at konsesjonsmyndighetene derfor baserte sin avgjørelse på et uriktig eller ikke forsvarlig utredet grunnlag. Denne hovedanførsel henger imidlertid nøye sammen med den først nevnte. Etter de ankende parters mening var misligholdene på søknadstidspunktet en vesentlig årsak til at en rekke forhold forble uutredet eller misforstått helt frem til den kongelige resolusjon ble avgitt, blant annet fordi man kom i tidsnød. Det er derfor nødvendig å se feilene i sammenheng, noe skjønnsretten hevdes ikke å ha hatt den fulle forståelse av. Ved at søknaden var misvisende og mange forhold forble uutredet, fikk feilene under den fortsatte behandling hos konsesjonsmyndighetene en kumulativ effekt. Også et risikosynspunkt hevdes å komme inn her. Er ikke alle relevante forhold forsvarlig overveid, må risikoen for den manglende oppfyllelse av utredningsplikten påhvile konsesjonsmyndighetene. Det hevdes videre at de forskjellige reguleringsalternativer forble uutredet, og at det var i strid med forsvarlig saksbehandling at søknaden ikke ble tilbakesendt NVE for ny vurdering og foreleggelse for de berørte parter da utbyggingsplanen ble vesentlig endret under den videre behandling hos konsesjonsmyndighetene.

De ankende parter bestrider at det kan ha selvstendig rettslig betydning at Stortinget her uttrykkelig har funnet vurderingsgrunnlaget tilfredsstillende. Stortingets flertall kan ikke i en konkret politisk situasjon bestemme innholdet av saksbehandlingsregler som forutsetter en omsorgsfull behandling og som er en rettssikkerhetsgaranti for verneverdige interesser. Her er de påviste feil i saksbehandling og utredningsgrunnlag av en slik mengde og tyngde at det etter de ankende parters mening ikke er tvilsomt at de sett i sammenheng kan ha påvirket vedtakets innhold, og det er tilstrekkelig til at den kongelige resolusjon må kjennes ugyldig etter prinsippet i forvaltningsloven §41. I denne sammenheng er også muligheten for at Stortinget ville ha truffet vedtak om utsettelse av saken relevant. De etterfølgende behandlinger av saken i Stortinget kan ikke reparere dette forhold.

Staten v/NVE bestrider på sin side at det selv med en streng forståelse av saksbehandlingsreglene foreligger vesentlige feil i den saksbehandling og det avgjørelsesgrunnlag som ledet frem til den kongelige resolusjon. Dette gjelder selv om Stortinget her skulle betraktes som et forvaltningsorgan underlagt vanlige forvaltningsrettslige regler. At man ved en fingransking av en så omfattende sak kan finne forhold som man i dag eventuelt kan si burde vært gjort annerledes eller bedre, er ikke nok. Etter statens mening er de ankende parters saksfremstilling til dels lite dekkende, fordi man bare tar utsnitt av saksbehandlingen her og der og i tillegg også gir direkte uriktige opplysninger om denne. Videre prosederes det på rettslig sett irrelevante spørsmål i en sak hvor det er truffet en politisk avgjørelse, en avveining av samfunnsmessige hensyn som det er lagt til Stortinget å avgjøre.

De ankende parter har mest konsentrert seg om selve søknaden, og overser dermed etter statens mening den meget fyldige senere saksbehandling. Ved å gripe fatt i bagateller avviser de ifølge staten at denne konsesjonssaken i virkeligheten har fått en særdeles omsorgsfull behandling. Konsesjonsmyndighetene sørget i samsvar med vassdragsreguleringsloven regler for innhentelse av en betydelig mengde til dels meget omfattende skriftlige utredninger og opplysninger i saken. Hertil kom mengden av innkomne uttalelser, både på grunnlag av høringsbehandlingen og uttalelser fremkommet av interesserte på eget initiativ. I tillegg var det flere befaringer og møter med dem som representerte berørte interesser. Saken ble videre ikke av Stortinget vurdert i noe vakuum, men i samme tidsrom som Stortinget behandlet en lang rekke saker som direkte berørte utbyggingssaken. Det gjaldt således blant annet landsdelsplanen for Nord-Norge, planene om vern av vassdrag, aksjonsplanen for samiske bosettingsområder, den nye reindriftslov, det økonomiske langtidsprogram, energimeldingen m.v. Videre inngår også konsesjonsmyndighetenes eget brede erfaringsgrunnlag og innsikt i avgjørelsesgrunnlaget. Etter statens mening hadde samtlige konsesjonsmyndigheter ved sin avgjørelse etter vassdragsreguleringsloven §8 et fyldig grunnlagsmateriale, og alle vurderte i det alt vesentlige det som i dag hevdes å være feil og mangler.

Etter statens mening legger både de ankende parter og skjønnsretten uriktig til grunn en for streng forståelse av de skjønnsmessige saksbehandlingsregler i vassdragsreguleringsloven. Man har blant annet oversett disse reglers relative innhold, hvor konsesjonsmyndighetenes egen vurdering av utredningspliktens omfang må aksepteres av domstolene hvis denne vurdering er forsvarlig. Utredningsplikten må også ses i forhold til de vilkår som er satt for reguleringstillatelsen, jfr. blant annet at man her har det strengeste manøvreringsreglement for noen vassdragsregulering hittil med full revisjonsadgang etter 5 år. Endelig har man oversett at formålet med denne del av saksforberedelsen alene er å tilrettelegge grunnlaget for en standpunkttagen etter vassdragsreguleringsloven §8 - ja eller nei til utbygging. Detaljundersøkelser foretas senere hvis svaret blir ja, og da med sikte på erstatningsskjønnet m.v.

Fra statens side er sterkt fremhevet ikke bare betydningen av at det er Stortinget som faktisk har truffet utbyggingsvedtaket og da uttrykkelig har uttalt at det fant avgjørelsesgrunnlaget tilfredsstillende, men også at Stortinget både i 1979 og i 1980 har vurdert vedtaket på nytt etter å være blitt presentert for å ha tatt standpunkt til alle de innvendinger som de ankende parter nå gjør gjeldende for domstolene. Staten har pekt på at domstolene har vært tilbakeholdne med å utøve kontroll overfor Stortingets egne vurderinger, jfr. blant annet Rt-1976-579, jfr. særlig side 584 og Rt-1976-1.

Selv om Høyesterett skulle finne avgjørelsesgrunnlaget utilfredsstillende, bestrider staten at manglene er av slik art og omfang at Stortingets vedtak om utbygging og Kongens tilslutning til og gjennomføring av dette vedtak rettslig sett er ugyldig. Feilene kan ikke ha påvirket vedtakets innhold. Under denne subsidiære betraktning har staten bestridt at Stortingets vedtak - som Kongen statsrettslig sett må anses forpliktet til å følge opp - kan vurderes med utgangspunkt i vanlige forvaltningsrettslige regler. Man beveger seg her på det konstitusjonelle plan, og Stortinget har verken underlagt seg vassdragsreguleringsloven generelle regler eller forvaltningsloven regler for sin egen saksbehandling. Det hadde derfor fri adgang til å supplere søknaden om denne var mangelfull uten noen forpliktelse til å sende søknaden tilbake til forvaltningen. Under enhver omstendighet må Stortingets tolking av saksbehandlingsreglene i vassdragsreguleringsloven være autoritativ i den forstand at plenarvedtaket slår igjennom formelle bestemmelser som bare middelbart berører borgerne. Da Stortingets samtykke er et vilkår for reguleringsvedtaket, og dets vedtak igjen er bindende for regjeringen, hevder staten at det ikke under noen omstendighet kan være en saksbehandlingsfeil om regjeringen har lagt avgjørende vekt på stortingsvedtaket. Når Stortinget har godtatt en saksbehandling som tilstrekkelig for seg, hevder staten for øvrig at det er tvilsomt om domstolene kan anvende årsaksproblematikken i forvaltningsloven §41 ved en etterprøvelse.

Staten har endelig pekt på de særlige problemer som reiser seg for domstolene ved kontroll med avgjørelsesgrunnlaget i en sak som denne. Der dette beror på en skjønnsmessig vurdering, for eksempel det fremtidige kraftbehov, vil myndighetenes skjønn i seg selv være et vesentlig moment. Men man må etter statens mening anta at domstolenes prøvelsesrett her begrenses ytterligere der fakta etter sin natur er kvalifisert faglige, eller etter sin natur usikre fordi de knytter seg til forutsigelser av fremtidige virkninger av reguleringen. Det er i denne sammenheng blant annet vist til dommer i Rt-1975-603, jfr. særlig side 606, og Rt-1962-805, jfr. særlig side 809.

På bakgrunn av sakens omfang har jeg funnet det hensiktsmessig med en slik generell oversikt over partenes hovedanførsler, selv om denne oversikt til dels bare blir skissemessig. Jeg kommer senere tilbake til partenes detaljerte anførsler.

Hva endelig angår anførslene mot delskjønnene, har reineierne påanket erstatningsfastsettelsen til opphevelse under påberopelse av saksbehandlingsfeil. Alta Laksefiskeri Interessentskap har likeledes påstått opphevelse, da skjønnsretten etter dets mening ikke hadde rettslig adgang til å avslå kravet.

Det er nedlagt slike påstander i saken:

Alta Laksefiskeri Interessentskap:

«Prinsipalt:

1. Den Kgl. res. av 15. juni 1979 om statsregulering for utbygging av Savtso kraftverk i Altavassdraget kjennes ugyldig.

2. Alta herredsretts skjønn av 5. desember 1980 oppheves og saken avvises fra Alta herredsrett.

Subsidiært:

Alta herredsretts skjønn av 5. desember 1980 oppheves for så vidt Alta Laksefiskeri Interessentskaps krav om midlertidig erstatning for skade på laksefisket i anleggstiden ikke er tatt til følge.»

De reinbeiteberettigede i reinbeitedistrikt nr. 20, 21, 22, 23 og 24, Johan J. Sara m.fl. i reinbeitedistrikt nr. 25 og Bæskadesgruppen i reinbeitedistrikt nr. 1, Masi bygdelag og Norske Reindriftsamers Landsforbund:

«1. Den Kgl. resolusjon av 15. juni 1979 kjennes ugyldig og skjønnet avvises.

2. Alta herredsretts skjønn vedrørende erstatning for anleggsveien oppheves.»

Edel Jacobsen m.fl. - i alt 83 grunneiere og rettighetshavere i Alta og Masi samt 4 fjordfiskere:

«1. Den Kgl. res. av 15. juni 1979 kjennes ugyldig.

2. Alta herredsretts skjønn av 5. desember 1980 oppheves og skjønnet nektes fremmet.»

Norges Naturvernforbund:

«1. Den Kgl. resolusjon av 15. juni 1979 kjennes ugyldig.

2. Skjønnet oppheves og nektes fremmet.»

Staten v/Norges vassdrags- og elektrisitetsvesen:

«Alta herredsretts skjønn stadfestes.»

Det reelle hovedspørsmål i saken - hvis prosessuelle side jeg senere kommer tilbake til - er gyldigheten av den kongelige resolusjon av 15. juni 1979 om utbygging av Altavassdraget.

Jeg er når det gjelder dette spørsmål kommet til samme resultat som skjønnsrettens flertall. Men jeg kan i stor utstrekning ikke tiltre den begrunnelse flertallet har gitt for sitt standpunkt, herunder den til dels skarpe kritikk som også flertallet har rettet mot konsesjonsmyndighetenes saksbehandling. Når det gjelder delskjønnene, er jeg kommet til at reineiernes anke må forkastes, mens anken fra Alta Laksefiskeri Interessentskap bør tas til følge.

I det følgende behandler jeg først de prosessuelle spørsmål som saken reiser. Innledningsvis har jeg også funnet det hensiktsmessig å gi en kortfattet oversikt over det faktiske omfang av nærværende vassdragsregulering, fordi rettsanvendelsen må ses på bakgrunn av dette saksforhold. Dette vil bli utdypet under den senere gjennomgåelse av konsesjonsmyndighetenes faktiske grunnlag for vedtaket om vassdragsregulering. Etter de to innledningsavsnitt ser jeg nærmere på vassdragsreguleringsloven regler om saksbehandlingen. De folkerettslige anførsler har jeg funnet det naturlig å behandle sammen med de samiske spørsmål, som danner neste hovedavsnitt. Her drøfter jeg alle anførsler som har vært reist i tilknytning til forhold ovenfor den dam som skal bygges i Savtso. Deretter behandler jeg manøvreringsreglementet, som danner overgangen til det neste store interessefelt som reguleringen berører, nemlig lakseinteressene. Etter å ha tatt stilling til de øvrige angrep på konsesjonsmyndighetenes saksbehandling og faktiske grunnlag for deres vedtak, vil jeg til slutt drøfte ankene over delskjønnene.

IV. Prosessuelle spørsmål.

a) Partsforholdet og ugyldighetspåstanden.

Det fremgår av det foranstående at skjønnsretten har avsagt to delskjønn. Krav om erstatning for tap av beite på grunn av selve anleggsvegen ble tatt til følge, mens krav om midlertidig erstatning for skade på fiskeinteressene i anleggstiden ikke ble gitt medhold. Beitekravet gjaldt de reinbeiteberettigede i reinbeitedistrikt nr. 20, 21, 22, 23 og 24, mens fiskeinteressene tilhørte Alta Laksefiskeri Interessentskap. Disse har påanket delskjønnene, og er parter i ankesaken. Hovedspørsmålet i saken er imidlertid som nevnt gyldigheten av den kgl. resolusjon av 15. juni 1979 om vassdragsutbyggingen. Partene har nedlagt særskilt påstand om at denne resolusjon skal kjennes ugyldig, dvs. at retten ikke bare skal avgjøre dette prejudisielt. Det reiser seg derfor spørsmål om det prosessuelt er adgang til å ta et slikt krav til følge.

Skjønnsrettens avgjørelse er videre påanket som parter av Johan J. Sara m.fl. i reinbeitedistrikt nr. 25 og Bæskadesgruppen i reinbeitedistrikt nr. 1 samt Masi bygdelag, foruten av 83 grunneiere og rettighetshavere som berøres av statsreguleringen av vassdraget. Også disse har nedlagt påstand om at den kongelige resolusjon kjennes ugyldig. De nevnte personer og grupper pretenderer alle å være erstatningsberettigede under det videre skjønn for skjønnsretten, og vil derfor på vanlig måte kunne påanke de skjønn som etterhånden blir avsagt for dem. Men det prosessuelle spørsmål i nærværende sak blir om de også kan kreve selvstendig partsstilling her fordi de har samme interesse som partene i de to delskjønn i å få avgjort gyldighetsspørsmålet. Dersom de ikke er selvstendige parter, må de nøye seg med stilling som hjelpeintervenienter i ankesaken i likhet med Norske Reindriftsamers Landsforbund, Norges Naturvernforbund og de 4 fjordfiskere. Deres ankeerklæringer er nemlig subsidiært erklæringer om hjelpeintervensjon, og adgangen til hjelpeintervensjon er ikke bestridt.

Jeg finner grunn til sterkt å presisere at de reiste prosessuelle spørsmål ikke har hatt noen praktisk betydning i ankesaken. Som allerede nevnt gjør samtlige ankende gjensidig gjeldende hverandres anførsler, og helt uavhengig av den formelle partsstilling har de ankende og hjelpeintervenientene med stor grundighet prosedert samtlige anførsler som de mener har betydning i saken. Men det følger av prosessreglene at Høyesterett av eget tiltak må ta stilling til disse spørsmål, både fordi prosessen er regelbundet og fordi en uriktig rettsanvendelse som er uten praktisk betydning i nærværende sak, kan få konsekvenser i andre ankesaker.

b) Partenes anførsler med hensyn til partsforholdet og ugyldighetspåstanden.

De parter i skjønnet som pretenderer selvstendig ankerett i nærværende sak, tar utgangspunkt i skjønnets slutning post I, hvor det heter at «skjønnet fremmes». Heri ligger - hevder de - at skjønnet tok standpunkt til det materiellrettslige spørsmål om retten til ekspropriasjon, eller med andre ord at i uttrykket «skjønnet fremmes» ligger at ekspropriasjonsretten ble rettskraftig avgjort både i subjektiv og objektiv forstand. Det er her blant annet vist til Alten: Skjønnsloven (4. utg.) side 68. Dermed har samtlige parter i «hovedskjønnet» selvstendig ankerett selv om de formelt ikke er parter i delskjønnene, fordi gyldighetsspørsmålet direkte er avgjort også for dem. Det er også anført at praktiske grunner taler for en selvstendig partsstilling i dette tilfelle, da det synes lite hensiktsmessig at gyldighetsspørsmålet skulle kunne prøves på nytt etter hvert som det blir avsagt nye skjønn.

Staten v/regjeringsadvokaten har ikke ønsket å nedlegge noen formell avvisningspåstand med hensyn til de prosessuelle spørsmål som Høyesterett må ta stilling til av eget tiltak. Men regjeringsadvokaten har anført at ankene dels kommer fra personer uten ankerett, dels gjelder avgjørelser som ikke er gjenstand for anke, og endelig at det kreves dom for noe Høyesterett ikke kan gi særskilt dom for. Det er her særlig vist til forarbeidene til skjønnsloven §48.

c) Mitt syn på partsforholdet og ugyldighetspåstanden.

Inntil skjønnsloven §48 ble endret ved lov av 23. oktober 1959 nr. 16, bestemte paragrafen blant annet at tvist om retten til ekspropriasjon - dvs. den materielle rettmessighet av saksøkerens ekspropriasjonskrav - ble avgjort av skjønnsretten under skjønnssaken ved særskilt kjennelse, som var gjenstand for selvstendig anke. Tvisten kunne også etter §49 og §50 overføres til avgjørelse i søksmåls former, dvs. ved dom.

Dette system ble endret i 1959. Slik §48 nå lyder, er det alene en nektelse av å fremme skjønnet som avgjøres ved egen kjennelse, og som kan påankes etter vanlige regler. Går skjønnsrettens avgjørelse ut på at skjønnet skal fremmes, skal det ikke avsies noen egen kjennelse om det. En slik avgjørelse treffes formløst under skjønnsforretningen, og avgjørelsen kan bare angripes ved overprøvelse av selve skjønnet, jfr. Ot. prp. nr. 43 for 1957 om lov om ekspropriasjon av fast eiendom side 63. Disse ankeregler kan heller ikke omgås ved at det foretas en oppdeling av avgjørelsen, slik at en tvist om gyldigheten av ekspropriasjonskravet prosederes og avgjøres særskilt. Hjemmelen for en særskilt behandling av et materiellrettslig spørsmål er nemlig tvistemålsloven §98, jfr. skjønnsloven §2, og denne paragraf gir ingen hjemmel for egen anke over en delavgjørelse om å fremme en sak.

Konklusjonen blir derfor at skjønnsrettens avgjørelse om å fremme nærværende skjønn, og det standpunkt den dermed har tatt om at den kongelige resolusjon om statsreguleringen er gyldig, bare kan angripes ved anke over et avsagt skjønn. Dette gjelder selv om skjønnsretten her uriktig har latt denne avgjørelse komme til uttrykk som et eget punkt i skjønnsslutningen. Denne prejudisielle avgjørelse kan bare angripes gjennom delskjønnene, og her er alene de parter som delskjønnene direkte gjelder. Johan J. Sara m.fl. i reinbeitedistrikt nr. 25 og Bæskadesgruppen i reinbeitedistrikt nr. 1, Masi bygdelag og de 83 grunneiere og rettighetshavere som berøres av statsreguleringen, kan derfor etter min mening ikke anses som parter. Disse personer og grupper må i stedet betraktes som hjelpeintervenienter for de ankende parter i delskjønnene.

Det følger av det jeg har sagt at gyldigheten av den kongelige resolusjon ikke blir et eget avgjørelsestema i Høyesteretts domsslutning. At Høyesterett måtte finne resolusjonen gyldig, kommer alene til uttrykk ved at det tas realitetsstandpunkt til de subsidiære anker over delskjønnene.

Jeg finner grunn til å tilføye at det etter min mening med rette kan reises spørsmål om det system man knesatte ved lovendringen i 1959 er det mest hensiktsmessige, i hvert fall ved større skjønn som det nærværende. Gode grunner kan her - som påpekt av hjelpeintervenientene - tale for at samtlige som er parter i skjønnet får gyldighetsspørsmålet avgjort særskilt og kan angripe denne avgjørelse, slik at spørsmålet blir rettskraftig avgjort en gang for alle. Som allerede understreket får imidlertid disse prosessreglene ingen reell betydning i nærværende sak.

d) Høyesteretts kompetanse i ankesaken.

Etter skjønnsloven §38 første ledd kan et skjønn som har vært styrt av en dommer bare påankes til opphevelse på grunn av feil i saksbehandlingen og rettsanvendelsen. Som alt nevnt er imidlertid partene enige om at Høyesterett har full kompetanse ved prøvingen av det prejudisielle spørsmål om gyldigheten av den kongelige resolusjon. Fra statens side er det også sterkt understreket at man er interessert i at Høyesterett i videst mulig utstrekning prøver de mange feil og mangler som er påstått å hefte ved saksbehandlingen og avgjørelsesgrunnlaget i konsesjonssaken.

Jeg er enig med partene i dette rettsspørsmål. Før den omtalte lovendring i 1959 var det ingen begrensninger i ankedomstolens kompetanse ved prøving av rettmessigheten av saksøkerens ekspropriasjonskrav, jfr. daværende §48. Etter lovendringen fremgår det klart av paragrafen at dette fremdeles gjelder når det er avsagt kjennelse om at skjønnet nektes fremmet. Men loven uttrykker seg ikke klart for det tilfelle at den prejudisielle avgjørelse bare kommer til uttrykk ved at skjønnet fremmes. Spørsmålet er imidlertid behandlet i lovforarbeidene, hvor det forutsettes at til feil i saksbehandlingen vil også høre at skjønnet er fremmet uten at de materielle betingelser har vært til stede. Dette vil etter motivene ha til følge at begrensningen i skjønnsloven §38 første ledd i forhold til ankegrunnene etter tvistemålsloven regler vil ha liten praktisk betydning når det gjelder disse prejudisielle avgjørelser. Jeg viser til Ot. prp. nr. 43 for 1957 64 annen spalte. Det avgjørende argument for denne løsning er imidlertid etter min mening hensynet til sammenheng i rettssystemet. Når ankedomstolen har full kompetanse der skjønnet er nektet fremmet eller der gyldighetsspørsmålet reises som egen sivil sak, bør domstolen nødvendigvis ha samme kompetanse om spørsmålet er prøvet prejudisielt ved at skjønnet fremmes. Dette synes også uten videre å være lagt til grunn i rettspraksis, jfr. således i Rt-1973-107.

e) Tilbaketrekkingen av erklæringen om hjelpeintervensjon fra Norske Samers Riksforbund.

Jeg har tidligere nevnt at Norske Samers Riksforbund ved prosessskrift av 7. november 1981 trakk tilbake sin erklæring om hjelpeintervensjon. Prosesskriftet var vedlagt et telegram til prosessfullmektigen fra forbundets styre, hvor det gis en begrunnelse for vedtaket. Begrunnelsen er av den art at jeg finner det nødvendig å kommentere den, og det gjøres etter min mening mest hensiktsmessig i forbindelse med de prosessuelle spørsmål.

Det heter i telegrammet at Norske Samers Riksforbund ikke kan «legitimere en så tilfeldig, forsert og politisk betent saksgang som det her er lagt opp til. NSR hadde med sin intervensjon villet bidra til at saken ble seriøst belyst. Nå har saksbehandlingen vært slik at den ikke er norske domstoler verdig.»

Etter omstendighetene innskrenker jeg meg til følgende kommentar, jfr. at tilsvarende kritikk av saksbehandlingen ble reist da Høyesteretts kjæremålsutvalg samtykket i direkte anke i saken:

Høyesterett har samme kompetanse som lagmannsretten ved overprøvingen av delskjønnene, og begge domstoler har som alt nevnt full kompetanse i spørsmålet om utbyggingsvedtakets gyldighet. Den helt overveiende mengde av bevisstoffet i saken er dokumentbevis, slik at spørsmålet om bevisumiddelbarhet er av meget liten - om noen - interesse. Avgjørelsestemaet er videre rene rettsspørsmål. Som tidligere nevnt har både parter og hjelpeintervenienter hatt full adgang til å fremføre alle sine anførsler og fremlegge alt bevisstoff som de fant var av interesse. Saken har derfor fått et meget stort omfang, meg bekjent er dette den mest omfangsrike og langvarige sivile rettssak Høyesterett til nå har behandlet. Av hensyn til sakens viktighet har videre Høyesterett vært satt i plenum. Det er uforståelig at man på denne bakgrunn kan uttale at ankesaken ikke er blitt seriøst belyst og at saksbehandlingen ikke er norske domstoler verdig.

V. Statsreguleringens faktiske omfang.

Før jeg drøfter de rettsregler som er påberopt i saken, finner jeg det som alt nevnt hensiktsmessig å gi en kortfattet oversikt over det faktiske omfang av den vassdragsregulering det her er tale om. Denne faktiske fremstilling vil bli nærmere utfylt og utdypet under drøftelsen av det grunnlag som konsesjonsmyndighetene baserte sin avgjørelse på. For ordens skyld bemerker jeg at skrivemåten for de geografiske navn til dels varierer i saksdokumentene. Jeg holder meg til den samme form som er nyttet i stortingsdokumentene.

Alta/Kautokeinovassdraget har en total lengde på ca 170 km fra sitt utspring i grensetraktene mot Finland og til utløpet i Altafjorden. Det har en rekke bielver, og i distriktene omkring vassdraget finnes en rekke større og mindre andre vassdrag. Under sitt løp mot nord passerer vassdraget samebygden Masi for der å løpe ut i innsjøen Ladnatjav'ri. Fra nordenden av denne er det ca 4 km i trange gjel til neste lange og smale innsjø, Vird'nejav'ri. Herfra går Altaelva et lengre stykke i en meget trang og dyp særpreget canyon, for senere å passere områder med bosetting og jordbruk før den renner ut i Altafjorden. I de siste ca 40 km er elva lakseførende og kjent som en av Norges beste lakseelver.

Alt i 1968 la Vassdragsdirektoratets avdeling for vasskraftundersøkelser frem en vurdering for utnyttelse av Alta/Kautokeinovassdraget med sideelver, og Statskraftverkene gav i brev 23. september 1970 Vassdragsdirektoratet beskjed om planleggingen. Kunngjøring fant sted i de lokale aviser i 1970.

Planene omfatter foruten Altaelva sideelvene Iesjåkka, Tverrelva, Joat'kajåkka, Vesterelva og Eibyelva, og berørte dermed store deler av den sentrale Finnmarksvidda. I Altaelva var det planer om en 50 meters regulering av Vird'nejav'ri. Dette forutsatte hel neddemming av samebygda Masi. Det er uten videre klart at en utbygging i dette format ville gi et stort kraftutbytte og samtidig medføre vesentlige skadevirkninger ikke minst for samiske interesser.

Planene ble da også møtt med skarpe protester, og 6. april 1973 vedtok Stortinget vern av Masi mot neddemming. Også regulering av en rekke av sideelvene ble frafalt, dels av lønnsomhetsgrunner, dels av hensyn til konsekvensene for befolkningen.

Statskraftverkenes første utbyggingssøknad april 1974 omfattet foruten regulering av selve Altaelva fra Vird'nejav'ri også overføring av øvre del av Iesjåkka og Tverrelva, og magasiner i Vird'nejav'ri, Iesjav'ri og Joat'kajavrit. Fremdeles var det tale om en betydelig utbygging, men i Statskraftverkenes ajourførte søknad av mars 1976 ble Iesjav'ri tatt ut av planen - dels av hensyn til finske fiskeinteresser i Tanaelva, dels fordi regulering av Iesjav'ri ville medføre store skadevirkninger i et sentralt reinflytteområde.

Hovedstyrets innstilling 21. desember 1976 omfattet foruten regulering av Altaelva fra Vird'nejav'ri overføring fra Joat kajavrit og øvre del av Tverrelva. Under behandlingen i Olje- og energidepartementet ble de to sistnevnte overføringer tatt ut med den begrunnelse at departementet ikke fant «grunn til å tvile på at en reduksjon av næringsgrunnlaget i dette området vil kunne få skadelige ringvirkninger for hele reindriftsnæringen i denne delen av Finnmarksvidda».

Olje- og energidepartementets foredrag i St. prp. nr. 107 for 1977-78 er avgitt 10. mars 1978. Hermed var de opprinnelige utbyggingsplaner redusert radikalt, slik at de nå gjaldt en moderat oppdemming av Vird'nejav'ri med derav følgende vesentlig reduksjon av både påregnelig kraftutbytte og påregnelige skadevirkninger. Det reduserte prosjekt ble så vedtatt av Stortinget, og ligger til grunn for den kgl. resolusjon av 15. juni 1979. En rekke av de vassdrag planene tidligere omfattet, gav Stortinget varig vern.

Vird'nejav'ri blir etter dette kraftverkets eneste magasin. I canyonen ca 5 km nedenfor innsjøen skal det bygges en betongdam som fra bunnen av kløften og opp til damkronen vil måle ca 110 m. Magasinet blir ca 18 km langt, og reguleringen medfører en oppdemming av Vird nejav ri på 15,2 m og en senkning på 4,8 m mellom kotene 245 og 265. Det neddemmede areal langs innsjøen blir på ca 2,8 kvadratkilometer. Magasinet vil tilsvare ca 6% av den vannmengde som i et middels år renner ut fra innsjøen.

Kraftstasjonen i Savtso med tunnelsystem vil ligge inne i fjellet på østsiden av Altaelva. Mellom dammen og tunnelutslippet er det ca 2 km, og denne del av elva - som ikke er lakseførende - får sterkt redusert vannføring. Nedenfor utslippet er det manøvreringsreglementet som er bestemmende for reguleringens virkninger for vannføringen i elva. Dette deler med hensyn til vannslippingen året i flere perioder. Jeg nevner til eksempel at i perioden etter at vannmagasinet er fylt, og frem til 1. september, skal vannføringen i elva ikke avvike mer enn 10% fra uregulert vannføring, mens største tillatte vannføring i tidsrommet fra 15. desember til 1. april skal være 30 m3/sek. I reglementet er presisert som generelle siktemål hensynet til laksefisket og isforholdene. Jeg kommer nærmere tilbake til reglementet i avsnitt VIII.

Fra Stilla i Tverrelvdalen øst for Altaelva blir det bygd en ca 25 km lang anleggsveg frem til anlegget ved Savtso.

Det er etter dette på det rene at i kraftutbyggingssammenheng står man overfor et lite inngrep om man alene ser på inngrepets geografiske omfang m.v., og det er vesentlig redusert i forhold til de opprinnelige planer. Hvor betydelig inngrepet er, vil imidlertid avhenge av hvilke verneinteresser det likevel berører. Dette vil jeg se på i det følgende. Det er imidlertid grunn til å merke seg at uttalelser og utredninger før proposisjonen knytter seg til de tidligere omfattende planer.

VI. Lov om vassdragsreguleringer av 14. desember 1917 nr. 17 m.v.

a) Konsesjonsmyndighetenes adgang til å vedta regulering og domstolenes adgang til å prøve gyldigheten av slike vedtak.

Vassdragsreguleringsloven §8 foreskriver at samtykke til vassdragsregulering som medfører skade eller ulempe for allmenne eller private interesser, «bør i alminnelighet bare gis, hvis denne skade eller ulempe må ansees for å være av mindre betydning i sammenligning med de fordeler som reguleringen vil medføre, herved også tatt i betraktning de påregnelige omkostninger ved gjennomførelsen av foretagendet». Det heter videre i §8: «Hensyn bør dessuten tas til andre skade- og nyttevirkninger av samfunnsmessig betydning, således virkninger av samfunnsøkonomisk og næringsmessig karakter som reguleringen kan gi anledning til.»

Bestemmelsen i §8 innebærer at konsesjonsmyndighetene må foreta en avveining av skader og ulemper mot fordelene ved reguleringen. De faktiske forhold som det ved denne avveining skal tas hensyn til, er delvis av slik art at det kan være mulig å foreta en tallmessig beregning på forhånd. Dette gjelder således de rene utbyggingskostnader. Men andre forhold er det vanskelig eller umulig å beregne på forhånd. Her må det foretas en skjønnsmessig vurdering av hvordan forholdene kan ventes å bli etter at utbygging har funnet sted. Til dette kommer at de interesser som skal tas i betraktning, for en stor del ikke kan gjøres til gjenstand for noen økonomisk vurdering. Konsesjonsmyndighetene må derfor foreta en avveining av fordeler og ulemper som til dels kan være usikre, og som til dels heller ikke direkte kan sammenlignes.

Loven stiller ikke opp noen bestemt rettslig grense for Kongens og Stortingets adgang til å gi samtykke til vassdragsregulering. Den omstendighet at utbygging vil medføre betydelige endringer i naturforholdene og store skader for friluftsliv og næringsinteresser, er ikke til hinder for at det treffes vedtak om regulering. Skader og ulemper av enhver art skal som nevnt veies mot fordelene ved reguleringen. Loven foreskriver heller ikke at visse interesser skal tillegges særlig vekt, eller at interesseovervekten for utbygging skal være betydelig. Konsesjonsmyndighetenes adgang til å foreta en temmelig fri skjønnsmessig vurdering følger også av at det i §8 er sagt at konsesjon til en vassdragsregulering som medfører skade eller ulempe, «bør i alminnelighet bare gis» hvis skader eller ulemper må antas å være av mindre betydning enn fordelene ved reguleringen.

Den rent skjønnsmessige avveining av fordeler mot skader og ulemper som Kongen og Stortinget foretar etter vassdragsreguleringsloven §8, kan domstolene ikke overprøve. Dette følger av vanlige regler om domstolenes adgang til å prøve gyldigheten av forvaltningsvedtak. Tilsidesettelse av skjønnsmessige forvaltningsavgjørelser kan nok tenkes på det grunnlag at det er utvist vilkårlighet eller at det foreligger myndighetsmisbruk. Men i den foreliggende sak er det ikke rettet noe angrep mot reguleringsvedtaket på dette grunnlag.

Det er ingen uenighet mellom partene på dette punkt. Når jeg likevel har funnet grunn til å nevne begrensningen i domstolenes prøvningsrett, er det fordi saken har vakt stor allmenn interesse, og fordi oppfatningen til dels synes å være at domstolene skal overprøve den prioritering og avveining av interesser som Stortinget og Kongen har foretatt. Dette er altså ikke riktig.

Det jeg har nevnt om begrensningen i domstolenes prøvningsrett, krever et supplement. Det er i saken hevdet at folkerettslige regler som Norge er bundet av, beskytter samene mot det inngrep i samiske interesser som statsreguleringen av Altaelva vil medføre. Reglene om domstolenes adgang til å prøve gyldigheten av forvaltningsvedtak er ikke til hinder for at domstolene fullt ut prøver om reguleringsvedtaket er i strid med folkerettslige regler. Dette spørsmål kommer jeg tilbake til i avsnitt VII.

Med den reservasjon jeg nettopp har nevnt, gjelder saken ikke spørsmålet om konsesjonsmyndighetenes adgang til å vedta regulering av Altaelva, men om saksbehandlingen har vært forsvarlig og om reguleringsvedtaket av 15. juni 1979 er bygd på tilstrekkelige opplysninger og riktige faktiske forutsetninger. De saksbehandlingsregler i vassdragsreguleringsloven som her har interesse, er loven §4a, §5 og §6. Disse spesialregler suppleres av alminnelige forvaltningsrettslige regler, herunder kravet om at forvaltningsorganene skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. De ankende parter hevder at det ble begått vesentlige feil under saksbehandlingen, og at disse feil kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold. De hevder videre at vedtaket til dels er bygd på mangelfulle og uriktige faktiske forutsetninger. Staten er ikke enig i dette.

b) Oversikt over loven saksbehandlingsregler.

Det er Direktoratet for statskraftverkene som står for planlegging og utbygging av statens regulerings- og kraftanlegg. Også når det gjelder statsreguleringer, fremsettes det søknad om regulering. Det er enighet om at behandling av slike søknader skal følge samme saksbehandlingsregler som søknader fra andre regulanter. Vassdragsdirektoratet behandler i første hånd alle reguleringstillatelser etter vassdragsreguleringsloven, også statsreguleringer. Direktoratet for statskraftverkene og Vassdragsdirektoratet inngår begge i NVE, som ledes av et hovedstyre. Hovedstyrets innstilling avgis til Olje- og energidepartementet - tidligere Industridepartementet - og saker om mindre reguleringer avgjøres direkte av Kongen. Når det gjelder større reguleringer kan Kongen først gi tillatelse etter at saken har vært forelagt for Stortinget, jfr. loven §2 annet ledd.

Når en planlegger har avsluttet sine rent foreløpige undersøkelser, skal han straks sende melding til NVE, som kunngjør meldingen, jfr. loven §4a nr. 2 og 3. I loven §5 finnes regler om hva den senere søknad om reguleringstillatelse «i alminnelighet» skal være ledsaget av. I åtte punkter regnes det opp forskjellige oppgaver og opplysninger. I loven §6 finnes så bestemmelsene om NVE s behandling av søknaden, blant annet om kunngjøring og innhentelse av høringsuttalelser etter nærmere fastsatte frister. Videre gir paragrafen konsesjonsmyndighetene hjemmel til på søkerens bekostning å innhente sakkyndige uttalelser for å vurdere reguleringens følger. Søknadsbehandlingen avsluttes ved at det foretas en samlet avveining av skader og ulemper mot fordeler ved reguleringen, jfr. loven §8.

Den nevnte saksgang er i praksis blitt utbygd ved at departementet forelegger innstillingen fra NVE s hovedstyre for berørte parter til ny uttalelse under en såkalt remissomgang, og at hovedstyret deretter uttaler seg om de innkomne merknader.

I tilknytning til loven §5 har NVE utarbeidet to rundskriv med retningslinjer for hvilke opplysninger, materiale m.v. som en søknad skal inneholde. Rundskriv nr. 36 er av 15. januar 1974 og rundskriv nr. 38 er av 12. mars 1975.

c) Partenes anførsler om saksbehandlingsreglene.

Jeg viser til oversikten foran under avsnitt III om partenes hovedanførsler i saken. Her vil jeg gå nærmere inn på de konkrete anførsler om forståelsen av vassdragsreguleringsloven.

De ankende parter tar utgangspunkt i §8, som påbyr en avveining av fordeler og ulemper ved reguleringen. Paragrafene 4 a til 6 må da ses som en nærmere konkretisering og beskrivelse av hva som må utredes for å danne et forsvarlig grunnlag for denne avgjørelse. Videre angir paragrafene omfanget av opplysningene og tidspunktet for fremleggelsen av dem. Også andre rettslige normer hevdes å påvirke utredningspliktens omfang. Foruten til alminnelige forvaltningsrettslige regler er det vist til de målsettinger som kommer til uttrykk i blant annet naturvernloven §1 og folkerettens regler om vern av minoriteter. Videre må uttalelser fra offentlige myndigheter oppfattes som direktiver om en særlig omsorgsfull saksbehandling, jfr. blant annet programerklæringene om vern av samiske forhold. Omfanget av utredningsplikten må videre avhenge av de konkrete faktiske forhold, jfr. her blant annet at man befinner seg i en marginalsone for de fleste livsformer. Det rettslige utgangspunkt i nærværende sak hevdes derfor å måtte være en meget omhyggelig saksbehandling. I stedet fikk man ifølge de ankende parter en hastverkspreget saksbehandling som på mange punkter var dilettantisk og under vanlig standard.

Når det gjelder tolkingen av §4a, §5, §6 - hvor især §5 bokstavene c og d blir av interesse - med tilhørende retningslinjer, har de ankende parter særlig vist til den korrespondanse som fant sted mellom NVE, Miljøverndepartementet og Industridepartementet i 1975-1977 etter en klage fra Norges Naturvernforbund over behandlingen av reguleringssaken. NVE bestred her blant annet at en søknad ikke kunne sendes til uttalelse før alle opplysninger som er nevnt i §5 foreligger.

Rettsspørsmålene ble deretter tatt opp i stor bredde av Miljøverndepartementet i dets brev av 9. januar 1976 til Industridepartementet. Miljøverndepartementet hevder her blant annet at etter §4a nr. 1 må alle vesentlige konsekvenser for allmenne interesser være avklaret alt på planstadiet. Hva videre angikk §5, antok departementet at de formelt veiledende retningslinjer i rundskriv nr. 36 ikke gikk utover hva paragrafen krever, men bare er en detaljert og utfyllende presisering av denne. Forbeholdet «i alminnelighet» ble videre antatt bare å sikte til mindre vesentlige sider ved prosjektet, mens alle viktige eller vesentlige forhold må være belyst. Av §6 antok departementet det fulgte at søknaden ikke kunne legges ut til uttalelse før søkeren hadde oppfylt utredningskravene etter §5. Endelig understreker departementet med hensyn til uttalelsesfristen at de som uttaler seg må få rimelig tid til dette. Av de hensyn som må ligge bak de nevnte regler, peker departementet blant annet på at en søknad i stor grad binder opp saken til fortrengsel for uutredede interesser, og på den store betydning førsteinntrykket av søknaden må antas å ha for de interesserte parters holdning til prosjektet. I departementets omfattende uttalelse pekes det også på at Kommunaldepartementet alt ved brev av 27. desember 1971 i forbindelse med Statskraftverkenes planlegging av Altaprosjektet etterlyste et omfattende materiale vedrørende naturvern- og friluftsinteressene, uten at dette forelå ved søknaden. Miljøverndepartementet konkluderer med at konsesjonssøknaden og saksbehandlingen i Alta-saken ikke har tilfredsstilt loven krav.

NVE kommenterte og tilbakeviste til dels Miljøverndepartementets synspunkter i et lengre brev av 9. april 1976. Deretter tok Industridepartementet standpunkt til rettsspørsmålene ved brev til Miljøverndepartementet av 19. november 1976, og de ankende parter oppfatter brevet som en i stor grad tilslutning til Miljøverndepartementets syn. Industridepartementets syn ble ytterligere klargjort ved departementets brev av 10. januar 1977 som svar på Miljøverndepartementets brev av 4. januar samme år.

Etter de ankende parters mening er det på det rene at vassdragsreguleringsloven krever at alle vesentlige forhold skal være omtalt og utredet i søknadsdokumentene med henblikk på konsekvensene, eventuelt av sakkyndige, før søknaden kan sendes interesserte til uttalelse. Det skal foreligge en komplett søknad. Når det gjelder de allmenne interesser som er omhandlet i §4a nr. 1, skal disse være klarlagt av konsesjonssøkeren allerede på planstadiet. Dette innebærer ikke at søknaden skal være så fullstendig at endelig avveining kan foretas etter §8, jfr. blant annet eventuelt behov for nye undersøkelser etter §6 nr. 2 annet ledd som kan være avdekket ved utredningene på planstadiet. Men utredningspliktens omfang bestemmes av at den skal danne grunnlag for meningsfylte uttalelser fra dem som utbyggingen berører, noe som ikke oppnås hvis søknaden er misvisende og leder saksbehandlingen inn i feil spor, blant annet fordi man kommer i tidsnød. I ordene «i alminnelighet» i §5 ligger at det må være en særlig grunn til ikke å klarlegge de forhold som er nøye spesifisert i lovtekst og rundskriv. Det er altså alene tale om unntak fra en hovedregel og ingen skjønnsmessig adgang for konsesjonsmyndighetene til å unnlate utredning. Det er her vist til forarbeidene Indst. O XIX for 1909 14. Reservasjonen «anses nødvendige» i §6 punkt 1 går tilbake på ordene «i alminnelighet» i §5 og betyr det samme.

Som jeg har omtalt foran under avsnitt III, har de ankende parter videre gjort gjeldende at det etter vassdragsreguleringsloven er nødvendig med konkrete undersøkelser og utredninger for alle utbyggingsalternativer, og at verneinteressene blir vurdert ved tverrfaglige undersøkelser. I tilknytning til dommen i Rt-1963-1288 - hvor førstvoterende på side 1294 berører innholdet i vassdragsreguleringsloven §5 - har de ankende parter presisert at bemerkningene her ikke kan oppfattes derhen at det er opp til konsesjonsmyndighetenes skjønn om og når opplysningene skal foreligge.

De ankende parters konklusjon med hensyn til disse rettsspørsmål er som alt nevnt at både Statskraftverkenes søknad av april 1974 og den ajourførte søknad av mars 1976 var mangelfulle og skulle vært tilbakesendt Statskraftverkene av Vassdragsdirektoratet. Det hevdes derfor her å foreligge saksbehandlingsfeil, noe skjønnsretten også har lagt til grunn, jfr. skjønnets side 35 flg1 . Men flertallet hevdes ikke å trekke de riktige konsekvenser av feilene, jfr. skjønnets side 64 flg2 selv om det med rette har gitt konsesjonsmyndighetene skarp kritikk for saksbehandlingen. De ankende parter har for øvrig gitt en detaljert oversikt over hvilke feil som det var ved søknaden ut fra de meget detaljerte regler i §5 og retningslinjene i rundskriv nr. 36. Etter omstendighetene finner jeg ikke grunn til å referere disse detaljene, som alle baseres på de ankende parters generelle lovforståelse.

1 I Rt-se-side 354.

2 I Rt-se-side 371 flg.

Staten v/NVE hevder på sin side at vassdragsreguleringsloven §5 er en rettslig standard som skal tilpasses svært varierte forhold og også kan utvikles over tid i pakt med de interesser som gjelder. Ordlyden inneholder også andre skjønnsmessige uttrykk i tillegg til innledningen «i alminnelighet», jfr. «kan antas» og «antas» i henholdsvis bokstav c og d. Se også den korresponderende innledning «opplysninger som anses nødvendige etter §5» i loven §6. Selv ved store vassdragsreguleringer kan det være interesser nevnt i §5 som bare berøres i liten grad eller kanskje ikke i det hele tatt. Det hevdes å være tilfellet også i nærværende sak. At loven har et slikt relativt innhold, mener staten kom klart frem i forarbeidene til endringsloven av 10. april 1959 nr. 2. Lovkomiteen hadde der foreslått en egen forskriftshjemmel for at Kongen kunne gi utfyllende forskrifter om hva en konsesjonssøknad skulle inneholde. Forslaget ble ikke tatt opp av lovgiveren nettopp med den begrunnelse at forholdene i de enkelte tilfelle var så forskjelligartede. Se innstillingen fra komiteen til revisjon av vassdragsreguleringsloven m.v. side 14, Ot. prp. nr. 39 for 1958 5 og Innst. O I for 1959. Det her nevnte viser etter statens mening også at NVE s rundskriv ikke har karakter av noen rettslig bindende regler om saksbehandlingen, noe som for øvrig også fremgår av retningslinjenes mange skjønnsmessige uttrykk. Staten oppfatter disse rundskriv som praktiske vegledninger for søkerne og intet bindende regelverk. De vegledende regler har heller ikke nedfelt seg slik i praksis at de er blitt bindende ut fra forvaltningsrettslige likhetsbetraktninger. Men selv om disse retningslinjer legges til grunn som målestokk, er det statens prinsipale syn at saksbehandlingen her står seg.

For ordens skyld har staten presisert at det ikke ut fra ordlyden i §5 siste ledd kan oppstilles andre regler for staten enn for private søkere med hensyn til tidspunktet for når utredningene skal foreligge.

Verken lovbestemmelsen eller retningslinjene sier etter statens mening hvordan utredningene skal gjøres og hvor dyptpløyende de skal være. Dette vil bero på et skjønn i det konkrete tilfelle. Formålet med denne del av saksforberedelsen er å tilrettelegge grunnlaget for den skjønnsmessige avgjørelse etter §8. I tillegg til de utredninger som er nødvendige etter denne bestemmelse, kommer utredninger for å konkretisere skadevirkningene når det skal fastsettes erstatning, eller for å oppfylle vilkår i reguleringsbestemmelsene. Den omstendighet at slike detaljundersøkelser pågår etter at reguleringen er vedtatt, kan ikke påberopes som grunnlag for å hevde at utredningene var utilstrekkelige på utredningstidspunktet.

Staten har endelig - som allerede nevnt under avsnitt III foran - understreket at opplysninger etter §5 bare utgjør en del av konsesjonsmyndighetenes avgjørelsesgrunnlag, og at det av §6 nr. 2 annet ledd fremgår at innhentelse av sakkyndige uttalelser også forutsettes under selve søknadsbehandlingen. Formelt sett ble dette ikke gjort i denne saken, men det kan i etterhånd reises spørsmål om hva som var den riktige forankring for de senere utredninger som innkom. Poenget er imidlertid at etter loven system kan man ikke som de ankende parter utelukkende konsentrere seg om søkerens utredningsplikt.

Ellers har staten anført at det ikke av den korrespondanse mellom Miljøverndepartementet og Industridepartementet som de ankende parter har trukket frem, kan sluttes at Industridepartementet har et annet syn på §5 enn det som staten gjør gjeldende i rettssaken. Etter statens mening leder således både paragrafens ordlyd, forarbeider og formål til at utredningskravet i stor utstrekning beror på et skjønn, som i første rekke må utøves av konsesjonsmyndighetene. Det syn de ankende parter hevder vedrørende utredningsplikten, ville gjøre det omtrent umulig å bygge ut et vassdrag.

Når det gjelder det tidspunkt hvor opplysningene og utredningene skal foreligge, jfr. §6, innrømmer staten at den naturlige forståelse av paragrafens ordlyd er at utsendelse først kan skje når alt etter §5 foreligger. Men praksis har ikke alltid vært i overensstemmelse med dette, og også innholdet av §6 må antas å kunne utvikle seg over tid. I tidligere tider var sakene ofte enkle, i dag er det ofte hensiktsmessig for alle parter å starte høringsrunden før alt foreligger av utredninger, blant annet fordi det tar atskillig tid bare å sette seg inn i planens tekniske sider. Dette har selvsagt konsekvenser for uttalelsesfristene. Flere utredninger, for eksempel de tekniske vurderinger, hører heller ikke til det naturlige grunnlagsmateriale for høringsorganene, som i prinsippet bare skal ha de utredninger som gjelder deres faktiske interessefelt. Denne praktiske innfallsvinkel bekreftes også av dommen i Rt-1963-1288, selv det at manøvreringsreglementet manglet hadde ingen avgjørende betydning for saksbehandlingen.

Statens konklusjon med hensyn til §6 er at dersom det er en formforskrift at utredningene skal følge søknaden ved utsendelsen, er et brudd på forskriften bare en ubetydelig feil og her uten reell betydning, da alle har fått rikelig tid til å uttale seg.

d) Mitt syn på saksbehandlingsreglene.

Jeg nevner først at de ankende parter etter min mening gjør gjeldende et svært formelt syn på den betydning vassdragsreguleringsloven saksbehandlingsregler har for gyldighetsspørsmålet. Det må riktignok være klart at loven regler skal følges så langt de inneholder bestemte påbud. For så vidt loven anvender skjønnsmessige kriterier, er det videre klart at myndighetene må utvise et forsvarlig skjønn. Og den omstendighet at Kongen etter loven §2 annet ledd først kan gi reguleringstillatelse etter at saken har vært forelagt for Stortinget, kan ikke i seg selv lede til noen lempning i de saksbehandlingsregler som er gitt i loven §4a, §5 og §6. Men feil ved saksbehandlingen kan bare lede til ugyldighet dersom feilen kan ha virket inn på vedtakets innhold. Jeg viser for så vidt til forvaltningsloven §41, som gir uttrykk for et alminnelig forvaltningsrettslig prinsipp. Når gyldigheten av et reguleringsvedtak gjøres til gjenstand for rettslig prøving, kan mulige feil ved saksbehandlingen bare få betydning dersom de kan ha ledet til mangler eller ufullstendigheter i selve grunnlaget for den avgjørelse som konsesjonsmyndighetene har truffet etter loven §8.

Uenigheten mellom partene gjelder først og fremst hvilken bredde og dybde utredningene må ha på de ulike trinn i saksbehandlingen, og det utredningsnivå som må kreves før spørsmålet om å gi reguleringstillatelse blir avgjort.

Etter vassdragsreguleringsloven §4a, som ble tilføyd i 1969, skal det ved utarbeidelse av planer for vassdragsreguleringer tas hensyn til allmenne interesser som vil bli berørt herunder særlig interesser knyttet til vitenskap, kultur, naturvern og friluftsliv, jfr. §4a nr. 1. Når den mer konkrete planlegging tar til, skal planleggeren etter §4a nr. 2 straks sende melding til NVE så vidt mulig med opplysninger om virkninger av betydning for slike allmenne interesser som er nevnt under nr. 1 NVE skal etter §4a nr. 3 kunngjøre meldingen med oppfordring til interesserte om å sende planleggeren redegjørelse for de forhold og ønskemål som de mener det bør tas hensyn til.

Formålet med loven §4a er klart nok. Bestemmelsen tar sikte på å fremheve vitenskap, kultur, naturvern og friluftsliv som relevante interesser for saksforberedelsen. Den tar videre sikte på å feste oppmerksomheten ved disse allmenne interesser på et tidlig stadium under planleggingen. Men §4a nr. 1 inneholder ikke noe påbud om at planleggeren allerede ved utarbeidelsen av planen for en vassdragsregulering har plikt til å utrede disse allmenne interesser. Det er av betydning at det så tidlig som mulig klarlegges hvilke interesser som vil bli berørt. Men spørsmålet om saksforberedelsens bredde og grundighet må etter min mening anses regulert av loven §5 og §6.

Som før nevnt har NVE i rundskriv av 15. januar 1974 og 12. mars 1975 gitt retningslinjer for hva en konsesjonssøknad skal inneholde. I disse retningslinjer ble det stilt krav som går utover det som kan utledes av loven §5. Det måtte også være adgang for NVE til på denne måte å supplere de krav som umiddelbart følger av loven. Jeg oppfatter ikke retningslinjene som rettslig bindende forskrifter, men som uttrykk for den standard som bør has for øye ved saksbehandlingen.

Lovens §5 har regler om hvilke opplysninger og oppgaver en reguleringssøknad «i alminnelighet» skal være ledsaget av. Bestemmelsen peker derved på interesser som skal anses relevante i saker om vassdragsreguleringer og som det skal tas hensyn til ved den avveining som konsesjonsmyndighetene må foreta etter §8. Etter §5c kreves opplysninger om skade eller ulempe for allmenne interesser, og dette må etter tilføyelsen av §4a i 1969 også omfatte interesser knyttet til vitenskap, kultur, naturvern og friluftsliv. Allerede før lovendringen i 1969 var det i §5c foreskrevet at det kreves opplysninger om skade på fiske og andre skader i vassdraget. Etter §5d kreves videre oppgave over skade på jord, skog m.v.

Når det gjelder spørsmålet om hvor inngående disse forhold skal behandles i søknaden, er det etter min mening vanskelig å finne sikre holdepunkter i loven ordlyd og i lovforarbeidene. I §5c brukes uttrykket «opplysninger», og i §5h - som ble tilføyd ved lovendringen i 1969 - er det sagt at søknaden bør være ledsaget av «vurdering av de uttalelser søkeren måtte ha fått i henhold til §4 a». Men reservasjonen «i alminnelighet» viser at det er de konkrete forhold som må være bestemmende for søkerens plikter.

Søknaden er imidlertid bare første skritt på veien frem mot grunnlaget for den avgjørelse som skal treffes etter §8. Etter at søknad med de opplysninger som anses nødvendige etter §5 er kommet inn, kan departementet - i forbindelse med at søknaden legges ut til ettersyn og sendes interesserte til uttalelse - i medhold av §6 nr. 2 treffe bestemmelse om at det på søkerens bekostning skal innhentes uttalelser fra sakkyndige. Dette skal gjøres «når det finnes sannsynlig at reguleringen vil føre til betydelig skade på vedkommende næringer.»

Dette opplegg i loven saksbehandlingsregler peker i retning av at søknaden i utgangspunktet må kunne bygges på søkerens alminnelige erfaringsmateriale og kunnskaper - herunder søkerens vurdering av de uttalelser han måtte ha fått i henhold til loven §4a. Men da søknaden også er grunnlaget for høringsbehandlingen, trengs ofte et fyldigere materiale for at det skal kunne avgis meningsfylte uttalelser. Under sin behandling av søknaden må konsesjonsmyndighetene kunne nytte sin egen erfaring og ekspertise til å utfylle avgjørelsesgrunnlaget. Det fullstendige grunnlag for konsesjonsmyndighetenes avgjørelse av søknaden er resultatet av et samspill mellom søknad, høringsuttalelser og sakkyndige utredninger. Jeg er derfor ikke enig med de ankende parter i at virkningene for alle vesentlige interesser skal være utredet allerede før en reguleringssøknad sendes interesserte til uttalelse.

NVE og departementet må ha ansvaret for at saken blir tilstrekkelig belyst før avgjørelsen treffes. Men enkelte skadefølger kan det være vanskelig å bli oppmerksom på hvis de ikke nevnes av høringsinstansene. Dersom det ikke skjer, kan dette få betydning når det etterpå blir påberopt som en feil at en skadefølge ikke ble registrert og vurdert.

Det er grunn til å understreke at det må være rimelig forholdsmessighet mellom betydningen av vedkommende interesse og omfanget av den utredning som bør foretas. Konsesjonsmyndighetenes vurdering av hva som er påkrevd vil blant annet være av betydning ved avgjørelsen av i hvilken utstrekning det bør innhentes uttalelser fra sakkyndige. Spørsmålet om hva som er en forsvarlig tilretteleggelse av saken har i det hele nær sammenheng med den rent skjønnsmessige avveining av fordeler og ulemper som loven §8 pålegger konsesjonsmyndighetene å foreta.

e) Alminnelige bemerkninger om saksbehandlingen i Altasaken.

Statskraftverkenes første reguleringssøknad av april 1974 om Alta-utbyggingen - betegnet som plan for utbygging - fylte ikke de krav som i 1974 ble stilt til en reguleringssøknad. Etter det jeg før har sagt om den rettslige karakter av retningslinjene i NVE s rundskriv, har det neppe særlig betydning at søknaden ikke helt ut var i samsvar med kravene i NVE s rundskriv nr. 36 av 15. januar 1974. Mer vesentlig er at søknaden heller ikke på alle punkter fylte de krav som følger av vassdragsreguleringsloven §5. I notat av 25. april 1974 fra Vassdragsdirektoratet til Statskraftverkene omtales søknaden som «i det alt vesentlige en rent teknisk plan». Det heter videre i notatet: «Vi går imidlertid ut fra at utredningene som er opplistet i bilag 1.3, stort sett omfatter det materiale som trengs for å gjøre planen fullstendig som søknad, men dette kan vi først avgjøre når vi får det tilsendt. Vi har for øvrig merket oss utredningene nr. 4, 7, 8, 11, 13, 14, 15, 17, 19, 20, 21, 24, 25 og 27 som de viktigste. En del sees ikke å være ferdige, og flere av disse må antas å omhandle helt sentrale spørsmål. S (Statskraftverkene) må være forberedt på ved sammendrag eller ved å legge ved hele utredninger å supplere planen før den kan bli sendt ut til fylket og kommuner m.v. Et slikt sammendrag vil således antagelig være aktuelt når det gjelder nr. 21. En bør her få en status for hva undersøkelsene har bragt fram inntil nå.» I notatet er også uttalt: «For øvrig vil en peke på reguleringsloven §5h - kommentarer til innkomne uttalelser. Selv om de vesentligste momenter framgår av 1. mai 3.1, burde det i den forbindelse ha vært gitt en henvisning til nevnte lovbestemmelse.»

Med brev av 10. juni 1974 fra Vassdragsdirektoratet ble likevel søknaden med bilag sendt en rekke instanser til uttalelse etter vassdragsreguleringsloven §6. I brevet er nevnt at bilagene «utgjør det vesentligste av de utredninger som er opplistet under bilag 1.3 i planen.» Om nr. 11 og 13 ble sagt at de ville «bli ettersendt så snart de foreligger og antakelig til høsten».

Det er ikke klarlagt hvorfor Vassdragsdirektoratet i juni 1974 sendte ut en søknad som direktoratet i april 1974 selv anså for å være ufullstendig. Men utsendelsesbrevet av 10. juni 1974 viser at det i tiden mellom april og juni iallfall må være utarbeidet en kommentar til innkomne merknader i henhold til loven §5h. I brevet av 10. juni er nemlig sagt at det også vedlegges en slik kommentar.

Etter min mening var det avgjort uheldig at en ufullstendig søknad - som for øvrig tok sikte på en omfattende utbygging - dannet innledningen til denne meget omstridte konsesjonssak. Det kan se ut til at dette har sammenheng med NVE s syn på behovet for kraftdekning i Finmark. I forbindelse med en klage fra Norges Naturvernforbund over saksbehandlingen ble det i brev av 29. oktober 1975 fra NVE til Industridepartementet pekt på at «det er den prekære kraftdekningssituasjonen for Finnmark i årene framover som har gjort det nødvendig å forsere denne saken».

Når man skal ta standpunkt til gyldigheten av den regulering som til slutt ble vedtatt ved kgl. resolusjon av 15. juni 1979, sier det imidlertid seg selv at det må tas hensyn til hele den saksbehandling som lå til grunn for dette reguleringsvedtak.

Søknaden av 1974 ble etter hvert av Statskraftverkene supplert med en rekke utredninger - betegnet med bokstav A med fortløpende nummerering - som av NVE ble ettersendt til høringsinstansene i den utstrekning utredningene vedkom de forskjellige instanser. Siste utsendelse fant sted med utredning A 45 den 20. november 1975. I alt forelå 63 A-utredninger som grunnlag for innstillingen fra NVE s hovedstyre. Fristen for å avgi uttalelse ble forlenget flere ganger. Så vidt jeg har forstått, er det heller ikke bestridt at alle interesserte fikk anledning til å gjøre sin oppfatning gjeldende, og at de også benyttet seg av dette før hovedstyret avgav sin innstilling 21. desember 1976.

Den uenighet som det har vært mellom sakens parter med hensyn til forståelsen av vassdragsreguleringsloven saksbehandlingsregler, gjelder først og fremst tidspunktet for fremleggelsen av de opplysninger søkeren skal gi. Jeg er enig med de ankende parter i at de opplysninger som anses nødvendige etter §5, skal fremlegges sammen med søknaden. Dette følger også av ordlyden i §6. Jeg har imidlertid vanskelig for å se at det her kan sies å være noen relevant feil ved saksbehandlingen når det etter senere suppleringer av søknaden er gitt de berørte parter tilstrekkelig adgang og tilstrekkelig tid til å uttale seg. Som før nevnt fremgikk det for øvrig av bilag 1.3 til søknaden at en rekke utredninger var under utarbeidelse. Jeg har også vanskelig for å følge de ankende parter når de hevder at denne saksbehandling i det foreliggende tilfelle har hatt reell betydning for reguleringsvedtaket av 15. juni 1979. Er det noe som karakteriserer nærværende sak, så er det at alle interesserte på ethvert trinn av konsesjonsbehandlingen nyttet sin rett til å gjøre gjeldende motforestillinger mot utbygging.

Det må videre være klart at søkeren ikke har noen lovbestemt plikt til å foreta særskilt utredning av hvert mulig alternativ som konsesjonsmyndighetene måtte komme til å bestemme seg for. Det kan heller ikke være nødvendig at et nytt alternativ må ut på ny høringsrunde, iallfall ikke når det nye alternativ er mindre vidtrekkende, og de opplysninger og utredninger som foreligger, etter en rimelig forståelse også dekker det mindre alternativ. Det ligger i selve systemet for behandlingen av saker om vassdragsregulering at NVEs hovedstyre, departementet og Stortinget må kunne foreta begrensninger i det forslag til regulering som søkeren har tatt sikte på.

Når det gjelder reindrift, fiske og andre interesser som på en vesentlig måte vil bli berørt ved reguleringen, ble det allerede på et tidlig stadium foretatt inngående utredninger. Annerledes er forholdet med hensyn til enkelte andre interesser, særlig de naturfaglige interesser utenom fiskeinteressene. Også i tiden etter den første reguleringssøknad ble saksbehandlingen her mangelfull, dels ved at det ikke ble foretatt tilstrekkelige undersøkelser, dels ved at utredningen ble satt for sent i gang. Betydningen av disse forhold kommer jeg nærmere inn på i avsnitt X.

På en rekke punkter har uenigheten mellom partene i saken sammenheng med at det ofte er meget vanskelig å forutse om en skade vil oppstå og hvor stor den i tilfelle vil bli. Det er klart at man i så fall ikke kan stille bestemte krav om at skadefølgen skal tallfestes eller kvantifiseres. Det man kan gjøre, er å avdekke risikofaktorer og angi mulige skadefølger. I og med at det her dreier seg om prognoser som etter sin art vil være forbundet med usikkerhet, må saksbehandlingen være i orden dersom prognosene er forsvarlige på den tid de må foretas. Er prognosene forsvarlige, vil det også vanskelig bli tale om å anse utbyggingsvedtaket ugyldig på grunn av uriktige faktiske forutsetninger selv om utviklingen skulle ta en annen retning eller nyere kunnskap skulle gjøre det mulig å oppstille bedre prognoser.

Som før nevnt kan mulige feil ved saksbehandlingen bare lede til ugyldighet dersom feilen kan ha virket inn på innholdet av reguleringsvedtaket.

I forhold til denne problemstilling er det et særlig forhold som gjør seg gjeldende i saken om Alta-utbyggingen. Etter at det var truffet bestemmelse om regulering ved kgl. resolusjon av 15. juni 1979, ble det utarbeidet en egen stortingsmelding hvor det ble gjort rede for den kritikk som var rettet mot utbyggingsvedtaket. I St. meld. nr. 61 for 1979-80 av 21. mars 1980 trakk Regjeringen den konklusjon at det som var anført som kritikk mot avgjørelsesgrunnlaget, ikke foranlediget noen endring i det standpunkt som tidligere var tatt. Stortinget gav sin tilslutning til dette da saken 30. mai 1980 ble behandlet på grunnlag av Innst. S. nr. 250 for 1979-80. Når domstolene skal ta standpunkt til betydningen av påberopte feil ved saksbehandlingen, synes jeg det er vanskelig å se bort fra de svar som Regjeringen og Stortinget her har gitt etter en behandling i vanlige konstitusjonelle former.

Spørsmålet om hvorvidt reguleringsvedtaket av 15. juni 1979 er truffet på grunnlag av en forsvarlig saksbehandling og tilstrekkelig opplysninger kommer jeg under avsnitt VII-XII detaljert tilbake til under drøftelsen av de enkelte interesser som hevdes å ville bli berørt av reguleringen. Mange av de angrep som de ankende parter har rettet mot saksbehandlingen, er etter min mening uten betydning for avgjørelsen av saken fordi angrepene gjelder forhold som ikke under noen omstendighet kan antas å ha virket inn på innholdet av reguleringsvedtaket. På bakgrunn av den omfattende offentlige debatt om saksbehandlingen i Alta-saken og den kritikk som har vært reist mot NVE, Regjeringen og Stortinget, finner jeg det imidlertid riktig at jeg går inn på spørsmål om berettigelsen av innvendingene mot saksbehandlingen også hvor dette er uten betydning for avgjørelsen av saken.

VII. Reindrift og andre samiske interesser. Masi. Folkerettslige spørsmål.

1. Reindriften og samisk kultur.

a) Oversikt over de foreliggende utredninger og behandlinger av disse m.v.

Statskraftverkenes opprinnelige planer med blant annet neddemming av Masi berørte hele Kautokeino reinsogn, og møtte sterke reaksjoner fra samisk hold. Det ble påpekt at slike inngrep ville skje i et samisk kjerneområde med forstyrrelser i hele bosettingsmønsteret og næringsstrukturen og gå på tvers av samisk rettsoppfatning. Protestene resulterte i at Stortinget 6. april 1973 vedtok varig vern for Masi, og blant annet av hensyn til de samiske interesser foretok Statskraftverkene en sterk beskjæring av sine opprinnelige planer, jfr. avsnitt V foran. Protestene mot en vassdragsutbygging fortsatte imidlertid fra samisk hold, blant annet med den begrunnelse at det før foretakelsen av større vassdragsreguleringer måtte utarbeides en ressursplan for bruken av sameområdene, jfr. uttalelse fra Norske Samers Riksforbund av 2. august 1974 inntatt i St. prp. nr. 107 for 1977-78 side 88.

Allerede i 1970 hadde Statskraftverkene tatt opp med Landbruksdepartementet spørsmålet om en utredning av reindriftsinteressene i de mulige utbyggingsområder, jfr. vassdragsreguleringsloven §5 bokstavene c og d. Den 16. januar 1973 ble det oppnevnt et 3-mannsutvalg med oppgave å kartlegge og registrere alle flytteleier og kalvingsplasser i reguleringsområdene samt de beiteområder som ville bli neddemt eller utestengt. Formann for utvalget var statskonsulenten i reindrift Loyd Villmo, og de øvrige medlemmer var reineier Ole K. Hætta for Kautokeino reinsogn og reineier Anders Bær for Karasjok reinsogn, begge oppnevnt av Norges Reindriftsamers Landsforening. Utvalgets enstemmige innstilling er på 54 sider med et 11 siders bilag om vurdering av beitene ved formannen, og ble avgitt 21. august 1974. Den har i reguleringssaken betegnelsen A 11. Utvalget presiserer at det i tillegg til de oppgaver som var nevnt i mandatet også hadde foretatt en vurdering av de skader og ulemper som reindriften blir påført ved reguleringen og utbyggingen, og hadde her foretatt en helhetsvurdering av innvirkningen på næringsgrunnlaget for de reindriftsgrupper som blir direkte eller indirekte berørt. I utvalgets konklusjon heter det blant annet at ved en isolert betraktning vil en utbygging av bare Altaelva - dvs. i motsetning til de øvrige planer som da forelå - føre til forholdsvis små virkninger for reindriften, dog er det understreket at særlige problemer oppstår i anleggstiden. Som illustrasjon nevnes at det neddemmede areal ved Vird'nejav'ri ville medføre en reduksjon i beiteforholdene tilsvarende i alt 105 dager for 21 rein. Det presiseres for øvrig at det er umulig før en regulering er gjennomført å peke på og vurdere omfanget av alle skader og ulemper som påføres reindriften, og vanskeligst å vurdere er de ringvirkninger man vil få for distrikter som ikke blir direkte berørt. Ellers heter det i utvalgets konklusjon at det ikke er tilstrekkelig å få utredet hva reguleringene og utbyggingen fører med seg for reindriften isolert, det må også utredes bedre hva dette fører med seg for viktige binæringer for reindriften, slik som jakt, fiske og bærplukking.

Under høringsrunden - hvor A 11 også var oversatt til samisk - ble det ikke rettet noen kritikk mot utredningen, se blant annet Norges Reindriftsamers Landsforenings uttalelser i St. prp. nr. 107 for 1977-78 side 53-54 og side 144-145. Det siste sted omtales utredningen som «forsvarlig og omfattende».

Ved kgl. resolusjon av 30. mai 1975 ble det oppnevnt et eget utvalg - Ressursutvalget for Finnmarksvidda - med mandat å utarbeide et forslag om bruken av naturressursene på Finnmarksvidda og fremme forslag om gjennomføringstiltak. Herunder skulle utvalget blant annet redegjøre for de virkninger bruken ville ha på bosetting, næringsutvikling, økonomi, kulturelle og sosiale forhold. Videre heter det at utvalget skulle «vurdere planer om større utbyggingstiltak eller inngrep i naturen og betydningen av å bevare store sammenhengende naturområder for å opprettholde lokalbefolkningens livsmønster og samekulturen». Utvalget utformet for øvrig en prinsipiell målsetting for sitt arbeid, hvor det blant annet heter at «Finnmarksvidda bør brukes som ressurs for primærnæringene (reindrift og jordbruk) slik at den samiske kultur og det lokale miljø får utvikle seg naturlig». Utvalgets formann var professor Olav Gjærevoll, og av dets 19 medlemmer var 8 representanter for Finnmarks-kommuner. Norges Reindriftssamers Landsforening og Norske Samers Riksforbund var representert, og også mange av de øvrige representanter hadde sin personlige bakgrunn i den samiske befolkningsgruppe.

Utbyggingssøknaden fra Statskraftverkene ble også forelagt for Ressursutvalget, som da ikke hadde avsluttet sitt arbeid. Jeg viser til uttalelse av 28. februar 1976 inntatt i St. prp. nr. 107 for 1977-78 side 77 flg., hvor utvalget under dissens og på visse vilkår ikke fant å burde motsette seg en moderat utbygging av selve Altaelva, dvs. den utbygging som senere ble vedtatt.

Utvalgets innstilling ble avgitt 1. juni 1978. I dets hovedkonklusjon, jfr. NOU 1978:18 B side 12, heter det blant annet:

«Utvalget finner det nødvendig å peke på at det i mandatområdet har utviklet seg relativt folkerike samfunn. Skal folketallet kunne opprettholdes og dermed også kulturen og miljøet i området, må det skaffes nye arbeidsplasser som ikke har sin basis i primærnæringene. Naturgrunnlaget begrenser ekspansjon i primærnæringene. Også av hensyn til primærnæringene må annen virksomhet utvikles i området. Hvis ikke vil befolkningsgrunnlaget bli for svakt til at et allsidig samfunn kan opprettholdes. Det er imidlertid viktig at annen virksomhet i størst mulig grad tilpasses det særpregete naturgrunnlag Finnmarksvidda har.»

På side 50-55 tar Ressursutvalget endelig stilling til de muligheter som forelå for kraftutbygging i Troms og Finnmark. Utvalget presiserer at de fleste aktuelle utbyggingsprosjekter vil medføre tap i produksjonsgrunnlaget og ulemper for reindriftsnæringen. I denne sammenheng uttales det blant annet at en utbygging av Alta/Kautokeinovassdraget vil medføre slike tap og ulemper «dersom Joat'kajav'ri blir tatt med». Utvalget viser for øvrig under sin vurdering til Regjeringens langtidsprogram for 1974-77 (St. meld. nr. 71 for 1972-73), hvor det understrekes at den tradisjonelle samiske kultur i første rekke er knyttet til reindriften og at det derfor er en sentral oppgave å opprettholde muligheten for en lønnsom reindrift i de områder der dette tradisjonelt har vært drevet. Ved sin samlede vurdering av samtlige utbyggbare vassdrag uttaler utvalget på side 53:

«Utvalget har vurdert de ovenfor nevnte vassdrag under ett i forhold til reindriftsnæringen, og er etter en samlet vurdering kommet til at en utbygging av Altaelva etter minste alternativ (bare selve elva med magasin i Vird'nejav'ri) er det minst skadelige.»

På side 14 under punkt 2.6 bokstav d uttaler utvalget at «utbygging av Kautokeino/Altaelva etter minste alternativ vil medføre lite av skader og ulemper for reindriftsnæringen».

Bare ett medlem fremmet særuttalelse vedrørende Alta-utbyggingen, og den gikk ut på vern av vassdraget på grunn av den massive motstand mot utbyggingen fra lokalt hold. Ved uttalelsen i 1976 hadde fem av medlemmene prinsipalt uttrykt tvil om man på det daværende tidspunkt hadde tilstrekkelig oversikt over mulige skadevirkninger for de samiske kulturelle og næringsmessige interesser som var knyttet til reguleringsområdet. Disse gikk nå reservasjonsløst inn for utvalgets uttalelse vedrørende en utbygging av Altaelva.

Ressursutvalgets uttalelse må for øvrig ses på bakgrunn av at utvalget tilrådde at en rekke vassdrag ikke ble utbygd nettopp fordi en utbygging ville skade reindriftsnæringen.

Etter oppdrag fra advokat Dunfjeld på vegne av de reindriftssamer skjønnssaken berørte, fremla sosialantropologene Ivar Bjørklund og Terje Brantenberg 10. august 1980 en foreløpig utredning om «Alta-Kautokeinoutbyggingen og dens ringvirkninger for reindrift og samisk kultur». Arbeidet var påbegynt 29. mars samme år. Antropologene tar utgangspunkt i at reindriften er en viktig forutsetning for og del av den samiske felleskultur. Å svekke reindriften antas derfor ensbetydende med å svekke de økonomiske og kulturelle forutsetninger som samene bygger og utvikler sitt samfunn på. I motsetning til den tekniske forståelse det norske forvaltningsapparat hevdes å ha hatt av samisk reindrift, vurderer forfatterne reindriften i kultursammenheng. Etter å ha gitt en detaljert fremstilling av reindriften i den flytteleia i Vestfinnmark som utbyggingen berører og som kalles Nourtabælle, konkluderes det med at «området på begge sider av Stilladalen frem til Joatkajavris sydende (planlagt anleggsvei) og strandflatene/liene rundt Virdnejav ri (planlagt regulert) - er en viktig forutsetning for at reindriften i Nuortabælle og for Bæskadessiida skal fungere som system». Etter å ha pekt på de inngrep som alt har funnet sted i dette område ved bygging av E 6, Forsvarets og Televerkets kommunikasjonsanlegg, gruvedriften i Repparfjord, kraftlinjer og hyttebygging, uttales det så:

«Disse innskrenkningene og den driftsendring som har tvunget seg fram, tilsier at det nå ikke kan foretas ytterligere inngrep uten at dette vil få alvorlige konsekvenser for hele reindriften i Nuortabælle. ... Utbyggingsområdet illustrerer dette forholdet godt. Nuortabælle som fungerende reindriftssystem forutsetter nemlig at dette området er tilgjengelig.»

Et annet sted heter det i utredningen at på bakgrunn av forfatternes materiale m.v. «synes det helt klart at det reindriftssystem som vi her har beskrevet for Nourtabælle ikke kan vedlikeholdes etter en utbygging av Alta-Kautokeino-vassdraget».

Skjønnsretten behandler skader og ulemper for reindriften ved en regulering i skjønnets side 56-581: Etter å ha vist til A 11, etterlyser retten på bakgrunn av vassdragsreguleringsloven §5c en nærmere redegjørelse både for hvilke tidligere inngrep som har påvirket næringsgrunnlaget i dette driftsområdet og hvilke indirekte virkninger eller ringvirkninger som de nye inngrepene kunne medføre. Med den begrunnelse at det skal være første gang virkningene for reindriften overhodet er utredet før en konsesjonsbehandling, og at A 11 er tilfredsstillende for de skadevirkninger som er behandlet, finner flertallet ikke å burde legge vesentlig vekt på at de øvrige forhold ikke er nærmere behandlet. Etter mindretallets mening er det en mangel ved avgjørelsesgrunnlaget at analyse av ringvirkningene ikke er utført.

1 I Rt-se-side 367 flg.

Retten drøfter også spørsmålene om reguleringens betydning for reindrift og derigjennom indirekte for samisk kultur i forbindelse med de folkerettslige spørsmål. Jeg viser til skjønnets side 29-301 Det heter her blant annet:

«Når de direkte og indirekte, sikre og usikre virkninger av Altareguleringen sees i tillegg til tidligere inngrep, og alle inngrep vurderes under ett, kan det ikke være tvilsomt at de innebærer vesentlige inngrep i naturgrunnlag og samisk næringsutøvelse i den del av Kautokeino reinsogn som kalles Nourtabelle.»

1 I Rt-se-side 351.

Men retten tilføyer at den har vanskelig for å se at inngrepene har et slikt omfang og virkning at de vil ha noen vesentlig betydning for samisk kultur.

Jeg bemerker at skjønnsretten også behandler spørsmålet om inngrepenes mulige betydning for generelle samiske interesser og samisk kultur i skjønnets side 59-611 . Etter å ha drøftet om vassdragsreguleringsloven krever belyst slike indirekte virkninger av inngrepene, antar retten at det her forelå særlig grunn til omtale av mulighetene for slike virkninger og at det var en feil i saksbehandlingen og mangel i avgjørelsesgrunnlaget at så ikke var gjort. Etter rettens mening viste Bjørklund og Brantenbergs utredning hvor vanskelig det er å beskrive slike virkninger. Retten konkluderer med at det her ikke forelå noen vesentlig mangel i avgjørelsesgrunnlaget.

1 I Rt-se-side 369 flg.

Etter anmodning av advokat Dunfjeld ble professor Robert Paine, Canada, den 4. juni 1981 oppnevnt som sakkyndig for Høyesterett. Hans mandat var å gi en uttalelse om hvilke konsekvenser utbyggingen av Altavassdraget eventuelt vil ha for samisk kultur og næringsliv. Herunder kunne han også uttale seg om det materiale som forelå for konsesjonsmyndighetene og skjønnsretten.

Professor Paines uttalelse er avgitt 1. september 1981. Når det gjelder de faktiske konsekvenser av reguleringsplanene, bygger Paine i atskillig utstrekning på utredningen fra Bjørklund og Brantenberg og slutter seg til deres konklusjoner. Etter hans mening vil de kombinerte konsekvenser av inngrepene i Nourtabælle-området bli at det kan reises spørsmål om det overhodet er mulig å drive reindrift i området for fremtiden. De største problemer antar han ikke knytter seg til oppdemmingen av Vird'nejav'ri, men til tilbaketrekkingsområdene høst og vår i området mellom Tverrelva og Altaelva. Utbyggingen vil etter professor Paines mening antakelig føre til et alvorlig sammenbrudd for reindriften i Nourtabælle. Han mener at Stortinget i reguleringssaken har undervurdert de konsekvenser for reindriftsnæringen som det selv var klar over, og unnlot å ta i betraktning de fleste av de ødeleggende konsekvenser av utbyggingen. Professoren stiller seg dels sterkt kritisk også til skjønnsrettens vurderinger. Han understreker ellers en intim sammenheng mellom reindrift og samisk kultur, og konkluderer slik:

«Utbyggingen av Altavassdraget fører til at den samiske verden i Norge kommer i nærheten av det punkt hvor det dreier seg om et «være eller ikke være». Konsekvensene av utbyggingen vil antakelig bli så omfattende. De vil berøre de fastboende samene så vel som reindriftssamene: Utbyggingen vil påvirke deres økologi, demografi og i siste instans deres syn på seg selv som same. Saken er for lengst blitt noe meget mer enn kraftverksutbygging.»

b) Partenes anførsler når det gjelder reguleringens virkninger for reindriftsnæringen og den samiske kultur.

Jeg ser her foreløpig bort fra de folkerettslige anførsler, som jeg senere kommer tilbake til i tilknytning til alle de samiske spørsmål.

De ankende parter hevder at de samiske interesser bare i begrenset utstrekning er kommet til uttrykk i saksbehandlingen, slik at utredningsplikten her er misligholdt. Alle interesser utenom reindriften forble uopplyst, og opplysningene om reindriften ble misforstått, særlig fordi man heftet seg ved illustrasjonen om beite for 21 rein og feilaktig trodde at det var dekkende for skadevirkningene. Brantenbergs og Bjørklunds undersøkelser er den første som noen gang er gjort for å belyse endringene i hele det sosiale system når det gjøres forskjellige inngrep i et flytteområde. Sentralt er her at før det skjer nye inngrep, må det foretas en samlet vurdering hvor man må ta med de begrensninger som allerede er nedfelt i driftssystemet. Inngrepene har nemlig en kumulativ effekt, og til slutt kan selv et lite inngrep isolert sett lede til sammenbrudd i systemet. Utredningen i A 11 hevdes å være mangelfull, noe som skyldes at utvalget hadde begrenset tid og grunnlagsmateriale til disposisjon, og videre konsentrerte seg om andre utbyggingsalternativer enn det som ble vedtatt. Det er intet grunnlag for å hevde at utredningen for et større reguleringsområde gir riktige svar for det valgte alternativ. Videre har utvalget selv pekt på at flere spørsmål var uutredet, først og fremst ringvirkningene for reindriftsnæringen av reguleringen og utbyggingen. Også reguleringens innvirkning på jakt, fiske og bærplukking forble uutredet.

Når det gjelder Ressursutvalget, hevder de ankende parter at den endelige innstilling må ses på bakgrunn av at utvalget hadde bundet opp saken ved sin foreløpige uttalelse. Denne ble avgitt av utvalget før det hadde tilstrekkelig faktisk grunnlag for å uttale seg, og uttalelsen ble lagt til grunn av myndigheter og høringsinstanser.

De ankende parter har ellers sluttet seg til vurderingene og konklusjonene i utredningene fra Brantenberg og Bjørklund samt Paine. Jeg viser til min tidligere redegjørelse for disse utredninger.

Det forelå etter de ankende parters mening en klar forpliktelse for konsesjonsmyndighetene til å beskrive og utrede de samiske interesser i reguleringsområdet i sin fulle sammenheng. Foruten til vassdragsreguleringsloven §5 og rundskriv nr. 36, jfr. også reindriftsloven av 9. juni 1978 nr. 49 §1, har de ankende parter vist til behandlingen av St. meld. nr. 108 for 1972-73 om et utbyggingsprogram for Nord-Norge med tillegg ved St. meld. nr. 33 for 1973-74, samt til St. meld. nr. 13 for 1974-75 om en aksjonsplan for de sentrale samiske bosettingsområder.

De ankende parter konkluderer med at fordi utredningene var mangelfulle og mange spørsmål forble uutredet, så har konsesjonsmyndighetene lagt til grunn et mangelfullt eller uriktig faktum når det gjelder skadene på reindriftsinteressene og dermed generelt for den samiske kultur. De opprinnelige utbyggingsplaners skadevirkning ble undervurdert, og betydningen av reduksjonen i planene ble overvurdert.

Hva endelig angår skjønnsrettens vurderinger, hevder de ankende parter at det foreligger inkonsekvens mellom flertallets premisser og konklusjoner. At skjønnsretten ikke har konstatert saksbehandlingsfeil, kan videre ikke frita konsesjonsmyndighetene for konsekvensene av at de har tatt feil med hensyn til faktum, jfr. tyngden av de interesser som skjønnsretten her har funnet blir berørt av reguleringen. De ankende parter har ellers understreket at daværende statskonsulent Villmo i sin vitneforklaring for Høyesterett har uttalt at han i det vesentlige kan slutte seg til det skjønnsretten har sagt om reguleringens faktiske virkninger i skjønnets side 29-301 .

1 I Rt-se-side 351.

Staten v/NVE hevder at de ankende parters anførsler er klart grunnløse. Man bestrider således at det foreligger mislighold av utredningsplikten eller mangler i avgjørelsesgrunnlaget når det gjelder de samiske interesser, som etter statens mening tvert om har fått en meget omsorgsfull behandling. Staten er enig i at også umiddelbare konsekvenser av ikke-økonomisk art må tas i betraktning ved vurderingen av disse interesser, og også eventuelle fjernvirkninger for samisk kultur. Men man må da ikke tape av syne at langt de fleste samer ikke deltar i reindrift. De ikke-økonomiske interesser er for øvrig etter statens mening lite dokumentert i saken, og det er vist til at Brantenberg og Bjørklund mest skriver om reindrift generelt. For å trekke sine konklusjoner må de nemlig først løsrive seg fra den faglige utredning i A 11, og dermed svikter alle deres - og dermed også Paines - slutninger. Både disse forfatteres utredning og utredningen fra Paine inneholder etter statens mening en rekke udokumenterte påstander, og er ensidige og faglig ufullstendige særlig fordi de ikke går inn på dagens forhold med en rekke andre mektige kulturpåvirkninger enn nettopp den som måtte komme indirekte gjennom anleggsarbeidet og nærværende vassdragsregulering. Heller ikke har forfatterne tatt noe hensyn til truslene mot reindriftsnæringen innenfra, særlig den betydelige overbeskatning av beiteområdene. Den påvirkning som samisk kultur måtte bli utsatt for ved nærværende utbygging, må ut fra det en vet fra alminnelige fakta være en ren uvesentlighet i denne sammenheng. Utbyggingen har klarligvis også positive konsekvenser for samene som må tas med i en totalvurdering, jfr. blant annet de avgifter og inntekter som går til Kautokeino kommune.

Hva spesielt angår reindriftsutredningen A 11, er denne svært systematisk og lett å tilegne seg. Den gir en grundig redegjørelse for selve driftsforløpet som danner grunnlaget for den senere vurdering av skadevirkningene. Disse er vurdert i forhold til den vedtatte utbygging og knyttet til tapt beiteland på grunn av neddemming, vegbygging, steintipping og masseuttak. Videre er skadevirkningene vurdert i forhold til forstyrrelse i flytte- og trekkleier, kalvingsområder, og anleggstiden er gitt en spesiell omtale. Det har all formodning mot seg at forskerne Brantenberg og Bjørklund - som begge var uten faglig erfaring eller kompetanse med hensyn til reindriften - har faglig dekning for sine konklusjoner i strid med det statskonsulenten for reindrift med følge av de to reineiere utplukket av Norges Reindriftssamers Landsforening kom frem til. Paine bygger videre på Brantenberg og Bjørklund. Det er for øvrig uriktig bare å konsentrere seg om anleggsvegen når det gjelder vanskene for reindriften med hensyn til flytteleier og avlastningsområder m.v. Man står her overfor et komplekst forhold, hvor ikke minst den økende belastning av beitene og de ulovlige sperregjerder som reineiere har satt opp, skaper store problemer.

En del skader og ulemper, særlig ringvirkningene av en regulering, er det videre umulig å kvantifisere på forhånd. Det er derfor ikke noe merkelig at A 11 ikke inneholder noe om dette, og dette skyldtes ikke, som de ankende parter hevder, mangel på tid eller grunnlagsmateriale, noe Villmo også har bekreftet i sin vitneforklaring for Høyesterett. Et slikt forsøk på kvantifisering av de indirekte konsekvenser betegner Villmo her som «stort sett noe tøv. Ved en seriøs vurdering kan ikke dette kvantifiseres på forhånd.» Regelverket sier heller ikke noe om hvordan slike ringvirkninger skal utredes, og noen praksis eksisterer ikke. Spørsmålet er vel kjent fra erstatningsskjønn, hvor man må vente og se hvordan forstyrrelsene påvirker forholdene. Her vet vi at reindriften er fleksibel og at driftsmønsteret varierer fra år til år.

Det er videre etter statens mening helt på det rene at reindriftsutvalget har foretatt en marginalbetraktning av skadefølgene av inngrepet, dvs. at utvalget har vært klar over tidligere inngrep og at disse er innebygd i utvalgets vurderinger. Det er klarligvis ikke noe utredningskrav at de tidligere inngrep behandles som et selvstendig avsnitt slik som skjønnsretten legger til grunn. At reindriftsutredningen også har behandlet reguleringsalternativet er etter statens mening klart og også lagt til grunn av skjønnsretten.

Reindriftsrapporten tapte heller ikke sin verdi for konsesjonsbehandlingen ved at den senere utvikling medførte endringer i grunnlaget for utvalgets vurderinger. Driftsmønsteret var det samme, dog økte reinantallet ytterligere med de særlige problemer det førte med seg. Følgene av anleggsvirksomheten er også mindre omfattende enn det utvalget har forutsatt. Utvalget har således også forutsatt en anleggsveg mot Sourrejav'ri etter planen av 1974, som senere falt bort. Viktigere er at utvalget forutsetter at arbeidet på anleggsvegen foregår ut fra anleggets eget behov. I det samtykke som Olje- og energidepartementet gav NVE i medhold av oreigningsloven §25 den 1. juli 1980, er det imidlertid bestemt at byggearbeidet på vegen må innskrenkes eventuelt stoppes, i en kortere periode under kalvingstiden i tidsrommet ca 15. mai-15. juni på strekningen Stilla-Øvre Stilla etter avtale med distriktsformann og reineiere. Om høsten gjelder foreløpig ingen formelle skranker, da det generelle påbud i reindriftsloven §28 etter statens mening ikke direkte får anvendelse på anleggsvirksomheten. Men både fra NVE og fra politisk hold er det kommet til uttrykk at reindriften ikke skal forstyrres i noen vesentlig grad, jfr. statens prosedyre i Alta namsretts kjennelse av 22. oktober 1981 vedrørende begjæringen om midlertidig stans i anleggsarbeidet. I tillegg er det helt på det rene at anleggsvegen vil bli stengt for alminnelig ferdsel.

Stortinget var under saksbehandlingen til fulle oppmerksom på de problemer anleggsvegen skaper. Spørsmålet var omtalt i en rekke høringsuttalelser og også i direkte uttalelser til Stortinget, og Stortingets egen oppfatning fremgår klart flere steder, jfr. både komitéinnstillingen og saksordføreren under debatten. Noen feil med hensyn til faktum foreligger derfor etter statens mening ikke. Stortinget fokuserte ikke de 21 rein slik som de ankende parter påstår, og denne beskrivelse av ulempene har intet med Stortingets oppfatning av faktum å gjøre.

Staten bestrider at andre næringsformer knyttet til reindrift - det vil her si jakt, fiske og bærplukking - ikke er utredet. Reindriftsutvalget hadde ikke tilstrekkelig grunnlagsmateriale da det etterlyste utredning av disse spørsmål, fordi det ikke kjente rapportene om fisket i A 13 I og A 45 samt viltrapporten A 20. Konklusjonen på disse rapporter var at ingen næringsinteresser knyttet seg til Vird'nejav'ri-området.

Hva endelig angår anførslene om saksbehandlingsfeil og sviktende avgjørelsesgrunnlag når det gjelder spørsmålet om reguleringens virkninger for samisk kultur - og med det forstår staten samiske forhold i sin alminnelighet - bestrider staten at det her er noen feil. Man erkjenner at fordi reindriften kan sies å danne et fundament for samisk kultur, skjerpes kravene til utredning og vurdering av følgene av reguleringen for reindriften. Dette hevdes da også til fulle å være oppfylt. Men staten bestrider at man med forankring i regelverket kan kreve kulturelle/sosiologiske analyser av det slag som er utarbeidet av Brantenberg og Bjørklund samt av Paine. At slike utredninger ikke er blitt innhentet under konsesjonsbehandlingen, innebærer imidlertid ifølge staten på ingen måte at ikke virkningene av reguleringen for samiske forhold er blitt grundig vurdert. Dels skjedde det på grunnlag av A 11, dels på grunnlag av høringsuttalelsene og Ressursutvalgets innstilling, jfr. også stortingsdebatten for så vidt angår de mer vidtrekkende konsekvenser. Det er ingen tvil om at hensynet til den samiske befolkning har vært helt avgjørende for det utbyggingsalternativ som ble valgt, og at man således har holdt det løfte som ble gitt i St. meld. nr. 108 for 1972-73 side 102.

De samiske organisasjoner etterlyste under forberedelsen av saken heller ingen generell sosiologisk undersøkelse, men understreket behovet for en samlet ressursdisponering. Dette krav ble oppfylt ved Ressursutvalget. Utvalget har foretatt en samlet vurdering av alle interesser knyttet til Alta-vassdraget, herunder også reindriftens interesser og de samiske kulturinteresser. Innstillingen er resultatet av et kompromiss mellom de stridende interesser, og bak dette kompromiss stod de brede lag av befolkningen i Finnmark. Dette hadde man selvsagt ikke oppnådd i et bredt sammensatt og representativt utvalg lokalt sett om en slik utbygging kunne få katastrofale følger for den samiske kultur. Sameorganisasjonene var selv med på dette kompromiss, og det er intet hold i deres underkjennelse av utvalgsinnstillingen nå. At Alta-saken forelå for Stortinget da den endelige innstilling ble avgitt, var en særlig oppfordring for eventuelle uenige til å uttale seg. Stortinget har naturlig nok tillagt utvalgets innstilling stor vekt, jfr. flertallets bemerkninger i Innst. S. nr. 43 for 1978-79 side 1. At det ikke i stortingsinnstillingen finnes noe eget avsnitt om samisk kultur i sin alminnelighet, betyr selvsagt ikke at Stortinget ikke også vurderte denne.

Skjønnsretten har funnet feil i saksbehandlingen og avgjørelsesgrunnlaget fordi søknaden ikke «omtaler» ringvirkningene, jfr. skjønnets side 601 . For det første må det etter statens mening sies at skjønnsrettens begrepsbruk er misvisende når den her - og en rekke andre steder - betegner noe som feil og mangler når disse etter rettens vurdering er uten rettslig betydning, jfr. rettens konklusjon side 612 . Men det er også høyst uklart hva skjønnsretten krever, for etter den omtale den gir av Brantenberg og Bjørklunds utredning kan det klarligvis ikke være noe slikt den sikter til. Etter statens mening er utredningskravene til fulle oppfylt ved at det er gitt skikkelige opplysninger og vurderinger utover det vanlige nivå. Selv om det ikke er uttrykkelig sagt, er det klart at Stortinget har forutsatt at dette inngrep ikke betegner noe sammenbrudd for samisk kultur. Slike kulturelle eller samfunnsmessige virkninger av et vedtak er nettopp noe som Stortinget også er spesielt kvalifisert til å vurdere. Det har etter statens mening ytterst lite for seg at domstolene - slik som ankende parter mener - skulle si at Stortinget her ikke skjønte hva det gjorde.

1 I Rt-se-side 369.

2 I Rt-se-side 370.

c) Mitt syn på disse spørsmål.

Jeg kan ikke se at de ankende parter kan gis medhold i sine påstander om feil i saksbehandlingen og mangler i avgjørelsesgrunnlaget når det gjelder vassdragsreguleringens virkninger for reindriftsnæringen og samisk kultur.

Jeg bemerker innledningsvis at A 11 først ble avgitt 21. august 1974, dvs. etter at Statskraftverkene hadde innsendt søknaden av april 1974 og denne var tatt under behandling av Vassdragsdirektoratet. Det er imidlertid på det rene at utredningen om reindriftsinteressene - som også ble oversatt til samisk - har vært forelagt alle interesserte og at de har hatt rikelig tid til å avgi sine uttalelser på grunnlag av den, hva som også er blitt gjort.

Den kritikk de ankende parter har rettet mot utredningen i A 11, er etter min mening ikke berettiget.

Det utvalg som ble nedsatt for å vurdere reindriftsinteressene, var riktignok gitt et mandat som etter ordlyden hadde en utilsiktet begrenset og lite adekvat utforming. Men som alt nevnt, forstod utvalget selv mandatet derhen at det så godt som mulig også skulle foreta en helhetsvurdering av de skader og ulemper som ville innvirke på næringsgrunnlaget for de reindriftsgrupper som blir berørt av reguleringen, og så ble da også gjort. Utvalget var opprinnelig gitt en altfor knapp tidsfrist for sitt arbeid. Men også dette ble endret under arbeidets gang, slik at utvalget fikk utsettelse. Videre ble utvalgets arbeid i begynnelsen hemmet på grunn av manglende kartmateriale og opplysninger om reguleringsplanens omfang, men også disse problemer løste seg underveis.

Det var et meget fagkyndig utvalg som her var nedsatt. Formannen, daværende statskonsulent i reindrift Loyd Villmo, hadde etter høyere landbruksutdannelse vel 21 års aktiv tjeneste i reindriften, for en del også på nordisk plan. Han har utført en lang rekke utredninger i forbindelse med inngrep i reinbeiteområder vedrørende skader og ulemper for reindriften. De to øvrige medlemmer var erfarne reineiere fra området oppnevnt av Norges Reindriftssamers Landsforening. En av reineierne var lokalkjent i området ved Vird'nejav'ri. I løpet av april-juli 1973 foretok de to sistnevnte medlemmer samtaler med de flyttsamefamilier og distriktsformennene som ville bli berørt av en eventuell regulering for registrering av flytteleier, kalvingsområder, raste- og arbeidsplasser m.v. Det samlede utvalg utførte et betydelig feltarbeid og flere befaringer av de utbyggingsområder som den gang var aktuelle. Utvalgets endelige vurderinger er knyttet til planen fra Statskraftverkene av april 1974. Denne plan ble som før nevnt ytterligere redusert under søknadsbehandlingen. Slik utvalgsutredningen er bygd opp, gir den imidlertid også klare svar på hvilke direkte skader og ulemper som den endelige regulering fører med seg.

Den utredning utvalget fremla, er klar og systematisk og gir etter min mening en mønstergyldig besvarelse av de spørsmål som utvalget skulle utrede. I sin vitneforklaring for Høyesterett har Villmo for øvrig uttalt at «Utvalget bygde sine vurderinger, så langt det var mulig, på viten og ikke på tro og filosofiske betraktninger». Når det gjaldt forhold som utvalget ikke konkret kunne forutsi konsekvensene av eller som lå utenfor utredernes fagområde, ble dette bare kort antydet som en konsekvens av reguleringen. Noen kvantifisering av de indirekte konsekvenser av denne - såkalte ringvirkninger m.v. - var etter utvalgets oppfatning umulig før en vinner erfaring etter at reguleringen er gjennomført. Villmo uttaler for øvrig at utvalget la mer arbeid i feltarbeidet med registreringer enn det som hadde vært vanlig i slike saker. Jeg finner ellers grunn til å tilføye at utvalget selvsagt har vært klar over at også allerede foretatte inngrep i området må tas i betraktning ved en vurdering av følgene av nye inngrep. Dette fremgår en rekke steder i utredningen, selv om det ikke er noe eget avsnitt om dette.

Resultatet av denne nøkterne og som det synes faglig velfunderte vurdering av reguleringsplanens mulige følger for reindriften, er at den valgte utbygging av bare Altaelva i seg selv vil medføre forholdsvis små permanente skader og ulemper. Men det understrekes at selve anleggsdriften medfører meget følbare skader, blant annet fordi anleggsområdet også er et verdifullt kalvingsområde for reinen. Jeg tilføyer imidlertid her at utvalget - som påpekt av staten - legger til grunn at det blir flere anleggsveger i området enn etter den endelige plan, og at man ikke har vurdert om innskrenkning eller stopp av anleggsdriften i visse perioder kan løse disse problemene. Videre understreker utvalget at det er nødvendig å få en helhetsvurdering av kraftutbyggingen i Finnmark. Denne helhetsvurdering kom med Ressursutvalget.

Jeg har omtalt Ressursutvalgets vurdering ovenfor. Her vil jeg bare bemerke at også dette utvalg må forutsettes å ha representert faglig kyndighet og erfaring med hensyn til de samlede problemer som bruken av naturressursene reiser i Finnmark. Det må også ha vært nær kontakt mellom medlemmene og de lokale miljøer og interesser som blir berørt. Utvalget hadde heller ingen ensidig teknisk/økonomisk målsetting med sitt arbeid. Det var tale om en helhetsvurdering hvor også den samiske kultur og de samiske livsforhold i sin brede alminnelighet inngikk som en vesentlig del av utvalgets vurderingsgrunnlag, og utvalget var helt på det rene med den nære sammenheng mellom reindriften og samisk kultur. Jeg har derfor vanskelig for å se at Brantenberg og Bjørklund har dekning for sin uttalelse om at man tidligere bare har hatt en «teknisk forståelse» av reindriften. Ressursutvalgets konklusjon med hensyn til Alta-utbyggingen er klar og entydig: ikke bare er dette det minst skadelige kraftutbyggingsprosjekt for reindriften i Troms og Finnmark, men utbyggingen vil også medføre lite av slike skader og ulemper i det hele tatt.

Det er på grunnlag av disse utredninger og de innhentede høringsuttalelser myndighetene har truffet sitt vedtak om utbygging av Altavassdraget. I disse høringsuttalelser gikk de berørte interessegrupper til dels mot en utbygging på grunn av betenkeligheter sett fra reindriftens side. Det dreier seg imidlertid her så vidt jeg kan se bare om forskjellige hensiktsmessighetsvurderinger, og ikke om angrep på og avstandtagen fra de faglige vurderinger i A 11. Jeg viser blant annet til at Norges Reindriftssamers Landsforening i uttalelse av 21. juni 1977 karakteriserer denne utredning som forsvarlig og omfattende.

Myndighetenes vedtak om reguleringen av Altavassdraget må for øvrig også ses sammen med den sterke beskjæring som ble foretatt i utbyggingsplanene og den samtidige fredning av en rekke vassdrag i Finnmark, begge deler gjort av hensyn til samiske interesser. Se mine bemerkninger i avsnitt V foran.

På denne bakgrunn virker konklusjonene i utredningen fra Bjørklund og Brantenberg av 10. august 1980 påfallende. For det første mente de to sosialantropologer - som uimotsagt er uten forutgående erfaring med hensyn til reindrift - å kunne trekke en faktisk konklusjon som de reindriftssakkyndige mente det da var umulig å trekke. Etter Bjørklund og Brantenbergs mening ville nemlig utbyggingen få betydelige ringvirkninger som for reindriften nærmest ble katastrofale, mens forfatterne av A 11 fant at det inntil utbyggingen er gjennomført ikke var mulig å trekke noen bestemte konklusjoner med hensyn til ringvirkninger. Uten at det sies uttrykkelig, må klarligvis sistnevnte utredning forstås slik at mulige ringvirkninger langtfra kan forventes å ha noe katastrofalt omfang. Antropologenes videre drøftelse av betydningen av reindriften i Nourtabælle for hele den samiske kultur står også i markant motsetning til Ressursutvalgets konklusjoner. Dette utvalg vurderte som nevnt også de samiske kulturforhold - om enn under en langt bredere synsvinkel.

Skjønnsretten - som også hadde reindriftsfaglige medlemmer - uttaler bare om Bjørklund og Brantenbergs utredning at den viser vanskene med å beskrive ringvirkningene. Jeg forstår derfor skjønnsretten slik at selv om denne utredning hadde foreligget for konsesjonsmyndighetene, ville reguleringssaken ikke kommet i noen annen stilling.

For Høyesterett foreligger som nevnt en betenkning fra den oppnevnte sakkyndige professor Paine. Også han finner å kunne vurdere ringvirkningene av reguleringen og utbyggingen av Altavassdraget for reindriften i Nourtabælle-området, og finner at konsekvensene blir særdeles omfattende.

Fra statens side er det rettet sterk kritikk mot den faglige holdbarhet av de sistnevnte utredninger. For det saksbehandlingsspørsmål som er reist, er det etter min mening ikke nødvendig å gå inn på denne kritikk. Det kan nemlig ikke være tvilsomt at da myndighetene traff sitt vedtak om utbygging av Altavassdraget på grunnlag av blant annet utredningen i A 11 og uttalelse og senere innstilling fra Ressursutvalget, var dette en forsvarlig saksbehandling. Det var verken i regelverket eller i den konkrete situasjon noe som tilsa at man også måtte innhente utredninger av den art som nå foreligger.

Jeg tilføyer at konsesjonsmyndighetene etter utredningen i A 11 var fullt klar over at det her foruten direkte skader og ulemper for reindriften også kunne oppstå indirekte skader og ulemper i form av ringvirkninger. Men man forutsatte at disse langtfra kunne få noe katastrofalt omfang, og at den nærmere vurdering av slike skader og ulemper måtte utstå til erstatningsfastsettelsen etter at utbyggingen er gjennomført. Jeg kan ikke se at det ved de nå innhentede utredninger er sannsynliggjort at konsesjonsmyndighetene da bygde på et mangelfullt eller uriktig saksforhold. Utredningene fra Bjørklund og Brantenberg, og også fra Paine, inneholder generelle og til dels dramatiske beskrivelser om forverring av driftsforholdene både i anleggsperioden og på lengre sikt. Men utredningene er lite opplysende når det gjelder alle de forhold som etter min mening nødvendigvis må komme inn i en slik vurdering. Blant annet kan så vesentlige momenter som den sterke økning av reinantallet i disse distrikter i de senere år, og muligheten for en tilpassing av anleggsdriften til flyttingen av reinen, ikke ses omtalt.

Jeg kommer senere tilbake til anførslene om jakt, fiske og bærplukking i avsnittet om Masi.

2. Samiske kulturminner.

Det fulgte av den daværende lov om fornminne av 29. juni 1951 nr. 3 §1 at «Faste fornminne frå gamletida og mellomalderen er freda». En vurdering av skadevirkninger og ulemper på det forhistoriske kulturmiljø i reguleringsområdet ble foretatt av Tromsø museum og inntatt i A 21. Det er enighet mellom partene om at saksbehandlingen og grunnlagsmaterialet er i orden for så vidt gjelder arkeologiske forhold i reguleringsområdet, bortsett fra at den nevnte utredning først ble fremlagt den 17. desember 1974 og således ikke var bilagt søknaden.

I utredningen peker museet på at selv om en eventuell regulering av området ved Vird'nejav'ri ikke vil ha skadevirkninger på det forhistoriske kulturmiljø - det vil i denne sammenheng si i tiden frem til reformasjonen - var det flere nyere samiske kulturminner i området som vil bli ødelagt. Det var imidlertid ikke mulig for museet å foreta en total vurdering av skadevirkninger på kulturminner på grunn av manglende samisk etnografiske undersøkelser. I brev av 29. november 1974 hadde museet tilskrevet Miljøverndepartementet med forslag om at det i likhet med den planlagte regulering av Skibotnvassdraget, Faulvatn-reguleringen og Skaidi-reguleringen ble igangsatt undersøkelser innen samisk etnografi og nyere kulturhistorie i forbindelse med reguleringen av Altavassdraget. Til dette måtte museet tilføres ekstraordinært personale. Ved brev av 6. mars 1975 underrettet Miljøverndepartementet NVE om anmodningen, og opplyste at henvendelsen var oversendt Kirke- og undervisningsdepartementet som rette vedkommende med anmodning om eventuelt å ta saken opp med Vassdragsdirektoratet. Senere har så vidt skjønnes ingen av institusjonene hørt mer om saken.

De ankende parter hevder at det forelå en klar forpliktelse til å foreta undersøkelser som foreslått av Tromsø museum, og har vist til NVE s rundskriv nr. 36 til vassdragsreguleringsloven §5 bokstav c, jfr. også loven §4a nr. 1. Etter punkt 9 i retningslinjene kreves opplysninger om kulturverninteresser i en søknad om vassdragsregulering. Det foreligger derfor feil i saksbehandlingen og et mangelfullt avgjørelsesgrunnlag. Loven om fornminne av 29. juni 1951 nr. 3 er senere avløst av lov om kulturminner av 9. juni 1978 nr. 50. Her er det i §4 annet ledd bestemt at samiske faste fornminner fra mer enn 100 år tilbake er fredet. At denne bestemmelse ikke uttrykkelig fantes i den tidligere lov som gjaldt for reguleringssøknaden, hevdes å være uten betydning da slik utredningsplikt også tidligere hadde vært praksis ved vassdragsreguleringer, jfr. brevet fra Tromsø museum. Fra samisk hold betraktes de manglende undersøkelser som alvorlige fordi det antas at slike undersøkelser ville gi et ganske annet bilde av områdets tidligere bruk enn det ufullstendige man har i dag. Det vises til de rapporter som Tromsø museum har fremlagt på grunnlag av befaringer av vegtraseen og anleggsområdet sommeren 1981, hvor det fastslås at det er store muligheter for at fornminner er gått tapt på deler av den da opparbeidede vegstrekning mellom Stilla og brostedet. De ankende parter erkjenner imidlertid at manglende undersøkelser i vegtraseen ikke har betydning for gyldigheten av reguleringsvedtaket, men bare for lovligheten av igangsettingen av vegarbeidet.

Staten v/NVE anfører at det her må skilles klart mellom magasinområdet og området for anleggsvegen.

Det er på det rene at slike undersøkelser ikke er foretatt for magasinområdet. Etter statens mening er det imidlertid et skjønnsspørsmål om dette kunne sies å være en saksbehandlingsfeil. Det bestrides at kulturminneloven §4 annet ledd var gjeldende rett på søknadstidspunktet, selv om det hadde vært foretatt slike undersøkelser i andre vassdrag. Men de områder som ble berørt av neddemming i denne sak, er meget små sammenlignet med en vanlig kraftutbygging. Avgjørende for den rettslige vurdering må imidlertid være at Stortinget var fullt oppmerksom på at opplysningene på dette punkt var mangelfulle, og uttrykkelig ikke tilla dette noen vekt, jfr. Innst. S. nr. 43 for 1978-79 side 4-5. Stortinget har altså funnet at den påståtte mangel ikke har betydning for totalvurderingen etter vassdragsreguleringsloven §8, og denne avveining er ikke gjenstand for domstolsprøving.

Når det gjelder området for anleggsvegen, forelå ingen arkeologisk og etnografisk m.v. undersøkelse ved konsesjonsbehandlingen. Det skyldes at vegtraseen da bare planlegges grovt og kan flyttes. Den endelige vegtrasé ble i denne sak først fastlagt sommeren 1979. Det er på det rene at det her har vært misforståelser mellom Miljøverndepartementet og Tromsø museum med hensyn til de nødvendige undersøkelser etter lov om kulturminner, noe som ledet til at arbeidet på anleggsvegen ble igangsatt uten at nødvendige undersøkelser var foretatt. Vegarbeidet ble av den grunn stanset i februar 1981, og Tromsø museum foretok som nevnt sommeren 1981 befaringer som ledet til en viss omlegging av vegtraseen.

Når det gjelder vern av fornminner som senere måtte bli berørt av reguleringen, er Statskraftverkene pålagt forpliktelser i konsesjonsvilkårenes punkt 24, jfr. St. meld. nr. 61 for 1979-80 side 106.

Om de spørsmål som her er reist, og som ikke kan ses tatt opp i skjønnet, skal jeg bemerke:

Jeg finner ikke grunn til å drøfte spørsmålene vedrørende området for anleggsvegen, da det er erkjent at feilene her er uten betydning for gyldigheten av reguleringsvedtaket. Når det gjelder selve magasinområdet, er det på det rene at kravene i den nyere lovbestemmelse i lov om kulturminner av 9. juni 1978 nr. 50 §4 annet ledd ikke er oppfylt. Hvorvidt dette tidligere var ulovfestet rett eller fulgte av vassdragsreguleringsloven §5 sammenholdt med rundskriv nr. 36, ser jeg heller ikke grunn til å gå nærmere inn på. Avgjørende i forhold til gyldighetsspørsmålet må nemlig være - slik som påpekt av staten - at Stortinget her har vært klar over at slike opplysninger mangler, men la til grunn at dette etter omstendighetene ikke fikk betydning ved vurderingen etter vassdragsreguleringsloven §8.

3. Valg av trasé for anleggsvegen.

Fra Stilla i Tverrelvdalen øst for Altaelva blir det bygd en ca 25 km lang anleggsvei til anlegget ved Savtso.

I notat av 11. oktober 1975 har NVE Skjomenanleggene beskrevet tre vegalternativer som på det tidspunkt var vurdert som realistiske. Disse er inntegnet på kartskisse i St.meld. nr. 61 for 1979-80 side 16. Mens alt. A og B begge lå på østsiden av Altaelva, tok alt. C av fra Gargiavegen på vestsiden av elva, krysset denne ved Gabo og fulgte elva videre på østsiden til Savtso. I brev av 9. april 1976 skrinla NVE det sistnevnte vegalternativ.

Statskraftverkenes søknad av april 1974 omfattet også flere andre vassdrag som ligger øst for Altaelva. Dette medførte at det måtte anlegges veger øst for denne. Ved den videre søknadsbehandling ble imidlertid Vird'nejav'ri kraftverkets eneste magasin, og alene Altaelva blir regulert. Jeg viser til bemerkningene i avsnitt V foran.

De ankende parter gjør som tidligere nevnt, jfr. avsnitt III foran, gjeldende at lovverket medfører at de forskjellige reguleringsalternativer må utredes hver for seg, og at det var en saksbehandlingsfeil at søknaden ikke ble tilbakesendt NVE for ny vurdering da utbyggingsplanen ble vesentlig endret under den videre behandling. En følge av denne feil er etter de ankende parters mening at anleggsveg og kraftstasjon tross samiske protester ble lagt øst for elva da man stod fritt i valget etter at Olje- og energidepartementet hadde frafalt Tverrelva og Joat'kajavrit. Det er vist til NVE s rapport av 15. september 1975 inntatt i St.meld. nr. 61 for 1979-80 side 80 flg. Her refereres det blant annet til et besøk hos lappefogden, og det heter at denne viste stor interesse for vegalternativet over Gargia da mye av ulempene med vegen over Jotka/Hoalgir ble borte om vegen kunne føres frem på vestsiden av Altaelva. Etter de ankende parters syn ville en anleggsveg på elvas vestside fra riksvegen Alta-Kautokeino med sideveg til Savtso medført vesentlig mindre skader for reindriften. Denne omlegging av traseen ville også kunnet skåne terrenget ved den vernede Tverrelva mot rasering. Det gjøres gjeldende at saksbehandlingsfeilen har medført at avgjørelsesgrunnlaget er blitt mangelfullt eller uriktig.

Staten v/NVE anfører at grunnen til at Gargia-alternativet så raskt falt ut for anleggstraseen, skyldtes hensynet til naturvern og fiske foruten at alternativet ikke var økonomisk gunstig, jfr. St.meld. nr. 61 for 1979-80 side 43. Vegen skulle nemlig gå ned ved Gabofossen og deretter følge canyonen. Dette ble lappefogden underrettet om i brev av 9. april 1976, jfr. meldingen side 89. Det vegalternativ de ankende parter nå går inn for med en sideveg fra riksvegen rett ned til Savtso, har intet med det tidligere alt. C å gjøre og har ikke fra noe hold blitt lansert under konsesjonsbehandlingen. Reindriftsutvalget uttaler seg uttrykkelig om vegvalget i A 11 side 49, og fastslår at bygging på vestsiden av elva i stedet for på østsiden ikke fører til noen endrede virkninger for reindriften. Dette har Norges Naturvernforbund erklært seg enig i ved uttalelse av 9. januar 1976, jfr. St.meld. nr. 107 for 1977-78 side 68. Heller ikke senere er det lansert noe slikt alternativ, jfr. brev av 29. august 1979 fra Norges Reindriftssamers Landsforbund i St.meld. nr. 61 for 1979-80 side 117, hvor det - dersom det blir aktuelt med endringer i vegtraseen - forutsettes at denne fortsatt blir lagt øst for elva. Kautokeino kommunestyre har i forbindelse med konsesjonsvilkårene uttalt det samme i vedtak 31. oktober 1978, blant annet fordi dette gir minst skadevirkninger for reindriften. Trasévalget har ellers vært grundig vurdert av Stortinget, jfr. Innst. S. nr. 43 for 1978-79 side 4. Når det gjelder plasseringen av kraftverket, så har praktiske hensyn vært avgjørende. Staten bestrider etter dette bestemt at det foreligger noen saksbehandlingsfeil.

Skjønnsretten har bare drøftet valg av stedet for kraftstasjonen, og finner at det her ikke er noen saksbehandlingsfeil.

Jeg finner det klart at det ikke foreligger noen saksbehandlingsfeil, og nøyer meg med å vise til statens anførsler.

4. Masi.

Masi er vårt mest typiske samiske bygdesamfunn. Som nevnt under avsnitt V foran omfattet en av Statskraftverkenes opprinnelige planer fra 70-årene neddemming av bygda. Stortinget vedtok imidlertid 6. april 1973 varig vern for Masi.

De ankende parter påpeker at det aldri er blitt nærmere definert hva Stortingets vernevedtak betyr. Etter disse parters mening må vedtaket ikke bare innebære et vern mot endringer i vannstanden i Ladnatjav'ri, men også mot endringer i nærings- og bosettingsbetingelsene i Masi. Blant annet ut fra denne forståelse av vernetiltaket hevder de ankende parter at det er en rekke feil og mangler ved saksbehandling og avgjørelsesgrunnlag for reguleringsvedtaket når det gjelder forholdet til Masi. I Innst. S. nr. 250 for 1979-80 side 8 uttaler flertallet blant annet at utbyggingen og de naturinngrep den medfører, ikke kommer i konflikt med vernetiltaket for Masi. Etter de ankende parters mening kan det ikke legges noen avgjørende vekt på en slik «etteroppfatning», og det anføres at Stortinget ikke kan ha vært klar over hva vernet innebar ved konsesjonsbehandlingen. Den uriktige oppfatning av vernebeslutningen hevdes å ha medført at samiske interesser utover reindrift er blitt bagatellisert under saksforberedelsen.

Staten v/NVE gjør gjeldende at Stortingets vedtak etter sitt innhold alene går ut på at bygda ikke skal neddemmes, og det er intet i stortingsbehandlingen som bidrar til å kaste mer lys over innholdet. Se St. prp. nr. 4 for 1972-73 om verneplan for vassdrag side 129 og Innst. S. nr. 207 for 1972-73 side 592, jfr. også St. prp. nr. 77 for 1979-80 om verneplan II side 32 med generell omtale av rettslige og faktiske konsekvenser av verneplanen. Men Stortinget vedtok vernet like før utbyggingssaken i Alta og var selvsagt klar over hva det hadde gjort. Det er derfor etter statens mening uforståelig når det kan hevdes at Stortinget ikke skjønte innholdet. Under ingen omstendighet kan det foreligge noen feil i saksbehandlingen eller mangler i avgjørelsesgrunnlaget av den art de ankende påstår.

Jeg går så over til å se på de enkelte forhold som de ankende parter påberoper seg når det gjelder Masi.

a) Flomfaren i Ladnatjav'ri.

For oversiktens skyld finner jeg innledningsvis å burde vise til skjønnets side 58-591 . Skjønnsretten fant her at under visse forhold ville det vedtatte manøvreringsreglement for Vird'nejav'ri kunne påvirke naturlig sommervannstand i Ladnatjav'ri og heve denne, noe retten fant var i strid med vernevedtaket og derfor var en åpenbar feil i avgjørelsesgrunnlaget. Etter flertallets mening kunne imidlertid feilen rettes ved å endre manøvreringsreglementet, jfr. side 652 .

1 I Rt-se-side 368 flg.

2 I Rt-se-side 372.

Skjønnsretten antok videre, jfr. side 591 at det var en feil og mangel at det ikke var undersøkt om det under vårløsningen vil bli dannet isbarrierer mellom Ladnatjav'ri og Vird'nejav'ri som kan øke oppstuvingen i forhold til den naturlige is- og flomsituasjon. Det ble for det sistnevnte forhold vist til rapport A 67 om avløpsforholdene for Ladnatjav'ri og Vird'nejav'ri. Denne rapport ble avgitt i 1980 på grunnlag av hydrologiske modellforsøk i 1979 for å fremskaffe best mulig oversikt over vannstands- og vannføringsforholdene i Altaelva mellom dammen i Savtso og Masi.

1 I Rt-se-side 369.

Jeg bemerker at det i Statskraftverkenes søknad var uttrykkelig forutsatt at reguleringen ikke vil føre til ytterligere oppstuvinger i Ladnatjav'ri, jfr. St. prp. nr. 107 for 1977-78 side 9. Ut fra denne forutsetning ble HRV 265 valgt for Vird'nejav'ri. Ved modellforsøk med henblikk på flomforholdene ble det imidlertid oppdaget at det forelå mulighet for oppstuvinger i Ladnatjav'ri under flom og også problemer ved isleggingen. Stortinget presiserte på denne bakgrunn og ut fra vernevedtaket for Masi at HRV i Vird'nejav'ri må være slik at dette blir forhindret, jfr. Innst. S. nr. 250 for 1979-80 side 8. Under skjønnssaken ble det påpekt at visse problemer også kunne oppstå om sommeren, jfr. skjønnet. Etter at Statskraftverkene hadde sett på dette og funnet at det kunne skje mindre oppstuvinger, ble manøvreringsreglementet for statsreguleringen ved Olje- og energidepartementets vedtak av 18. september 1981 tilføyd følgende i punkt 2: «Slippingen skal ordnes slik at vasstanden i Ladnatjav'ri ikke påvirkes av reguleringen i Vird'nejav'ri.» Det forhold skjønnsretten her hadde kritisert, var dermed ute av verden.

De ankende parter hevder at fortsatt gjenstår det annet forhold som skjønnsretten kritiserte, nemlig at det under vårløsningen kan bli dannet isbarrierer mellom Ladnatjav'ri og Vird'nejav'ri som kan øke oppstuvingen i Ladnatjav'ri i forhold til den naturlige is- og flomsituasjon. Det er her også vist til forklaring fra vitnet Per A. Turi om hvordan Virdnegouika nå virker som «iskvern» om våren og hindrer oppstuving og flom i Masi. At dette spørsmål ikke har vært gjenstand for en faglig utredning, hevdes å være en feil ved saksbehandlingen og en mangel ved avgjørelsesgrunnlaget.

Staten v/NVE har for dette spørsmåls vedkommende vist til at A 67 - som pekte på problemet med mulige isbarrierer - forutsetter at isleggingen på Vird'nejav'ri skjer ved vannstanden kote 265,0, jfr. rapporten side 9. Dette er imidlertid endret, jfr. bemerkningene om det endelige manøvreringsreglement foran.

Jeg kan ikke se at det her foreligger noen relevant saksbehandlingsfeil eller mangel i avgjørelsesgrunnlaget. Det dreier seg bare om relativt mindre justeringer av manøvreringsreglementet for å oppfylle den forutsetning konsesjonsmyndighetene hele tiden har lagt til grunn, nemlig at de naturlige vannføringsforhold ved Masi ikke skulle endres.

b) Masis brukerinteresser i reguleringsområdet.

De ankende parter gjør gjeldende at det ikke er foretatt noen egen undersøkelse av den bruk befolkningen i Masi gjør eller kan komme til å gjøre av det område reguleringen berører, og som er Masis naturlige oppland. Det er vist til at også de reindriftssakkyndige etterlyste en utredning om dette, jfr. bemerkningene foran under pkt. 1 om reindriften, jakt, fiske og bærplukking. Det er videre nevnt at Tromsø museum i november 1974 pekte på ønskeligheten av en kulturhistorisk registrering av området, noe som er utført ved andre vassdragsreguleringer. De fragmentariske undersøkelser som foreligger i nærværende sak hevdes ikke å oppfylle kravene i vassdragsreguleringsloven §5 bokstavene c og d, jfr. også rundskriv nr. 36. De gav ikke konsesjonsmyndighetene noen foranledning til å skaffe seg et totalinntrykk av inngrepet i samiske interesser, og disse ble derfor bagatellisert. Utmarksnæringene har en annen og viktigere karakter i Finnmark enn ellers i landet, og må forventes å bli enda viktigere fremover i tiden. Det er her blant annet vist til bemerkningene i St. meld. nr. 13 for 1974-75 om en aksjonsplan for de sentrale samiske bosettingsområder side 9. Utmarksnæringene har ikke bare økonomisk verdi, de danner sammen med reindriften også grunnlaget for den samiske kultur. Skjønnsretten har ikke innsett at utmarksnæringene i Masi blir et viktig selvstendig spørsmål i saken, og nevner bare utmarksnæringene forbigående i forbindelse med de folkerettslige spørsmål og spørsmålene om samisk kultur, jfr. skjønnets side 29 og 601 . Selv om det i dag ikke drives noe næringsfiske i Vird'nejav'ri, er dette en stor ressurs for fremtiden. Reguleringen av denne innsjø medfører at fisket der nærmest blir totalt ødelagt. Når Vird'nejav'ri oppreguleres til kote 265, kan dette ifølge partene også ha «vandringseffekt» for fisken i Ladnatjav'ri og ødelegge fisket der.

1 I Rt-se-side 351 og 369 flg.

Staten v/NVE bestrider at disse forhold ikke er utredet.

Reindriftsutvalget understreket sterkt den betydning jakt, fiske og bærplukking hadde for inntektsgrunnlaget for de mindre reineiere og etterlyste utredninger om dette, jfr. A 11 side 47-48. Bemerkningene her knytter seg imidlertid til områdene ved Iesjav'ri og Joat'kajavrit, som senere gikk ut av planen. Videre kjente Reindriftsutvalget ikke Viltdirektoratets rapporter A 13 I om innlandsfisket og A 20 om viltet i reguleringsområdet. Senere fikk man også Direktoratets rapport A 45 med vurdering av skader og ulemper for fisk og vilt. Det fremgår både av A 13 og A 45 at det ikke drives noe yrkesfiske i Vird'nejav'ri. Det heter videre i A 45 at selv om fisket i innsjøen må ventes å bli påført betydelig skade ved reguleringen, representerer vannet på grunn av sin utilgjengelighet og bestandsammensetning ingen stor ressurs innen det da aktuelle utbyggingsområde. Hermed må etter statens mening dette spørsmål være tilstrekkelig utredet. Når det gjelder de ankende parters egne spekulasjoner uten faglig forankring om «vandringseffekten», bemerker staten at om dette hadde vært noe problem, ville det blitt nevnt i de fiskerisakkyndige utredninger.

Staten har videre pekt på at det i reguleringsområdet ved Vird'nejav'ri først og fremst er ryper og noe beskjedent med elg, jfr. A 20. Reguleringen av sjøen vil medføre at et relativt ubetydelig område går tapt, og dette medfører ingen vesentlige endringer for rypebestanden. Det er vist til A 45 inntatt i St. prp. nr. 107 for 1977-78, jfr. særlig side 109 punkt 7.

Når det gjelder multer, er intet konkret nevnt i utredningene om området ved Vird'nejav'ri, men det er ifølge staten helt på det rene at de neddemmede områder ikke er «multebærland».

Statens konklusjon er at ingen næringsinteresser er knyttet til Vird'nejav'ri-området, og spekulasjoner om hva som eventuelt kan skje i fremtiden er ingen utredningsoppgave ved konsesjonsbehandlingen.

Jeg bemerker at det område som blir neddemmet er ca 2,8 kvadratkilometer, dvs. en meget liten del av det svære oppland som omgir Masi. Ingen næringsinteresser er i dag knyttet til området eller til Vird'nejav'ri, og det er ikke opplyst noe om aktuelle planer om utnyttelse av området eller fisket. På denne bakgrunn er jeg enig med staten i at det ikke kunne kreves at det til konsesjonsbehandlingen måtte foretas en egen samisk brukerundersøkelse for området. De opplysninger som ellers fantes i de generelle utredninger, var et forsvarlig grunnlag for konsesjonsvedtaket.

c) Klimaet i Masi.

Det følger av vassdragsreguleringsloven §5 bokstav c, jfr. rundskriv nr. 36 med retningslinjenes punkt 11, at en konsesjonssøknad også må redegjøre for reguleringens mulige virkninger for de klimatiske forhold. I nærværende sak har Statskraftverkene innhentet flere slike utredninger. I juli 1972 forelå en foreløpig rapport A 17 om klimaendring ved regulering av Altavassdraget fra Det norske Meteorologiske Institutt utarbeidet av statsmeteorolog Jan Erik Johnsen. Det heter her blant annet at eventuelle klimaendringer i forbindelse med reguleringen av Vird'nejav'ri «stort sett avgrenses til de nærmeste dekameter fra vannspeilet». I februar 1975 forelå A 32, som er en uttalelse fra Utvalg for landbruksmeteorologisk forskning. Denne gjelder imidlertid bare forholdene fra Savtso til fjorden, altså ikke områdene mot Masi. Den endelige rapport «Om moglege endringar i lokalklima ved vasskraftutbygging i Alta» fra Meteorologisk institutt er utarbeidet av statsmeteorolog Per Eyvind Nordlie med bistand av Johnsen og avdelingssjef Thor Werner Johannessen og forelå i februar 1975. Den har også betegnelsen A 17. Et kort sammendrag av den meget omfattende rapport er utarbeidet av Nordlie i juni 1975 og har betegnelsen 17 b. Da Iesjav'ri ble tatt ut av utbyggingsplanen, avgav Nordlie en kort tilleggsuttalelse som A 36 i september 1975.

Det syn på klimaforholdene som kom til uttrykk i disse sakkyndige uttalelser, ble ikke kommentert i høringsuttalelsene. Under skjønnet førte imidlertid de saksøkte dosent, sivilagronom Arne K. Sterten ved Arkitekthøgskolen i Oslo som vitne når det gjaldt de lokalklimatiske forhold. Ut fra hans forklaring la skjønnsretten til grunn at det var en mangel ved avgjørelsesgrunnlaget at reguleringens mulige virkninger på lokalklimaet ved Vird'nejav'ri og Masi ikke er utredet, jfr. skjønnets side 471 . Det ble pekt på at jordbruket i Masi drives under marginale forhold, der selv små endringer av klimaet i korte perioder kan få merkbare virkninger for plantevekster og mulighetene for å drive jordbruk. Det er på det rene at dosent Stertens utsagn ble stående uimotsagt under bevisførselen for skjønnet, da staten ikke førte noe vitne vedrørende dette spørsmål.

1 I Rt-se-side 361 flg.

For Høyesterett ble som før nevnt både dosent Sterten og statsmeteorolog Nordlie den 4. juni 1981 oppnevnt som sakkyndige for retten i meteorologiske spørsmål. Jeg ser i dette avsnitt på de deler av deres sakkyndige uttalelser og det øvrige meteorologiske materiale som gjelder forholdene ovenfor den dam som skal bygges i Savtso, dog tar jeg også med Stertens bemerkninger om ospeskogen nedenfor damstedet.

Dosent Sterten har avgitt en sakkyndig uttalelse datert september 1981. Hans konklusjon er at «De generelle klimareaksjoner som følger en vassdragsutbygging vil også inntreffe i Altareguleringens damavsnitt og gi ganske sterke klimatiske virkninger i Masiområdet». Statsmeteorolog Nordlies rapport er av 10. september 1981. Han konkluderer med at reguleringen - som på sitt nærmeste punkt i sørenden av Vird'nejav'ri ligger mer enn 10 km fra Masi - ikke får noen virkning for klimaet der. Det bestrides at dette ikke er vurdert i A 17. Denne rapporten hevdes også å vurdere forholdene oppover vassdraget fra Vird'nejav'ri, men når Masi ikke er spesielt nevnt, skyldes det at man den gang ikke kunne forestille seg at noen ville påstå at klimaet der kunne påvirkes. Det vises i denne sammenheng til et notat til skjønnsretten av 22. desember 1980 - dvs. etter at skjønnet er avsagt - hvor statsmeteorolog Nordlie klargjør hvorfor det etter hans mening ikke er noen risiko for klimaendringer i Masi. Den 15. oktober 1981 avgav Nordlie en tilleggsuttalelse med en faglig vurdering av den uttalelse Sterten hadde avgitt. Det hevdes her at Stertens vurdering er feil på flere vesentlige punkter, og Nordlie fastholder at områdene ved Ladnatjav'ri og Masi ikke vil bli påvirket av reguleringen, verken når det gjelder temperaturnedgang, økt riming eller ising. Dosent Sterten fant ikke grunn til å avgi noen tilleggsuttalelse i anledning av Nordlies siste uttalelse.

Mens saksforberedelsen for Høyesterett pågikk, var spørsmålet om mulige klimaendringer i Masi som følge av reguleringen gjenstand for debatt i massemedia. Dosent Sterten fikk her støtte for sitt syn av professor i botanikk Eilif Dahl ved Norges Landbrukshøyskole, mens statsmeteorolog Nordlie fikk støtte av blant andre professor i meteorologi Kåre Utaaker. Spørsmålet ble også tatt opp i Stortinget, jfr. representanten Ørnhøis spørsmål til olje- og energiministeren i Stortingets spørretime 21. oktober 1981, hvor statsråden henholdt seg til uttalelsene fra Meteorologisk Institutt.

Statsmeteorolog Nordlie og dosent Sterten avgav muntlig forklaring for Høyesterett den 10. desember 1981 og har her utdypet og fastholdt sine skriftlige uttalelser.

Etter at saken var tatt opp til doms, har statsmeteorolog Nordlie sendt et brev til Høyesterett. Han gjør oppmerksom på at det i diskusjoner i det meteorologiske fagmiljø etter ankeforhandlingen av flere er gjort gjeldende at man ikke kan utelukke en mulig merkbar klimaendring i Masi på grunn av den planlagte demning. Nordlie opplyser at han ikke har endret syn på dette spørsmål. Sakens parter og hjelpeintervenienter er gjort kjent med brevet. Ingen har reist spørsmål om gjenopptakelse av ankeforhandlingen, og Høyesterett har heller ikke funnet dette nødvendig.

De ankende parter har innledningsvis understreket at Alta-reguleringen atskiller seg fra de vassdragsreguleringer som tidligere er blitt klimatologisk vurdert her i landet ved at eksisterende bosetting ligger ovenfor reguleringsmagasinet. Konsesjonsmyndighetene har forutsetningsvis gått ut fra at klimaet i Masi ikke vil bli endret på grunn av reguleringen. De klimarapporter som konsesjonsmyndighetene har lagt til grunn, har imidlertid bare bygd på målinger tatt nedenfor damstedet, nemlig ved Stengelsen og Eiby. Etter de ankende parters mening har man derved oversett muligheten for klimaendringer i Masi. At klimaet her blir endret, påstås ikke - det er det umulig å vite i dag. Men denne usikkerhet innebærer at den manglende undersøkelse av dette spørsmål er en saksbehandlingsfeil og en mangel i avgjørelsesgrunnlaget.

Usikkerheten med hensyn til klimaendringene knytter seg ifølge dosent Sterten til innvirkningen av den ca 110 meter høye dam ved Savtso. Denne skaper et nytt nivå for dalbunnen, og vannet blir en mer dominerende faktor i landskapet, da horisontalflaten som damkronen skaper rekker ut over magasinområdet og dekker hele strekningen på samme kote opp til Masi. Dette hevder Sterten får avgjørende konsekvenser for det såkalte fjell- og dalvindsystem som i dag drenerer kaldluften over Masi, fordi den tyngdekraftdrevne fjellvinden må få økte skyvekrefter for å passere over damkronen. Resultatet hevdes å bli at kaldluftsstagneringen over Masi vil forsterkes etter en regulering og tåkeperiodene vil forlenges, slik at man får ganske sterke klimatiske endringer i Masi-området.

De ankende parter bestrider ikke at statsmeteorolog Nordlie ved utarbeidelse av A 17 generelt har vært oppmerksom på betydningen av fjell- og dalvindsystemet. Men det fremgår etter deres mening ikke av rapporten at han konkret har sammenholdt dette med den dam som skal bygges og de topografiske forhold ved Alta/Kautokeinovassdraget. Meteorologiske målinger i Masi er først igangsatt nå. Det er derfor grunn til å tro at Nordlie ikke har vært oppmerksom på de lokalmeteorologiske spørsmål som her reiste seg.

Utredningsplikten påhviler NVE, og NVE må her som ellers ha risikoen for at saken er mangelfullt opplyst uavhengig av om direktoratet kan bebreides valg av utredningsorgan. Da Masi utgjør kjernen av de samiske bosettingsområder i vårt land, gjaldt det også krav om en særlig omsorgsfull saksbehandling.

Staten v/NVE bestrider at det foreligger noen saksbehandlingsfeil eller mangel i avgjørelsesgrunnlaget når det gjelder de mulige klimamessige virkninger av reguleringen for Masi.

Da den ca 110 meter høye dammen stadig har vært fremhevet i massemedia i denne sammenheng, har staten innledningsvis funnet grunn til å presisere at dammen står nede i et gjel, og ved fylt magasin hever Vird'nejav'ri 15,2 meter. Det er først og fremst denne hevning av isflaten i magasinet som har interesse ved drøftelsen av klimaspørsmålene. Selve dammen er nok en sperre, særlig nede i gjelet, men stopper etter statens mening ikke kaldluftstrømmen nevneverdig i forhold til uregulert tilstand.

Gjennom dokumentasjon av A 17 har staten gjort gjeldende at det er uriktig som anført av de ankende parter at meteorologene har oversett problemet med de karakteristiske fjell- og dalvinder og betydningen av de topografiske forhold. Dette er helt elementære spørsmål, og omtales en rekke steder i A 17. Av utredningen fremgår uttrykkelig at man har forutsatt at reguleringen ikke vil få noen innvirkning på lokalklimaet utenfor det 150 meter dype gjel hvor Vird'nejav'ri ligger, men at det i bestemte værsituasjoner trolig blir lavere temperatur ved den kunstige sjøen fordi kaldluften lettere vil stagnere, jfr. side 52. Man har altså beskrevet hvor langt virkningene av en regulering antas å ville rekke, og da behøver man ikke si det negative, for eksempel at Masi ikke blir berørt.

Uttalelsene i skjønnsrettens premisser er merkelige av flere grunner. Retten har ved sine bemerkninger om betydningen av de faktiske begrensninger i reguleringsplanene nederst side 46 oversett at A 36 er avgitt etter at Iesjav'ri var tatt ut av planene. Når skjønnsretten videre på side 47 først fastslår at reguleringen ifølge den foreløpige A 17 har en virkning som stort sett avgrenses til de nærmeste dekameter fra vannspeilet til Vird'nejav'ri, henger argumentasjonen ikke sammen når det etterpå konstateres som en mangel at forholdene i Masi ikke er særskilt utredet. Dersom retten mener at Meteorologisk Institutt skulle ført bedre bevis for sin konklusjon, for eksempel ved målinger, anfører staten at dette ikke kan utledes av vassdragsreguleringsloven saksbehandlingsregler. En fagkyndig konklusjon kan godt baseres på allmennkunnskaper. De undersøkelser som nå skjer i Masi, skyldes ikke at Meteorologisk Institutt selv er i tvil med hensyn til virkningene der av reguleringen, men for å fjerne tvilen hos andre.

Den risikovurdering som de ankende parter videre prosederer på, er det etter statens mening vanskelig å finne noe rettslig grunnlag for. Domstolene må her som ellers legge til grunn det som overveiende er mest sannsynlig. Her foreligger en vurdering fra en faglig velkvalifisert institusjon med bredt erfaringsgrunnlag som ikke er i tvil, og det er all grunn for Høyesterett til å vise tilbakeholdenhet med å underkjenne en slik uttalelse. Dosent Sterten er ikke faglig kompetent i disse spørsmål, og har ikke fått støtte fra noen med meteorologisk kompetanse. Staten har i denne sammenheng også vist til uttalelsen om Alta-utbyggingen fra Utvalget for landbruksmeteorologisk forskning i A 32. Dette fagkyndige utvalg sammensatt både av meteorologer og landbruksforskere kjente i 1975 den foreløpige klimarapport A 17, og det falt åpenbart ingen inn at reguleringen kunne få noen katastrofale følger for Masi.

Til disse spørsmål skal jeg bemerke:

Jeg kan ikke se at det for de klimatiske spørsmål vedrørende Masi foreligger noen saksbehandlingsfeil eller mangler ved avgjørelsesgrunnlaget slik som påstått av de ankende parter og antatt av skjønnsretten.

Det er ikke tvilsomt at statsmeteorolog Nordlie i sin endelige rapport A 17 også har vurdert de lokalklimatiske følger av reguleringen, og indirekte gitt klart uttrykk for at disse ikke vil strekke seg ut over magasinet ved Vird'nejav'ri. Noen endring for fjernere områder, blant annet for Masi, er således ikke forutsatt selv om dette ikke er sagt uttrykkelig. I sin muntlige forklaring for Høyesterett har Nordlie presisert dette derhen at det i stille, klart vær med høy vannstand nok vil skje en viss oppstuving av kaldluft over Vird'nejav'ri som avgrenser luftstrømmen ovenfra noe, men sikkert uten målbar innvirkning på klimaet i Masi. Av avgjørende betydning for kaldluftsoppstuvingen på Ladnatjav'ri er ifølge Nordlie det trange gjel ved utløpsoset Virdnegouika, hvor forholdene ikke blir endret ved en regulering. Nordlie har videre presisert at hans uttalelser er offisielle uttalelser fra Meteorologisk Institutt, hvor rapportutkastene er lest av og drøftet med andre ansatte. Den teoretiske begrunnelse dosent Sterten har gitt for sine konklusjoner har Nordlie muntlig betegnet som elementær kunnskap.

Når det gjelder dosent Sterten, har han ingen formell meteorologisk utdannelse, men han har etter det opplyste studert meteorologi forskjellige steder i utlandet etter sin eksamen som sivilagronom. Han har tidligere i flere år utført arbeid for Forsvaret som gjelder lokalklimatiske spørsmål, og har også senere arbeidet med slike spørsmål. Herunder har han dannet seg den oppfatning at det klassiske syn på systemet med dal- og fjellvinder ikke er holdbart i Norge fordi kaldluftsmassene er så meget større enn tidligere antatt. Det foreligger imidlertid ingen faglige publikasjoner fra hans hånd hvor han nærmere har utviklet og redegjort for sitt syn. Han har ikke selv utført noen undersøkelse i Alta-vassdraget, men ved å overføre sine erfaringer fra det han mener er sammenlignbare vassdrag i Sør-Norge, antar dosent Sterten at reguleringen får ganske sterke virkninger for klimaet i Masi. I den skriftlige utredning er de antatte endringer ikke nærmere konkretisert. I sin muntlige forklaring har dosent Sterten på spørsmål svart at det kan bli et temperaturfall inntil på 5g C i et flertall av nettene i 40% av det aktuelle tidsrom, og at hele bygdelaget i Masi antakelig blir berørt av den påståtte sperreeffekt over Ladnatjav'ri.

Jeg bemerker at det rettslige spørsmål i saken for det første er om det med utgangspunkt i vassdragsreguleringsloven regler og det særlige krav til omsorgsfull behandling som skyldes vernet av bosettingen i Masi og samene som minoritetsgruppe, foreligger en forsvarlig saksbehandling når det gjelder de mulige klimatiske følger av reguleringen. Jeg kan ikke se at det er tvilsomt at dette spørsmål må besvares bekreftende. Statskraftverkene innhentet utførlige utredninger om klimaspørsmålene fra det mest kompetente organ vi har om disse spørsmål - Meteorologisk Institutt - som kom med en klar og entydig uttalelse når det gjaldt klimaet utenfor magasinområdet. Denne uttalelse ble ikke trukket i tvil under konsesjonsbehandlingen. Noe behov for en særskilt undersøkelse for Masi forelå da ikke.

Når det dernest gjelder spørsmålet om reguleringsvedtaket - til tross for en uangripelig saksbehandling - kan sies å bygge på et uriktig faktisk grunnlag, understreker jeg at det dreier seg om kompliserte faglige vurderinger. Reguleringsvedtaket bygger som nevnt på utførlige utredninger fra vårt mest fagkyndige organ på området. Dette har fastholdt sin vurdering etter å være blitt gjort kjent med dosent Stertens syn. Jeg kan ikke se at dosent Stertens avvikende vurdering gir domstolene grunnlag for å fastslå at vedtaket bygger på uriktige faktiske forutsetninger.

Selv om spørsmålet åpenbart er uten betydning for reguleringsvedtaket, finner jeg for ordens skyld å burde nevne at dosent Sterten i sin skriftlige utredning også har kommet inn på de bioklimatiske virkninger av reguleringen på strekningen fra dammen til kraftverksutløpet. Han konkluderer med at det fredede ospeskogfelt i nærheten av utløpet på grunn av økt ising «må absolutt sies å være i faresonen». Statsmeteorolog Nordlie har uttalt at han ikke har faglig kompetanse til å uttale seg om dette spørsmål. Under sin muntlige forklaring har Sterten opplyst at det er økt fare for grenbrekk fordi rim og sne i større grad enn før vil feste seg på trærne. Disse lokalklimatiske forhold er i konsesjonssaken vurdert i A 32, hvor Utvalget for landbruksmeteorologisk forskning antok at den større hyppighet av frostrøyk og rimnedslag nedenfor utløpet fra kraftstasjonen ikke vil skade vegetasjonen. Jeg kan heller ikke her se at det foreligger noen feil i saksbehandlingen eller mangler i avgjørelsesgrunnlaget, jfr. mine tidligere bemerkninger.

5. Folkerettslige spørsmål.

De ankende parter gjør gjeldende at reguleringsvedtaket medfører så kvalifiserte skader på samiske interesser i reguleringsområdet at det er i strid med de kompetansebegrensninger folkeretten legger på norske statsmyndigheters adgang til å gjøre inngrep overfor samene som urbefolkning eller minoritet. Under enhver omstendighet hevdes saksbehandlingen å ha vært mangelfull fordi det ikke ble utredet hvordan inngrepet forholdt seg til Norges folkerettslige forpliktelser overfor den samiske befolkning i området. Denne saksbehandlingsfeil hevdes å ha medført en vesentlig svikt i avgjørelsesgrunnlaget, fordi konsesjonsmyndighetene ble fratatt muligheten til å vurdere inngrepets folkerettslige side.

De begrunnelser de ankende parter har gitt for sine folkerettslige anførsler, griper i atskillig utstrekning over i hverandre, og enkelte anførsler er hovedsakelig ment som bakgrunn for de mer sentrale folkerettslige regler som er påberopt. Til dels er anførslene støttet på en betenkning om folkerettslige spørsmål som professor Douglas Sanders, Canada, etter anmodning fra de ankende parter har utarbeidet til bruk for Høyesterett.

Det anføres som utgangspunkt for de folkerettslige betraktninger at samene i hvert fall i de områder som blir berørt av nærværende kraftutbygging, er å anse som en urbefolkning i den forstand at de var de tradisjonelle beboere av områdene før disse ble innlemmet i den norske stat. Denne innlemmelse skjedde etter de ankende parters mening ved en okkupasjon som ikke er noe gyldig rettsgrunnlag etter dagens folkerett. Forholdet mellom den norske stat og samene hevdes derfor fra sin begynnelse å ha vært av kolonimessig karakter, der urbefolkningen befinner seg i en enklave innen staten. Erfaringene med hensyn til urbefolkninger i enklave i andre deler av verden er relevante i en hvilken som helst drøftelse av samenes stilling. At Norge har utøvd effektiv kontroll over området i et vesentlig tidsrom, hevdes å være uten betydning for de folkerettslige forpliktelser staten har overfor urbefolkningen i en slik enklave.

Samene er under enhver omstendighet en etnisk og språklig minoritet innen den norske stat med det vern dette innebærer for menneskerettigheter.

De ankende parter har gitt en bred historisk oversikt over utviklingen innen folkeretten når det gjelder vernet for urbefolkninger og minoritetsbefolkninger i nasjonalstater. De har blant annet anført at prinsippet om folkenes selvbestemmelsesrett ikke bare har anvendelse ved dekolonisering, men også kan finne anvendelse innenfor en nasjonalstat. I en slik selvråderett ligger ikke at samene har noen adgang til å opprette en egen stat, men alene at den norske stat i sin myndighetsutøvelse må respektere deres rettigheter. Selvbestemmelsesprinsippet sammenholdt med folkerettens regler om minoritetsbeskyttelse m.v. innebærer etter dette at samene som urbefolkning innen en enklave eller som minoritet har krav på å bevare en tilstrekkelig del av sitt tradisjonelle landområde for at de kan være i stand til å bestå som særskilt befolkningsgruppe. Da det inngrep det her er tale om har et slikt omfang at det har vesentlige følger for reindriften og dermed for den samiske kultur, jfr. de ankende parters bemerkninger foran under punkt 1, er reguleringsvedtaket etter deres mening folkerettsstridig.

De generelle synspunkter som her er gjort gjeldende, er søkt nærmere utdypet både ved faktiske anførsler og ved gjennomgang av flere folkerettslige kilder.

De faktiske anførsler har vesentlig knyttet seg til spørsmålet om samene er å anse som en urbefolkning i reguleringsområdet. Dokumentasjonen av historiske forhold har særlig skjedd ved forskjellige artikler fra Tromsø Museums publikasjon Ottar og fra Ressursutvalgets utredning i NOU 1978:18A side 144 flg. om bosetting og ressursutnytting i Finnmark. Etter de ankende parters mening viser den historiske fremstilling blant annet at da samer og skandinaver møttes i Finnmark, måtte samene i folkerettslig forstand betraktes som et eget folk. I denne sammenheng er det også vist til Lappe-codicillen av 18. oktober 1751, som de ankende parter oppfatter som en aksept fra norsk side av samisk sedvanerett og som også i §22 opprettholder deres rett til selvdømme.

De folkerettskilder som de ankende parter etter dette har konsentrert seg om, er:

a) FN s internasjonale konvensjon om sivile og politiske rettigheter av 16. desember 1966,

som Norge har ratifisert. Her påberopes art. 1 om folkenes selvbestemmelsesrett sammenholdt med art. 27 om minoritetenes beskyttelse mot å bli berøvet retten til å dyrke sin egen kultur. Denne siste bestemmelse lyder i norsk oversettelse slik:

«I de stater hvor det består etniske, religiøse eller språklige minoriteter, skal de som tilhører slike minoriteter, ikke berøves retten til, sammen med andre medlemmer av sin gruppe, å dyrke sin egen kultur, bekjenne og praktisere sin egen religion eller bruke sitt eget språk.»

At samene er en minoritet som omfattes av art. 27, er ikke tvilsomt, jfr. deres etniske opprinnelse og språk. Det hevdes derfor at det i denne sammenheng ikke er nødvendig å ta stilling til om samene også er en urbefolkning. I forhold til art. 1 antas det imidlertid som alt nevnt at samene historisk sett må anses som et folk.

Innholdet av nevnte art. 1 og art. 27 hevdes å måtte forstås ut fra den sterke utvikling folkeretten har gjennomgått særlig i de siste decennier når det gjelder prinsippet om folkenes selvbestemmelsesrett. Art. 1 hevdes i dag å gi urbefolkningene en selvstendig rett til å kontrollere sine egne naturressurser. Kulturbegrepet i art. 27 hevdes videre på denne bakgrunn ikke å kunne forstås snevert, men omfatter også kulturens materielle grunnlag. Dette er nemlig en nødvendig forutsetning for at gruppen skal kunne opprettholde en livsform hvor kulturen utgjør en integrerende del.

Et vesentlig bidrag til forståelsen av denne utvikling utgjør etter de ankende parters mening den danske lov av 29. november 1978 om Grønlands hjemmestyre, hvor den fastboende befolkning etter §8 har grunnleggende rettigheter til Grønlands naturgitte ressurser. Ved utarbeidelsen av loven ble de folkerettslige spørsmål drøftet, og det ble forutsatt at den grønlandske befolkning hadde opprinnelige rettigheter til naturressursene.

At nevnte art. 1 og art. 27 i dag må forstås slik at de også beskytter kulturens materielle forutsetninger, er ifølge de ankende parter lagt til grunn av den FN-komité som overvåker statenes etterlevelse av de to menneskerettighetskonvensjonene av 1966. Det er vist til komiteens rapporter for 1980 og 1981, hvor forståelsen av disse artikler også knyttes til eiendomsretten til jord. Etter den utvikling som har funnet sted, må vernet antas å omfatte så vel individuelle som kollektive rettigheter.

I juridisk teori har det vært hevdet at nevnte art. 27 bare gir en garanti for lik behandling, den innebærer ikke også krav på positive særfordeler. Om dette skulle være riktig, hevder de ankende parter at reguleringen av Altavassdraget likevel er konvensjonsstridig fordi konvensjonen i alle tilfelle gir samene et krav på å få være i fred.

Fra statens side er det ved drøftelsen av de folkerettslige forpliktelser trukket inn forskjellige økonomiske ytelser til den samiske befolkning, idet det anføres at dette er positive bidrag til samenes livsform og kultur og derfor har betydning i denne sammenheng. De ankende parter gjør gjeldende at en rekke av disse ytelser må det klart ses bort fra fordi staten er rettslig forpliktet til ytelsene på forskjellig grunnlag. Videre bestrides det at man kan se på overføringer fra de senere år løsrevet fra det forhold at ytelsene etter de ankende parters mening tidligere har gått fra samene til storsamfunnet. Partenes rettigheter i nærværende sak kan heller ikke settes til side på grunn av generelle ytelser til samene.

b) ILO-konvensjon nr. 107 av 5. juni 1957.

Dette er en konvensjon om vern og integrering av urbefolkninger og andre folkegrupper som helt eller delvis lever under stammeforhold i uavhengige land. I art. 11 heter det at partene til konvensjonen skal respektere den individuelle eller kollektive eiendomsrett medlemmene av disse befolkningene har til det landområde hvor de bor og tradisjonelt har hatt sitt tilhold. I art. 12 forbys tvungen flytting fra disse områdene unntatt i noen nærmere presiserte tilfelle, og dersom befolkningene flyttes, skal de gis landområder av minst like god kvalitet egnet til å sikre deres nåværende behov og fremtidige utvikling. Dette er den eneste konvensjon som direkte regulerer retten til jord. Selv om denne konvensjon ikke er ratifisert av Norge, hevder de ankende parter at bestemmelsene i konvensjonens art. 11 og 12 gjennom folkerettslig sedvane må anses som gjeldende folkerett og derfor angir omfanget av beskyttelsen etter de allerede nevnte bestemmelser i FN-konvensjonen av 1966.

c) Prinsipperklæringen og handlingsprogrammet vedtatt på FN s verdenskonferanse i Geneve 1978 til bekjempelse av rasisme.

Den norske delegasjon deltok svært aktivt på konferansen, særlig har de ankende parter vist til det norske hovedinnlegg holdt 15. august 1978 av statssekretær Stoltenberg. Gjennom de nevnte dokumenter påtok statene seg forpliktelser for å sikre minoritetene. Urbefolkningene skal ha rett til, og gis muligheter for, å opprettholde sin egenart, hvilket vil si sin økonomiske struktur, sin kultur, sitt språk m.v. Det understrekes i denne sammenheng sterkt den nære sammenheng mellom urbefolkningers tradisjonelle næringsgrunnlag og deres kultur, jfr. særlig prinsipperklæringens punkt 21. Blant de konkrete rettigheter som ble anerkjent i handlingsprogrammet var retten for urbefolkningene til å opprettholde sine tradisjonelle næringsveier og økonomiske struktur, jfr. punkt 8. Senere er disse dokumenter vedtatt i Generalforsamlingen i FN høsten 1978 med blant annet Norges stemme. Etter de ankende parters mening forplikter disse dokumenter Norge når det gjelder spørsmål som angår samene, foruten at de er uttrykk for den tidligere omtalte generelle sedvanerettslige utvikling innen folkeretten med hensyn til urbefolkningenes og minoritetenes rettsstilling. Denne utvikling antas som allerede nevnt å være av avgjørende betydning ved tolkingen av FN-konvensjonen av 1966.

d) Den europeiske menneskerettighetskonvensjon av 4. november 1950.

Som selvstendig anførsel påberoper de ankende parter seg denne konvensjons første tilleggsprotokoll av 20. mars 1952 §1 om beskyttelse av eiendomsrett sammenholdt med konvensjonens art. 14 om forbud mot diskriminering. Denne anførsel knytter seg så vidt skjønnes til Masi bygdelag, og begrunnes særlig med at de fastboende samer i Masi som ikke driver reindrift, etter gjeldende ekspropriasjonsrett ikke får noen erstatning for tapte allemannsretter i form av jakt, fiske eller bærplukking.

Hvorvidt de krav som folkeretten stiller til den norske stat formelt er transformert til norsk intern rett, er etter de ankende parters mening et spørsmål uten reell interesse. Dersom det overhodet kunne tenkes en kollisjon mellom folkerettens vern av menneskerettigheter og norsk rett, er det ingen lovbestemmelse eller rettsavgjørelse som fastslår at norsk rett må gå foran, og det er utenkelig at domstolene da ville la menneskerettighetene vike. I forhold til forvaltningens saksbehandlingsregler kan det i det hele tatt ikke ses at det kan oppstå noe transformasjonsproblem for Regjeringens folkerettslige forpliktelser.

De ankende parters konklusjon på den folkerettslige argumentasjon er at det vesentlige inngrep som her skjer i et samisk kjerneområde og som i større eller mindre grad berører samtlige samer i deres kulturelle utfoldelse, jfr. den faktiske beskrivelse som er gitt foran under punkt 1 i dette avsnitt, er i strid med den absolutte beskyttelse folkeretten må antas å gi urbefolkninger eller etniske og språklige minoriteter. I alle tilfelle innebærer de folkerettslige prinsipper om selvråderett at samene hadde krav på medinnflytelse på hvilke typer inngrep som kan gjennomføres. Norske myndigheter hadde derfor en umiddelbar plikt til konsultasjon med de grupper som råder over naturinteressene før konsesjonsvedtaket ble fattet. Det hevdes at i denne saken har det ikke funnet sted noen egentlige forhandlinger, da høringsbehandlingen og de møter konsesjonsmyndighetene foranstaltet med berørte parter ikke oppfyller kravene her. Selvbestemmelsesprinsippet må ellers antas å innebære at det må oppnås enighet før inngrep kan finne sted, og her har samtlige sameorganisasjoner motsatt seg inngrepet.

Atter subsidiært er det gjort gjeldende som saksbehandlingsfeil at de folkerettslige spørsmål overhodet ikke var utredet i konsesjonssaken. NVE pliktet å vurdere hvor man nå befant seg i forhold til den folkerettslige grense for inngrep overfor samene. Herunder måtte det redegjøres for hva denne regulering betød for samenes livssituasjon når den ble sett i sammenheng med alle tidligere inngrep. Hadde så vært gjort, er det grunn til å tro at Regjeringens og Stortingets holdning til vedtaket ville blitt en annen, jfr. de mange politiske uttalelser om at man vil respektere de samiske interesser.

Følgen av disse overtredelser av våre folkerettslige forpliktelser er derfor i alle tilfelle at utbyggingsvedtaket er ugyldig.

De ankende parter mener etter dette at skjønnsretten har feiltolket de folkerettslige regler, særlig FN-konvensjonens art. 27, jfr. skjønnets side 28 flg1

1 I Rt-se-side 350 flg.

Staten v/NVE bestrider at det i den foreliggende sak oppstår noe spørsmål om folkerettslige skranker for norsk myndighetsutøvelse når det gjelder vedtaket om og gjennomføringen av utbyggingen av Alta-Kautokeinovassdraget.

De ankende parters folkerettslige anførsler - som på flere punkter finnes å være meget uklare - svikter etter statens mening med hensyn til innholdet av de påberopte regler, overser klare reservasjoner som er tatt med hensyn til statens indre selvbestemmelsesrett og løsriver seg helt fra de faktiske forhold som i alle tilfelle er forutsetningen for forpliktelsene. Statens prinsipale syn er derfor at ingen folkerettslig regel er krenket i dette tilfellet. Subsidiært er anført at reguleringsvedtaket i hvert fall ikke støter an mot noen folkerettslig forpliktelse som umiddelbart også gjelder internrettslig. Staten har imidlertid understreket at man her ønsker en realitetsavgjørelse, med andre ord ikke at Høyesterett skyver folkerettsspørsmålene fra seg med den begrunnelse at de påberopte regler ikke er transformert til norsk rett.

Staten peker på at de ankende parters anførsler bygger på 3 sett angrepsvinkler som griper over i hverandre. Dels prosederes det på ervervsmåten for territoriet, hvor det anføres argumenter om avkolonisering og om folkenes selvbestemmelsesrett. Dels gjøres det gjeldende at de samiske rettigheter er av en særlig karakter som staten ikke kan gripe inn i selv ved lov om ekspropriasjon mot full erstatning. Hvilke rettslige argumenter denne påstand baseres på er uklart. Endelig påberopes det folkerettslige vern for minoriteter, herunder urbefolkninger. Det hele munner ut i at norsk myndighetsutøvelse overfor samene prinsipalt er begrenset ved kategoriske interne rettsregler, subsidiært at det eksisterer en internrettslig plikt for myndighetene til å innhente samtykke fra representative samiske organer før inngrep iverksettes, og atter subsidiært at det foreligger en særlig saksbehandlingsplikt utover vassdragsreguleringsloven regler. Den til dels meget uklare rettslige problemstilling gjør det etter statens mening nødvendig å gå inn på faktiske og rettslige spørsmål som egentlig er uten rettslig betydning for avgjørelsen.

Når det gjelder de historiske forhold, har staten pekt på at det er et omtvistet spørsmål hvilke folkegrupper som først bosatte seg i Nordkalott-områdene. I cand.jur. Einar Høgetveits utredning NOU 1980:53 om vern av urbefolkninger side 20 er anført at det har vært samisk bosetting i Nordkalott-områdene lenge før noen skandinaver slo seg ned der. Denne påstand er sterkt imøtegått i den uttalelse som Universitetet i Trondheim den 2. mars 1981 avgav om utredningen. Her uttaler professor Sandnes at det i størstedelen av Nordkalott-områdene har vært en fast jordbrukende skandinavisk bosetting lenge før samene kan påvises. Men i visse mindre, avgrensede områder som nåværende Indre Troms og på Finnmarksvidda synes samene å være den første påviste folkegruppe. Staten tar ikke stilling til dette historiske tvistespørsmål. Men det anføres at allerede dette viser at forholdet mellom skandinaver og samer klart ikke kan sammenlignes med den europeiske kolonisering av områder i andre verdensdeler. I vårt land har de to folkegrupper levd side om side i århundrer, og norske myndigheter har fra vikingtiden av hatt jurisdiksjonsutøvelse i dette område i form av skattlegging, senere hadde de også territorialpretensjoner og foretok kirkebygging. De folkerettsprinsipper som gjelder for avkolonisering, kan etter statens mening klart ikke anvendes på slike forhold. Det har her eksistert et samspill mellom to folkegrupper om utnyttelsen av området innenfor norsk suverenitetssystem og ikke vært to statsdannelser. Derved svikter hovedfundamentet for de ankende parters anførsler, et fundament som særlig professor Sanders har bygd sine konklusjoner på.

Hva særlig angår Masi, anfører staten at den nåværende samiske bosetting først skjedde i 1874, det er således ikke tale om noen urbefolkning der. Den første faste bosetting i Masi skjedde alt på 1600-tallet av skandinaviske jordbrukere. Senere ble Masi også bosted for de svenske prester i Kautokeino pastorat. Det er vist til Adolf Steen: Masi. En samebygd, Oslo 1963. Staten erkjenner at det var samisk jakt og fangst i indre Finnmark lenge før disse tidspunkter. Men vi vet ikke hvor disse samer kom fra, og reindriften begynte først på 1600-1700-tallet.

Statens konklusjon på den historiske utvikling er at det berørte område i enhver rimelig forstand har vært hevdet som norsk territorium og undergitt norsk høyhetsrett i mange århundrer. Norges suverenitet over området ble ervervet på sedvanlig og fullt legal måte og gir ikke grunnlag for generelle folkerettslige eller forfatningsmessige begrensninger i suverenitetsutøvelsen. Lappe-codicillen av 1751 innebærer ingen suverenitetsbegrensning. Heller ikke er statsreguleringen av Alta/Kautokeinovassdraget i strid med folkerettslige avtaler eller forpliktelser av spesiell art vedrørende «folkenes selvbestemmelsesrett» eller lignende begrensninger som gjelder for koloniserte eller urettmessig ervervede områder. Hva særlig angår doktrinen om «folkenes selvbestemmelsesrett», er bemerket at denne ikke kan anføres som støtte for separatistbevegelser.

Når det gjelder de spesielle folkerettslige forpliktelser som de ankende parter har påberopt seg, har staten blant annet anført:

a) FN s internasjonale konvensjon om sivile og politiske rettigheter av 16. desember 1966.

Staten bestrider at samene kan anses som et «folk» i den betydning dette nyttes i art. 1.

Hva videre angår art. 27, anfører staten at en beskyttelse av kulturens materielle forutsetninger klart ligger utenfor ordlyden. Det bestrides at det i folkerettslig praksis er skjedd en slik utvidelse av artikkelens virkeområde som hevdet av de ankende parter. Det krav om konsultasjon m.v. som de ankende parter utleder av artikkelen, synes å måtte lede til umulige praktiske konsekvenser, for hvem skulle da binde gruppen? Staten har videre vist til bakgrunnen for begge FN-konvensjonene av 16. desember 1966, hvorav fremgår at beskyttelse for slike økonomiske rettigheter ikke kan søkes i den samtidige konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, som bare er en programerklæring, jfr. St. meld. nr. 93 for 1976-77 side 7.

Art. 27 må videre forstås ut fra de øvrige rettigheter som konvensjonen omhandler, og det vil da ses at den bare gjelder fundamentale rettigheter. Selv om også de materielle forutsetninger for kulturen var vernet slik som påstått av de ankende parter, kan konvensjonen klarligvis ikke gi vern mot et så lite inngrep som det her er tale om.

Skjønnsretten har i skjønnets side 301 under drøftelsen av de folkerettslige spørsmål lagt til grunn at vassdragsreguleringen i tillegg til tidligere inngrep innebærer vesentlige inngrep i naturgrunnlag og samisk næringsutøvelse i Nourtabælle. Staten anfører at det overhodet ikke er noe saklig grunnlag for denne uttalelse, og etter en folkerettslig vurdering er det i alle tilfelle forfeilet med en slik isolert betraktning. Det må da skje en totalvurdering av inngrepets samtlige negative som positive virkninger med hele det samiske område som bakgrunn. Vegbygging i Finnmark kan for eksempel ikke bare tas med som en negativ faktor. Videre må de vansker samene selv er skyld i ved den sterke overbeskatning av beitene på grunn av sterk økning i reinantallet i mange år, inngå som et vesentlig moment i vurderingen. Det er etter statens mening ikke riktig at næringen befinner seg på kanten av et sammenbrudd på grunn av utbyggingsvedtaket og tidligere vegbygginger m.v. Disse beskjedne inngrep har utelukkende redusert muligheten for en ytterligere økning av den store reinbestand man for lengst er enig om må begrenses. Med i en totalvurdering hører også at det er en betydelig norsk myndighetsvirksomhet som generelt varetar samiske interesser med store økonomiske støttetiltak, blant annet etter reindriftsavtalen, noe som også kommer samisk kultur til gode. Endelig hører det med i et totalbilde at den dominerende del av den samiske befolkning ikke er tilknyttet reindriften.

1 I Rt-se-side 351.

b) ILO-konvensjon nr. 107 av 5. juni 1957.

Staten bestrider at denne konvensjon har noen interesse for det folkerettslige spørsmål som her diskuteres. For det første har verken Norge eller land vi kan sammenligne oss med tiltrådt denne konvensjon. Og selv om Norge hadde vært part i konvensjonen, ville den etter statens mening av flere grunner ikke kommet til anvendelse i denne saken. Vassdragsreguleringen er ikke av den art inngrep som konvensjonen verner mot, samene er neppe av de folkegrupper som konvensjonen omfatter, og konvensjonen er i alle tilfelle ikke til hinder for at det gjøres visse inngrep som nasjonalstaten finner nødvendige, jfr. reservasjonen for indre selvbestemmelse. Staten har blant annet vist til Samerettsutvalgets uttalelse av 31. mars 1981 om konvensjonen, hvor det antas at konvensjonens art. 11 ikke beskjærer staten adgang til alminnelig offentligrettslig regulering av ressursutnyttelsen. Det bestrides videre av staten at denne konvensjon - som bygger på det foreldede assimilasjonsprinsipp - er egnet som rettskildemoment for en alminnelig folkerettslig sedvanerettsregel, både som bevis for eksistensen av en slik regel og som tolkingsmoment for nevnte FN-konvensjons art. 27.

c) Rasediskrimineringskonferansen i 1978.

Staten har vist til at etter punkt 10 i handlingsprogrammet er det tatt uttrykkelig reservasjon for statenes indre selvstyre, noe som var spesielt overveid og nødvendig for å få vedtatt handlingsprogrammet, jfr. rapporten fra Norges delegasjon til konferansen av 3. oktober 1978. Verken handlingsprogrammet eller programerklæringen er etter statens syn folkerettslige forpliktelser, og bestemmelsene i dem er langt mindre transformert til intern norsk rett.

d) Den europeiske menneskerettighetskonvensjon av 4. november 1950.

Staten har funnet de ankende parters prosedyre på dette grunnlag ytterst uklar. Masi bygdelag har meldt seg som rettighetshaver i skjønnet, og får der vurdert sitt erstatningskrav - som er beskyttet av Grunnloven §105 - i likhet med alle andre. Det er ingen diskriminering at bygdefolket likestilles med alle andre borgere. For øvrig bestrider staten at det av de påberopte bestemmelser i konvensjonens art. 14 og tilleggsprotokollens art. 1 flyter noen umiddelbar forpliktelse av betydning for reguleringsvedtaket, at bestemmelsen gir noe tolkingsbidrag til FN-konvensjonens art. 27 eller er noen rettskilde for dannelsen av en folkerettslig sedvane av interesse i saken.

Staten har konkludert denne gjennomgåelse med at den vedtatte statsregulering av vassdraget heller ikke er i strid med folkerettslige avtaler eller forpliktelser til beskyttelse av eventuelle urbefolkninger eller andre minoriteter på norsk territorium. Slike begrensninger i norsk myndighetsutøvelse kan videre ikke utledes av noen folkerettslig sedvanerett. De samiske rettigheter i området er uttømmende regulert i lov om reindrift av 9. juni 1978 nr. 49, dog så at samenes interne erstatningsvern fremdeles er uklart. Men denne loven har intet folkerettslig aspekt. Det bestrides derfor at anerkjente samiske rettigheter eller samisk bruk av områdene medfører noen begrensninger av folkerettslig eller forfatningsrettslig art i norske myndigheters kompetanse til å regulere eller gjøre inngrep i disse rettigheter i henhold til norske rettsregler. Etter statens mening eksisterer det heller ikke saksbehandlingsregler med folkerettslig bakgrunn. Men om slike fantes, mener staten at ethvert krav er tilfredsstilt i denne sak.

For øvrig gjør staten som tidligere nevnt gjeldende at eventuelle folkerettslige forpliktelser som medfører begrensninger i statens suverenitets- og myndighetsutøvelse vedrørende økonomiske rettigheter ikke kunne legges direkte til grunn av domstolene. Reglene måtte først transformeres til intern norsk rett.

Jeg skal til de folkerettslige spørsmål bemerke:

Innledningsvis finner jeg grunn til å presisere at denne saken ikke berører spørsmålet om den internrettslige karakter av de samiske interesser i reguleringsområdet. Gjennom rettspraksis er det fastslått at samene nyter ekspropriasjonsrettslig vern for sin næringsutøvelse. I nærværende sak skal det ikke tas standpunkt til hvor langt dette vern rekker. Dette er spørsmål som eventuelt blir å avgjøre under det videre skjønn. Når det gjelder reguleringsvedtaket, er rettsstillingen internrettslig sett klar. Mulige samiske rettigheter må - på samme måte som andre rettigheter - vike for vedtaket om ekspropriasjon mot erstatning i penger.

De ankende parter har imidlertid gjort gjeldende at folkerettslige regler som Norge er bundet av var til hinder for vedtaket om statsregulering av Alta/Kautokeinovassdraget, enten slik at norske myndigheter overhodet ikke kunne treffe et slikt vedtak i strid med samiske interesser, eller at vedtak i hvert fall bare kunne treffes etter en særlig saksbehandling. Til begrunnelse for sitt standpunkt har de ankende parter påberopt en rekke folkerettskilder. De påstander som her er fremsatt, hviler i stor utstrekning på meget kontroversielle oppfatninger av gjeldende folkerett. Jeg viser særlig til påstanden om den interne anvendelse av prinsippet om folkenes selvbestemmelsesrett, som det for øvrig i den fremlagte betenkning av professor Sanders erkjennes ennå ikke er blitt klart akseptert i folkeretten. Det har ellers vært et nødvendig ledd i de ankende parters prosedyre å sette likhetstegn mellom samenes tusenårige forhold til det norske samfunn og urbefolkningenes stilling i de kolonier europeiske makter ervervet i nyere tid. At samene er en etnisk minoritet i det norske samfunn og dermed beskyttet av art. 27 i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, er uomtvistet.

Jeg kan ikke se at det i denne sak vil være påkrevd å gå inn på alle de spørsmål som er reist både med hensyn til folkerettsreglenes eksistens og deres nærmere innhold. Det samme gjelder den faktiske bakgrunn for anvendelsen av slike regler, jfr. særlig spørsmålet om samene historisk sett er å anse som en urbefolkning i de områder som nærværende reguleringssak berører. Etter min mening kan det overhodet ikke være tvilsomt at det ikke gjelder noen begrensning i norsk suverenitetsutøvelse over reguleringsområdet. Heller ikke når det gjelder de påberopte minoritetsrettigheter kan jeg se at avgjørelsen byr på tvil. Avgjørende for mitt syn på dette spørsmål er det faktiske omfang av det inngrep som her gjøres i de samiske interesser. En forutsetning for at det overhodet kunne oppstå noe folkerettslig spørsmål i en reguleringssak, måtte i alle fall være at reguleringen medførte bastante og meget skadelige inngrep i slike interesser. Først da kunne man reise spørsmål om den nevnte art. 27 var gått for nær, fordi inngrepet i reindriftsnæringen var så stort at det truet samenes kultur. Det inngrep som her finner sted, er imidlertid langt fra av denne alvorlige karakter. Jeg viser til min tidligere drøftelse av inngrepet, og minner om at de varige virkninger av reguleringen vil være at et område på ca 2,8 km2) blir neddemmet og dermed går tapt som beiteland. Selv om det dreier seg om vår- og høstbeite som er en knapphetsfaktor og man derfor ikke bare kan se på antallet tapte forenheter, vil den reduksjon i bestanden inngrepet måtte foranledige, bli liten i forhold til det samlede antall dyr i Nourtabælle. Det vil videre bli en permanent vei med trafikk til og fra kraftanlegget. Når veien, slik det er forutsatt, blir stengt for allmennheten, vil det også her bli spørsmål om begrensede skadevirkninger. I anleggstiden vil skadevirkningene bli betydelig mer omfattende, men jeg kan ikke finne at de selv i denne periode etter en totalvurdering vil være av nevnte alvorlige karakter, heller ikke for den del av Kautokeino reinsogn som hører til Nourtabælle. Jeg kan derfor ikke se at reindriften blir skadelidende på en slik måte at det kan berøre muntlige folkerettslig beskyttede samiske minoritetsrettigheter.

De ankende parter har subsidiært gjort gjeldende at det av folkeretten i alle tilfelle fulgte en plikt for konsesjonsmyndighetene til å utrede de folkerettslige spørsmål i saken. Jeg finner ikke grunn til å drøfte med hvilken hjemmel et slikt krav kan reises. Slik saken lå an, kan jeg ikke se at det kunne være grunnlag for noen slik plikt. Jeg tilføyer at de folkerettslige spørsmål heller ikke ble påberopt fra noe hold under saksbehandlingen.

VIII. Manøvreringsreglement, is, erosjon, grunnvann/jordbruk, forurensing, ferdsel og båtbruk m.v.

1. Manøvreringsreglementet.

Manøvreringsreglementet inntar en sentral plass i en vassdragsregulering. Det er grunnleggende for de fleste skadevirkninger nedenfor kraftverksutløpet, særlig is- og erosjonsforholdene. Det følger av vassdragsreguleringsloven §5 bokstav e at en konsesjonssøknad i alminnelighet skal være ledsaget av et reglement for manøvreringen av reguleringsdammer. Av §12 punkt 12 fremgår at det av Kongen fastsatte manøvreringsreglement inngår som en del av konsesjonsvilkårene, og at interesserte skal ha fått adgang til å uttale seg før reglementet utferdiges eller endres.

De ankende parter har understreket at manøvreringsreglementet er noe av det viktigste i en søknad fordi det opplyser om hvilken regulering det søkes om og ikke minst om tappingen av magasinene. Disse opplysninger er vesentlige for at berørte interesser skal kunne uttale seg om søknaden. Det gjøres gjeldende at det forslag til manøvreringsreglement som fulgte søknaden av april 1974 som bilag 12 bare var et vanlig standardreglement og derfor helt intetsigende. I brev av 11. mars 1975 bad også NVE Statskraftverkene om å konkretisere reglementet mere. Til tross for dette ble viktige sakkyndige uttalelser avgitt på grunnlag av dette reglementsutkastet. Det hevdes således å gjelde Viltdirektoratets rapport A 45 med vurdering av laksefisket m.v. avgitt 20. november 1975. Den første israpport A 23 ble avgitt i mars 1974 før det forelå noe reglementsutkast i det hele tatt, og det samme er tilfellet med de erosjonssakkyndiges rapporter A 4 og A 8 av henholdsvis 2. mai 1973 og 7. februar 1974. De neste israpporter A 37 og A 58 ble så vidt skjønnes avgitt etter et endret reglementsutkast som ligger til grunn for den ajourførte søknad av mars 1976.

Reglementsutkastet av 1974 gjennomgikk senere en rekke endringer frem til det endelige reglement ble fastsatt ved den kgl. resolusjon av 15. juni 1979. Også dette reglement er for øvrig senere endret noe, jfr. bemerkningene foran om vannstanden i Ladnatjav'ri. Etter de ankende parters mening er reglementet fortsatt uklart og vanskelig å praktisere.

Ingen av de senere reglementsutkast ble forelagt de forskjellige sakkyndige for eventuell endret eller korrigert uttalelse fra dem. Etter de ankende parters mening var det NVE s klare plikt å holde alle sakkyndige orientert om alle utredninger m.v. som hadde betydning for deres område og om nye opplysninger fra søkeren. De som rammes av reguleringen hevdes også hovedsakelig å ha måttet uttale seg om skader og ulemper ut fra det første intetsigende reglementsutkast.

De ankende parter anfører at det her foreligger feil i saksbehandlingen som har hatt betydning for det reguleringsvedtak som ble truffet. Skjønnsretten har behandlet forholdet på side 42-44 i skjønnet1, men flertallet har etter de ankende parters mening ikke trukket konsekvensene av sitt generelle syn på tidspunktet for fremleggelsen av de opplysninger som skal følge en konsesjonssøknad.

1 I Rt-se-side 358 flg.

De ankende parter hevder ellers at manøvreringsreglementet hviler på et faglig uholdbart grunnlag. Dette spørsmål vil bli drøftet senere under punktet om isforholdene.

Staten v/NVE bestrider at det her foreligger noen saksbehandlingsfeil, og gjør gjeldende at de ankende parter har gitt en misvisende og til dels uriktig fremstilling av sakens faktum. Stilt overfor klare kjensgjerninger har de ankende parter under prosedyren for Høyesterett måttet fragå flere av sine opprinnelige anførsler om manøvreringsreglementet, blant annet at man under konsesjonsbehandlingen bare hadde fått uttale seg på grunnlag av reglementsutkastet av 1974.

Innledningsvis har staten anført at det ikke av loven §5 bokstav e kan utledes bestemte krav til innholdet av manøvreringsreglementet, som normalt først blir utferdiget samtidig med konsesjonen, jfr. §12 nr. 12. Etter loven er et standardreglement godt nok, og skjønnsrettens betraktninger med utgangspunkt i loven synes skjeve. Det er i forhold til vurderingen av skader og ulemper at vannføringen er sentral.

Staten har foretatt en detaljert gjennomgang av utviklingen av det endelige manøvreringsreglement. Etter statens mening viser denne at det endelige reglement er resultatet av et samspill mellom de mange og forskjellige interesser som her kommer inn representert ved Statskraftverkene, de sakkyndige som har utredet skadevirkningene for is, erosjon og fiske samt de berørte lokale interesser ved Alta Laksefiskeri Interessentskap. Planleggernes intensjon var nemlig en regulering av elva som medførte minst mulig skader og ulemper. Dette oppnådde man ved følgende saksgang:

Erosjonsrapportene A 4 og A 8 forelå som nevnt av de ankende parter før konsesjonssøknaden ble innsendt. Den siste rapport gav Statskraftverkene beskjed om nødvendigheten av et strengt kjørereglement av erosjonshensyn. Før søknaden forelå som nevnt også israpporten A 23, som omhandler hele den lakseførende del av elva. Denne rapporten inneholdt retningslinjer for hvilke vannføringer elva kan tåle uten skader på grunn av isforholdene. På bakgrunn av disse rapporter og samarbeidet mellom NVE og de sakkyndige samt befaringer, ble reglementsforslaget i søknaden til. Dette er standardpreget, men ikke intetsigende som hevdet av de ankende parter, da det i punkt 2 bestemmes at vannslipping bare kan foregå i den utstrekning vesentlige skader kan unngås, jfr. også søknadens bemerkninger i punkt 8. februar 1.3 om vannføringen. Statskraftverkene fortsatte så vurderingene av vintervannføringen og gav NVE eksempler, men direktoratet ønsket sterkere konkretisering, jfr. det brev de ankende parter har referert til. Etter at Iesjav'ri ble tatt ut av planen, fremla Statskraftverkene et nytt konkretisert forslag til manøvreringsreglement som ble innarbeidet i israpporten A 37 av 5. september 1975 og sendt ut med denne. A 37 ble utsendt 10. september 1975 blant annet til Interessentskapet, som avgav uttalelse ved sin hydrologisk sakkyndige, sivilingeniør Ræstad, jfr. St. prp. nr. 107 for 1977-78 side 91. Denne kom med forslag til et detaljert reglement. Interessentskapet fikk altså som alle andre interesserte grunnlagsmaterialet fra NVE og gav sitt syn til kjenne mens reglementet var i ferd med å bli utformet.

Det neste steg i saken var at Viltdirektoratet avgav A 45 med vurdering av laksefisket den 20. november 1975. Direktoratet bygger her på opplysningene om vannføring og isforhold i de nevnte rapporter A 23 og A 37, og stiller egne krav til reglementet, jfr. nevnte stortingsproposisjon side 108-109 punkt 2 og 8. Også i sin uttalelse inntatt i proposisjonen side 80 kommenterer Viltdirektoratet reglementet og er med på å utforme dette.

Deretter gjennomgikk NVE det hydrologiske grunnlagsmateriale og justerte reglementet, jfr. notat av 9. januar 1976, som også ble sendt Interessentskapets sakkyndige. Så justerte NVE s Iskontor sitt grunnlagsmateriale 2. april 1976, og avgav uttalelse om vannføringen omtrent identisk med den som kom i den endelige israpport A 58 av juli 1976. Iskontoret uttalte at vannføringen ikke skal øke etter isleggingen, og understreket hvor forsiktig man må være ved oppkjøringen om våren. På dette grunnlag justerte Statskraftverkene igjen reglementet i A 54 datert 20. mai 1976, jfr. St. prp. nr. 107 for 1977-78 side 81 flg. Reglementet ble igjen kommentert av Interessentskapet, jfr. proposisjonen side 115.

Det var på dette grunnlag at Hovedstyret kom med sitt utkast til det endelige manøvreringsreglement, jfr. den nevnte proposisjon side 133. Etter styrets innstilling innkom ytterligere uttalelser om reglementet fra Alta kommune og Viltdirektoratet til departementet, jfr. proposisjonen side 141 og side 150, og under stortingsbehandlingen forelå nye uttalelser om reglementet fra Interessentskapet og fra dets hydrologisk sakkyndige Hydroconsult, men nå på vegne av Alta kommune. Disse uttalelsene ble nøye vurdert av Industrikomiteen, jfr. Innst.S.nr.43 (1978-1979) side 8-9. Ingen ble bedt om å uttale seg om utkastet til det endelige reglement. Det var nemlig ikke behov for det når man i reglementet hadde tatt hensyn til de sakkyndiges anbefalinger.

På denne faktiske bakgrunn finner staten de ankende parters anførsler om saksbehandlingen når det gjelder utarbeidelsen av reglementet uforståelige, særlig når det tas i betraktning at Interessentskapet har uttalt seg flere ganger om reglementet etter at dette ble konkretisert.

Staten hevder videre at det endelige reglement sammenholdt med forarbeidene er helt klart og ikke vanskelig å praktisere. Hvilken rettslig forankring de ankende parters påstand har på dette punkt, er for øvrig uklart. Reglementet er knapt formulert, men det skyldes at det er skrevet av og for fagfolk (hydrologer). Staten har foretatt en detaljert gjennomgåelse av reglementet og herunder påvist de restriksjoner som gjelder for vannslippingen i de forskjellige perioder som reglementet oppdeler året i. Det er hele tiden hensynet til laksefisket og isforholdene som er avgjørende. Olje- og energidepartementet har i brev av 16. september 1980 i tilknytning til reglementets post 2 presisert at ved eventuell uenighet om kjøringen av kraftverket av hensyn til laksefisket, er det Viltdirektoratet som treffer avgjørelsen om manøvreringen, og at det er Iskontoret som har avgjørelsesmyndigheten om det oppstår uenighet om manøvreringen av hensyn til isforholdene. De ankende parter har innvendt at det er uklart hvem som treffer avgjørelsen om disse to instanser er uenige om manøvreringen. Etter statens mening er dette en rent teoretisk innvending, da begge instanser er interessert i stabile isforhold. Selv om det ikke uttrykkelig er sagt i reglementet, kan dette selvsagt fravikes om det foreligger en nødssituasjon. Her kan det teoretisk sett bli motstrid mellom de forskjellige interesser knyttet til vassdraget om hva som bør gjøres, men det er ingen spesiell situasjon for denne regulering - det samme kan tenkes i alle regulerte vassdrag. Staten har konkludert med at også denne gjennomgåelse viser at reglementet er grundig behandlet.

Under saksforberedelsen for Høyesterett ble de ankende parters hydrologisk sakkyndige, ingeniør Ræstad, bedt om å presisere sine viktigste anførsler mot det endelige manøvreringsreglement. Ingeniøren fremhevet da adgangen til oppkjøring til full driftsvannføring i løpet av april måned og slik kjøring i mai måned, dernest at det for september måned ikke gjelder noen restriksjoner på vannslippingen i det hele tatt, og endelig at reglementet kan endres etter bare 5 års prøvetid, hvilket ingeniøren mente var for kort tid til å ha registrert virkningene. Staten bestrider at det er noe hold i noen av disse innvendingene. Når det gjelder oppkjøringen om våren, er det helt på det rene at ordet kan i reglementets post 2 innebærer en forpliktelse til å vurdere forholdene på stedet. Det fremgår av israpporten A 58 og er presisert av Industrikomiteen i Innst. S. nr. 250 for 1979-80 side 8. For september måned gjelder ingen spesielle begrensninger i vannslippingen, men de generelle vilkår om at manøvreringen skal skje i samråd med en fiskerisakkyndig gjelder selvsagt. Man er klarligvis heller ikke interessert i å tømme magasinet. Også dette punkt ble for øvrig spesielt vurdert under konsesjonsbehandlingen. Se Hovedstyrets bemerkninger i St. prp. nr. 107 for 1977-78 side 133, som la Viltdirektoratets forslag til grunn. På vegne av Alta kommune kom Hydroconsult, ingeniør Ræstad, også overfor Stortinget med sine mange innvendinger mot det foreslåtte manøvreringsreglement, jfr. Hydroconsults brev av 31. mars 1978. Innvendingene ble vurdert av Industrikomiteen, jfr. Innst. S. nr. 43 for 1978-79 side 8-9, som blant annet ikke fant grunnlag for å endre forslaget når det gjaldt september måned. Det er derfor intet grunnlag for å tro at det vil skje en skadegjørende kjøring i denne måned. Hva endelig angår prøvetiden på 5 år, står man helt fritt med hensyn til å forlenge denne.

De ankende parter har også gjort gjeldende at man neppe blir i stand til å følge reglementet slik det er satt opp. Staten bestrider dette, og har vist til det detaljarbeid som nå pågår med den hydrologiske modell for Altavassdraget. Dette opplegg varetar på en tilfredsstillende måte alle de spørsmål som oppstår.

Jeg skal til dette spørsmål bemerke:

Jeg kan ikke se at det foreligger noen feil i saksbehandlingen når det gjelder utarbeidelsen av manøvreringsreglementet. Hvorvidt dette reglement hviler på et faglig uholdbart grunnlag og det derfor foreligger svikt i avgjørelsesgrunnlaget, kommer jeg tilbake til under neste punkt om isforholdene.

Et manøvreringsreglement kan i praksis tenkes å bli til på to forskjellige måter. Enten kan innholdet mer eller mindre være fastlåst allerede på søknadstidspunktet, slik at konsesjonsbehandlingen i forhold til reglementet hovedsakelig vil bestå i å registrere og vurdere de skader og ulemper som reguleringen dermed medfører. Eller så kan siktepunktet være at skader og ulemper i størst mulig utstrekning skal unngås, og da må reglementet klarligvis justeres etter de forskjellige uttalelser som innkommer under konsesjonsbehandlingen. Det reglementsutkast som følger søknaden, blir altså et utgangspunkt for de senere vurderinger. Det er det siste som har skjedd i nærværende reguleringssak. Reglementet har her utviklet seg over tid under medvirkning av alle interesserte parter. Det skulle være unødvendig å påpeke at dette ikke er i strid med vassdragsreguleringsloven. Heller ikke krever loven at saken på ny må forelegges de forskjellige sakkyndige etter at konsesjonsmyndighetene har vurdert deres uttalelser og den betydning disse bør tillegges ved den endelige utforming av reglementet. Skjønnsrettens bemerkninger om saksbehandlingen hviler etter dette på et sviktende grunnlag.

Hva endelig angår påstanden om at det endelige reglement er uklart og vanskelig å praktisere, ser jeg ikke grunn til å drøfte hva som eventuelt kunne være den rettslige forankring for en slik anførsel. Jeg kan nemlig ikke se at det er noe grunnlag for anførselen.

2. Isforholdene i elva og i fjorden.

De ankende parter anfører som saksbehandlingsfeil at de issakkyndige har avgitt sine rapporter uten kjennskap til det endelige manøvreringsreglement, jfr. bemerkningene foran om dette. Videre hevder de at de anbefalinger Iskontoret ved NVE har gitt med hensyn til vannslipping i elva nedenfor kraftverket vinterstid, og som har vært avgjørende for utformingen av manøvreringsreglementet, hviler på et faglig uholdbart grunnlag. Industrikomiteen har bygd på Iskontorets faglige konklusjoner, jfr. Innst. S. nr. 43 for 1978-79 side 5. Isforholdene har i særlig grad vakt bekymring hos dem som reguleringen berører. Skjønnsretten har kritisert saksbehandlingen, skjønnets side 44-451, men rettens flertall har etter de ankende parters mening uriktig antatt at det her ikke foreligger noen vesentlig mangel i avgjørelsesgrunnlaget.

1 I Rt-se-side 360.

Israpportene A 23, A 37 og A 58 - som alle er utarbeidet av Iskontoret - er delvis omtalt foran under omtalen av manøvreringsreglementet. Det fremgår av rapportene at man var klar over at isproblemene i Altaelva var spesielle og at isforholdene og reguleringen derfor ikke kunne sammenlignes med erfaringer fra andre vassdrag. Videre uttales det i rapportene at en mest mulig islagt elv hele vinteren er en forutsetning for å unngå alvorlige isproblemer, og det forutsettes at en regulering kan skape fare for isoppstuving og isgang med blant annet sammenhengende fare for oversvømmelser. Alt dette er relevante faremomenter, og anførslene om at manøvreringsreglementet hviler på et faglig uholdbart grunnlag knytter seg til to tidsrom, nemlig is-leggingsperioden om høsten og oppkjøringen av kraftverket om våren.

a) Isleggingsperioden om høsten.

Her hevdes det å foreligge feilvurderinger av temperaturen på driftsvannet. Fordi vannuttaket skjer fra bunnen av reguleringsmagasinet, vil man vinterstid få en overtemperatur på driftsvannet i forhold til vannet i den uregulerte elv. Denne overtemperatur innvirker på isleggingen om høsten og på lengden av isfri elv. Etter de ankende parters mening er Iskontorets vurderinger av vanntemperaturen i denne meget viktige periode omtrentlige og på mange punkter selvmotsigende. Hvilken betydning dette må tillegges når det gjelder de fiskeribiologiske forhold, kommer de senere tilbake til.

De ankende parter har i sine anførsler videre tatt utgangspunkt i en betenkning som Hydroconsult ved sivilingeniør Erik Ræstad etter oppdrag av dem utarbeidet 21. april 1980 til bruk under skjønnssaken. Ræstad var her anmodet om å kommentere de punkter i konsesjonsbehandlingen hvor han mente at saksbehandlingen hadde vært mangelfull. Ræstad mente i sin utredning blant annet å kunne påvise at Iskontorets saksfremstilling hadde vært selvmotsigende og dermed mangelfull når det gjaldt magasinkapasiteten til å ta mindre høstflommer som kan forstyrre isleggingen, jfr. særlig rapportens punkt 2. september

De ankende parters anførsler om Iskontorets feilvurdering av temperaturen på driftsvannet knytter seg til en gjennomgang av Iskontorets forskjellige rapporter og uttalelser. I A 37 omtales overtemperaturen om vinteren for første gang, og det sies der på side 5 at overtemperaturen vil være betydelig. I begynnelsen av tappeperioden antas det at vanntemperaturen vil ligge på 1-2 °C, men at den gradvis vil avta utover vinteren til 0,5-1 °C. Videre heter det at overtemperaturen fører til at elva på de første kilometer nedover fra kraftstasjonen blir gående helt åpen - i strømdraget til ca 15 km nedenfor stasjonen. I A 58 gir Iskontoret uttrykk for et annet syn, som de ankende parter mener innebærer en dramatisk forskjell, jfr. rapporten side 72. Nå heter det at vanntemperaturen i Vird'nejav'ri etter en regulering i isleggingsperioden ikke blir særlig høy og «en vil anta at avløpsvannets temperatur bare vil være noen tiendels grader når innsjøen er blitt islagt». Ved brev av 13. februar 1980 til Viltdirektoratet har Iskontoret igjen uttalt seg om temperaturutviklingen i Vird'nejav'ri og satt opp en kurve for vanntemperaturen nedenfor avløpet fra kraftverket etter en regulering for perioden oktober-mai. Kurven - som bygger på en forutsetning om full omrøring av vannet i slutten av september både før og etter en regulering - opererer med en betydelig overtemperatur på driftsvannet fra slutten av september og harmonerer etter de ankende parters mening dårlig med uttalelsene i A 58 om bare tiendedelers forskjell. Men selv sistnevnte kurve viser etter de ankende parters syn ikke den riktige overtemperatur. Den såkalte Nordeng-gruppe - som vil bli nærmere omtalt under fiskespørsmålene - fant her mer varme i magasinet utover høsten enn Iskontoret. Spørsmålet ble av de ankende parter forelagt Hydroconsult, som i uttalelse 31. august 1981 bekreftet at Iskontorets kurve var gal. Også Iskontorets forskjellige uttalelser om den termiske skikting i magasinet er etter de ankende parters mening preget av omtrentlighet.

Det anføres at det som her er referert av Iskontorets uttalelser viser at dette er i motstrid med seg selv og derfor har behandlet dette viktige spørsmål omtrentlig.

Lengden av den isfrie elv har avgjørende betydning for sarrdannelsen i elva, og dermed for reguleringens innvirkning på lakseproduksjonen og på mulige isganger. I brevet av 13. februar 1980 uttales det at i første del av desember vil elva kunne ha overtemperatur hele 10-15 km nedenfor avløpet - hva som antakelig er riktig - mens det i A 58 het at elva bare ville gå åpen en kort strekning.

De ankende parter konkluderer med at faremomentene her ikke har vært tilstrekkelig fremme under konsesjonsbehandlingen og at manøvreringsreglementet i praksis ikke gir noen muligheter for å løse problemene.

b) Oppkjøringen av kraftverket om våren.

Etter manøvreringsreglementet kan vannslippingen fra 1. april økes gradvis fra vintervannføringen 30 m3/sek til 50 m3/sek pr. 25. april og til full driftsvannføring fra 1. mai. Etter de ankende parters mening hviler de anbefalinger fra Iskontoret som ligger til grunn for disse bestemmelser i reglementet, ikke på tilstrekkelig sikkert grunnlag fordi forholdene ikke er forsvarlig undersøkt. Dette begrunnes med at isløsningstidspunktet i Altaelva er betydelig senere enn Iskontoret har gått ut fra. Partene har selv oppdaget dette for kort tid siden ved å sammenligne de tall som var oppgitt for isløsning i A 23 og A 58, og som for flere år viste til dels store avvik i de oppgitte tidspunkter målt på samme sted. De iskarter som NVE hevder inngår i vurderingsmaterialet, omfatter etter de ankende parters mening bare isleggingstidspunktene og når råkene lukker seg utover vinteren, og således ikke isløsningen om våren. Bakgrunnen for at 1. april ble valgt som tidspunkt for å øke vannslippingen, fremgår av A 58 hvor Iskontoret uttalte at elva åpner seg i mars/april. Men kontoret kan ikke ha visst dette sikkert, for i sin vitneforklaring for Høyesterett uttaler førstehydrolog Randi Pytte Asvall ved Iskontoret at vintervannføringen bør vare frem til april/mai.

Staten v/NVE understreker at isforholdene var et sentralt tema for NVE både under planleggingsfasen og konsesjonsfasen, og har vært avgjørende for det manøvreringsreglement man fikk, jfr. bemerkningene under pkt. 1. Allerede i første israpport A 23 er det antydet hvilke vintervannføringer som elva kunne tåle, og dette ble senere utviklet i A 37 og A 58. Disse ble underkastet vanlig høringsbehandling. Noen saksbehandlingsfeil kan ikke foreligge. Staten bestrider også at Iskontorets vurderinger er faglig sett uforsvarlige, slik at det skulle være noen feil i faktum. De ankende parter har da heller ikke maktet å stille opp noen alternativ ekspertise til bestridelse av Iskontorets vurderinger.

Ad a) Isleggingsperioden om høsten.

De ankende parter har for det første med støtte av ingeniør Ræstad grepet fatt i Iskontorets uttalelse i A 37 om magasinkapasiteten. Her har Iskontoret uttalt at det bør være magasinkapasitet til å holde tilbake mindre flomtopper om høsten, og et annet sted i samme rapport at Vird'nejav'ri skal etterfylles på ettersommeren og at det ikke skal slippes mer enn naturlig avløp i isleggingsperioden. Dette innebærer ifølge ingeniør Ræstad at magasinet vil være helt fylt i isleggingsperioden, og at utsagnene derfor er selvmotsigende. Men poenget er ifølge staten at isleggingstiden er senere på året enn i september, medianen for islegging i Altavassdraget ved Stengelsen er månedsskiftet oktober/november. I høstmånedene er det videre forutsatt noe nedtapping av magasinet, jfr. A 58 side 72. Så selv om magasinet skulle være fylt i september måned, er dette ikke avgjørende for kapasiteten under isleggingsperioden. Videre vil ikke magasinet fylles helt i september blant annet for å unngå oppstuvinger i Ladnatjav'ri. Det er derfor ingen selvmotsigelse i det Iskontoret har uttalt om disse spørsmål.

Den annen innvending fra de ankende parter knytter seg til en påstand om for mange motstridende uttalelser i israpportene om hvordan isleggingen skjer om høsten - hvor langt opp mot kraftverksutløpet og hvor stor overtemperaturen er. Staten erkjenner at det her er forskjeller i uttalelsene i A 37 og A 58. Grunnen er ganske enkelt at A 58 er den endelige rapport, og at Iskontoret justerte vurderingene i A 37 noe. Den endelige vurdering i A 58 ble fastholdt av hydrolog Randi Pytte Asvall i hennes vitneforklaring for Høyesterett, men hun presiserte at de forskjeller det er tale om er minimale. Bakgrunnen for justeringen er ifølge staten at man står overfor en sammensatt faglig vurdering, hvor det ikke er noe overraskende at justeringer skjer etter hvert. To forhold påvirker isleggingen nedenfor utløpet av kraftstasjonen, nemlig driftsvannets temperatur og avkjølingen nedenfor stasjonen. Hvert av disse påvirkes igjen av en rekke faktorer, slik som temperaturen på det vann som tilføres magasinet, inntakets dybde, gjennomstrømmingens størrelse, meteorologiske forhold som lufttemperatur og vind, terrengforholdene nedenfor utløpet, vannhastigheten m.v. Ved den endelige vurdering i A 58 la Iskontoret til grunn at inngangstemperaturen på driftsvannet ville være lavere enn tidligere forutsatt og at avkjølingen nedenfor kraftverket ville skje fortere. Dette er til fordel for de interesser som berøres ved reguleringen fordi isleggingen skjer tidligere enn før forutsatt. Noen eksakt vurdering av disse forhold lar seg for øvrig ikke foreta, blant annet har man også årlige variasjoner. Staten har tilføyd at de ankende parter har hatt rikelig anledning til å ta disse spørsmål opp med Iskontoret før ankeforhandlingen, men dette ble ikke gjort.

Ad b) Oppkjøringen av kraftverket om våren.

Også denne anførsel er ny for Høyesterett, og bygger igjen på uoverensstemmelser mellom israpportene, denne gang mellom A 23 og A 58 om isløsningstidspunktet. Anførselen beror ifølge staten på en ren misforståelse. Tabellene i A 23 gir oversikt over isforholdene ved stedet Stengelsen, mens oversikten i A 58 er resultatet av en vurdering av det foreliggende materiale som dels består av ismålinger ved Stengelsen og dels av iskarter som gjelder et større område. Hvordan dette forholder seg, er imidlertid uinteressant, for manøvreringsreglementet knytter seg til de faktiske forhold i elva og ikke til tidspunktet for helt isfri elv. Det er åpningen i strømdraget som her er avgjørende, og dette forhold varierer fra år til år. Elva vil for øvrig også i regulert tilstand gå opp noe tidligere enn i uregulert tilstand på grunn av økt vannføring på ettervinteren.

Staten har tilføyd at den antar at det er den forståelige frykt for isganger i elva som ligger bak grunneiernes engasjement med hensyn til manøvreringsreglementet. Men et siktemål for reglementet har nettopp vært å hindre isgang, og både NVE og Stortinget har forsøkt å informere om dette, jfr. Innst. S. nr. 250 for 1979-80 side 8. Likevel fremgår det av vitneforklaring for Høyesterett at en av de berørte gårdbrukere tror at etter reguleringen vil det bli sluppet vannmasser mens isen ligger metertykk. Bakgrunnen for slike misforståelser må etter statens mening være den misvisende informasjon som finnes i Motmeldingen fra Norges Naturvernforbund, hvor det sies at kraftverket fra slutten av april skal kjøres for fullt. Skjønnsrettens betraktninger om bakgrunnen for uviljen mot reguleringen i Alta i skjønnets side 451, er derfor ifølge staten neppe helt treffende.

1 I Rt-se-side 360.

Jeg skal til disse spørsmål bemerke:

Skjønnsrettens vurderinger av spørsmålene om isdannelse og isløsning er hovedsakelig knyttet til fremleggelsestidspunktet for utredningene, jfr. skjønnets side 45-461 . Som nevnt i mine generelle bemer kninger om vassdragsreguleringsloven regler, må det avgjørende her være hvorvidt saksbehandlingen for israpportenes vedkommende har vært forsvarlig, noe jeg ikke finner er tvilsomt, jfr. også mine bemerkninger om tilblivelsen av manøvreringsreglementet. Det er for øvrig uriktig når skjønnsretten legger til grunn at den endelige israpport A 58 ikke ble utsendt under konsesjonsbehandlingen. Denne ble sendt Hydroconsult - som var sakkyndig både for Alta kommune og Alta Laksefiskeri Interessentskap - den 9. mars 1977.

1 I Rt-se-side 360 flg.

Når det gjelder de særlige innvendinger som de ankende parter nå har reist mot avgjørelsesgrunnlaget, finner jeg det tilstrekkelig å vise til statens detaljerte prosedyre. Det er etter min mening ikke fremkommet noe som viser at Iskontorets vurderinger faglig sett ikke holder mål.

Den økte ferskvannstilførsel vil endre isforholdene i fjorden. De ankende parter har ikke hatt noe å bemerke til Iskontorets konklusjoner i israpportene på dette punkt, men gjør gjeldende at disse tilsa undersøkelse av brukerinteressene i Rafsbotn. Jeg kommer tilbake til dette spørsmål under de senere bemerkninger om båtbruk og fisk.

3. Erosjon.

Statskraftverkene engasjerte Norges Geotekniske Institutt til å utrede blant annet erosjonsforholdene langs vassdraget. Instituttet utarbeidet to rapporter: A 4 datert 2. mai 1973 og A 8 datert 7. februar 1974. At erosjonsforholdene måtte utredes, følger av vassdragsreguleringsloven §5a og d, jfr. rundskriv nr. 36 post a punkt 7.

De ankende parters anførsler gjelder erosjon nedenfor utløpet av kraftstasjonen. De gjør gjeldende som saksbehandlingsfeil at de erosjonssakkyndige har avgitt sine rapporter uten kjennskap til den endelige israpport og manøvreringsreglement, og at denne feilen har hatt betydning for konsesjonsvedtaket. Jeg viser til deres generelle anførsel om dette under bemerkningene foran om manøvreringsreglementet. De ankende parter har også vist til vitneuttalelse fra geolog Bjarne Korbøl som utarbeidet erosjonsrapportene. Han forklarer blant annet at for å si noe mer eksakt om erosjonsforholdene etter en regulering, er man avhengig av å kjenne manøvreringsreglementet. Skjønnsrettens flertall har i skjønnets side 45-461 konkludert med at det ikke anså avgjørelsesgrunnlaget her mangelfullt, fordi flertallet antok at arten og omfanget av erosjonsvirkningene ikke kunne avklares særlig mer ved ytterligere utredninger. Etter de ankende parters mening lar denne konklusjon seg bare forsvare om man hadde forsøkt utredning med tilstrekkelig grunnlag i manøvreringsreglementet og israpportene, og resultatet da hadde blitt usikkerhet. Ellers skulle erosjonsskadene ved reguleringen vært konkretisert. Som anført av skjønnsrettens mindretall, hevdes det derfor her å foreligge en vesentlig mangel ved avgjørelsesgrunnlaget. Av NVE s brev til Statskraftverkene av 11. mars 1975 synes også å fremgå at man fant de foreliggende rapporter utilstrekkelige, da det i brevet understrekes behovet for å få klarlagt erosjonsproblemene mest mulig konkret.

1 I Rt-se-side 360 flg.

Staten v/NVE gjør gjeldende at det heller ikke her er påvist feil i saksbehandlingen eller avgjørelsesgrunnlaget.

Staten peker på at de generelle erosjonsutredninger først og fremst har sin verdi ved fastleggelsen av manøvreringsreglementet. Erosjon er ved en regulering egentlig intet hovedtema i seg selv, men et hjelpetema ved vurderingen av vannføring, isforhold og reguleringens innvirkning på fiskeribiologiske forhold.

Den siste erosjonsrapport A 8 dreier seg om tiltak for å påskynde isleggingen. For å redusere sarrproduksjonen og dannelsen av isdemninger hadde Iskontoret foreslått å påskynde isleggingen av elva ved på utvalgte steder å bygge issperrer. Dette advarte de erosjonssakyndige mot, og anbefalte i stedet et strengt kjørereglement. Denne anbefaling ble så fulgt av konsesjonsmyndighetene, og Iskontorets forslag ble frafalt. Etter statens mening viser A 8 nettopp det samspill mellom de sakkyndige som førte frem til manøvreringsreglementet, jfr. foran. Det løsrevne sitat fra geolog Korbøl som de ankende parter har trukket frem, gir isolert et feilaktig inntrykk av hvordan arbeidet skjedde. For øvrig bestrider staten at det med utgangspunkt i regelverket kan kreves arealberegninger m.v. for erosjonsskader, og det gjøres heller ikke i praksis. Staten har imidlertid understreket at det er et klart ønske om fortsatt å lage forbygginger i elva særlig på grunn av skader ved vårflommen, jfr. her reguleringsbestemmelsenes punkt 11.

Skjønnsretten har blant annet nevnt at det i A 4 ble pekt på en del ytterligere undersøkelser som retten mener ikke ble foretatt. De detaljundersøkelser rapporten forutsetter, gjelder imidlertid forbygginger i elva, jfr. dens side 22 og 25. Og i neste rapport A 8 frafaller de erosjonssakyndige, slik elva er, alternativet om forbygginger og anbefaler i stedet et strengt kjøringsreglement, jfr. rapportens side 9. I denne rapport sies intet om ytterligere undersøkelser. Skjønnsrettens bemerkninger er derfor misvisende.

Det brev de ankende parter har vist til av 11. mars 1975 fokuserer isproblemet og erosjonsvirkningene gjennom is. Senere fikk man 2 israpporter. Staten understreker at NVE aldri har bedt om noen ny erosjonsrapport, verken her eller andre steder. Man fant nemlig premissene i de etterfølgende israpporter tilfredsstillende.

Jeg kan ikke se at det er noen feil i saksbehandlingen eller avgjørelsesgrunnlaget når det gjelder erosjonsrapportene. Som påpekt av staten utgjorde disse grunnlagsmaterialet for det manøvreringsreglement som ble utarbeidet. Siktemålet med dette arbeid var som tidligere nevnt å redusere skadene og ulempene ved reguleringen mest mulig, og dette ble gjort ved de forskjellige sakkyndige utredninger som ble lagt til grunn for reglementet.

4. Grunnvann/jordbruk.

De ankende parter innrømmer at reguleringens omfang hensett til jordbruket er beskjeden og at det ikke er grunn til å frykte større skader. Men da man her befinner seg i en marginalsone for jordbruket hvor selv små endringer får betydning, skulle grunnvannproblemene etter deres mening vært mer omhyggelig vurdert, jfr. vassdragsreguleringsloven §5d og rundskriv nr. 36 post d punkt 5. Skjønnsretten har da også kritisert saksbehandlingen, men anser ikke manglene i avgjørelsesgrunnlaget som vesentlige, jfr. skjønnets side 47-481 . De ankende parter er enige i denne vurdering.

1 I Rt-se-side 361 nederst flg.

Grunnvannskontoret i NVE gav sin uttalelse om grunnvannsundersøkelsen i Alta ved rapport A 19 datert 8. september 1975. Konklusjonen der på grunnlag av målinger på tre steder var at endringene i vannstanden i elva trolig vil ha liten betydning. Grunneiernes advokat fant rapporten snau og kontaktet Styringsutvalget for jordforskning under Norges landbruksvitenskapelige forskningsråd. I sin rapport av 16. mai 1980 påpeker utvalget flere svakheter ved NVE s rapport, særlig at det ikke var innhentet data inntil 2-4 meter høyere i terrenget enn NVE s feltstasjoner. Rapporten er utarbeidet av konsulent Simen Ensby, som i vitneforklaring for Høyesterett har gitt nærmere opplysninger om bakgrunnen for rapporten.

De ankende parter peker også på at Utvalg for landbruksmeteorologisk forskning i sin uttalelse i A 32 av 3. februar 1975 behandlet mulige virkninger av reguleringen for jordbruket, og inviterte NVE til å komme tilbake til saken når nye data forelå. Så ble imidlertid ikke gjort. I Statskraftverkenes notat A 34 datert 8. september 1975 om grunnvannsforholdene er det forutsatt at vårflommen etter en regulering kan bli forsinket ca 1 uke mens magasinet i Vird'nejav'ri fylles. Etter de ankende parters mening kan dette være svært uheldig for vekststarten og burde derfor vært undersøkt nærmere. Det samme gjelder den økte fare for teledannelse på grunn av økt vintervannføring som er nevnt i A 32. Disse faglige svakheter vedrørende grunnvannsundersøkelsen hevdes å ha fulgt saken helt til stortingsbehandlingen, jfr. Innst. S. nr. 43 for 1978-79 side 5-6.

Staten v/NVE anfører at de ankende parters utredningskrav er i strid med deres erkjennelse av at dette er en beskjeden regulering sett fra jordbrukets side og at det neppe er grunn til å frykte store skader.

A 32 ble utarbeidet før manøvreringsreglementet ble konkretisert, men utvalget synes etter statens mening likevel nokså riktig å ha oppfattet vannføringsendringene. Dog ble den endelige sommervannføring omtrent som før og vintervannføringen ikke så høy som utvalget synes å ha gått ut fra, dvs. alt endringer som var i jordbrukets favør. At utvalget trodde at endringene i vannføringen ville bli større, er av interesse ved vurderingen av dets anbefalinger. Bortsett fra at det tas et visst forbehold med hensyn til vintervannføringen og økt teledannelse, antar utvalget at reguleringen ikke ville medføre større problemer. Men det tilrås en del grunnvannsmålinger for å få sikrere holdepunkter.

Neste utredning er A 19 på grunnlag av konkrete undersøkelser. Det heter her at grunnvannsstanden langs Altaelva ligger så vidt langt under bakken at mindre endringer i vannstanden i elva trolig vil ha liten betydning. Spesielt gjelder dette i vintermånedene da grunnvannsstanden er på sitt laveste. Uten uttrykkelig å nevne telespørsmålene dekkes altså vinterperioden.

Den tredje uttalelse er A 34, hvor Statskraftverkene konkretiserer vannstandsendringene i elva, og konkluderer med at disse endringene - og dermed grunnvannsstanden nærmest elva - er så små at de ut fra topografien og løsmassesammensetningen ikke vil ha noen innvirkning av betydning for vekstforholdene langs denne.

Alle disse tre utredningene ble sendt på høring under konsesjonsbehandlingen. Intet høringsorgan reiste noen innvendinger, således heller ikke kommunen og fylkeslandbruksstyret, jfr. St. prp. nr. 107 for 1977-78 side 44 og side 53.

Den rapport fra Styringsutvalget for jordforskning som de ankende parter har innhentet etter konsesjonsbehandlingen, sier intet om hvilket mål som er lagt til grunn for bedømmelsen. Etter statens mening viser imidlertid vitneforklaringene fra konsulent Ensby og den jordbrukssakkyndige ved skjønnet Bengt Rognerud at deres norm må være knyttet til erstatningsutmålingen, dvs. en langt mer vidtgående norm enn konsesjonsbehandlingens.

Hva endelig angår de ankende parters påstand om mangler i saksbehandlingen når det gjelder betydningen av økt teledannelse og forsinkelse av vårflommen, har staten anført:

Muligheten for økt teledannelse er dekket av vurderingen av vinterforholdene i A 19 og A 34, som også besvarer det forbehold som var tatt i A 32. Når det gjelder vårflommen, blir bare første del fanget opp av magasiner. Selve flomtoppen blir som før. Staten hevder at grunnvannsmagasinet gjerne fylles når flommen er på det høyeste og at tidspunktet for gjennomvætning av arealer ikke blir forskjøvet. I alle tilfelle er det her tale om helt marginale skader eller ulemper. Skjønnsrettens kritikk blir etter dette etter statens mening hengende i luften.

Jeg skal bemerke:

Jeg forstår Styringsutvalget for jordforskning og konsulent Ensby derhen at det ikke av det foreliggende materiale kan trekkes den slutning at konsesjonsmyndighetene har bygd på uriktig faktum med hensyn til reguleringens mulige virkninger for jordbruket langs nedre del av Altaelva. Men det hevdes at det materiale som NVE innhentet under konsesjonsbehandlingen fra et faglig synspunkt ikke er representativt for en konklusjon med hensyn til mulige ulemper og skadevirkninger for samtlige jordbruksarealer. Det er imidlertid som påpekt av staten noe uklart hvilken norm som Styringsutvalget da har lagt til grunn, med andre ord om det ikke er tenkt på de detaljundersøkelser som må foretas i forbindelse med erstatningsskjønnet. Omfanget av de utredninger som måtte foretas med sikte på konsesjonsbehandlingen må for øvrig også ses på bakgrunn av at det her dreier seg om helt underordnede spørsmål for gyldigheten av vedtaket, noe også partene så vidt skjønnes er enige om.

Jeg kan etter dette ikke se at utredningen av grunnvannsspørsmålene som NVE foretok etter omstendighetene kan karakteriseres som faglig uforsvarlig. Heller ikke på dette punkt kan jeg således se at det hefter noen saksbehandlingsfeil ved konsesjonsbehandlingen.

Jeg tilføyer at de ankende parter under sin prosedyre også har nevnt at NVE under konsesjonsbehandlingen heller ikke har vurdert hvilke virkninger reguleringen eventuelt vil få for det grunnvannsreservoar som geologer tidlig på 70-tallet påviste ved Raipas. I juni 1980 har Alta kommunestyre besluttet at dette skal bli tettstedets fremtidige drikkevannskilde. De ankende parter har nevnt drikkevannsreservoaret som et eksempel på at NVE ikke har foretatt noen skikkelig utredning av brukerinteressene i vassdraget. Skjønnsretten synes å ha vært inne på det samme, jfr. bemerkningen om vannforsyningsanlegg på side 481 . Jeg kan ikke se at det er grunnlag for denne kritikk. Kommunen har ikke nevnt denne interesse under høringsrunden, hvor det hadde vært naturlig å ta dette spørsmål opp hvis det overhodet var noe problem her.

1 I Rt-se-side 362 flg.

5. Forurensning og resipientforhold.

De ankende parter har her vist til vassdragsreguleringsloven §5c og rundskriv nr. 36 post c punkt 11 samt rundskriv nr. 38. Etter deres forståelse av disse regler måtte det særlige forhold til for å unnlate utredning av forurensnings- og resipientforholdene, selv om det erkjennes at Altaelva nedenfor Vird'nejav'ri i dag ikke er forurenset. Selv med liten endring i vannføringen påkaller etter deres mening tre forhold spesiell oppmerksomhet når det gjelder denne elva. Den ligger i et nedbørfattig og sårbart område, de manglende restriksjoner etter manøvreringsreglementet for september måned kan - når dette sammenholdes med behovet for etterfylling av magasinet - ifølge Hydroconsult ved ingeniør Ræstad i praksis medføre inntil 40% reduksjon i den naturlige vannføring i denne måned, og endelig at endringene i vinter- og sommervannføringen forandrer de biologiske forhold i vassdraget. Det var ikke foretatt noen undersøkelser da første søknad ble innsendt, og etter de ankende parters mening er de orienterende undersøkelser som ble utført av Norsk Institutt for Vannforskning (NIVA) i A 48 av 18. mars 1976 ingen egentlig rapport og ble aldri utsendt. NIVA s befaringsrapport A 64 av 29. august 1978 kan klart ikke betraktes som en resipientundersøkelse, hva som er bekreftet i NIVA s brev av 23. januar 1979 til Alta kommunale innlandsfiskenemnd og av forsker Bjørn Andreas Faafeng i bevisopptaket for Høyesterett. Faafeng var NIVA s saksbehandler, og han uttaler i likhet med det nevnte brevet at det ikke er foretatt tilfredsstillende undersøkelser av Altavassdraget før konsesjonsbehandlingen. Etter Faafengs mening står omfanget av undersøkelsen i dette vassdrag heller ikke i rimelig forhold til tilsvarende forundersøkelser av andre vassdrag. På denne bakgrunn gir det et dårlig inntrykk når NVE i sin brosjyre om Alta-utbyggingen uttaler at blant annet NIVA s utredninger har hatt avgjørende innflytelse på prosjektet. Statens Forurensningstilsyn (SFT) synes å ha konsentrert seg om Tverrelva, jfr. St. prp. nr. 107 for 1977-78 side 109-110 med dets siste uttalelse i saken, men uttalelsen er uklar når det gjelder Altaelva.

I NOU 1979:9 om vannforurensning ved vassdragsreguleringer side 159-160 heter det at det ikke er behov for en omfattende vassdragsundersøkelse i Altaelva. Ifølge de ankende parter skal uttalelsen skyldes at SFT hadde opplyst utvalgets sekretær om at dette spørsmål var ferdigbehandlet.

Etter de ankende parters mening har skjønnsretten nedvurdert betydningen av slike opplysninger og tatt feil når den i skjønnets side 48-491 ikke finner disse manglene vesentlige.

I Rt-se-side 362 flg.

Staten v/NVE bestrider at det her foreligger noen mangler i saksbehandlingen eller i avgjørelsesgrunnlaget.

Staten har vist til at SFT med hjemmel i lov om vern mot vannforurensning av 26. juni 1970 nr. 75 samordner undersøkelser av forurensningsproblemene i konsesjonssaker. Krav til undersøkelser behandles i Kontaktutvalget til koordinering av vassdragsundersøkelser (KKV-gruppen), som er et 3-mannsutvalg med medlemmer fra SFT, NIVA og NVE. SFT s første uttalelse i konsesjonssaken er av 20. oktober 1975 og er inntatt i St. prp. nr. 107 for 1977-78 side 90. Her uttales det at reguleringen ikke anses å ville føre til særlige problemer for forurensningssituasjonen i Altaelva. Men SFT antok det ville være av betydning for det videre arbeid med overføringen av Tverrelva å få registrert vannforsyning og resipientforhold i denne og i Joat'kajavrit. Samtidig antok SFT at det var nødvendig å foreta vassdragsundersøkelser for å få klarlagt «om eventuell overføring av Tverrelva forandrer de kjemiske og dermed de biologiske forhold i Joat'kajavrit og i Tverrelva nedstrøms demningen». Den 11. november 1975 ble det så holdt møte i KKV-gruppen, hvor det trekkes opp retningslinjer for undersøkelsen av Tverrelva. Disse undersøkelser ble foretatt av NIVA og er inntatt i A 48. Når også Altaelva nevnes i konklusjonen, skyldes det ifølge staten at NIVA har som program å få basiskunnskap om alle større vassdrag, og disse bemerkningene tar altså ikke sikte på konsesjonsbehandling i snever forstand og reguleringsvirkninger. Men slike undersøkelser gjøres gjerne i forbindelse med reguleringer. Den befaringsrapport som er inntatt i A 64, er ikke knyttet til noen konkret regulering eller endringer i vannføringen, men har fått A-nummer på grunn av bidrag fra Statskraftverkene. NIVA s brev av 23. januar 1979 er skrevet av Faafeng. NIVA har således ikke endret sitt offisielle standpunkt om behovet for særskilte undersøkelser av Altaelva.

Det foreligger to uttalelser til fra SFT i saken. Uttalelsen av 8. september 1976 i proposisjonen side 109-110 er misforstått av de ankende parter. Bemerkningene om behovet for særskilte undersøkelser gjelder ikke konsesjonsbehandlingen, men er knyttet til konsesjonsvilkårene og er inntatt i reguleringsbestemmelsenes post 21. Slike undersøkelser foregår nå. SFT avgav også uttalelse under remissrunden og hadde intet å bemerke til reguleringen av Altaelva, jfr. brev av 27. oktober 1977 inntatt i proposisjonen side 149-150.

Skjønnsrettens bemerkninger om forurensningsproblemet er skjeve fordi den vurderer utredningskravet generelt og uavhengig av den konkrete regulering. Her har det helt fra starten av vært tale om begrensede endringer i vannføringen, og det er overhodet ingen mangel i saksbehandling eller avgjørelsesgrunnlag.

Skjønnsretten har også antatt at søknaden skulle opplyst om utslipp i elva under anleggstiden. Dette er imidlertid ifølge staten intet problem, da det dels gis utslippstillatelse i selve reguleringstillatelsen, dels spesiell tillatelse under anleggsdriften. KKV-gruppen har videre vurdert behovet for undersøkelser i sin alminnelighet, og ville nevnt det om det forelå et særskilt behov for undersøkelse i denne sak i forhold til alle andre reguleringssaker.

Jeg skal bemerke:

SFT er det statlige organ som administrerer vannforurensningsloven, mens NIVA er et halvstatlig institutt under NTNF som blant annet gjennomfører undersøkelser på oppdrag fra offentlige og private oppdragsgivere.

Som påpekt av staten har SFT allerede på et tidlig tidspunkt under konsesjonsbehandlingen tatt stilling til reguleringens betydning for Altavassdraget og antatt at den her ikke fører til særlige problemer. Derimot krevde man undersøkelser særlig vedrørende Tverrelva, som senere gikk ut av reguleringsplanen. SFT s uttalelse lå til grunn for drøftelsene på møtet i KKV-gruppen 11. november 1975. Her var NIVA representert blant andre ved instituttsjefen. Noe avvikende syn på omfanget av de undersøkelser som ble ansett nødvendige fremkom ikke der eller offisielt fra NIVA senere, og SFT har som nevnt heller ikke endret syn på dette spørsmål. Men NIVA s saksbehandler forsker Faafeng mener at SFT skulle iverksatt undersøkelser også i Altavassdraget. Det er klart at denne meningsforskjell med hensyn til et faglig og skjønnsmessig spørsmål ikke innebærer noen saksbehandlingsfeil eller mangel i avgjørelsesgrunnlaget for konsesjonsvedtaket.

6. Ferdsel/båtbruk m.v.

De ankende parter har pekt på at hele øvre lakseførende del av Altaelva ligger i vegløst terreng, slik at man er henvist til å bruke båt i en vanskelig led. Det foreligger imidlertid ingen skikkelig utredning av hvordan den nye vannføring vil påvirke ferdselsmulighetene, jfr. her også erosjonsforholdene. Det eneste som foreligger om ferdselen i sommertiden er en bemerkning i A 39 om Joat ka, hvor det uttales at utbyggingen ikke vil føre til så store inngrep i ferdsel og friluftsliv at egne utredninger er nødvendige. Miljøverndepartementet bad i brev til NVE av 4. desember 1974 blant annet om at søknaden ble supplert med redegjørelse for ferdsel, elvebåttrafikk, isveger og friluftsliv i distriktet, og Statskraftverkene fikk beskjed om dette ved NVE s brev av 11. mars 1975.

Når det gjelder forholdene vinterstid, finnes bemerkninger om isveger i israpportene A 37 og A 58. Etter de ankende parters mening er imidlertid opplysningene her ikke dekkende for den faktiske ferdsel. Skjønnsretten - som har vurdert disse spørsmål på side 561 i skjønnet - har heller ikke vurdert betydningen av åpen elv nedenfor kraftverket.

1 I Rt-se-side 367

De ankende parter peker også på at det ikke foreligger noen utredning om båtplasser og stier langs elva, reguleringens innvirkning på virksomheten til båtstakerne og om bruken av fjorden.

Det hevdes også at det skulle ha foreligget en utredning om elvas betydning for lokalmiljøet. Her er det bare gitt opplysninger om den økonomiske betydning av lakse- og innlandsfisket i A 14. Dette gir imidlertid intet totalbilde av en elv som klart er stedets viktigste trivsels- og rekreasjonselement og blant annet trygger bosettingen og turismen på stedet.

Etter de ankende parters mening foreligger her feil i saksbehandlingen og mangler i avgjørelsesgrunnlaget, jfr. vassdragsreguleringsloven §5 bokstav c og rundskriv nr. 36 post c punkt 10. Skjønnsretten hevdes å ha tatt feil når den ikke anser disse mangler vesentlige.

Staten v/NVE bestrider at det foreligger noen saksbehandlingsfeil eller mangler i avgjørelsesgrunnlaget.

Etter manøvreringsreglementet er vannføringen sommerstid knyttet til den naturlige vannføringen med ikke mer enn 10% avvik, og det kan derfor etter statens mening ikke tenkes å oppstå noen problemer for elvebåttrafikken. Mulige problemer her kunne for øvrig bare klargjøres av Alta Laksefiskeri Interessentskap, som disponerer elva. I sin uttalelse av 25. oktober 1975 ved sivilingeniør Erik Ræstad tar da også Interessentskapet opp problemene for båthold, jfr. St. prp. nr. 107 for 1977-78 side 100. Men det problem som der er reist om uventede vannføringsendringer eksisterer ikke, jfr. manøvreringsreglementet. Når det gjelder eventuelle stier langs elva som måtte berøres av reguleringen, er dette tatt vare på ved reguleringsbestemmelsenes punkt 7 om plikt til omlegging.

Det er etter statens mening bare om vinteren det kunne tenkes ferdselsproblemer, og det er behandlet av Iskontoret i dets rapporter, jfr. bemerkningene om isvegene. Av A 58 side 57 fremgår at Iskontoret på grunn av de særlige forhold i Finnmark har lagt større vekt på undersøkelser av isens farbarhet enn det som nå er vanlig de fleste steder. I remissrunden har Alta kommune krevd bygd en bilbro ved Øvre Alta fordi den faste isvegen blir ødelagt ved utbyggingen, og dette kravet er imøtekommet, jfr. reguleringsbestemmelsenes punkt 7. Ved Sorrisneva er den faste isveg allerede erstattet av en bro.

Når det gjelder isforholdene i fjorden, er også dette behandlet i israpportene og innarbeidet i Hovedstyrets innstilling, jfr. St. prp. nr. 107 for 1977-78 side 124. Under departementsbehandlingen tok dette opp spørsmålet om isulemper i Alta-fjorden, jfr. proposisjonen side 167, og i samsvar med departementets forslag ble det i reguleringsbestemmelsenes punkt 19 inntatt en bestemmelse om tiltak for å hindre eventuelle isulemper. For så vidt gjelder isulempene for fjordfisket, viser jeg til bemerkningene senere i avsnittet om fiskeinteressene.

Når det gjelder elva som trivselsfaktor i kommunen, har denne uttalt seg også om dette spørsmål, jfr. uttalelse av 2. mars 1976 inntatt i nevnte proposisjon side 41. Konsesjonsmyndighetene har videre foretatt befaringer og holdt folkemøte, og etter statens mening trengs ingen faglig utredning om dette spørsmål. Ordfører Aarøens uttalelser om elvas betydning for befolkningen i bevisopptaket for Høyesterett blir etter dette hengende i luften.

De øvrige forhold som det er pekt på av de ankende parter er helt marginale spørsmål som ikke krever noen særskilt utredning.

Jeg skal bemerke:

Reguleringens virkninger for fjorden og for ferdselsforholdene på elveisen er utredet i israpportene. Under høringsbehandlingen fremkom ingen bemerkninger om at isveger ble nyttet i større utstrekning enn Iskontoret hadde lagt til grunn. De øvrige interesser som de ankende parter her har påberopt er, hensett til det faktiske omfang av reguleringen, klart marginale. Etter vassdragsreguleringsloven vil det være et skjønnsspørsmål på hvilken måte opplysningene skal innhentes når det gjelder slike spørsmål, det kreves ikke at enhver interesse som berøres av en regulering må gjøres til gjenstand for en egen utredning av søkeren eller konsesjonsmyndighetene. Avgjørende må være om også slike interesser får en forsvarlig behandling under konsesjonssaken. Etter min mening kan det ikke være tvilsomt at dette spørsmål her må besvares bekreftende. Jeg er derfor ikke enig i den kritikk som ligger i skjønnsrettens bemerkninger på dette punkt.

IX. Fiskeinteressene.

a) Oversikt over de foreliggende utredninger og høringsuttalelser m.v.

Fiskeinteressene ovenfor demningen har jeg behandlet foran under avsnittet om Masi. Her ser jeg på fisket i elva og i fjorden.

Fiskeinteressene i Altaelva gjelder særlig laks. Elva er en av våre beste lakseelver. Fiskerettighetene i den lakseførende del av elva er i privat eie og disponeres av Alta Laksefiskeri Interessentskap. Det følger av vassdragsreguleringsloven §5c at en søknad om konsesjon også må opplyse om skader og ulemper for fiske.

Da Statskraftverkene fremmet sin reguleringssøknad i april 1974, forelå det bare en utredning om fisket i elva. Det var A 14 datert juni 1973 om «Den økonomiske betydning av lakse- og innlandsfisket i Altafjorden, Alta-elva og en del innlandsvann i Alta og Kautokeino kommuner» utarbeidet av Viltdirektoratet. I selve søknaden heter det at «med forholdsvis rimelige restriksjoner på driften av kraftstasjonen antar vi at det ikke vil oppstå markerte endringer for fisket og fiskebestanden i elva».

Etter anmodning av Statskraftverkene i brev av 8. september 1970 hadde Viltdirektoratet utpå sommeren 1972 startet forundersøkelser i Alta med befaringer og innsamling av opplysninger og fangstdata om fiskeforekomster og fiske i de innsjøer og elver som var omfattet av de daværende reguleringsforslag. Feltarbeidet ble utført av nåværende naturvernkonsulent Ansgar Aandahl. Arbeidet ble fortsatt i 1973, og Aandahl utarbeidet to rapporter. Rapport A 13 I om innlandsfisket forelå i mars 1974, og A 13 II om fisken og fisket i Altaelva og Tverrelva forelå fra Aandahl i desember 1974. Forordet av Viltdirektoratet er datert juli 1975. A 13 II inneholder ingen vurdering av virkningene av en regulering, den er bare en faktarapport. Den 20. november 1975 fremla Viltdirektoratet A 45, som inneholder en vurdering av reguleringens skader og ulemper for laksefisket, innlandsfisket og viltet.

Ved siden av å være utreder for NVE har Viltdirektoratet også behandlet utbyggingssaken som høringsorgan. Her foreslo administrasjonen den 25. november 1975 at direktoratet på bestemte vilkår ikke skulle motsette seg konsesjon, mens det i styret ble flertall for å fraråde dette. Jeg viser til styrets uttalelse av 22. januar 1976 med vedlegg inntatt i St. prp. nr. 107 for 1977-78 side 79 flg.

Alta Laksefiskeri Interessentskap avgav flere uttalelser under konsesjonsbehandlingen. Også blant andre Norges Naturvernforbund tok opp laksespørsmålene. Disse har for øvrig nær sammenheng med manøvreringsreglementet, is- og erosjonsforhold, jfr. mine tidligere bemerkninger om disse temaer. I høringsuttalelsene ble det fremhevet at Viltdirektoratets vurderinger av reguleringens skadevirkninger for fisket ikke var gode nok. Kritikken ble blant annet støttet av den skotske lakseekspert S. Drummond Sedgwick.

Industrikomiteens vurderinger av dette spørsmål finnes i Innst. S. nr. 43 for 1978-79. Se side 6 for flertallets vedkommende og side 10 for mindretallets vedkommende, jfr. også vedlegget side 13 med Viltdirektoratets kommentarer til uttalelsene fra Sedgwick. Stortingets flertall konkluderte med at det her var usikre faktorer, men at det foreliggende avgjørelsesgrunnlag var godt nok og at det således var unødvendig med nye utredninger, jfr. saksordførerens bemerkninger i St. t. for 1978-79 side 1256-1257. Mindretallet antok at en utbygging kunne føre til store skadevirkninger for laksefisket.

Etter at konsesjon var gitt, ble det på grunnlag av kolokvier av en gruppe forskere og hovedfagsstudenter ved Oslo Universitet, Zoologisk Institutt og NIVA den 28. januar 1980 fremlagt en rapport «Altaelva og Altalaksen før og etter en regulering». Rapporten har fått navnet Nordeng-rapporten etter førsteamanuensis Hans Nordeng. I rapporten gjøres gjeldende at den faktiske risiko ved reguleringen er undervurdert av Viltdirektoratet på grunn av mangelfullt grunnlagsmateriale.

Viltdirektoratet uttalte seg om Nordeng-rapporten i brev til Miljøverndepartementet av 12. februar 1980, og hevdet her at denne rapport ikke har fremskaffet ny kunnskap om laksen og laksefisket i Alta som gir grunnlag for å endre direktoratets tidligere uttalelser i saken.

Nordeng-gruppen gav deretter en kommentar til Viltdirektoratets bemerkninger i uttalelse av 26. februar 1980, og fastholdt sin kritikk av direktoratets arbeid. Den 27. februar 1980 ble det holdt et møte i Miljøverndepartementet om disse spørsmål, hvor Nordeng-gruppen deltok sammen med representanter fra Olje- og energidepartementet, Viltdirektoratet og NVE s iskontor. Departementet utarbeidet deretter et notat av 10. mars 1980, hvor Nordenggruppens innvendinger ble imøtegått, jfr. St. meld. nr. 61 for 1979-80 side 12-13. Stortingets flertall så ikke grunn til å endre sine tidligere synspunkter, jfr. Innst. S. nr. 250 for 1979-80 side 6.

b) Partenes anførsler.

De ankende parter gjør gjeldende at det er en rekke alvorlige feil i saksbehandlingen og de faktiske forutsetninger for konsesjonsvedtaket når det gjelder lakseinteressene i Altaelva. Elvas særstilling som lakseelv og fiskets økonomiske betydning tilsa en intensiv utredning med hensyn til virkningene av reguleringen. Etter deres mening har imidlertid vesentlige risikofaktorer vært uomtalt, uopplyst eller sterkt undervurdert av konsesjonsmyndighetene. Etter deres generelle forståelse av vassdragsreguleringsloven §5 bokstav c, jfr. §4a nr. 1 og §5 bokstav d, skulle konsekvensene av reguleringen vært klarlagt da konsesjonssøknaden ble fremmet, og det var en feil av Vassdragsdirektoratet å behandle den mangelfulle søknad.

De ankende parter har rettet sterk kritikk mot Viltdirektoratet for dets behandling av saken. Etter deres mening inntok direktoratet allerede i 1970 det standpunkt at øvre Altaelv kunne reguleres, jfr. St. prp. nr. 4 for 1972-73 om verneplan for vassdrag side 127, og enhver senere undersøkelse av vassdraget har derfor fremstått som overflødig for direktoratet. Dette ble engasjert som utredningskonsulent av NVE, men har ifølge de ankende parter fra første stund håndtert saken skjødesløst. Ansgar Aandahl har i en skriftlig uttalelse i ankesaken rettet meget sterk kritikk mot Viltdirektoratet for dets saksbehandling, og hevder at den daværende leder av direktoratets fiskekontor, kontorsjef Magnus Berg, ikke var interessert i noen omfattende undersøkelser i Alta.

I mars 1973 hadde Aandahl sammen med daværende konsulent for ferskvannsfisket i Finnmark Olav Hanssen utarbeidet en kort foreløpig rapport om Alta/Kautokeino-prosjektet, hvor de ut fra en fiskeribiologisk vurdering konkluderte med på det sterkeste å fraråde all utbygging av Altavassdraget. Denne rapporten har aldri fulgt sakens dokumenter. Aandahl fikk tross anmodninger ikke utlevert de opplysninger overingeniør Kanavin i NVE hadde i 1973 om isforholdet i vassdraget - opplysninger som var et absolutt nødvendig grunnlag for Aandahls arbeid. Heller ikke har Aandahl hatt erosjonsrapportene A 4 og A 8. I mars 1974 forelå Aandahls rapport A 13 I, men fordi Viltdirektoratet selv ønsket å uttale seg om virkningene av reguleringen, ble Aandahls konklusjoner tatt ut av rapporten. Det var meningen at Aandahls undersøkelser i Altaelva skulle fortsette i 1974, og Viltdirektoratet søkte NVE om midler til dette i brev av 7. mars 1974. Midler ble også bevilget, men Aandahls videre arbeid ble sterkt begrenset ved Viltdirektoratets brev av 28. juni 1974. Midlene skulle bare benyttes til en sammenstilling av det materiale som alt forelå. Etter de ankende parters mening skyldtes dette at konsesjonssaken nå hastet, og Aandahls arbeid ble avbrutt fordi utredningsarbeidet var satt for sent i gang av NVE. Dette var uriktig saksbehandling. I juli 1974 hadde Aandahl utarbeidet sin foreløpige rapport om fisket i Altaelva, men Viltdirektoratet nektet ham å trekke konklusjonene av arbeidet i forhold til konsesjonssøknaden, jfr. direktoratets brev av 9. oktober 1974. Feltarbeideren ble altså satt ut av funksjon da materialet skulle bearbeides og konsekvensene trekkes. Direktoratets begrunnelse om at dette som oppdragsgiver og ikke den engasjerte fagassistent skulle foreta de faglige vurderinger, er etter de ankende parters mening helt formell.

Resultatet av dette var at Aandahls rapport A 13 II, som Viltdirektoratet først sendte ut i juli 1975, bare er en tetthetsundersøkelse for laksunger. Rapporten tok alene sikte på innhentelse av primærdata og er utilstrekkelig for å si noe om virkningene av en regulering. Bearbeidelsen av Aandahls materiale ble stilt i bero. En slik undersøkelse av laksungenes mageinnhold som Aandahl hadde foreslått, ville blant annet belyst betydningen av planktondrivet fra Vird'nejav'ri.

Forsøksleder Tor B. Gunnerød i Viltdirektoratet hadde i første hånd ansvaret for utarbeidelsen av A 45 med vurderinger av reguleringens skader og ulemper for laksefisket. Hans undersøkelser i Alta innskrenket seg imidlertid til to dager i august 1975, og det ble ikke tatt skikkelig kontakt med Interessentskapet mens han var der. Gunnerøds arbeid med rapporten må etter de ankende parters mening ha vært avsluttet før israpporten A 37 forelå 5. september 1975, og han hadde bare det intetsigende utkast til manøvreringsreglement som fulgte søknaden i april 1974. Direktoratets kjennskap til temperaturforholdene i elva var ufullstendige. I forordet til A 45 presiseres det at direktoratet i liten utstrekning har gått direkte på en konkret vurdering av skader og ulemper på lakseinteressene som følge av en utbygging, noe de ankende parter mener er i strid med utredningskravet i vassdragsreguleringsloven.

A 45 er etter de ankende parters mening ufullstendig på en rekke punkter med den følge at skadevirkningene av reguleringen er sterkt undervurdert. Direktoratet unnlot å utføre de fiskeribiologiske undersøkelser som er absolutt nødvendige for å si noe om konsekvensene av en regulering, undersøkelser som på det tidspunkt dels var standardundersøkelser i andre vassdrag og som i alle tilfelle fremstod som påkrevd ut fra Altaelvas særlige status og beliggenhet. Miljøverndepartementet reagerte også mot de helt generelle opplysninger som direktoratet hadde gitt, og bad om konkretisering, jfr. brev av 15. oktober 1976, men det kom ikke mer ut av dette. At intet ytterligere kunne vært sagt om virkningene av reguleringen, motsies ifølge de ankende parter av samtlige andre faglige uttalelser. Nordeng-rapporten er således utarbeidet av en rekke av landets fremste lakse- og ferskvannsforskere. De fiskerisakkyndige for skjønnsretten Jan Ivar Koksvik og John W. Jensen slutter seg til Nordeng-gruppens kritikk, og det samme gjør skjønnsretten, jfr. skjønnets side 541 . I stedet for å skaffe seg kunnskaper om skadevirkningene, baserte Viltdirektoratet seg etter de ankende parters mening på et eksperiment med begrensninger i driften av kraftverket og avbøting av skader ved utsetting av smolt. Senere er også den ekstra tappeluke i Vird'nejav'ri-magasinet blitt påberopt.

1 I Rt-se-side 366.

Etter at direktoratet hadde avgitt A 45, uttalte det seg som offentlig høringsorgan, noe som må ses som en meget uheldig sammenblanding av interessene.

De ankende parters kritikk av det faglige innhold i A 45 knytter seg særlig til Nordeng-gruppens rapport. Det understrekes at denne er skrevet på grunnlag av informasjoner som i det vesentlige var tilgjengelige også for Viltdirektoratet, og som dette skulle ha skaffet seg ut fra det alminnelige fagnivå på dette område. Kritikken av A 45 gjelder etter dette følgende spørsmål, sml. oppsummeringen i St. meld. nr. 61 for 1979-80 side 12-13:

Næringsundersøkelser. Utgangspunktet er her at dammen vil hindre planktondrivet fra Vird'nejav'ri, og at det er størst lakseproduksjon i øvre del av elva. Videre vil temperaturforholdene og isen kunne påvirke bunnfaunaen. Undersøkelser av disse forhold ble foreslått av fiskerikonsulenten i Finnmark i 1972 og 1973, og av den søknad om midler som Viltdirektoratet sendte NVE den 7. mars 1974 og som er nevnt foran, ser det ut til at direktoratet selv var klar over at dette burde klarlegges. I andre vassdrag ble det på denne tid nyttet betydelige midler til ferskvannsbiologi. I brev av 6. mars 1975 til NVE gjør også Miljøverndepartementet rede for hvilke undersøkelser som er påkrevd i forbindelse med reguleringsplanene, og nevner her at det må foretas biologiske undersøkelser i Altaelva for å klarlegge blant annet virkningene av endret vannføring og andre endrede forhold for laksungenes ernæring og oppvekst. Nordeng-gruppen antar at en nedgang i de viktige næringsdyr for laksungene (driv og insektlarver), vil nedsette veksthastigheten, øke dødeligheten og forsinke smoltifiseringen hos laksungene. Likevel slår Viltdirektoratet seg til ro med det som forelå i A 45, og konkluderte med at dette var tilstrekkelig til å vurdere konsesjonssøknaden, jfr. St. prp. nr. 107 for 1977-78 side 105. De ankende parter hevder at dette var i strid med de alminnelige kunnskaper som biologene hadde på dette tidspunkt. De har her blant annet dokumentert brev av 21. juli 1980 til deres prosessfullmektig fra førstekonservator Albert Lillehammer ved Zoologisk museum, Universitetet i Oslo. Det heter der at reguleringens effekt på fiskens ernæringssituasjon både med hensyn til driv og bunndyr, var tatt opp både i 1950-årene og i 1960-årene, og at det blant annet i Vefsnavassdraget i 1973-74 var foretatt en omfattende slik undersøkelse.

Etter at Nordeng-gruppen kom med sin kritikk, har man i Alta satt i gang de formodentlig mest omfattende fiskeribiologiske undersøkelser i noe vassdrag. Etter de ankende parters mening er det nærliggende å se dette som forsøk på å ta igjen det forsømte.

Viltdirektoratet har vist til den ekstra tappeluke i dammen når det gjelder næringsdrivet fra Vird'nejav'ri. Men de pågående undersøkelser viser at det bare er store mengder driv i august da det ikke er noe overløp, og dette drivet hevdes neppe å komme levende gjennom turbinene, noe som er en betingelse for at laksen skal spise det.

Økt vintertemperatur.

Jeg viser til bemerkningene foran i avsnitt VIII punkt 2 om temperatur og isforhold i elva etter en regulering.

De ankende parter tar utgangspunkt i at Altaelva er en meget vinterkald elv. I israpporten A 37 ble det antatt at reguleringen ville medføre en betydelig overtemperatur om vinteren med åpen elv inntil 15 km nedenfor kraftverksutløpet. Dette skulle etter de ankende parters mening utløst alarm i Viltdirektoratet, da følgene av en slik temperaturendring vil være vesentlige for det biologiske liv i elva. Ifølge Nordeng-rapporten kan lakseyngelen i øvre del av Altaelva komme opp av grusen ca 1 måned tidligere enn nå, dvs. i en periode da det kan forventes vårflom. Under de strømforhold en da har i elva, er det fare for at yngeldødeligheten vil øke. Mulighetene til å få tak i næringsdyr kan også bli redusert. Større isdannelser kan øke dødeligheten hos rogn og yngel, og skade bunndyr som laksungene lever av. Men disse alvorlige spørsmål medfører bare noen korte bemerkninger fra Viltdirektoratet i konklusjonene i A 45, jfr. St. prp. nr. 107 for 1977-78 side 109 punkt 3. Direktoratet er altså klar over problemene, men har ifølge de ankende parter overhodet ikke vurdert disse konkret. Etter deres mening kan direktoratet ikke møte denne kritikk med å vise til Iskontorets nye vurderinger i A 58. Som tidligere nevnt mener de ankende parter at Iskontorets vurderinger her ikke er mer forsvarlige enn i A 37. Iskontoret ble heller ikke av Viltdirektoratet gjort oppmerksom på temperaturproblemets relevans for det biologiske liv i elva.

I Viltdirektoratets kommentarer til Nordeng-rapporten trekker dette også på dette punkt inn den ekstra tappeluke i Vird'nejav'ri-magasinet. Etter de ankende parters mening har imidlertid denne luke aldri vært tilsiktet å nyttes til annet enn å redusere sommertemperaturen i elva, mens vintertemperaturen ikke ble oppfattet som noe problem av Viltdirektoratet under konsesjonsbehandlingen, jfr. blant annet Industrikomiteens bemerkninger i Innst. S. nr. 43 for 1978-79 side 6. Vintertemperaturen hevdes Iskontoret og Viltdirektoratet alene å ha vært opptatt av i forhold til isproblemene i elvas nedre del, mens man ikke har vært klar over betydningen av temperaturendringene for det biologiske liv i dens øvre del.

Kompensasjonsspørsmålet. Viltdirektoratet har basert seg på kompensasjonstiltak blant annet ved utsettelse av smolt. Etter de ankende parters mening skulle det vært opplyst hva som da må gjøres og hva som blir omkostningene ved utsettelse. Nordeng-gruppen antar nemlig at laksen i Altaelva er delt i isolerte stammer oppover i vassdraget, og at det er nødvendig å beholde rene laksestammer. Etter gruppens mening lar derfor en reduksjon av laksestammen seg neppe kompensere med stamfiske og utsettinger av oppdrettet laksesmolt.

De ankende parter har konkludert med at Viltdirektoratets vurderinger av konsekvensene ved reguleringsinngrepet har vært av helt sentral betydning for høringsinstansene og konsesjonsmyndighetene. Disse har fått en begrenset og bagatellisert oppfatning av de risikofaktorer som reguleringen medfører for de lakseinteresser som var dominerende under konsesjonsbehandlingen. Denne feil i saksbehandlingen kan ikke, som staten anfører, imøtegås ved at de berørte interesser etter omstendighetene skulle krevd videre undersøkelser. Utredningsplikten påhviler ikke dem, og høringsinstansene har krav på et kvalifisert grunnlagsmateriale for sin stillingtagen. Den mangelfulle saksbehandling må etter de ankende parters mening klart ha vært av betydning for konsesjonsmyndighetenes standpunkt i saken.

Staten v/NVE bestrider at det foreligger saksbehandlingsfeil eller eventuelt mangler i avgjørelsesgrunnlaget når det gjelder fiskeinteressene. Etter statens mening er de ankende parters sterke beskyldninger mot Viltdirektoratet helt grunnløse, og det er på bakgrunn av de forskjellige krav direktoratet reiste overfor NVE under saksbehandlingen, ingen tvil om at det behandlet saken seriøst. Viltdirektoratet har aldri tatt noe forhåndsstandpunkt om å ofre Altavassdraget, bemerkningene om prioriteringen i St. prp. nr. 4 for 1972-73 om verneplan for vassdrag side 127 har ingen sammenheng med den konkrete utbyggingsplan. Ansgar Aandahls sterke kritikk av kontorsjef Magnus Berg - som i alle år hadde et utstrakt samarbeid med Alta Laksefiskeri Interessentskap - stiller man seg helt uforstående til. Det har dessverre ikke vært mulig å få innhentet noen rettslig forklaring fra Aandahl.

Verken vassdragsreguleringsloven §5c eller retningslinjene sier hvordan utredningen om fiskeinteressene skal skje eller hvor omfattende den skal være. Men på bakgrunn av disse interessers betydning må det kreves en skikkelig faglig utredning av reguleringens virkninger for fisket. Etter statens mening er dette også gjort.

Rammene for faktarapporten A 13 II og vurderingsrapporten A 45 har ifølge staten vært:

De særskilte undersøkelser som ble igangsatt, skulle supplere viten man hadde fra før. Undersøkelsene var altså bare en del av grunnlagsmaterialet, og hadde utelukkende til formål å svare ja eller nei til spørsmålet om regulering av elva. Detaljundersøkelser om skadevirkningenes omfang kommer først senere ved pålegg i reguleringsbestemmelsene eller i tilknytning til erstatningsskjønnet. Videre hører generelle vitenskapelige undersøkelser vanligvis ikke hjemme under konsesjonsbehandlingen.

Det er på denne bakgrunn staten mener man må se de foretatte undersøkelser i vassdraget. De ankende parter har sett det som et poeng at forsøksleder Gunnerød bare tilbrakte to dager i Alta. Men A 45 er ifølge staten intet enmannsarbeid. Bak denne rapport står først og fremst kontorsjef Magnus Berg som hadde arbeidet med undersøkelser av Altavassdraget siden 1947. Foruten direktoratets øvrige fagfolk ble også den daværende fiskerikonsulent i Finnmark, Vilhelm Bjerknes, trukket inn i arbeidet med rapporten. Det er dokumentert brev fra fiskerikonsulenten til Alta Laksefiskeri Interessentskap av 21. september 1976, hvor denne bekrefter at A 45 er utarbeidet i nært samarbeid med ham og at han er enig i rapportens syn om at det ikke er behov for ytterligere fiskeribiologiske undersøkelser.

Når det gjelder innholdet av A 45, var Viltdirektoratet kjent med de forskjellige utbyggingsalternativer, jfr. rapporten side 7. Direktoratet er opptatt av isforholdene, henviste til og bygde på israpporten A 37 og vil ha minst mulig endringer i de naturlige forhold. Av den grunn foreslås utløpet fra kraftstasjonen flyttet. Direktoratet hadde fått oversendt erosjonsrapportene A 4 og A 8. I omtalen foran av manøvreringsreglementet er påvist hvordan dette er blitt til etter et samspill med blant andre også de fiskerisakkyndige. De ankende parters påstand om at Viltdirektoratet var ukjent med de øvrige rapporter har derfor intet for seg, jfr. også Viltdirektoratets høringsuttalelse i St. prp. nr. 107 for 1977-78 side 151 punkt 4, hvor nettopp samspillet fremheves.

I sin oppsummering i A 45 foretar direktoratet ingen kvantifisering av mulige skader, men sier bare på hvilken måte skader kan oppstå. Dette er den sedvanlige form for slike vurderinger, man kvantifiserer ikke skadene, men gjør rede for risikofaktorene og fraråder konsesjon om risikoen for skader etter en totalvurdering blir for stor. Etter statens mening er dette ikke i strid med vassdragsreguleringsloven §5c, som ikke sier noe om hvordan omfanget av skader ved en regulering skal beskrives. En slik tilråding innebærer ikke at forholdene flyter. Det vesentlige er nemlig at Viltdirektoratet ikke fraråder hvis bestemte vilkår - som vil redusere skadevirkningene - etterleves av konsesjonssøkeren. I A 45 fremgår dette indirekte, i Viltdirektoratets høringsuttalelse mer direkte, jfr. St. prp. nr. 107 for 1977-78 side 80. I brev av 27. januar 1977 til Miljøverndepartementet har Viltdirektoratet som svar på departementets forespørsel av 15. oktober 1976 gitt en omfattende redegjørelse for hvorfor det før en regulering har virket en tid er umulig å gi tallfestede beregninger over skadevirkningene.

Hva så gjelder Viltdirektoratets høringsuttalelse, skyldes de egne uttalelser fra administrasjonen og styret at i hvert fall ett styremedlem var sterkt engasjert fra før i Alta-saken. Av administrasjonens uttalelse fremgår at man i tillegg til forslagene i A 45 fremmet forslag til konsesjonsvilkår og i tilknytning til det stilte konkrete krav til manøvreringen. Styrets flertall frarådet som allerede nevnt at konsesjon ble gitt. Men begrunnelsen for dette lå på det politiske plan. Flertallet krevde ingen ytterligere undersøkelser av direktoratet.

De ankende parter har særlig fremhevet følgene av reguleringen med hensyn til temperaturen i vassdraget, og påstått at Viltdirektoratet her har manglet de nødvendige opplysninger, jfr. at A 58 ble avgitt etter at A 45 forelå. Staten bestrider at så er tilfellet. Selv om de ankende parter først og fremst har konsentrert seg om endringene i vintertemperaturene, har staten funnet det nødvendig først å redegjøre for hvordan Viltdirektoratet så på det temperaturfall som reguleringen ville medføre om sommeren.

Viltdirektoratet bad selv Iskontoret om målinger av vanntemperaturen også om sommeren, og slike målinger ble satt i gang i 1972. Men da det ved avgivelsen av A 45 ennå ikke forelå noen endelig uttalelse fra Iskontoret om dette spørsmål, tok Viltdirektoratet forbehold om en ekstra damluke om temperaturendringene skulle bli for store, jfr. nevnte St. prp. side 105. Direktoratet antok nemlig at 2g-3g reduksjon i avløpsvannets temperatur er betenkelig av hensyn til laksen og laksefisket. I den endelige israpport A 58 forelå også Iskontorets uttalelse om sommertemperaturene. Konklusjonen var her at hele sommeren er de naturlige variasjoner i vanntemperaturen fra år til år betydelig større enn de endringer som reguleringen antas å forårsake. Den temperaturreduksjon som ville følge av reguleringen, antok Iskontoret ville være mindre enn hva Viltdirektoratet tidligere hadde angitt som betenkelig. Til tross for dette bad direktoratet om fortsatte undersøkelser med et ekstra inntak fordi det er en fordel å bevare de naturlige forhold i elva mest mulig intakt, jfr. proposisjonens side 150 punkt 3. Målingene har fortsatt etter at konsesjon ble gitt, jfr. A 66. Noe endelig standpunkt er ennå ikke tatt med hensyn til en slik ekstra tappeluke. Spørsmålet er delegert til Viltdirektoratet, jfr. reguleringsbestemmelsenes punkt 9 III nr. 6. Etter statens mening er det etter dette klart at Viltdirektoratet har hatt tilstrekkelig grunnlagsmateriale med hensyn til temperaturforholdene om sommeren under sin behandling av saken. At direktoratet ikke kjente temperaturforholdene i detalj da A 45 ble avgitt, spiller ingen rolle da rapportens forutsetninger følges opp.

Under høringsrunden ble det avgitt en rekke uttalelser, blant annet fra Alta Laksefiskeri Interessentskap og Norges Naturvernforbund, hvor det ble fremhevet at Viltdirektoratets vurderinger av skadevirkningene ikke var gode nok. I det vesentlige knyttet kritikken seg til isproblemene. Interessentskapet forutsatte at de fiskeribiologiske undersøkelser skulle foretas etter at konsesjon var gitt, jfr. proposisjonens side 72. Norges Naturvernforbund, Vassdragsvernrådet, hevdet i brev til Industrikomiteen av 27. oktober 1978 at de fiskeribiologiske undersøkelser i saken var ufullstendige. Men det kan ikke være slike undersøkelser som nå påberopes, da brevet støtter seg til Sedgwick - som først og fremst er opptatt av isproblemene, og NVF videre anfører at undersøkelsene kan gjøres i løpet av 1979. Heller ikke i den omfattende uttalelse om konsesjonssøknaden av 9. januar 1976 ble næringsundersøkelser generelt fokusert av NVF. Stortinget vurderte disse spørsmål meget grundig, jfr. særlig Innst. S. nr. 43 for 1978-79 side 6, og konkluderte med at det var unødvendig med nye utredninger. På denne bakgrunn bestrider staten at det foreligger noen saksbehandlingsfeil med hensyn til fiskeinteressene. Det forelå forsvarlige utredninger fra direktoratet, partene hadde hatt anledning til å uttale seg, og Stortinget hadde vurdert anførslene.

Når det gjelder den kritikk som knytter seg til Nordeng-gruppens rapport og som først ble reist i 1980, har staten gjort gjeldende at det alene er anførselen om næringsundersøkelser som det har noen mening å diskutere i forbindelse med konsesjonsbehandlingen. Spørsmålene om følgene av endringene i vintertemperaturen og muligheten for kompensasjon ved utsetting av smolt er etter statens mening rene forskningsoppgaver som ikke hører hjemme i en konsesjonsbehandling. Det har heller aldri vært foretatt slike undersøkelser ved andre vassdragsreguleringer. Om disse spørsmål har staten for øvrig uttalt:

Ad. næringsundersøkelser.

Det arbeid som Ansgar Aandahl utførte i Altaelva og som ble avbrutt i 1974, gjaldt tettheten og produksjonen av småfisk. Viltdirektoratet hadde også atskillig kjennskap til disse forhold i Altaelva som supplerte Aandahls materiale. Det er imidlertid så vidt skjønnes enighet om at slike produktivitetsundersøkelser ikke forteller så mye om virkningene av en regulering.

Da søknaden om konsesjon på regulering av Altaelva ble behandlet, var det ifølge staten ikke en del av direktoratets standardopplegg å foreta fiskeribiologiske undersøkelser. Men det erkjennes at slike undersøkelser var foretatt i en del tilfelle, blant annet hadde direktoratet selv igangsatt dette i Vefsna/Saltfjell. Slike undersøkelser i Altavassdraget var før direktoratet avgav A 45 etterlyst av amanuensis John W. Jensen og bestyrer Albert Lillehammer. Direktoratet reiste også selv dette spørsmål i forbindelse med Alta-reguleringen. I brevet av 7. mars 1974 til NVE med søknad om midler til Aandahls arbeid i 1974 omtales planktonet fra Ladnatjav'ri og Vird'nejav'ri som et sannsynligvis vesentlig næringspotensial for lakseyngelen som burde undersøkes. «Hva dette betyr som næring for småfisken kan til en viss grad klargjøres ved studier av mageinnhold». De undersøkelser som direktoratet der var inne på, var imidlertid langtfra så omfattende som de ankende parter nå lanserer, og direktoratet var som det ses forbeholden med hensyn til de mulige resultater av en slik undersøkelse. Videre sa direktoratet intet om at undersøkelsene kunne fortelle noe om virkningene av en regulering, som jo er hovedspørsmålet. At det her ikke var tale om noen standardundersøkelse eller standardopplegg, bekreftes for øvrig etter statens mening av Jensens foredrag om «Ferskvannsbiologiske undersøkelser» på den konferanse om Naturvitenskap og vannkraftutbygging som fant sted 5.-7. desember 1976, og av Jensens brev 7. september 1979 til høyesterettsadvokat Ketil Lund. I brevet heter det blant annet at det er helt tilfeldig hvilke undersøkelser som hittil har vært gjort i de enkelte utbyggingssaker. De fiskeribiologiske undersøkelser Jensen der etterlyser, synes også etter statens mening å være generelle bunndyrsundersøkelser og ikke også analyser av hva fisken spiser. Som nevnt av Jensen knytter det seg langt større metodiske vanskeligheter til undersøkelse av elver enn av fiskevann.

Når Viltdirektoratet ikke satte i gang fiskeribiologiske undersøkelser i Altavassdraget, skjedde det etter en nærmere overveielse, jfr. St. prp. nr. 107 for 1977-78 side 105. Direktoratet uttaler her at de fiskeribiologiske og fiskeriøkonomiske undersøkelser som hittil er foretatt i Altaelva antas å være et tilstrekkelig grunnlag for å vurdere den søknad som var til behandling. «Ytterligere detaljundersøkelser av laksens biologi eller dens næringsgrunnlag vil neppe nærmere kunne avklare forholdene etter en eventuell utbygging i vassdraget». Men direktoratet forutsetter at de biologiske undersøkelser bør fortsette frem til en utbygging er gjennomført og etterpå, blant annet av hensyn til kompensasjonstiltak og for vitenskapelige registreringsformål.

Ifølge staten står man her overfor meget kompliserte forhold. Man må undersøke både næringsgrunnlaget - som består av bunnfauna og næringsdrivet - og hva fisken spiser. Og selv om man kjenner alle disse forhold, kan man ikke uten videre si noe om forholdene etter en regulering. De ankende parter har særlig trukket frem de undersøkelser som har funnet sted i Vefsna/Saltfjell. Men dette er ifølge staten bare generelle bunndyrsundersøkelser, og det er ikke foretatt noen analyse av fiskens mageinnhold. I nærværende sak er det et annet ledd i næringskjeden som de ankende parter trekker frem, nemlig planktondrivet og hva dette betyr som næring for småfisken, jfr. det omtalte brev fra direktoratet til NVE av 7. mars 1974. Skulle hele næringskjeden undersøkes, ville det etter statens mening kreve en meget stor stab av fagfolk for hvert enkelt vassdrag gjennom mange år, og man ville heller ikke ha nok spesialister i vårt land til å undersøke en eneste påtenkt regulering. I Jensens foredrag er understreket at det i dag er urealistisk å tenke seg en fullstendig behandling av bunnfaunaen, som bare er en av komponentene. Til dette kommer de store naturlige variasjoner i vassdragene fra år til år. Staten understreker at det er en uttalelse direktoratet skal gi - ja eller nei til en regulering - og ikke noen vitenskapelig utredning.

Staten har oppsummert sin oppfatning av sakens faktum slik:

I 1974-75 var det delte meninger blant fagfolk om hva næringsundersøkelser av forskjellig slag kunne si om virkningene av en vassdragsregulering for elvas biologiske liv. Det hadde vært en del mer eller mindre tilfeldige undersøkelser av slik art i andre vassdrag, men dette inngikk ikke i noe standardopplegg. Det har skjedd en viss faglig utvikling på området, og noen fagkyndige mener det er ervervet nye kunnskaper. Men det er fortsatt delte meninger om hva slike undersøkelser kan si om virkningene av en regulering. I bevisopptakene for Høyesterett har således Berg og Gunnerød i Viltdirektoratet fastholdt sin oppfatning om at slike undersøkelser ikke ville kunne si noe om virkningene, mens en rekke universitetsforskere har ment at slike undersøkelser burde vært foretatt. Etter statens mening legger de siste til dels opp til et forskningsopplegg for å skaffe ny viten.

Det faglige problem som her foreligger, egner seg etter statens mening ikke til løsning ved domstolene. Det rettslige problem må, slik staten ser det, bli om Viltdirektoratet - som er et faglig kompetent utredningsorgan - etter omstendighetene kan sies å ha gjort sin plikt. Etter statens mening er dette skjedd ved at direktoratet i A 45 uttrykkelig klargjorde sitt syn på spørsmålet. Det kan ikke kreves at det skulle iverksette undersøkelser som det selv som fagorgan mente var uten betydning. Uttalelsen gikk til høring på vanlig måte, og staten kan ikke se at det kom noen reaksjoner med adresse til slike næringsundersøkelser som nå kreves. Etter statens mening vil det da være meningsløst å klandre konsesjonsmyndighetene for saksbehandlingsfeil. Når et fagfelt, som her, er usikkert og under utvikling, må det nemlig være et vesentlig moment ved vurderingen av utredningskravets omfang og dybde at de berørte interesser ikke har krevd ytterligere undersøkelser.

Hva endelig angår den ekstra tappeluke i dammen, understreker staten at denne overhodet ikke ble trukket inn i drøftelsene om de fiskeribiologiske undersøkelser under konsesjonsbehandlingen. De modellforsøk som er igangsatt vedrørende tappeluken, er utelukkende gjort av hensyn til undersøkelsene av vanntemperaturen om sommeren. Men når slike undersøkelser først gjøres, har Miljøverndepartementet ment at man også kan ta opp det spørsmål som nå er reist om næringsdrivet, jfr. St. meld. nr. 61 for 1979-80 side 12-13.

Ad økt vintertemperatur.

Staten anfører at det er et alminnelig kjent problem at økt vintertemperatur kan føre til tidlig klekking av yngel, og at yngel kan bli tatt av flom og isgang. Disse skademuligheter er nevnt i konklusjonens punkt 3 i A 45. Det er videre på det rene at det ikke ble foretatt noen spesielle undersøkelser av dette problem i tilknytning til nærværende konsesjonsbehandling, da Viltdirektoratet baserte seg på sine alminnelige kunnskaper, blant annet kontorsjef Bergs egne undersøkelser over gyting og klekking av laks.

De ankende parter har forsøkt å så tvil om den faglige holdbarhet av Iskontorets rapporter, jfr. bemerkningene foran om is, og med dette utgangspunkt angrepet Viltdirektoratets behandling av de fiskeribiologiske følger av økt vintertemperatur et stykke nedenfor kraftstasjonsutløpet. Angrepet på Iskontorets rapporter er tidligere tilbakevist, jfr. avsnitt VIII punkt 2 ovenfor. Etter den endelige israpport A 58 antas overtemperaturen å ville bli relativt liten, og i alle fall vil vanntemperaturen i isleggingstiden synke raskt til 0g C i strykpartiene fra Gabo og nedover, jfr. rapportens side 74. Men disse forhold lar seg ikke eksakt beregne, og varierer også fra år til år. Staten hevder at Viltdirektoratet ikke hadde noen oppfordring til å få temperaturforholdene ytterligere utredet av hensyn til de fiskeribiologiske forhold. Ifølge staten visste man at overtemperatur var et faglig problem, men man hadde ikke nok grunnkunnskaper til å trekke noen sikre slutninger om virkningene av slik overtemperatur. Det enkle regnestykke som skjønnsmann Hjermann har gjort i skjønnets side 551 om fremskyndelsen av klekkingen, sier ikke meget om forholdene i elva. Problemet er ifølge staten hvordan temperaturen vil være der rognen ligger. Her er også grunnvannstilsiget av betydning. Videre er det i dag faglig uenighet om hva som skjer med yngel som kommer opp av grusen på et tidlig stadium. Her mener noen at denne greier seg forbausende godt, andre at den blir skyllet bort av flommen. Det drives forskning om disse spørsmål i dag, men det har aldri vært foretatt slike fiskeribiologiske undersøkelser i forbindelse med en konsesjonsbehandling.

1 I Rt-se-side 366 flg.

Ad kompensasjonsspørsmålet.

Viltdirektoratet har forutsatt at kompensasjon er mulig, og har krevd bestemmelse om dette i reguleringsbestemmelsene, jfr. St. prp. nr. 107 for 1977-78 side 109 punkt 8 og reguleringsbestemmelsenes post 9 III. Først med Nordeng-rapporten ble det reist diskusjon om dette spørsmål, og denne rapporten bygger ifølge staten på vitenskapelige hypoteser og ikke på fakta. Stamfiske og utsettinger av laksesmolt gjøres i stor stil både i vårt og andre land, og merking av laksunger viser at det gir resultater. Det har aldri vært foretatt slike undersøkelser som nå kreves på konsesjonsstadiet.

Statens prinsipale syn på det saksbehandlingsspørsmål som her er reist, er som nevnt at det ikke forelå noen saksbehandlingsfeil da konsesjonsmyndighetene behandlet saken første gang, jfr. den kgl. resolusjon av 15. juni 1979. I 1980 kom Nordeng-rapporten, og under enhver omstendighet ble de reiste spørsmål etter statens mening da undergitt en forsvarlig saksbehandling. Det vises til den faktiske fremstilling foran under punkt a), og tilføyes at Viltdirektoratet under behandlingen av St. meld. nr. 61 for 1979-80 også var til høring i Industrikomiteen. Komiteen ønsket en utdyping av både Nordeng-rapporten og Viltdirektoratets kommentarer til denne. Deretter avgav komiteen innstilling om at Nordeng-rapporten ikke endret flertallets vurdering av saksgrunnlaget, jfr. Innst. S. nr. 250 for 1979-80 side 6.

Dersom de ankende parters anførsler må ses som et angrep på det faktiske grunnlag for konsesjonsvedtaket, anfører staten at det her dreier seg om avanserte, uavklarede faglige spørsmål knyttet til et tema som etter sin art er høyst usikkert. Etter statens mening bør domstolene da vise tilbakeholdenhet med å fastslå at Viltdirektoratets vurderinger er uriktige.

Statens konklusjon er at skjønnsretten har tatt feil i sin kritikk av konsesjonsbehandlingen på dette punkt.

Staten har endelig presisert at de oppfølgningsundersøkelser som nå foretas i Altavassdraget i medhold av konsesjonsvilkårene, er meget detaljerte og omfattende. De sprenger tidsmessig enhver ramme for en rimelig konsesjonsbehandling, og skal foruten å tjene som grunnlag for erstatningsskjønnet også tjene vitenskapelige registreringsformål.

c) Mine vurderinger.

Når det gjelder de ankende parters anførsler om at de foreliggende utredninger kom for sent i forhold til kravene i vassdragsreguleringsloven, viser jeg til mine generelle bemerkninger om loven foran under avsnitt VI.

Angrepet på saksbehandlingen har videre vært konsentrert om det arbeid som ble utført av naturvernkonsulent Ansgar Aandahl. Aandahl hevdes blant annet ikke å ha fått tilgang til nødvendig grunnlagsmateriale, hans arbeid ble avbrutt av Viltdirektoratet før det var fullført, og han er blitt hindret i å gi uttrykk for hvilke konsekvenser som kunne trekkes av det innsamlede materiale. Heller ikke disse innvendinger kan etter min mening føre frem. Viltdirektoratet hadde engasjert Aandahl - som på det tidspunkt så vidt skjønnes var hovedfagsstudent - til å bistå fiskerikonsulenten i Finnmark med de fiskeribiologiske forundersøkelser for direktoratet. Innen Aandahl var ferdig med oppdraget, hadde den daværende fiskerikonsulent sluttet i sin stilling. At direktoratet ikke ønsket at den engasjerte fagassistent skulle avgi uttalelser som kunne oppfattes som direktoratets, finner jeg forståelig, og som oppdragsgiver stod direktoratet fritt i å fastlegge oppdragets ramme. Om det materiale Aandahl hadde innhentet var et faglig forsvarlig grunnlag for direktoratets egne vurderinger, er et annet spørsmål. For ordens skyld tilføyer jeg at det ikke under ankeforhandlingen er fremkommet noe som gir støtte for Aandahls sterke personlige kritikk av Viltdirektoratets tjenestemenn.

Jeg kommer så til den kritikk de ankende parter har rettet mot Viltdirektoratets rapport A 45. Som anført av staten er rapporten intet enmannsarbeid av forsøksleder Gunnerød. De bebreidelser som de ankende parter har rettet mot forsøkslederen, og deres spekulasjoner om hans grunnlagsmateriale, lar jeg derfor ligge.

Det selvsagte utgangspunkt i konsesjonssaken må være at ut fra fiskeinteressenes store betydning, måtte det foretas en forsvarlig faglig utredning av reguleringens mulige skadevirkninger. Om dette er det også enighet mellom partene. Det er så vidt skjønnes også enighet om at de undersøkelser som Viltdirektoratet foretok i Altaelva under konsesjonsbehandlingen, ikke fyller de krav man i dag ville stille til slike undersøkelser. Jeg viser til direktoratets bemerkning i notatet inntatt i St. meld. nr. 61 for 1979-80 side 12 annen spalte. På den annen side anser jeg det godtgjort at fiskeribiologiske undersøkelser i det omfang som de ankende parter krever i denne sak, ikke var foretatt ved noen annen vassdragsregulering da Alta-søknaden forelå til behandling. Noen standardundersøkelser var det altså ikke tale om. Men det er også på det rene at det i andre vassdrag var foretatt mer omfattende forundersøkelser enn det direktoratet fant å burde gå til i Altaelva, noe som på bakgrunn av den særstilling denne elv skjønnes å stå i, kan virke forbausende.

Under henvisning til statens prosedyre finner jeg imidlertid å måtte legge til grunn at man her står overfor faglig kontroversielle spørsmål på et område hvor man i dag så vidt skjønnes har større kunnskaper enn under konsesjonsbehandlingen, men hvor det fremdeles råder stor usikkerhet. Viltdirektoratets begrunnelse for ikke å iverksette ytterligere næringsundersøkelser var at disse etter direktoratets mening bare ville belyse forholdene på undersøkelsestidspunktet, og at man ikke hadde vitenskapelig grunnlag for å si hvordan forholdene ville bli påvirket av reguleringen. Det kan reises innvending mot en slik begrunnelse fordi en næringsundersøkelse i hvert fall ville sagt noe om risikofaktorene. Men da slike næringsundersøkelser skjønnes å være kompliserte og tidkrevende, ville det klarligvis være et ressursspørsmål hvor omfattende undersøkelsene bør være i det enkelte tilfelle. Staten må også ha rett i at det etter vassdragsreguleringsloven i alminnelighet ikke kan kreves grunnlagsforskning med sikte på å skaffe størst mulig klarhet i alle spørsmål om skader og ulemper. Formålet med saksbehandlingen etter vassdragsreguleringsloven er å kunne svare ja eller nei til regulering, jfr. loven §8, ikke å fastslå forholdene etter en regulering i detalj. Noen tallfesting av skader og ulemper kan ikke kreves. Innenfor rimelighetens grenser må man da akseptere usikkerhet med hensyn til risikofaktorer, slik som Stortinget uttrykkelig har gjort i dette tilfellet. Tar konsesjonsmyndighetene feil, slår dette ut med hensyn til erstatningsutmålinger og eventuelle tiltak etter reguleringsbestemmelsene.

Jeg legger også vesentlig vekt på at Viltdirektoratet i A 45 uttrykkelig har klargjort sitt syn på behovet for ytterligere fiskeribiologiske undersøkelser m.v. i vassdraget. Dette syn er gjort kjent for de interesserte, og jeg kan ikke se at det ble reist innvendinger på det grunnlag som nå påberopes. Etter min mening er det også av betydning at man i saken står overfor en part - Alta Laksefiskeri Interessentskap - som selv engasjerte betydelig ekspertise. Det samme gjorde Norges Naturvernforbund. Men ingen av dem konkretiserte, slik jeg ser det, de mangler de i dag mener forelå i saksbehandling og avgjørelsesgrunnlag.

Etter dette kan jeg ikke se at de ankende parters anførsler vedrørende fiskeinteressene kan føre frem. Jeg finner bekreftelse for mitt syn i Stortingets drøftelse av disse spørsmål i 1980. Som allerede nevnt forelå da den sterke faglige kritikk fra Nordeng-gruppen, men Stortinget fant ikke innvendingene så tungtveiende at de foranlediget nye undersøkelser.

d) Fiskeinteressene i Altafjorden.

De ankende parter har for Høyesterett også tatt opp fiskeinteressene i fjorden.

Det fremgår av israpporten A 58 at den økte ferskvannstilførsel vinterstid etter en regulering vil endre isforholdene ved elveosen og i Rafsbotn. Etter de ankende parters mening tilsa dette en undersøkelse av brukerinteressene siste sted, jfr. vassdragsreguleringsloven §5d. Ifølge dem foregår det her et ikke ubetydelig vinterfiske etter torsk som etter reguleringen vil bli berørt både av fastis og skjæris. Fire fjordfiskere har av denne grunn meldt seg som hjelpeintervenienter for Høyesterett. I proposisjonen er inntatt en uttalelse fra Fiskeridepartementet om bruken av fjorden. Det heter her at Fiskeridirektoratet har fått opplysninger fra Finnmark Fiskarlag om at det drives lite fiske - bortsett fra laksefiske - innerst i Altafjorden og i Rafsbotn, og at laget på vegne av de lokale fiskerorganisasjoner har uttalt at reguleringen ikke vil få vesentlige innvirkninger for yrkesfiskere i Altafjorden, jfr. St. prp. nr. 107 for 1977-78 side 142. De ankende parter finner uttalelsen uforklarlig, da direktoratet ikke har gjenparter av slik korrespondanse og Finnmark Fiskarlag benekter å ha avgitt noen uttalelse. Den manglende skriftlighet er etter deres mening en saksbehandlingsfeil, og videre hevdes konsesjonsmyndighetene her å ha bygd på feil faktiske forutsetninger.

Staten v/NVE har vist til at konsesjonsmyndighetene har innhentet uttalelse om forholdene i fjorden fra vedkommende administrasjonsorgan, og denne uttalelse gav ikke grunn til noen ytterligere utredning. Etter de opplysninger som foreligger for Høyesterett, er det for øvrig uklart om det påberopte torskefiske foregår i et område som blir berørt av mulig islegging. I alle tilfelle gjelder dette helt marginale interesser.

Jeg bemerker at det står uoppklart hvordan Fiskeridirektoratet i sin tid skaffet seg de opplysninger som er gjengitt ovenfor. Men det kan ikke anses som saksbehandlingsfeil at konsesjonsmyndighetene la disse opplysninger til grunn for konsesjonsbehandlingen. Det dreier seg videre om helt marginale interesser av økonomisk karakter, slik at en mulig svikt i avgjørelsesgrunnlaget på dette punkt ikke kan ha noen betydning for gyldigheten av konsesjonsvedtaket.

X. Naturfaglige interesser utenom fiskeinteressene.

Inn under dette avsnitt går zoologiske, botaniske, geologiske og geomorfologiske interesser foruten de alminnelige landskapsmessige verdier. Bortsett fra noen spredte opplysninger om landskapet inneholdt selve konsesjonssøknaden av april 1974 intet om disse verneinteresser.

I 1975 kom A 20 om registrering av fugler og pattedyr i de planlagte reguleringsområder. Rapporten var utarbeidet for Viltdirektoratet av Roar Aabakken og Svein Myrberget på grunnlag av registreringer i sesongene 1972, 1973 og 1974. Den 22. september 1975 kom A 40, som er en foreløpig rapport om fuglefaunaen i Altavassdraget. Rapporten var utarbeidet av Oddvar Brekke og Roar Selboe på grunnlag av inventeringer i tiden 8. juni-5. juli 1975. Disse ble først og fremst konsentrert om den delen av hovedvassdraget hvor oppdemming vil finne sted. Formålet med rapporten var å forsøke å vurdere skadevirkningene på fuglefaunaen ved et eventuelt magasin i Vird'nejav'ri - Alta-canyonen. Rapportens konklusjon var at man her fant en fattig fauna med forholdsvis lav vernestatus, og at skadene og ulempene ved en regulering ville bli forholdsvis små.

A 20 og A 40 ble lagt til grunn av Viltdirektoratet i dets rapport A 45 av 20. november 1975 om skader og ulemper for laksefisket, innlandsfisket og viltet, jfr. St. prp. nr. 107 for 1977-78 side 105 og side 109 om viltforholdene.

I A 3 av 9. mai 1972 er det gitt en geologisk beskrivelse av prosjektområdet med ingeniørmessige vurderinger.

Om øvrige naturfaglige forhold foreligger ikke egne utredninger, men spredte opplysninger finnes dels i øvrige rapporter.

Etter oppdrag av Norges Naturvernforbund til bruk under rettssaken fremla preparant Per J. Tømmeraas 19. oktober 1979 en vurdering av tidligere biologiske undersøkelser i utbyggingsområdet med hovedvekt på ornitologi. Han konkluderer med at undersøkelsene forut for utbyggingsvedtaket er høyst mangelfulle og overfladiske, og at A 40 har så mange faglige svakheter og villedende utsagn at den ikke gir noe sannferdig og objektivt bilde av fuglefaunaen i området.

De ankende parter har rettet meget sterk kritikk mot saksbehandlingen når det gjelder disse naturfaglige interesser, og hevder at det her foreligger vesentlige mangler i avgjørelsesgrunnlaget. De har gjort gjeldende at de naturfaglige verneinteresser skulle vært utredet på planstadiet gjennom et tverrfaglig koordinert utredningsarbeid med en samlet vurdering av så vel verneinteressenes omfang som reguleringens virkninger for disse interesser. Det er vist til vassdragsreguleringsloven §4a nr. 1, jfr. §5 bokstav c med retningslinjene i rundskriv nr. 36, og anført at det var feil saksbehandling at disse spørsmål ikke var utredet ved innsendelsen av konsesjonssøknadene og at NVE tross dette tok disse under behandling.

Det er understreket at utredningsplikten her ikke bare fulgte av vassdragsreguleringsloven regler, men også blant annet av naturvernloven av 19. juni 1970 nr. 63 §1. At disse verneverdier skal vurderes på linje med alle andre interesser, fremgår uttrykkelig av forarbeidene til naturvernloven. De betydelige verneinteresser i Altavassdraget var også understreket i Verneplan I for vassdrag, St. prp. nr. 4 for 1972-73 side 129.

Allerede ved brev av 27. desember 1971 til Statskraftverkene hadde Kommunaldepartementet forutsatt at det i konsesjonssøknaden ble orientert om naturforholdene m.v. Tromsø museum henvendte seg også til NVE om tverrvitenskapelige undersøkelser i forbindelse med reguleringsplanene, og Statskraftverkene erklærte at det ønsket museets bistand. Men da museet fremla rammeplan for tverrfaglige undersøkelser over meget bredspektrede temaer, slo Statskraftverkene full retrett og oppgav utredningsplanen under henvisning til at endelig generalplan for reguleringen ikke var avklaret. Resultatet var at intet ble gjort frem til søknadstidspunktet.

Da Miljøverndepartementet fikk konsesjonssøknaden, fant departementet det nødvendig først å klarlegge behovet for naturinventeringer i reguleringsområdet, jfr. brev av 16. august 1974 til Norges Naturvernforbund. Cand. real. Øystein Dalland utarbeidet på forbundets vegne forslag til inventeringer, som i alt vesentlig fikk støtte fra våre vitenskapelige institusjoner. Tromsø museum påtok seg samordningen av prosjektet, og Miljøverndepartementet oppsummerte behovet for undersøkelser i brev til NVE av 6. mars 1975. Men NVE presset ifølge de ankende parter departementet til å gå med på en kraftig begrenset inventeringsplan, jfr. departementets brev av 24. april 1975. Imidlertid krevde departementet fortsatt å få til rådighet minimum 2 feltsesonger til undersøkelser. Etter at NVE i brev av 21. mai 1975 hadde påstått at konsesjonssaken hastet på grunn av kraftmangel, aksepterte Miljøverndepartementet i brev av 25. juni 1975 at undersøkelsene ble innskrenket til feltsesongen 1975. Etter de ankende parters mening var det ikke saklig grunnlag for NVE s påstand om en kraftkrise. Hadde ikke Miljøverndepartementet blitt presset, hevder de at det var departementets forslag til undersøkelser i brevet av 6. mars 1975 som ville blitt gjennomført, og disse kunne vært avviklet innenfor den tidsramme som stod til disposisjon av kraftoppdekkingshensyn. Selv etter at det høsten 1975 definitivt var avklaret at Alta-kraften ikke trengtes på nettet før i 1982-83, tok NVE ikke skritt til å sette i gang utredningsarbeidet. De ankende parter bestrider for øvrig at kraftutbyggingsinteressene i et vassdrag har prioritet foran verneinteressene. Den tidsramme som ble satt for de naturfaglige undersøkelser var for knapp til at disse lot seg gjennomføre og bearbeide, slik at naturverninteressene etter deres mening ble ofret i saken.

Skjønnsretten har slik de ser det med rette kritisert det press som NVE her utøvde, jfr. skjønnets side 531, men skjønnsretten får ikke frem at NVE brøt sin informasjonsplikt som forvalter av et monopol.

1 I Rt-se-side 365 flg.

Miljøverndepartementet har senere i et notat til Naturvernforbundets motmelding av 2. mai 1981 uttalt:

«Når Miljøverndepartementet fant å frafalle kravet om disse naturfaglige undersøkelsene, skyldtes det at NVE hadde opplyst at de ville utsette søknaden om utbygging av Jesjav're og at vi anså verneverdiene i de områder som ville bli berørt av byggetrinn 1 for vesentlig mindre enn de verneverdiene som ville blitt berørt av byggetrinn 2.»

Byggetrinn 1 var Alta-dalføret. De ankende parter hevder at denne uttalelse helt var uten faglig dekning i det grunnlagsmateriale Miljøverndepartementet den gang hadde. Etter deres mening er det klart at inventeringsarbeidet ville blitt utført om ikke departementet var blitt utsatt for presset om kraftmangel.

De opplysninger som etter dette kom til å foreligge om de naturfaglige interesser, hevdes å ha ligget langt under det som allerede den gang var vanlig standard i andre vassdrag. At reguleringsområdet er begrenset geografisk sett, medfører ikke at slike verneinteresser bare kan overses. Det ble her ikke foretatt noen flerårig tverrfaglig undersøkelse som la grunnlag for en samlet oversikt.

Altadalens landskapsmessige verneverdi i nasjonal og internasjonal sammenheng ble aldri gjenstand for inventering. Det ble bare gitt spredte opplysninger i konsesjonsdokumentene om forholdene i sin brede alminnelighet for dette helt spesielle område. Slike alminnelige antakelser mener de ankende parter ikke kan erstatte faglige utredninger, idet bare de siste har påvirkningseffekt. Her ble disse verneverdiene bagatellisert.

Om geologiske og botaniske verneverdier gir konsesjonsdokumentene bare generelle og sporadiske utsagn om at slike verdier er betydelige, jfr. blant annet Miljøverndepartementets uttalelse i St. prp. nr. 107 for 1977-78 side 146-147, men ingen konkrete opplysninger om dem. Skjønnet har ikke vurdert de geologiske verdier, men kritiserer manglende botaniske undersøkelser, jfr. side 51-521 . Skjønnets mindretall har oversett at det ikke bare er elvas vannstand som har interesse. Professor Olav Gjærevoll har også i bevisopptak for Høyesterett fastholdt at reguleringen ikke vil berøre botaniske verneverdier. Etter de ankende parters mening er denne uttalelse lite forsvarlig og til dels uriktig, da Tromsø museum sommeren 1981 fant den fredede og meget sjeldne plante masimjelt i et område ved Altaelva som kan ventes å bli berørt av reguleringen. Gjærevoll hadde i 1974 forlangt tidkrevende vegetasjonskartlegging i reguleringsområdet, og hans endrede holdning synes vanskelig å forstå.

1 I Rt-se-side 364 flg.

Hva endelig angår dyrelivet, pretenderer ikke A 20 selv å være en seriøs undersøkelse av verneinteressene. Men den gjorde det etter de ankende parters mening klart at det nå måtte foretas et skikkelig inventeringsarbeid. A 40 er en hastverksundersøkelse under vanskelige observasjonsforhold, hvor konklusjonene hevdes å være faktisk uriktige. Tømmeraas har påvist at man står overfor et område hvor mangfoldet i truede fuglearter er helt spesielt, og også for annet dyreliv har han påvist flere truede arter i området. Ifølge de ankende parter er derfor området med hensyn til dyrelivet helt ualminnelig i Norge, det er her ikke bare tale om forskjellige faglige vurderinger. De undersøkelser som A 40 er basert på, holder som påvist av Tømmeraas ikke faglig mål. Dette er også bekreftet av førstekonservator Edvard Barth i bevisopptaket for Høyesterett.

I St. meld. nr. 61 for 1979-80 side 13 tar Miljøverndepartementet stilling til vurderingene fra Tømmeraas og Barth, og uttaler at materialet ikke bringer noen opplysninger som var ukjente for departementet under konsesjonsbehandlingen. Skal denne uttalelse godtas, må departementet etter de ankende parters mening den gang ha holdt tilbake opplysninger av sentral betydning for vurderingen av dyrelivet i området og således ha gjort seg skyldig i brudd på sin informasjonsplikt.

De ankende parter har for øvrig også nevnt at Altaelvas munningsområde er et viktig våtmarksområde, og at det ikke ble opplyst under konsesjonsbehandlingen hvorvidt den økte vintervannføring kunne få noen følger for fuglelivet der.

Skjønnsretten har funnet at dyrelivet var ufullstendig utredet og avgjørelsesgrunnlaget for fuglelivet misvisende, jfr. skjønnets side 511 .

1 I Rt-se-side 364.

De feil som de ankende parter hevder ble begått med hensyn til de naturfaglige verneinteresser, medførte etter deres mening at viktige høringsinstanser og i neste omgang konsesjonsmyndighetene hadde en bagatellisert og til dels uriktig oppfatning av omfanget av disse interesser. På bakgrunn av at inngrepet skjer i et enestående naturområde og ut fra den vekt slike verneinteresser skal tillegges i våre dager og især i Altavassdraget, mener de ankende parter at disse feil og mangler har vært egnet til å påvirke høringsorganenes og konsesjonsmyndighetenes standpunkt i saken. Skjønnsretten hevdes ikke å ha hatt den riktige forståelse av vekten av disse naturfaglige interesser, jfr. bemerkningene øverst side 53 i skjønnet1 .

1 I Rt-se-side 365 nederst.

Staten v/NVE har anført at utgangspunktet for vurderingen av de naturfaglige interesser må være at det her er tale om et i kraftverkssammenheng ytterst begrenset inngrep både geografisk og teknisk sett. Det oppstår derfor små skader og ulemper for slike interesser ved utbyggingen, og den relative vekt av disse interessene i forhold til reindriftsinteressene og lakseinteressene må være beskjedne ved totalvurderingen. Dette må alle ha vært klar over under høringsrunden, blant andre synes heller ikke Norges Naturvernforbund den gang å ha tillagt disse interesser slik vekt som det nå gjøres i rettssaken. En sammenligning med hva det er brukt av penger og tid på naturfaglige undersøkelser i andre vassdrag, fører etter statens mening galt av sted.

Staten tilbakebeviser at NVE s argument om forventet kraftmangel i Nord-Norge, slik at utbyggingssaken hastet, ikke var reelt da dette ble påberopt i NVE s brev 21. mai 1975 til Miljøverndepartementet. Det er ingen tvil om at man på dette tidspunkt programmerte med kraft fra Alta i 1980. Det var riktignok fra februar 1975 en viss sannsynlighet for en kraftoverføringsavtale med Sverige, men dette var usikkert. Først med A 47 av 2. oktober 1975 ble planen for Alta forskjøvet. Staten er enig i at det ikke forelå noen nødssituasjon, da NVE lenge hadde visst om at Alta-kraften var programmert for 1980. Men utredningskravet for naturverninteressene må vurderes for seg, og etter statens mening er loven krav da oppfylt. Selv om det nok hadde vært rimelig at NVE hadde orientert Miljøverndepartementet etter at A 47 forelå om at kraftsituasjonen ikke var så prekær, er dette etter statens mening rettslig sett uinteressant. NVE holdt nemlig fast ved utbyggingsplanen av hensyn blant annet til arbeidet med andre prosjekter, jfr. A 47 og Hovedstyrets begrunnelse i St. prp. nr. 107 for 1977-78 side 118.

Omfanget av de foretatte utredninger kan etter statens mening ikke vurderes i forhold til Miljøverndepartementets brev av 6. mars 1975. Departementet sammenfatter bare ønskene fra de forskjellige vitenskapelige institusjoner, og den omfattende liste fremtrer ikke som noe selvstendig ønske fra departementets side. Først ved brevet av 24. april 1975 foretar Miljøverndepartementet en reell vurdering av utredningskravet og peker her på geologi, botanikk, zoologi og ferskvannsundersøkelser, dog så at laksestammen vurderes av Viltdirektoratet. Staten understreker at dette brev ble skrevet før NVE hadde påberopt noen kraftkrise.

For så vidt gjelder geologien, finnes de mer grunnleggende opplysninger i A 3, A 4 og A 8. Verneverdien av uberørt natur - vesentlig canyonen - er ikke særskilt undersøkt. Men staten bestrider at det av vassdragsreguleringsloven følger noen plikt til en slik utredning. Det har aldri vært gjort for andre vassdrag, og en slik utredning unndrar seg objektive kriterier. Skjønnsretten har i sin kritikk også understreket at det dreier seg om subjektive verdier. Etter statens mening belyses slike interesser på annen måte enn ved særskilte utredninger, noe Stortinget også har vært innforstått med, jfr. Innst. S. nr. 43 for 1978-79 side 4-5. Det bestrides derfor at det her foreligger noen saksbehandlingsfeil.

Hva dernest gjelder botanikken, innrømmer staten at vegetasjonskartlegging ellers er vanlig i magasinområder, og at en direkte og streng anvendelse av lovregler muligens tilsa at dette også burde vært gjort i Altavassdraget. Nå finnes bare spredte opplysninger i Reindriftsrapporten, og indirekte i en viss grad i Ressursutvalgets innstillinger. Men at dette ikke ble foretatt, mener staten etter omstendighetene ikke kan karakteriseres som noen saksbehandlingsfeil, og kan i alle tilfelle ikke ha hatt nevneverdig innflytelse på helhetsbedømmelsen. Det er vist til vitneforklaringen fra professor Olav Gjærevoll, som på grunnlag av stor erfaring og egne undersøkelser har bekreftet at reguleringen ikke vil berøre botaniske verneverdier. At han da ikke var oppmerksom på eksemplaret av masimjelten, kan neppe veie særlig tungt. Stortinget har videre også her funnet saksgrunnlaget tilstrekkelig.

Hva endelig angår dyrelivet, bemerker staten at verken A 20 eller A 40 er noen forskningsrapporter. Etter regelverket er det tilstrekkelig at undersøkelsene har praktisk nytte, og at A 40 betegner seg som foreløpig, har ifølge Selboes vitneforklaring ikke hatt noen konsekvenser for den endelige konklusjon. Staten bestrider derfor at det foreligger noen saksbehandlingsfeil på grunn av slette arbeidsrapporter. De ankende parters påstand om feil i faktum med hensyn til dyrelivet knytter seg til konklusjonene i A 40. Men disse gjelder usikre forhold av utpreget vurderingsmessig karakter, hvor fagfolk og forskere kan komme til forskjellig resultat selv om grunnlagsmaterialet i alt vesentlig er det samme, blant annet om hvorvidt de observerte fugler holder til i canyonen eller på vidda. Det er derfor etter statens mening ikke noe merkelig i at Miljøverndepartementet i notat inntatt i St. meld. nr. 61 for 1979-80 side 13, uttaler at Tømmeraas og Barth ikke har brakt inn opplysninger som var ukjente for departementet da det avgav sin uttalelse i konsesjonssaken. Rettslig sett må det mye til for her å kunne konstatere feil i faktum, og staten bestrider at det er slike feil.

Jeg skal om disse spørsmål bemerke:

De ankende parter har under henvisning til vassdragsreguleringsloven §4a nr. 1 gjort gjeldende at de naturfaglige interesser i saken skulle vært utredet allerede på planstadiet. Jeg er ikke enig i dette, og viser til mine bemerkninger i avsnitt VI foran om vassdragsreguleringsloven saksbehandlingsregler. Etter min mening er kravene til saksforberedelsens bredde og grundighet også når det gjelder slike verneinteresser regulert av loven §5 og §6.

Når det gjelder omfanget av de naturfaglige inventeringer som her skulle vært foretatt, er jeg enig med staten i at Miljøverndepartementets brev av 6. mars 1975 ikke kan oppfattes som departementets krav i medhold av vassdragsreguleringsloven. Det var her oppstilt en ønskeliste, som NVE kommenterte ut fra formålet med konsesjonsbehandlingen i sitt brev av 3. april 1975. Etter at MVE hadde klargjort at rammen for eventuelle undersøkelser var at disse skulle utgjøre vurderingsgrunnlaget i denne behandling og at man ikke kunne akseptere undersøkelsesopplegg og rapporter som var irrelevante i denne sammenheng, kom Miljøverndepartementet med forslag til undersøkelser i brev av 24. april 1975. Jeg kan ikke se at dette brev var resultatet av noe tidspress på Miljøverndepartementet. Brevet må oppfattes som departementets reelle standpunkt til behovet for undersøkelse av verneinteressene. Det er videre viktig å være klar over at på dette tidspunkt var Iesjav'ri ennå ikke tatt ut av reguleringssøknaden. Men brevet understreker flere steder at undersøkelser også må skje i Altavassdraget.

Det har under prosedyren vært atskillig diskusjon mellom partene om bakgrunnen for den begrensning i inventeringsprogrammets tidsramme som Miljøverndepartementet aksepterte i brev av 25. juni 1975, og om hensynet til en antatt kraftmangel kan gjøre det berettiget å sette til side kravet om full utredning av slike verneinteresser. Jeg finner ikke grunn til å gå inn på alle de spørsmål som her er reist. Som innrømmet av staten kunne konsesjonsmyndighetene våren 1975 ikke påberope seg noen nødssituasjon på grunn av kraftmangel, da man lenge hadde visst om at Alta-kraften var programmert for 1980. Statskraftverkene måtte videre være klar over at skikkelige naturfaglige inventeringer ikke lot seg gjennomføre som hastverksarbeid. Endelig viser jeg til at ekspedisjonssjef Gunnar Germeten i sin vitneforklaring i bevisopptaket for Høyesterett har opplyst at når Miljøverndepartementet i 1975 gav avkall på toårige inventeringer i området, skyldtes det ikke bare at utbyggingsplanen var blitt begrenset, men også hensynet til kraftforsyningen. Etter min mening foreligger det derfor saksbehandlingsfeil for flere av disse verneinteressene. Slik den interne tidsramme var for utbyggingsprosjektet, skulle Statskraftverkene sørget for at utredningsarbeidet var blitt igangsatt senest sommeren 1974.

Det man da kan konstatere, er at det overhodet ikke foreligger noen utredning vedrørende botaniske verneverdier. Etter vitneprovet fra professor Olav Gjærevoll, antar jeg at denne saksbehandlingsfeil ikke har medført noen svikt av betydning i avgjørelsesgrunnlaget. Riktignok har man senere funnet planten masimjelt på et sted som muligens blir berørt av utbyggingen, det siste synes etter det opplyste å være noe uklart. Jeg har imidlertid vanskelig for å se at dette funn etter omstendighetene kunne ha virket bestemmende på konsesjonsvedtakets innhold.

Når det gjelder undersøkelsene av dyrelivet, må i hvert fall disse for fuglelivets vedkommende i A 40 ses som en hastverksundersøkelse utført under ugunstige forhold sommeren 1975. Men også i A 20 understrekes at registreringen er ufullstendig. Fra et saksbehandlingssynspunkt var dette ikke forsvarlig. Jeg antar at de manglende undersøkelser har medført at konsesjonsmyndighetene har fått en uriktig oppfatning av rikdommen i dyrelivet i reguleringsområdet. Om reguleringen vil medføre skader og ulemper av betydning for dette dyreliv, står imidlertid så vidt jeg kan se fremdeles ubesvart. Men selv om den manglende utredning av dette spørsmål vurderes sammen med de mangler jeg tidligere har påpekt med hensyn til botanikken, har jeg vanskelig for å se at manglene kan ha hatt noen betydning for konsesjonsvedtaket. I dette ligger ingen nedvurdering av disse interesser, men en konstatering av deres relative betydning i nærværende sak, hvor blant annet reguleringen berører et i denne sammenheng lite geografisk område. Da Stortinget behandlet St. meld. nr. 61 for 1979-80 om Regjeringens arbeid med gjennomføringen av utbyggingsvedtaket, tok det for øvrig som nevnt uttrykkelig stilling til disse spørsmål, som etter flertallets mening ikke hadde hatt noe å si for vedtaket.

Miljøverndepartementet forutsatte også at det ble foretatt ferskvannsundersøkelser og gitt opplysninger om geologi. Disse spørsmål er så vidt skjønnes dekket av de utredninger jeg tidligere har omtalt om fisket, og av A 3, som gir en geologisk beskrivelse av anleggsområdet.

De ankende parter har også etterlyst en utredning om de landskapsmessige verneverdier. Hva som faktisk vil skje med landskapet etter en regulering, fremgår blant annet av den før nevnte høringsuttalelse fra Statens Friluftsråd og Statens Naturvernråd i proposisjonens side 75, og av Miljøverndepartementets uttalelse side 146-147. Utover dette står man som påpekt av staten i utpreget grad overfor subjektive vurderinger. At konsesjonsmyndighetene i første rekke nøyde seg med å bygge på opplysninger de skaffet seg ved de befaringer som ble foretatt, kan jeg ikke se gir grunnlag for kritikk fra et saksbehandlingssynspunkt.

XI. Kraftbehovet.

De ankende parter anfører at det er feil i saksbehandlingen når det gjelder utredningen av fordelene ved og behovet for den kraft som skal komme fra Altaverket, noe som har medført at disse spørsmål er blitt overvurdert av høringsinstansene og konsesjonsmyndighetene.

De hevder for det første at kraftproduksjonen ved et Altaverk er overvurdert. NVE har ved effektberegningen basert seg på et manøvreringsreglement som øker produksjonen fra 1. april og med full vannføring fra 1. mai. Etter de ankende parter er dette ikke holdbart, jfr. bemerkningene foran under avsnitt VIII om isforholdene. Den endring skjønnsretten forutsatte måtte skje i manøvreringsreglementet for å hindre oppstuving i Ladnatjav'ri, reduserer videre vinterproduksjonen med ca 4 GWh. Man har altså overvurdert vinterkraften i forhold til sommerkraften. Mer vesentlig mener de ankende parter det er at NVE skal ha gitt en misvisende beregning av effekten vinterstid, en effekt som har vært et argument for sikkerheten i kraftforsyningen i Finnmark ved en Alta-utbygging. I A 47 ble effekten forutsatt å være 50 MW, som imidlertid bygger på en noe større vannføring enn i det endelige reglement, jfr. St. prp. nr. 107 for 1977-78 side 113. I skjønnsretten uttalte sivilingeniør Kjell Køber på vegne av NVE at i den tidlige vinterperiode vil ytelsen bli 46 MW. Norges Naturvernforbund lot Hydroconsult ved sivilingeniør Erik Ræstad kontrollregne på dette under saksforberedelsen for Høyesterett, og kom til en effekt på nærmere 30 MW. Etter at Køber på nytt hadde uttalt seg om spørsmålet, forstår de ankende parter ham slik at det nå regnes med en ytelse ned mot et par og førti MW i den tidlige vinterperiode. Etter deres mening gir derfor konsesjonsdokumentene en betydelig overvurdering av ytelsene, og det er en feil i det faktiske grunnlag at dette ikke er tilstrekkelig undersøkt.

De ankende parter gjør videre gjeldende at kraftbehovet i landsmålestokk ble mangelfullt utredet i saken, og at NVE misligholdt sin informasjonsplikt ved at vesentlige opplysninger ikke ble gitt til Stortingets industrikomité. Stortinget ble ikke gjort kjent med arbeidet med de nye landsprognoser i NVE. Skjønnsretten tar feil når den legger til grunn at landsprognosene hadde begrenset interesse for Stortinget sammenlignet med fylkes- eller regionprognoser, jfr. skjønnets side 40-411 . De ankende parter har her vist til bemerkningene fra industrikomiteens flertall og mindretall henholdsvis side 3 og 11 i Innst. S. nr. 43 for 1978-79. Saksordføreren, stortingsrepresentant Langlo, har i sin vitneforklaring bekreftet at komiteen var sterkt opptatt også av landsprognosen. Han tok personlig kontakt med overingeniør Eivind Kindingstad ved NVE s kontor for markedsanalyse og statistikk før innstillingen ble avgitt høsten 1978. Kindingstad opplyser i sin vitneforklaring at hans kontor fra Finnmark Kraftutbygging hadde innhentet prognoser for behovet for elektrisk kraft som han meddelte saksordføreren i møtet. Han opplyste saksordføreren om at prognosene syntes rimelige sett i forhold til landsprognosene og utbyggingen av landsdelen. Den landsprognose Kindingstad refererte til, var av 26. juni 1978, hvor det var forutsatt et elektrisitetsbehov for alminnelig forbruk på 66 TWh i 1985, men han gav uttrykk for at denne prognose antakelig måtte justeres noe nedover. På direkte spørsmål fra saksordføreren om dette kunne tallfestes nærmere, ble det imidlertid svart at det kunne man ikke, og stortingsrepresentant Langlo ble ikke gitt opplysninger om de nye interne beregninger som forelå. De ankende parter peker på at dette skjedde omtrent samtidig med at regjeringen i tilleggsmeldingen til langtidsprogrammet hadde varslet om en langt svakere økonomisk utvikling enn selve langtidsprogrammet hadde forutsatt, og det var bedt om utarbeidelse av nye kraftprognoser som reflekterte disse nye vurderinger. Videre arbeidet NVE med den energimelding som ble fremlagt som St. meld. nr. 54 for 1979-80. I NVE s elektrisitetsavdeling hadde Kindingstad selv i forbindelse med revisjonen av langtidsbudsjettet utarbeidet et notat datert 12. oktober 1978, hvor det ble antatt at veksten i elforbruket ville reduseres drastisk i perioden frem til 1985. Den nye basisprognose for 1985 er her anslått til 53 eller 54 TWh. I disse tall var det imidlertid ikke innlagt reserve for kald vinter. Som jeg tidligere har nevnt, ble staten ved Høyesteretts kjennelse av 29. juni 1981 pålagt å fremlegge syv tabellariske oversikter over antatt fremtidig kraftforbruk i Norge. Disse oversikter mener de ankende parter er de forskjellige prognoser NVE arbeidet med i 1978, og som bekrefter de svære reduksjoner man nå forutsatte i det fremtidige el-forbruk. Selv om disse prognoser var usikre, skulle de etter de ankende parters mening vært gitt Industrikomiteen med alle nødvendige forbehold. Dersom NVE mente at Alta-utbyggingen var nødvendig for å opprettholde jevn sysselsetting, skulle det vært uttrykkelig opplyst.

1 I Rt-se-side 357 flg.

Resultatet av de manglende informasjoner er at Stortinget ifølge disse parter baserte seg på en for høy landsprognose, jfr. saksordfører Langlos innlegg i St.t. for 1978 1259 og debatten mellom representanten Rossbach og statsråd Gjerde side 1284. Særlig hensynet til Stortingets mindretall tilsa at det ikke var opp til NVE eller stortingsflertallet å avgjøre hvilke opplysninger som var relevante for Stortinget. De ankende parter hevder at Alta-utbyggingen ville blitt utsatt om ikke Stortinget høsten 1978 hadde overvurdert nødvendigheten av Altaverket for å dekke Finnmarks kraftbehov, jfr. særlig utsettelsesforslaget fra Kristelig Folkeparti. Slik saken har utviklet seg, antar de at den da ikke ville blitt fremmet på nytt.

Staten v/NVE har innledningsvis pekt på at de ankende parters prosedyre om disse spørsmål i liten grad er knyttet til vassdragsreguleringsloven saksbehandlingsregler. Riktignok heter det i retningslinjene i rundskriv nr. 36 at det skal gis opplysninger om kraftbehovet, men etter statens mening er det ingen tvil om at A 47 - som inneholder Elektrisitetsavdelingens vurdering av Alta-prosjektet - tilfredsstiller kravene der. Skjønnsretten tar feil når den antar at A 47 ikke ble sendt til uttalelse. Rapporten ble sendt til Finnmark Kraftforsyning, og var også tilgjengelig for andre. Norges Naturvernforbund uttalte seg i stor utstrekning også om kraftbehovet. Staten forstår de ankende parters hovedanførsel på dette punkt derhen at den knytter seg til den generelle forvaltningsrettslige regel om forsvarlig saksbehandling.

Etter statens mening var det ikke landsprognosene, men prognosene for Finnmark som Stortinget var interessert i og bygde på under konsesjonsbehandlingen. Staten har vist til Innst. S. nr. 43 for 1978-79 side 2, hvor det er forbruket i Finnmark som omtales. Den uttalelse på side 3 som de ankende parter har heftet seg ved gjelder noe annet, nemlig spørsmålet om alternativ kraftdekning. Under komitébehandlingen innhentet komiteen i møte med Olje- og energidepartementet 19. oktober 1978 de nye prognoser som da forelå om forbruket av elektrisk kraft i fylket, jfr. saksordførerens innlegg i St.t. 1978 1255. Staten konkluderer med at Stortingets flertall bygde på det lokale kraftbehov i Finnmark og hadde det mest ajourførte materiale som kunne skaffes fra NVE, samtidig som Stortinget var kjent med at Norges Naturvernforbund fortsatt mente at også disse tall var urealistisk høye.

Alene Industrikomiteens mindretall nevnte landsprognosen, jfr. innstillingen side 10-11. Dette må ifølge staten skyldes Naturvernforbundets aktivitet, da verken Hovedstyret eller departementet den gang trakk landsprognoser inn i en konsesjonsbehandling av enkeltprosjekter. Under debatten etterlyste så representanten Rossbach den reviderte landsprognose. Denne forelå imidlertid først 22. februar 1979, da NVE i brev til Olje- og energidepartementet i tilknytning til Energimeldingen antok at den nødvendige fastkrafttilgang til den alminnelige forsyning i 1985 ville være 62 TWh.

Det prognosearbeid som inntil da foregikk i NVE og som er fremlagt for Høyesterett, hadde ifølge staten ingen sammenheng med Alta-utbyggingen, men skyldtes Energimeldingen og regjeringens langtidsprogram. De ankende parter har trukket frem enkelte av beregningene og hevdet at disse og Kindingstads notat burde vært forelagt Stortinget. Etter statens mening var dette i høyeste grad et usikkert og foreløpig grunnlagsmateriale som var uegnet som basis for viktige beslutninger. De regneeksempler som finnes i de nå fremlagte tabellariske oversikter, varierer fra 48600 GWh til 56583,6 GWh for 1985. Det skyldes at materialet forutsetter en videre avklaring og forsvarlig bearbeidelse og vurdering, da det var en rekke meget usikre faktorer å ta hensyn til. Videre var det ikke innlagt noen reserve for kald vinter. Først i januar 1979 hadde NVE såpass brukbare tall om den forventede økonomiske utvikling at det kunne skje saksbehandling til bearbeidelse av materialet, og hvor man i første omgang kom til 61 TWh i 1985. Men det måtte skje videre bearbeidelse, og først 22. februar 1979 forelå som alt nevnt NVE s endelige standpunkt 62 TWh.

Staten har tilføyd at Stortinget visste at det foregikk et prognosearbeid i NVE og at dette ikke var sluttført. Om materialet likevel hadde hatt interesse, kunne det bedt om det. Det ville imidlertid ikke flertallet i Stortinget. Den nye kraftprognose var kjent for Stortinget da det behandlet reguleringssaken på nytt i 1979 og 1980 og fikk ytterligere materiale. For det materiale som forelå i 1980, kan det i hvert fall ikke anføres noen saksbehandlingsfeil.

Staten har konkludert med at landsprognosene har vært gjenstand for usedvanlig grundig vurdering. Det har i massemedia vært rettet meget sterke bebreidelser mot NVE og regjeringen om at Stortinget ikke ble tilstrekkelig informert. Staten mener at selv om nærværende tema har lite med jus å gjøre, er det rimelig at det nå blir fastslått at også hva dette spørsmål angår så har konsesjonssaken fått en forsvarlig og skikkelig behandling. De egentlige stridsspørsmål har etter statens mening knyttet seg til forskjellig syn på samfunnsutviklingen. Men kraftprognoser egner seg ikke til overprøving ved domstolene. Dels dreier det seg om teknisk regnearbeid, dels om politiske målsettinger.

Jeg skal om dette spørsmål bemerke:

Når det gjelder de ankende parters angrep på effektberegningen for Altaverket, henger dette dels sammen med deres argumentasjon om oppstartingen av kraftverket om våren. Jeg viser til mine tidligere bemerkninger om manøvreringsreglementet m.v., og kan ikke se at anførslene gir anledning til ytterligere kommentarer. Hva dernest angår de beregningsmessige forskjeller mellom ingeniørene Kjell Køber og Erik Ræstad, bestrider overingeniør Køber i sin vitneforklaring at det foreligger noen feil i hans og NVE s regnestykke. Han presiserer at slike beregninger er beheftet med usikkerhet inntil kraftverket er i drift, og anslår selv usikkerheten i forutsetningene til flere prosent opp eller ned. Under denne forutsetning mener han at ytelsen av Alta kraftverk tidlig på vinteren ofte kan bli i nærheten av 46 MW. Jeg kan etter dette ikke se at NVE har gitt noen misvisende beregning av effekten vinterstid.

Hva dernest angår påstanden om at NVE og regjeringen sviktet sin informasjonsplikt overfor Stortinget med hensyn til landsprognosene, legger jeg til grunn at Stortinget først og fremst var interessert i prognose for Finnmark. Men ved saksordførerens vitneforklaring er det bekreftet at stortingskomiteen også var interessert i landsprognosene. Jeg kan imidlertid ikke se at NVE misligholdt sin informasjonsplikt når det gjaldt disse prognoser.

Den da foreliggende offisielle landsprognose av 26. juni 1978 forutsatte en fastkrafttilgang til den alminnelige forsyning på 66 TWh i 1985. Landsprognosen bygde imidlertid på regjeringens økonomiske langtidsprogram for 1978-81. I NVE s uttalelse om stortingsmeldingen om Norges energiforsyning er uttrykkelig presisert at det var sannsynlig at konsekvensene av Regjeringens økonomiske tiltak som var skissert i Tillegg til dette langtidsprogrammet, ville føre til lavere elektrisitetsprognose sammenlignet med basisalternativet. Det understrekes at forutsetningene om vekst i det private forbruk vil være svært utslagsgivende for prognoseresultatet. Det ble videre opplyst at nye prognoser ville bli utarbeidet så snart forutsetningene var nærmere avklaret. Inntil videre foreslo imidlertid NVE at en i planleggingen av det fremtidige kraftoppdekkingsprogram la den eksisterende landsprognose til grunn. Alt dette kjente Stortinget altså til da det behandlet konsesjonssaken, jfr. også statsråd Gjerdes svar på representanten Rossbachs spørsmål under saksbehandlingen. Han bekreftet her at NVE arbeidet med nye prognoser, men at man foreløpig ikke hadde skikkelig grunnlag for å legge frem slike. Den orientering som overingeniør Kindingstad gav saksordfører Langlo, var derfor korrekt og dekkende. De talleksempler som NVE på dette tidspunkt arbeidet med, og som etter det materiale som er fremlagt for Høyesterett svingte mellom ca 48,6 TWh og 56,6 TWh, forutsatte som påpekt av staten en videre avklaring og forsvarlig bearbeidelse og vurdering. Kindingstads anslag om 53 eller 54 TWh stod alene for hans egen regning. I samtlige tall måtte det innlegges reserve for kald vinter. Jeg er enig i at alle disse tall åpenbart var uegnede som basis for et stortingsvedtak. Det skulle være nok å peke på at den endelige prognose fra NVE i februar 1979 som tidligere nevnt ble 62 TWh, heri inkludert 5 TWh som reserve for kald vinter.

XII. Alternativ kraftdekning.

De ankende parter har vist til vassdragsreguleringsloven §5b og rundskriv nr. 36 post b punkt 1. I rundskrivet heter det at søknaden skal inneholde opplysning om søkeren har andre muligheter enn omsøkt for dekning av kraftbehovet i søkerens forsyningsområde. De anfører som saksbehandlingsfeil at dette forhold ikke er tilstrekkelig utredet, og i tillegg at det i konsesjonsdokumentene er gitt misvisende opplysninger om forholdet.

Tre spørsmål hevdes her å henge sammen: muligheten for å fremskaffe alternativ energi, muligheten for overføring av denne til Finnmark og endelig sikkerheten i systemet med overføring.

Etter de ankende parters mening baserte regjeringen og Stortinget seg på at den kraftleveringsavtale som NVE hadde inngått med Sverige, ikke gjaldt etter 1982. Både A 47 og Hovedstyret i St. prp. nr. 107 for 1977-78 side 117 setter avtaleutløpet til 31. desember 1982, jfr. likeledes departementet side 155, noe industrikomiteen bygger på, jfr. innstillingen side 3. I virkeligheten løper kraftleveringsavtalen med Sverige til 31. desember 1986, slik at det her forelå misvisende opplysninger.

Det anføres videre som saksbehandlingsfeil at muligheten for å skaffe kraft fra andre vannkraftskilder i Nord-Norge - og det tenkes her særlig på Kobbelv - ikke var utredet. Det fremgår blant annet av proposisjonens side 117-118 og 155 at man var klar over dette alternativet - som ville gitt Finnmark kraftdekning til henimot 1990 - men at prosjekteringen ikke var kommet langt nok. Videre ble det vist til at en overføring fra Kobbelv «ville kreve at det ble bygget sterke overføringslinjer nordover over en strekning på nesten 500 km». Etter de ankende parters mening burde Kobbelv-prosjektet med overføringslinjer vært planlagt alternativt til Alta, slik at det kunne vært foretatt et reelt valg i 1978.

De opplysninger som ble gitt om overføringslinjene, hevdes videre å være sterkt misvisende. Det var eksisterende linjer over store deler av denne strekning - hvorav noen måtte forsterkes - og videre var en omfattende linjebygging i gang over størstedelen av de nevnte 500 km helt uavhengig av spørsmålet om vern av Altaelva, jfr. kritikken i skjønnet side 41-42.1 .

1 I Rt-se-side 357 nederst flg.

Når det gjelder overføringssikkerheten, ble dette argument for utbygging av Altaelva først påberopt i NVE s brev av 10. november 1978 til Norges Naturvernforbund med gjenpart til Industrikomiteen, og i stortingsdebatten trakk saksordføreren inn uvissheten ved overføringer utenfor fylket. I St. meld. nr. 61 for 1979-80 spiller dette argument en avgjørende rolle. Etter de ankende parters mening kom dette argument for sent og forble også uutredet.

Overføringssikkerheten er etter deres mening utelukkende et omkostningsspørsmål. Sammenligningen med en alternativ utbygging av Kobbelv må derfor skje ut fra hva fastkraftkostnadene er for de to prosjekter, og så legge til merkostnadene ved overføring til Finnmark og for å skaffe likeverdig sikkerhet.

Når det gjelder fastkraftkostnadene, har NVE gitt en beregning av disse i nevnte St. meld. nr. 61 side 37-38. NVE har her etter en ny beregningsmåte funnet at fastkraftkostnaden for Alta er lavere enn for Kobbelv. Etter de ankende parters mening er denne beregningsmåte - som gir fratrekk med høy verdi for tilfeldig kraft og som var ukjent utenfor NVE - misvisende som sammenligningsgrunnlag for Alta- og Kobbelvprosjektene. I nevnte St. meld. er det på side 39 også foretatt en sammenligning av prosjektene etter den tidligere beregningsmetode, som igjen viser at Altaverket faller billigst ut. Ifølge de ankende parter opererer NVE imidlertid her med uriktige tall i regnestykket. Energiverdien hevdes således ikke å være 16 øre pr. kWh som angitt av NVE, men 20 til 25 øre, jfr. opplysningene på side 33 om kostnadene pr. kWh ved bygging av et kullfyrt varmekraftverk. Videre har Alta fått for høye andre inntekter ved at faktoren 19,1 mill. kr. pr. år også inkluderer Joat kajavri, jfr. St. prp. nr. 107 for 1977-78 side 85. Etter de ankende parters mening er Kobbelv et billigere prosjekt enn Alta selv om nettkostnadene inkluderes. De beregninger som NVE har fremlagt, gir derfor et misvisende bilde av forholdene mellom prosjektene.

Hva videre angår overføringskostnadene ved nettutbyggingen, er dette drøftet i St. meld. nr. 61 for 1979-80 side 38. Det er her antatt at det blir svære ekstrautgifter blant annet på grunn av forsering av linjebyggingen, i alt 170 millioner kroner. De ankende parter hevder at det ikke er grunnlag for denne påstand, da den 420 kV ledning fra Kobbelv til Ofoten under enhver omstendighet var planlagt å være i drift i 1985 ifølge NVE s linjeprogram. Fastkraften fra Kobbelv ført til Alta vil derfor etter deres mening ikke som hevdet av NVE koste 15,2-16,5 øre/kWh dersom Alta ikke bygges ut. De antar at Stortinget her også har misforstått at kostnadene ved likeverdig sikkerhet med en gassturbin var innkalkulert i disse priser, jfr. Innst. S. nr. 250 for 1979-80 side 4.

De ankende parter konkluderer med at konsesjonsmyndighetenes forutsetning om at likeverdig forsyningssikkerhet ikke kunne skaffes, er uriktig. At ikke alle utredninger om alternativ kraftdekking forelå forut for Stortingets første vedtak, har etter deres mening medført at saksbehandlingen er blitt «lukket», slik at utenforstående ble avskåret fra å påvise feil. Stortingsbehandlingen i 1980 hevdes videre ikke å gi noe entydig inntrykk av hvordan konsesjonssaken ville blitt vurdert om disse spørsmål var blitt opplyst og utredet i tide.

Endelig gjøres gjeldende som saksbehandlingsfeil at man ikke har utredet alternativet rent elvekraftverk, dvs. uten magasin. Det valgte utbyggingsalternativ hevdes i realiteten å være et slikt verk, jfr. stortingsrepresentant Johansons innlegg i St.t. 1978 1295, men har i motsetning til dette dammen med betydelige skadevirkninger for landskap, is- og temperaturforholdene i elva m.v. Magasinet må derfor tilføre verket store fordeler for å kunne forsvares. Marginale magasinomkostninger er imidlertid bare oppgitt for Joat'kajavrit -magasinet, jfr. St. prp. nr. 107 for 1977-78 side 120. Norges Naturvernforbund har under ankeforberedelsen bedt om slike opplysninger for Vird'nejav'ri-magasinet, men finner svaret utilfredsstillende. Forbundet har derfor selv innhentet beregninger fra Hydroconsult ved sivilingeniør Ræstad. De ankende parter hevder etter dette at et rent elvekraftverk vil være lønnsomt, mens magasinet er meget kostbart, om ikke ulønnsomt. Spørsmålet blir da om dette kan forsvare de økte ulemper med dammen, men dette er ikke utredet i saken.

Staten v/NVE har understreket at selv etter retningslinjene i rundskriv nr. 36 kreves bare opplysninger om andre kraftdekkingsmuligheter, det er ikke tale om utredninger av de mulige alternativer. Slike opplysninger er gitt i A 47, som konkluderer med at det ikke eksisterer alternativer som kan erstatte utbyggingen av Altavassdraget. At regelverket her er overholdt, er etter statens mening ikke tvilsomt. Tyngden av de ankende parters anførsler gjelder derfor feil ved faktum, dvs. om de opplysninger som Stortinget fikk om andre måter å dekke Finnmarks kraftbehov på var riktige og fullstendige. Men når man løsriver seg slik fra regelverket, blir det ingen grense for hva som kan bringes frem. Illustrerende i så måte er at ifølge staten ble det for skjønnsretten anført at kjernekraftverk ikke var utredet. Man må etter statens mening begrense seg til de alternativer Stortinget selv har nevnt i Innst. S. nr. 43 for 1978-79 side 3. Heller ikke da er det mangel på muligheter, og det er slik staten ser det klart at det ikke kan stilles for store krav til presisjonsnivået når det gjelder de opplysninger som skal gis om alternativene.

For så vidt gjelder muligheten for kraftoverføring sørfra, er staten enig i at proposisjonens formulering for så vidt gjelder nødvendige overføringslinjer fra Kobbelv ikke er helt god og kan misforstås derhen at det måtte bygges 500 km nye linjer. Det må imidlertid være klart at departementet var så orientert om forholdene at det ikke har ment det, og staten hevder at Stortinget heller ikke misforstod uttalelsen. Etter statens mening viser flere uttalelser der at man hadde skjønt at problemet var overføringskapasitet for ytterligere kraftføring fordi dagens linjer ikke var sterke nok, jfr. komitéinnstillingens side 3 og saksordføreren i St.t. 1978 1255-1256, som understreker at det er hensynet til en sikker kraftforsyning i Finnmark som har vært avgjørende for flertallet. At det allerede skjedde kraftoverføring dit, var Stortinget klar over.

Sikkerhetsargumentet kom ikke som de ankende parter hevder først inn i saken på et sent tidspunkt. Elektrisitetsdirektoratet har i en årrekke og uavhengig av nærværende konsesjonssak arbeidet med problemet om sikker kraftforsyning i Finnmark. Foruten til den redegjørelse som er gitt i St. meld. nr. 61 for 1979-80 side 35-36 og 179 flg., har staten vist til utredningene om sikkerhetsproblemet i Elektrisitetsavdelingens arbeidsrapporter av 12. februar 1975 og 4. oktober 1976. Saksordførerens henvisning til dette problem under stortingsdebatten var derfor etter statens mening et reelt argument.

Staten har konkludert med at den noe uheldige formulering i proposisjonen om overføringslinjene ikke har spilt noen rolle for Stortingets vedtak.

Hva videre angår kraftoverføringsavtalen med Sverige, er staten enig i at proposisjonens formulering heller ikke på dette punkt er god, da avtalen gir rett til kjøp av kraft til og med 1986. Men de avtaler som forelå gir bare en mulighet for kjøp av kraft etter 1982, det var her ingen automatikk, men nødvendig med ny bestilling. Avtalen forutsatte levering til Sverige fra Sør-Norge, og på grunn av kraftmangel her mente Hovedstyret det var urealistisk å kjøpe kraft fra Sverige til Nord-Norge etter 1982. Det er på denne bakgrunn dette må leses, formuleringen betyr derfor mindre. Fullstendig informasjon om avtaleverket med Sverige, som foruten denne transittavtale også omfattet en sperrekraftavtale, var for øvrig gitt Stortinget i budsjettproposisjonen for Statskraftverkene. Man står videre overfor en forvaltningsmessig vurdering av en rekke forskjellige kraftdekkingsalternativer uavhengig av regelverket i vassdragsreguleringsloven, og det er neppe noen som for alvor mener vi bør basere oss på import av elkraft når vi selv har kraftkilder. Norges Naturvernforbund informerte for øvrig industrikomiteen om mulighetene for alternativ kraftdekking, og hevdet blant annet at det totalt sett ville være god energiøkonomi at Sverige får flomkraft inn i sør mot å levere en tilsvarende elmengde til Nord-Norge, jfr. forbundets brev av 10. oktober 1978. Mindretallet i Stortinget tok opp dette forslag, jfr. komitéinnstillingen side 11. Når dette ikke vant gehør hos flertallet, skyldtes det ifølge staten politiske forhold og ikke saksbehandlingen. Staten bestrider derfor at de ufullstendige opplysninger om Sverige-avtalen i proposisjonen kan ses som en saksbehandlingsfeil eller faktisk feil knyttet til stortingsbehandlingen i 1978.

Subsidiært gjør staten gjeldende at da reguleringssaken ble behandlet på nytt av Stortinget i 1980, forelå en meget grundig vurdering av alternativene til en Alta-utbygging, jfr. St. meld. nr. 61 for 1979-80 side 31 flg. og komitéinnstillingen side 4. Enten man ser drøftelsene da som reparerende behandling av vedtaket i 1978 eller som kilde for å finne hvilken vekt mulige feil og mangler har hatt, må behandlingen i 1980 være forsvarlig. Sverige-alternativet har derfor vært uten interesse for stortingsflertallet.

Når det gjelder de ankende parters anførsler knyttet til alternativet Kobbelv, har staten bemerket:

Den økonomiske sammenligning mellom de to kraftprosjekter stod ikke sentralt for Stortinget da det vurderte disse alternativer, jfr. Innst. S. nr. 250 for 1979-80 side 4. Det moment Stortinget først og fremst la vekt på, var en sikker og stabil kraftforsyning i Finnmark fylke, dernest mente flertallet at man trengte både Alta og Kobbelv. Bare som et beskjedent tredje moment kom lønnsomhetsberegninger. Etter statens mening holder heller ikke noen av de ankende parters argumenter når det gjelder det siste spørsmål.

Elektrisitetsdirektoratet knyttet linjen Kobbelv-Ofoten til utbyggingen av Kobbelv, som var forutsatt igangsatt 2 år etter Altaverket. Før denne utbygging var det intet kraftoverskudd sørfra som kunne overføres. Hvis derfor utbyggingene den gang skulle byttes om, måtte også linjebyggingen nordover forseres, og det ville oppstå merutgifter i form av rente for nedlagt kapital.

Ved nytteverdiberegningen kan to metoder nyttes. Den ene beregner total nytteverdi basert på hvor meget verket produserer, den annen på nytteverdi pr. kWh, og samkjøringssystemet vil da slå ut i beregningene. De ankende parter mener å finne feil i beregningen etter tradisjonell metode. Når imidlertid verdien for alternativ energi er satt til 16 øre pr. kWh, skyldes det ifølge staten at alternativ energi her dels er vannkraft og dels varmekraft, og ikke bare varmekraft som de ankende parter antar. Det er videre riktig at Joat'kajavrit er med i tallet 19,1 mill. kr. pr. år, som gjelder andre inntekter ved salg av tilfeldig kraft. Men slik kraft ville for det sistnevnte prosjekt bare utgjort 14 GWh, jfr. St. prp. nr. 107 for 1977-78 side 84, slik at tallet 19,1 ifølge staten bare er ca 7% for høyt - feilen betyr derfor lite i et grovt regnestykke.

Staten konkluderer med hensyn til spørsmålet om alternativ kraftdekking med at det ikke er feil eller mangler av betydning ved saksbehandling eller faktum, verken ved Stortingets behandling av konsesjonssaken i 1978 eller i 1980. Når det gjelder det rene elvekraftverk som de ankende parter har trukket frem, jfr. også skjønnsrettens alternativ i skjønnets side 62,1 ser staten ingen grunn til å gå inn på dette spørsmål. Saken gjelder gyldigheten av det vedtak som er truffet, og da er det etter statens mening helt uinteressant om elva også kan utbygges på annen måte, jfr. at forvaltningsskjønnet etter vassdragsreguleringsloven §8 ikke kan overprøves av domstolene.

1 I Rt-se-side 370 (nederst flg).

Jeg skal til dette spørsmål bemerke:

Jeg kan ikke se at de ankende parter har påvist feil i saksbehandling eller det faktiske grunnlag som kan ha hatt betydning for vedtaket i konsesjonssaken. Etter retningslinjene skulle det som påpekt av staten bare gis opplysninger om andre kraftdekkingsmuligheter, ingen utredning av alle mulige alternativer. Slike opplysninger er etter min mening gitt. De ankende parter har videre påpekt visse feil i disse opplysninger. Disse feil kan imidlertid etter min mening ikke ha hatt noen betydning for konsesjonsvedtaket. Jeg viser til statens utførlige prosedyre, som jeg kan tiltre også når det gjelder spørsmålet om et mulig elvekraftverk.

XIII. Sammendrag.

Ankesaken for Høyesterett gjelder først og fremst spørsmålet om gyldigheten av kgl. resolusjon av 15. juni 1979 om statsregulering av Altavassdraget. Dette vedtak ble truffet etter at det i samsvar med vassdragsreguleringsloven §2 var innhentet samtykke av Stortinget, og Stortinget har senere to ganger fastholdt sitt standpunkt. Den utbygging som ble vedtatt i 1979, er meget begrenset i forhold til de opprinnelige planer.

Innledningsvis har jeg måttet ta standpunkt til visse prosessuelle spørsmål som saken reiser. Jeg nevner først at Høyesterett har samme kompetanse som skjønnsretten til å prøve gyldigheten av den kgl. resolusjon. Parter i ankesaken er - slik skjønnsloven nå lyder - bare de som er parter i to avsagte delskjønn om erstatning for tap av reinbeite og for skade på laksefisket. Andre som gjør gjeldende at reguleringsvedtaket er ugyldig, kan i denne ankesaken bare opptre som hjelpeintervenienter for de ankende parter. Men dette prosessuelle spørsmål - som Høyesterett må ta stilling til av eget tiltak - har ikke hatt noen praktisk betydning i ankesaken. Også hjelpeintervenientene har kunnet gjøre gjeldende alle anførsler som de har ment ville være av betydning ved avgjørelsen av gyldighetsspørsmålet.

Vassdragsreguleringsloven av 1917 setter ikke noen bestemt rettslig grense for Kongens og Stortingets adgang til å gi tillatelse til regulering av et vassdrag. Etter loven §8 må konsesjonsmyndighetene foreta en skjønnsmessig avveining hvor de på den ene side tar hensyn til skader og ulemper for allmenne og private interesser og på den annen side vurderer fordelene ved reguleringen.

Den rent skjønnsmessige avveining av fordeler mot skader og ulemper som Kongen og Stortinget foretar etter vassdragsreguleringsloven §8, kan domstolene ikke overprøve. Dette følger av vanlige regler om domstolenes adgang til å prøve gyldigheten av forvaltningsvedtak. Disse regler er likevel ikke til hinder for at domstolene fullt ut prøver de ankende parters anførsel om at folkerettslige regler beskytter samene mot det inngrep i samiske interesser som statsreguleringen av Altavassdraget vil medføre. Med denne reservasjon gjelder saken ikke konsesjonsmyndighetenes adgang til å vedta regulering av Altaelva, men om saksbehandlingen har vært forsvarlig og om reguleringstillatelsen av 15. juni 1979 er bygd på tilstrekkelige opplysninger og riktige faktiske forutsetninger.

Når det gjelder de folkerettslige spørsmål som er reist, har jeg funnet at det i denne saken ikke er nødvendig å gå inn på en rekke spørsmål om innholdet av gjeldende folkerett og om hvorvidt samene i folkerettslig forstand må anses som en urbefolkning i de områder som reguleringssaken berører. Det er helt på det rene at reguleringsområdet i Alta er undergitt norsk suverenitet, og det inngrep i reindriftsnæringen som reguleringen vil medføre, er etter min mening langtfra av en så alvorlig karakter at reguleringsvedtaket kan komme i strid med folkerettslige regler.

Statskraftverkenes reguleringssøknad av april 1974 var ikke på alle punkter tilstrekkelig til å fylle loven krav. Det var uheldig at en ufullstendig søknad dannet innledningen til denne meget omstridte konsesjonssak. Søknaden ble etter hvert supplert med en lang rekke utredninger. Under den langvarige og omfattende konsesjonsbehandling var det likevel - som jeg har pekt på - enkelte forhold som kunne og burde vært behandlet på en bedre måte. Men i det vesentlige var saksbehandlingen tilfredsstillende, og alle berørte parter og andre interesserte fikk tilstrekkelig adgang og tid til å uttale seg før konsesjonsspørsmålet ble avgjort. Etter min mening foreligger det ikke noen saksbehandlingsfeil som kan ha hatt innvirkning på den avgjørelse som ble truffet ved kgl. resolusjon av 15. juni 1979. Jeg kan heller ikke gi de ankende parter medhold i at konsesjonsvedtaket er ugyldig fordi konsesjonsmyndighetene har bygd avgjørelsen på mangelfulle eller uriktige faktiske forutsetninger.

Mange av de angrep som de ankende parter har rettet mot saksbehandlingen eller avgjørelsesgrunnlaget, er som allerede nevnt etter min mening uten betydning for avgjørelsen av saken fordi de gjelder forhold som ikke under noen omstendighet kan antas å ha virket inn på innholdet av reguleringsvedtaket. På bakgrunn av den omfattende offentlige debatt om saksbehandlingen i Alta-saken og den kritikk som har vært reist mot NVE, Regjeringen og Stortinget, har jeg likevel funnet det riktig å gå inn på spørsmålet om berettigelsen av angrepene.

Skjønnsretten har på side 661 uttalt: «Det er vanskelig for flertallet å godta en slik saksbehandling hos offentlige myndigheter som i denne saken.» Under avsnitt VII-XII har jeg konkret tatt stilling til saksbehandlingen og avgjørelsesgrunnlaget for de mange interesser som hevdes å ville bli berørt av reguleringen. Som fremstillingen viser, er jeg ikke enig i skjønnsrettens sterke kritikk.

1 I Rt-se-side 372 nederst flg.

XIV. Delskjønnene.

1. De reinbeiteberettigede i reinbeitedistriktene 20, 21, 22, 23 og 24 er ved skjønnet tilkjent kr. 1400 med et tillegg på 25% i årlig erstatning for tapt beiteland knyttet til anleggsvegen fra Stilla til det sted hvor denne krysser Tverrelva, jfr. skjønnets side 72 flg.1 og skjønnsslutningens post II. Tap som følge av nedsatt brukelighet på begge sider av veglegemet, av utilgjengeliggjort beite og ulemper av enhver art, skulle etter skjønnsforutsetningene holdes utenfor delskjønnet og behandles senere i forbindelse med øvrige skader og ulemper.

1 I Rt-se-side 376.

De reinbeiteberettigede har påanket saksbehandlingen. Etter deres mening har skjønnsretten feilaktig bare beregnet forverdien i vegtraseen for å fastsette tapet. Tapt beiteland har imidlertid verdi utover forproduksjonen. Området vegen skal gå igjennom har særverdi som kalvingsland, høstbeite, tilbaketrekkings- og avlastingsområde, og kan ikke erstattes av andre områder. Disse forhold er etter de ankendes mening overhodet ikke vurdert av skjønnsretten.

Staten v/NVE bestrider at det foreligger noen saksbehandlingsfeil.

Jeg finner at delskjønnet må stadfestes.

Tross rask saksforberedelse hadde skjønnet etter min mening godt grunnlag for dette enkle skjønnstema i den skriftlige uttalelse som ble gitt av de reindriftssakkyndige. Her redegjøres det for vegetasjon og beiteverdier. De sakkyndige er klar over at området nyttes som vår- og høstland, og understreker årstilgjengeligheten. Skjønnsretten sluttet seg til dette, og det er ikke tvilsomt at den la til grunn at dette beite ikke kunne erstattes med annet beite. Jeg kan derfor ikke se at det her foreligger noen saksbehandlingsfeil.

2. Alta Laksefiskeri Interessentskap krevde ved skjønnet fastsatt midlertidig erstatning i anleggstiden. Bakgrunnen for kravet er at anleggsarbeidet i umiddelbar nærhet av vassdraget etter lagets mening vil gjøre det umulig å få solgt fiskekort for denne del av elva. Det ble anført at erstatningen måtte fastsettes rent skjønnsmessig. Skjønnsretten fant ikke tilstrekkelig grunnlag for å fastsette slik erstatning og tok ikke kravet til følge, jfr. skjønnets side 761 og skjønnsslutningens post III.

1 I Rt-se-side 379.

Interessentskapet har påanket avgjørelsen. Det peker på at vassdragsreguleringsloven §19 punkt 4 gir hjemmel for fastsettelse av midlertidig erstatning. Dersom skjønnet ikke for tiden har tilstrekkelig grunnlag for å fastsette slik erstatning, skal retten utsette avgjørelsen. Her har skjønnsretten valgt en løsning som loven ikke hjemler, nemlig å avslå kravet. Etter Interessentskapets mening har dette den rettskraftvirkning at også erstatningsutmålingen for skader og ulemper i anleggstiden må utstå til det endelige skjønn i saken, hva som kan ta minst 10 år, jfr. skjønnsloven §2 og tvistemålsloven §163. Interessentskapet tilføyer at det frem til avhjemlingen hadde vært rikelig tid for skjønnsretten til å innhente nødvendige opplysninger for å avgjøre erstatningskravet, som i realiteten er en ren a konto innbetaling.

Staten v/NVE har pekt på at verken ved fremsettelsen av erstatningskravet eller senere har Interessentskapet stilt noe materiale til disposisjon for skjønnsretten for avgjørelse av kravet. Dette påla parten selv, jfr. skjønnsloven §2 og tvistemålsloven §86. Retten har derfor ikke misligholdt sin undersøkelsesplikt, og noen saksbehandlingsfeil foreligger ikke. Erstatningskravet må ses på bakgrunn av at man ønsket å få prosessuell adgang til å angripe skjønnsrettens avgjørelse av gyldighetsspørsmålet, jfr. bemerkningene foran til avsnitt IV. Etter statens oppfatning er det da ingen grunn til å tillegge avgjørelsen rettskraft utover det høyst nødvendige. Staten vil derfor ikke motsette seg at Interessentskapet fremsetter nytt krav om midlertidig erstatning for tap i anleggstiden på samme grunnlag som det første. Men staten finner det etter omstendighetene uheldig formelt å oppheve skjønnsrettens avgjørelse på dette punkt.

Etter min mening skulle skjønnsretten ha utsatt denne avgjørelse, jfr. vassdragsreguleringsloven §19 punkt 4. Jeg bemerker at det synes noe uklart hvilken rettskraftsvirkning den trufne avgjørelse har. I teorien er det antatt at en avgjørelse om det overhodet skal betales midlertidig erstatning etter oreigningsloven §21, ikke senere kan endres av skjønnet, se Sandene: Oreigningsloven side 211. Jeg antar etter dette at delskjønnet bør oppheves.

Staten har ikke nedlagt påstand om saksomkostninger.

Jeg stemmer for denne

D O M :

1. Skjønnsrettens fastsettelse av erstatning til de reinbeiteberettigede i reinbeitedistriktene nr. 20 Geritnjarga, nr. 21 Kvaløya, nr. 22 Fieddar, nr. 23 Seinos/Navgastak og nr. 24 Seiland - skjønnsslutningens post II - stadfestes.

2. Skjønnsrettens avgjørelse av kravet fra Alta Laksefiskeri Interessentskap - skjønnsslutningens post III - oppheves.

Dommer Stabel: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med førstvoterende.

Dommerne Mellbye, Blom, Bølviken, Tønseth, Schweigaard Selmer, Michelsen, Elstad, Røstad, Holmøy, Løchen, Endresen, Sinding-Larsen, Skåre, Aasland og justitiarius Ryssdal: Likeså.

Etter stemmegivningen avsa Høyesterett dom overensstemmende med førstvoterendes konklusjon.

Av herredsrettens skjønn (sorenskriver Tor Falch, i henhold til Justisdepartementets oppnevnelse i brev, med skjønnsmenn: veterinær Sven Skjenneberg, reineier Ingolf Solbakken, gardbruker Per Hjermann, gardbruker Jon Viktor Aslaksen, herredsagronom Torbjørn Ravatn og overingeniør Ole Johannes Westerheim):

V. Rettens merknader vedrørende fremme av skjønn.

Rettens flertall er kommet til at den kongelige resolusjon om regulering og utbygging av Savtso kraftverk i Altaelva er gyldig og at skjønnet kan fremmes.

1. Retten kan ikke se at det foreligger folkerettslige regler om menneskerettigheter og minoritetsvern som setter grenser for norske myndigheters kompetanse til å treffe det vedtak om vassdragsregulering som saken gjelder. Det bemerkes at de folkerettslige spørsmålene er knapt behandlet for retten, og den har hatt lite å bygge på.

Artikkel 27 i FN konvensjonen av 19. desember 1966 om sivile og politiske rettigheter forplikter etter sin ordlyd staten til blant annet ikke å nekte dem som tilhører etniske eller språklige minoriteter, retten til å dyrke sin egen kultur. Det er den rettslige adgang for minoriteten til å dyrke sin egen kultur som staten er avskåret fra å nekte eller begrense. Konvensjonen kan ikke antas å gi minoriteten noe mere enn rett til lik behandling med andre grupper for så vidt gjelder dyrking av egen kultur, således ikke spesielle særrettigheter eller særfordeler fremfor andre. Retten kan ikke se at konvensjonen avskjærer statens adgang til tiltak som settes i verk med helt andre formål, selv om de indirekte vil berøre minoritetens faktiske og praktiske mulighet for å dyrke sin egen kultur. Gode grunner kan tale for at staten mest mulig skal unnlate dette også. Men konvensjonen hindrer det ikke, slik retten forstår den. - Det er derfor ikke nødvendig for retten å ta stilling til anførselen fra de saksøkte om at reguleringen innebærer inngrep i samisk næringsutøvelse - herunder reindrift - og samisk levemåte og livsform av slikt omfang at reguleringen - sammen med tidligere inngrep - også innebærer et inngrep i samisk kultur eller kulturutøvelse. Retten vil senere komme tilbake til reguleringens inngrep i reindrift og annen samisk næringsutøvelse.

Siden spørsmålet om reguleringens betydning for reindrift og derigjennom indirekte for samisk kultur har vært sterkt fremme i saken, vil retten likevel gjøre noen bemerkninger om det.

Den direkte virkningen av selve vannstandsreguleringen i Vird'nejav'ri vil være ødeleggelse av reinbeite. Det gjelder ikke noe stort område, men området har særverdi som vårbeite, som er en minimumsfaktor ved driften. Det er knapphet på vårbeite og det kan trolig ikke erstattes med annet vårbeite fordi slikt ikke finnes. Anleggsvegen fra Stilla langs Joat'kajav'ri til kraftstasjonsområdet vil likeså ødelegge reinbeite. De øvrige direkte virkninger vil knytte seg til virksomheten i anleggstiden på 4-5 år med blant annet ferdsel av biler, anleggsmaskiner og folk. Reinen vil sky områdene i nærheten av virksomheten, og områdene ved anleggsvegen og vestover mot Alta-dalen vil neppe være brukbare som kalvingsland, høstbeite, tilbaketreknings- eller avlastningsområder. Det er ikke klarlagt om og i hvilken utstrekning jordbruk i Masi og utmarksnæringer omkring vil bli berørt ved reguleringen. - I tillegg til disse direkte virkninger kommer de indirekte virkninger eller såkalte ringvirkninger for reindriften, blant annet ved at reinen vil ta i bruk andre områder og svekke vilkårene der. Den vil lettere bli sammenblandet med andre reinflokker og arbeidet med vokting og skilling økes eller vanskeliggjøres. Disse indirekte virkninger blir særlig store fordi alle muligheter alt er utnyttet og høvelige alternativer praktisk talt ikke foreligger. Dette skyldes blant annet de inngrep som tidligere er gjort i dette reindriftsområde, vegutbygging blant annet på Sennaland og indre Finnmarksvidda, vassdragsregulering ved Porsa, teleanlegg på Stifjell og Varfjell, gruvedrift ved Repparfjord, kraftledninger, hytter m.m. - Det må tilføyes at disse inngrep ikke er eneste årsak til vansker i reindriften. Vanskene skyldes også økende antall reindriftsutøvere i området, flere reinflokker og høyere reinantall. Store områder i vår- og høstbeitedistriktet er de senere år inngjerdet av reindriftsutøverne og brukes til sommerbeite, med den følge at driftsmulighetene for de øvrige begrenses.

Når de direkte og indirekte, sikre og usikre virkninger av Altareguleringen sees i tillegg til tidligere inngrep, og alle inngrep vurderes under ett, kan det ikke være tvilsomt at de innebærer vesentlige inngrep i naturgrunnlag og samisk næringsutøvelse i den del av Kautokeino reinsogn som kalles Nourtabelle. Et annet spørsmål er om de også innebærer inngrep i grunnlaget for samisk kultur og derved i muligheten for samisk kulturutøvelse. Selv om man legger til grunn at det er en avgjørende sammenheng mellom reindrift og samisk kultur, slik de saksøkte har fremholdt, synes det tvilsomt om de inngrep som her er nevnt, har slikt omfang og slik virkning at det kan ha inngripende betydning for samisk kultur. Slike spørsmål er meget sammensatt og skjønnspreget, men det er vanskelig for retten å se noen vesentlig betydning for samisk kultur. - Skjønnsmann Jon Viktor Aslaksen vil tilføye at et inngrep i samisk næringsgrunnlag i et område kan være til fordel for samiske interesser og samisk kultur i andre områder.

Bestemmelsene i ILO konvensjonen nr. 107 fra 1957 om vern og integrering av innfødte og andre befolkningsgrupper som helt eller delvis lever under stammeforhold, kan heller ikke etter rettens oppfatning sees å hindre slike inngrep som denne vassdragsreguleringen innebærer. De saksøkte har særlig vist til artikkel 11-13. Etter artikkel 11 skal personer som tilhører vedkommende befolkningsgrupper, få godkjent sin eiendomsrett - kollektiv eller individuell - til den jord disse grupper gjennom tidene har rådd over. Artikkel 11 tar etter rettens oppfatning sikte på anerkjennelse av rettigheter av privatrettslig art, derimot ikke på rett til å hindre ellers lovlig ekspropriasjon fra statens side. Denne saken gjelder ikke tvist om eiendomsrett eller bruksrett for samer, reindriftsutøvere eller andre grupper og det er ikke grunn for retten til å gå inn på spørsmål vedrørende samers eller reindriftsutøveres rett til jorden. Det er tilstrekkelig å påpeke at en slik rett ikke er særskilt beskyttet mot ekspropriasjon ved konvensjonsbestemmelsen.

Etter artikkel 12 skal vedkommende befolkningsgruppe ikke uten samtykke flyttes fra sine vanlige områder, untatt når det i samsvar med lov skjer av hensyn til blant annet landets økonomiske utbygging, og i så fall skal gruppen overdras annen tilstrekkelig jord av samme bonitet. Det er ikke flytting av befolkningsgrupper når visse begrensede områder ikke kan utnyttes til reindrift på grunn av neddemming, vegbygging og anleggsdrift, selv om driftsmåten må omlegges og blir vanskeliggjort. Flytting av befolkningsgrupper synes å innebære en fullstendig avståelse av større områder. Verken ordbruken i artikkel 12 eller konvensjonens øvrige innhold gir etter rettens oppfatning grunn til å oppfatte forbudet mot flytting slik at det også omfatter forbud mot mere begrensede inngrep i eller ekspropriasjon av befolkningsgruppers områder eller rettigheter. Slike begrensede inngrep skal således ikke erstattes i form av andre landområder. - For øvrig foregår vassdragsutbyggingen av hensyn til landets økonomiske utbygging.

Etter artikkel 13 skal de fremgangsmåter for overdragelse av eiendomsrett og bruksrett til jord som har fått hevd hos vedkommende befolkningsgrupper, respekteres innenfor rammen av landets lover og forskrifter. Dette gjelder etter rettens oppfatning vanlig privatrettslig overdragelse, og kan ikke være til hinder for at rett til å utnytte neddemmet og nedbygget jord overdras i form av ekspropriasjon i samsvar med vanlig lov.

Med denne forståelse av artikkel 11-13 er det unødvendig for retten å ta stilling til om samene eller grupper av samer går inn under de befolkningsgrupper ILO-konvensjonen gjelder, og som er beskrevet i artikkel 1 og kort er betegnet som urbefolkninger. Det er også unødvendig å gå inn på spørsmålet om konvensjonen gir uttrykk for alminnelige folkerettslige regler, som er bindende for Norge til tross for at landet ikke har ratifisert konvensjonen.

Prinsipperklæringen og arbeidsprogrammet vedtatt av verdenskonferansen til bekjempelse av rasisme og rasediskriminering i 1978 går på enkelte punkter noe lenger enn de to foran nevnte konvensjonene, til fordel for urbefolkninger. I prinsipperklæringens punkt 21 gir konferansen sin tilslutning til innfødte befolkningers eller urbefolkningers rett til å opprettholde både sin tradisjonelle økonomiske struktur og sin kultur. Konferansen understreker dertil at urbefolkningenes land, rettigheter til land og naturressurser ikke skal tas fra dem. I arbeidsprogrammets punkt 8 oppfordrer konferansen statene til å anerkjenne som urbefolkningsrettighet blant annet å utøve sin tradisjonelle økonomiske struktur og levemåte innen sine bosettingsområder. Disse punktene tar sikte på at også næringsgrunnlaget og næringsutøvelsen skal beskyttes. - Prinsipperklæringen og arbeidsprogrammet er ikke folkerettslige konvensjoner. Selv om Norge har gitt sin tilslutning til dem i FN s hovedforsamling, er de således ikke bindende for Norge som stat i forhold til andre stater. Tilslutningen må sees som uttrykk for en politisk oppfatning; tilslutningen gir ikke grunnlag for å oppfatte prinsipperklæringen og arbeidsprogrammet som uttrykk for gjeldende norsk rett. De kan gi handlingsnormer for politiske myndigheter, men kan ikke i seg selv være avgjørende for domstolene.

Ser man de to konvensjonene fra 1957 og 1966 samt prinsipperklæringen og arbeidsprogrammet fra 1978 under ett, avspeiler de en utvikling og forsterkning av minoritetsvernet i internasjonal rett og politikk. De viser en utvikling fra lik behandling av minoriteten mot særbehandling til fordel for den. Det er en utvikling fra rettigheter for den enkelte som del av minoriteten til rettigheter for minoriteten som kollektiv gruppe. Det er en utvikling fra rettigheter til kultur mot rettigheter til næringsutøvelse, naturressurser og landområder. Dette omfatter både rettslige og politiske normer. Selv om de politiske erklæringer tas i betraktning ved tolking av konvensjonene, kan retten tross den nevnte utvikling ikke se at det har nedfelt seg faste og klare folkerettslig bindende regler til vern om minoriteter av noe vesentlig annet innhold enn det som er lagt til grunn foran.

De saksøkte hevder så vidt skjønnes også at selv om det ikke finnes folkerettslige grenser for det inngrep saken gjelder, er menneskerettsvernet for etniske minoriteter og urbefolkninger til hinder for at norske myndigheter gjør vesentlige inngrep i samisk næringsutøvelse og kultur uten på forhånd å drøfte inngrepene med representative organer for samene. Det er uklart for retten hvilket grunnlag denne anførselen bygger på. Det er mulig den knytter seg til punkt 9 i arbeidsprogrammet vedtatt av verdenskonferansen mot rasisme i 1978, som anbefaler at myndighetene skal gjøre investeringsfond tilgjengelig og at bruken av fondsmidlene skal avgjøres med deltakelse av de innfødte befolkninger eller urbefolkninger. Slik deltakelse kan sees i sammenheng med utviklingen mot øket selvråderett og rett til naturressurser og tradisjonell næringsutøvelse i gruppens områder. Retten kan imidlertid verken her eller andre steder finne grunnlag for en folkerettslig regel om at manglende drøftelser mellom myndighetene og samene skulle være til hinder for å vedta vassdragsregulering i samiske områder.

Retten er således kommet til at verken de to konvensjonene eller andre folkerettslige regler er i strid med adgangen til ekspropriasjon og vassdragsregulering etter norsk lov. Det er derfor unødvendig å ta stilling til om folkerettslige regler om menneskerettigheter og minoritetsvern ville kunne sees som del av norsk rett og måtte anvendes fremfor lov, dersom det hadde vært motstrid mellom folkerett og lov.

2. Retten går så over til spørsmål vedrørende feil i saksbehandlingen og avgjørelsesgrunnlaget, og skal først behandle rettsspørsmålene generelt.

Når konsesjonsmyndighetene avgjør om et vassdrag skal reguleres og utbygges, bygger vedtaket dels på viten og synspunkter vedrørende forholdene før og etter utbygging. Dette faktiske grunnlaget for vedtaket vil i det vesentlige være skaffet til veie under saksforberedelsen. Dels bygger vedtaket på en vurdering av skader og ulemper i forhold til fordeler og nytte ved reguleringen, og på en vurdering av om regulering bør foretas. Disse vurderingene, som er skjønnsmessige og ofte politisk preget, kan ikke overprøves av domstolene - med mindre det skulle foreligge myndighetsmisbruk, og det er ikke påstått i dette tilfelle.

Det domstolene vanligvis og i dette tilfelle kan prøve, er om vedtak som er resultat av utredninger og vurderinger, bygger på feil saksbehandling eller på feil eller mangler i det faktiske avgjørelsesgrunnlag, og om det er grunn å regne med at slike feil kan ha vært av betydning for vedtaket. Kan de ha vært det, kan vedtaket være ugyldig.

I dette tilfelle kompliseres gyldighetsspørsmålet noe ved at det endelige reguleringsvedtaket i resolusjonen 15. juni 1979 bygger på tidligere vedtak både i Stortinget om å samtykke i reguleringen om å fremme stortingsproposisjonen om dette, og i Industridepartementet og Hovedstyret for NVE om å foreslå regulering. Retten ser det slik at alle feil og mangler i prinsippet kan være av betydning for det endelige vedtak, uansett om de knytter seg til dette vedtaket eller til tidligere trinn i saksbehandlingen. Selv om feilene senere blir rettet opp, kan de påvirke standpunkter og forslag. Særlig etter at departementet og regjeringen har tatt standpunkt og fremmet proposisjon vil nye opplysninger som endrer det faktiske avgjørelsesgrunnlag, etter rettens oppfatning vanskeligere få gjennomslagskraft og kunne påvirke standpunktene. Dette er en naturlig følge av vår styringsordning, hvor regjeringen disponerer et stort forvaltnings- og utredningsapparat med betydelig sakkyndighet og prestisje, og hvor regjeringen har alminnelig støtte av et flertall eller et stort mindretall i Stortinget. Det er derfor etter rettens oppfatning ikke alene avgjørende om Stortinget har fått tilstrekkelig avgjørelsesgrunnlag eller selv mener å ha fått det. Det kan nemlig tenkes at feil i saksbehandling eller avgjørelsesgrunnlag på tidligere trinn kan ha påvirket f.eks. Industridepartementet og regjeringens proposisjon og derved Stortingets vurdering. Det er derfor viktig at saken forberedes tilfredsstillende før Hovedstyret og regjeringen tar standpunkt.

Selv om dette er det rettslige utgangspunkt, er ikke dermed sagt noe om hvilken betydning feil eller mangler på de forskjellige trinn kan ha hatt i dette tilfelle for innholdet av det endelige vedtak og for gyldigheten av det. Det må bedømmes konkret, og retten kommer tilbake til det.

Retten må derfor ta stilling til anførslene vedrørende feil ved saksbehandlingen. De regler om saksbehandlingen som er av betydning i dette tilfelle, finnes i vassdragsreguleringsloven. De reiser spørsmål om både 1) hvilke saksfelter de opplysninger og oppgaver som legges frem skal omfatte, 2) omfanget av opplysningene og 3) tidspunktet for fremleggelsen.

Alle de opplysninger og oppgaver m.m. som er nevnt i vassdragsreguleringsloven §5 pkt. a-h, må etter rettens oppfatning behandles i søknaden eller i vedlegg til den, hvis de er aktuelle i vassdraget. Når loven sier at disse opplysninger og oppgaver «i alminnelighet» skal fremlegges, gir det ikke konsesjonsmyndighetene adgang til et fritt skjønn over hvilke saksfelter som bør opplyses. Det må foreligge særlige grunner for at enkelte av de forhold loven nevner, ikke skal behandles. Når således Altaelva ikke brukes eller planlegges brukt til tømmerfløting, er det nok å opplyse det. - For så vidt gjelder opplysninger særskilt om virkninger for almene interesser (§5c) gir §4a nr. 1 veiledning. §4a ble tilføyet ved lovendring 19. juni 1969, og nr. 1 sier at det under planleggingen skal «tas hensyn til» almene interesser som vil bli berørt, «herunder særlig interesser knyttet til vitenskap, kultur, naturvern og friluftsliv». Når det skal tas hensyn til disse interesser under planleggingen, må de også søkes klarlagt før søknadsbehandlingen. Denne oppfatning av §5 støttes av Vassdragsdirektoratets retningslinjer av 15. januar 1974 i rundskriv nr. 36 for hvilke opplysninger m.m. en søknad om vassdragsregulering skal inneholde «i h.t. vassdragsreguleringsloven §5» pkt. a-d. Retningslinjene må således oppfattes som Vassdragsdirektoratets forståelse av loven. Det er for så vidt av mindre betydning hvilket tidspunkt retningslinjene er gitt.

Omfanget av de opplysninger og oppgaver m.m. søknaden skal inneholde eller være ledsaget av, sier loven ikke noe klart om. Retten har delt seg i et flertall og et mindretall i spørsmålet om hvilke krav som kan stilles til omfanget eller grundigheten av opplysninger og utredninger.

Flertallet - formannen Tor Falch og skjønnsmennene Sven Skjenneberg, Ingolf Solbakken og Per Hjermann - ser det slik at på visse felter kan det tenkes at korte opplysninger er nok. Men på andre felter vil det i mange tilfelle være nødvendig med mere omfattende undersøkelser og utredninger for å skaffe viten om de interesser som berøres og de virkninger reguleringen kan få for dem. Omfanget av opplysninger og utredninger må vurderes ut fra blant annet hvilken betydning de forskjellige verdier og interesser har i vassdraget, hvor sterkt de må antas å bli berørt, de praktiske muligheter for å få interesser og virkninger klarlagt, og formålet med opplysningene, som blant annet er å gi grunnlag for uttalelser om søknaden. Omfanget av opplysninger og utredninger som skal følge søknaden, må også sees på bakgrunn av at uttalelser fra sakkyndige synes forutsatt å kunne innhentes etter at søknaden er sendt til uttalelse, uten at disse skal sendes til uttalelse (vassdragsreguleringsloven §6 nr. 2). Viktige virkninger av de planlagte inngrep må i mange tilfelle være utredet av fagkyndige i tilknytning til søknaden. Opplysningene til søknaden bør være så omfattende at de gir muligheter for å vurdere positive og negative virkninger av de planlagte tiltak for offentlige, almene og private interesser. Derimot er det neppe meningen at søknaden skal gi fullstendig grunnlag for en samlet vurdering av om utbygging bør skje eller ikke, den vurderingen skal foretas først etter ytterligere behandling med innhentelse av uttalelser og utredninger (vassdragsreguleringsloven §6). Slik flertallet forstår loven har høringsinstansene ikke krav på materiale som gir grunnlag for samlet vurdering for hvert enkelt utbyggingsalternativ av alle motstridende interesser og av om utbygging bør skje eller ikke. Slikt materiale skal imidlertid foreligge når Hovedstyret for NVE, departementet, Kongen og Stortinget behandler saken. Flertallet er for så vidt enig i den oppfatning Industridepartementet har gitt uttrykk for om disse spørsmål i brev av 19. november 1976 til Miljøverndepartementet. - Når det særskilt gjelder virkninger for reindrift og annen samisk næringsvirksomhet, er det ved tolkningen av utredningskravene i §5 grunn til å legge vekt på uttalelser om omsorgsfull utredning som er gitt av regjeringen og Stortinget ved noen anledninger.

Mindretallet - skjønnsmennene Jon Viktor Aslaksen, Torbjørn Ravatn og Ole J. Westerheim - har et noe annet syn når det gjelder de krav som kan stilles til omfanget av undersøkelser og utredninger i henhold til vassdragsreguleringsloven §5c. Mens §4a nr. 1 gjelder planleggingen, angir §5c hvilke almene interesser det kreves opplysninger om i søknaden. Hva som ansees som nødvendige opplysninger, er nærmere utdypet i Vassdragsdirektoratets rundskriv nr. 36. I rundskrivet er anført at hvis det er tvil om hvilke undersøkelser som skal igangsettes, avgjør Vassdragsdirektoratet omfanget i samråd med Miljøverndepartementet og Industridepartementet (nå Olje- og energidepartementet). I tilfelle sakkunnskapen på aktuelle områder er mangelfull, forlanges vanligvis ikke igangsatt grunnforskning. Det ansees tilstrekkelig med en vurdering ut fra foreliggende kunnskap i faget.

Mindretallet er enig i at en ved konsesjonsbehandlingen bør ha best mulig kunnskap om reguleringens virkning. Men de omfattende og detaljerte undersøkelser og utredninger er nødvendig materiale senere - etter at konsesjon er gitt - under erstatningsfastsettelsen når skade og ulemper på den enkelte eiendom vurderes, og ved fastsettelsen av eventuelle tiltak.

I denne saken har omfanget av undersøkelser vært drøftet mellom Vassdragsdirektoratet og Miljøverndepartementet. Vassdragsdirektoratet har i brev 21. mai 1975 ikke kunnet akseptere mere enn årets sesong for undersøkelser av geologiske og botaniske interesser og krevet at rapportene måtte foreligge snarest mulig og senest 1. november 1975, slik at det kunne tas stilling til reguleringssøknaden. Vassdragsdirektoratet forutsatte imidlertid at undersøkelser for vitenskapelige formål kunne fortsette i flere år også om utbygging ble vedtatt. Miljøverndepartementet påpekte i brev 25. juni 1975 uenigheten om hvilke opplysninger og utredninger som trengtes, men ville på bakgrunn av de foreliggende opplysninger likevel akseptere den løsning som var angitt av Vassdragsdirektoratet. Mindretallet har ved sin vurdering tatt i betraktning de utredninger som Vassdragsdirektoratet og Miljøverndepartementet således ble enige om var nødvendige.

Retten går så over til tidspunktet for fremleggelse av opplysninger og utredninger. Ved vassdragsregulering som staten selv (ved Statskraftverkene) forestår, skal de opplysninger som §5 nevner, foreligge «før det kan besluttes» regulering (§5 siste ledd), dvs. før utferdigelsen av den kongelige resolusjon om reguleringsbestemmelser. Men for å få en forsvarlig saksbehandling må opplysningene foreligge tidligere, nemlig når planen om statsregulering fremmes, på tilsvarende måte som når en annen enn staten fremmer søknad om konsesjon ( Rt-1963-1288, særlig 1294). Særlig viktig er det at opplysningene etter §5 foreligger når søknaden sendes fra konsesjonsmyndighetene til uttalelse (§6 nr. 1), for at de forskjellige berørte og interesserte skal bli tilstrekkelig orientert. Hvis opplysninger sendes ut etter søknaden, er det i og for seg en saksbehandlingsfeil, men feilen får mindre betydning dersom de interesserte likevel får lovbestemt tid til å uttale seg om opplysningene, det vil si i alminnelighet ikke mindre enn tre måneder (§6 nr. 1). Men en slik behandling kan vanskeliggjøre arbeidet med å sette seg inn i og uttale seg om saken.

Disse regler om saksbehandlingsfeil under forberedelsen før vedtak treffes gjelder også når konsesjons- og reguleringsspørsmålet skal behandles av Stortinget (vassdragsreguleringsloven §2 annet ledd). Særskilte saksbehandlingsregler for Stortinget av betydning for denne saken er ikke fastsatt.

Det er ikke bare feil i saksbehandlingen, men også feil og mangler i det faktiske avgjøringsgrunnlag som kan gjøre reguleringsvedtak ugyldig. Reglene om innholdet av søknaden (vassdragsreguleringsloven §5) og om innhenting av sakkyndige uttalelser (§6) angir hvilke opplysninger som skal tjene som grunnlag for avgjørelsen, når avveiningen av fordeler og ulemper ved reguleringen foretas (§8). Opplysninger og utredninger må være så fullstendige at de gir grunnlag for en samlet avveining av fordeler og ulemper, og de må foreligge på den tid den samlede vurdering foretas av om regulering bør eller skal tillates. Denne vurdering foretas av både Hovedstyret for NVE, departementet, Kongen (regjeringen) og Stortinget, de såkalte konsesjonsmyndigheter. Feil og mangler i avgjørelsesgrunnlaget kommer således i betraktning på hvert av disse trinn i saksbehandlingen, jfr. det som er sagt om dette foran.

Retten må således ta stilling til om det har vært feil eller mangler ved avgjørelsesgrunnlaget på disse behandlingstrinnene. I enkelte tilfelle vil dette bero på faglig innsikt, hvor det kan være forskjellige oppfatninger. Retten er i prinsippet ikke avskåret fra å ta stilling til slike spørsmål, hvor den finner grunnlag for det. Hvor retten ikke har tilstrekkelig innsikt til å fastslå feil i avgjørelsesgrunnlaget, kan den likevel ta stilling til om de faglige vurderinger bygger på tilstrekkelig grunnlag og forsvarlig behandling. Gjør de ikke det, vil konsesjonsmyndighetenes avgjørelsesgrunnlag være mangelfullt.

Feil og mangler ved saksbehandling og avgjørelsesgrunnlag er ikke i seg selv tilstrekkelig til å gjøre reguleringsvedtaket ugyldig. I tillegg er det et minstekrav at feil og mangler kan ha innvirket på vedtaket. Dette kommer retten tilbake til senere.

3. Retten skal så drøfte de enkelte anførsler om feil og mangler i saksbehandlingen og avgjørelsesgrunnlag. På enkelte punkter (nr. 3.5, 8, 9, 10, 12) har retten delt seg i skiftende flertall og mindretall.

3.1. Først behandles innvendingene mot fremstillingen av kraftbehov og alternative kraftdekningsmuligheter. I søknaden eller bilag til den skal det gis oppgave over de fordeler som reguleringen og utbyggingen antas å ville medføre (vassdragsreguleringsloven §5b). Fordelene ved kraftproduksjonen fremgår blant annet ved å sammenholde den med behovet for kraft og andre muligheter for å dekke behovet. Det følger derfor av loven at søknaden med bilag må gi oppgave over kraftbehovet og alternative kraftdekningsmuligheter. Disse opplysningene er særlig av interesse ved konsesjonsmyndighetenes avveining av de samlede fordeler og ulemper ved reguleringen. Men også en rekke høringsinstanser må antas å ha interesse av dem, således f.eks. kommunene og fylkeskommunen. Det er derfor også saklig grunnlag for den regel som etter rettens oppfatning følger av loven.

Søknaden av 1974 inneholder intet direkte om kraftbehov, selv om det var alminnelig kjent at det var kraftunderdekning i området. Alternative kraftdekningsmuligheter utenom vassdraget er kort omtalt i forbindelse med stamlinjenettet og samkjøringsmulighetene (s. 24, 32 og 45). Alternative reguleringsmuligheter i vassdraget kommer retten tilbake til senere. I tilknytning til søknaden sees kraftbehovet og alternative kraftdekningsmuligheter først omtalt i en rapport - fra Elektrisitetsdirektoratet i NVE, ikke fra Statskraftverkene - 2. oktober 1975 (A 47), det vil si ved de tider uttalelsesfristen gikk ut. Rapporten er så vidt skjønnes ikke sendt til uttalelse.

Under konsesjonsbehandlingen i Hovedstyret og senere i departementet og Stortinget har kraftbehovet imidlertid vært tilfredsstillende opplyst, så vidt retten kan se (St. prp. nr. 107 57, 60 og 117). Prognosene for kraftbehovet i Finnmark kan ikke sees å være misvisende. Det faktiske kraftforbruk hittil (St. meld. nr. 61 for 1979-80 28) er i rimelig overensstemmelse med fylkesprognosene utarbeidet i 1969, 1973 og 1975. Selv om prognoser ligger høyere enn det faktiske forbruk viser seg å bli, er det for øvrig ikke grunn til å se dem som misvisende eller mangelfulle. De kan være påvirket av ønske og forventning om ny virksomhet, og det må være fullt berettiget. - Kraftprognoser for hele landet kan ikke sees å være trukket frem under konsesjonsbehandlingen før stortingsbehandlingen. Dette ser ikke retten som noen feil, selv om Statskraftverkene kan sies å ha hele landet som forsyningsområde. Det er et klart behov for lokal kraftproduksjon, både for å spare krafttap ved overføringer og for å sikre kraftforsyningen mot overføringsbrudd og feil ved kraftverkene. - Landsprognosene ble tatt opp til revisjon i Finansdepartementet, Energidepartementet og NVE før stortingsbehandlingen i 1978 på grunn av den strammere økonomiske situasjon, uten at Stortinget ble gjort kjent med dette i forbindelse med Altasaken. I den utstrekning Stortinget bygget på landsprognoser, var det altså prognoser som ikke var ajourført. Retten ser ikke dette som noen vesentlig mangel ved avgjørelsesgrunnlaget, i betraktning av at landsprognoser som nevnt har begrenset interesse sammenlignet med fylkes- eller regionsprognoser.

Alternative kraftdekningsmuligheter er indirekte uttrykt i søknaden ved nytteverdiberegninger, som uttrykker pris på kraft fremskaffet på billigste annen måte, det vil si varmekraft. Dette er ikke tilstrekkelig redegjørelse for alternativer. - Senere er imidlertid varmekraftverk noe nærmere omtalt, først av Finnmark Kraftforsyning (St. prp. 56), senere av Hovedstyret (s. 117-118) og departementet (s. 155). Det gjelder både kull-, olje- og gassfyrt varmekraftverk. Retten finner det klart at avgjørelsesgrunnlaget for så vidt har vært tilstrekkelig.

Alternativet overføring av kraft fra Sverige er omtalt av Finnmark kraftforsyning (St. prp. 56). I Hovedstyrets bemerkninger er anført at avtale med Sverige om kraftoverføring over Ritsem-Skjomen vil gi NVE rett til å kjøpe en nærmere angitt kraftmengde til og med 1982, mot at tilsvarende kraftmengde leveres til Sverige fra Sør-Norge (St. prp. 117). Det samme er anført av Olje- og energidepartementet (s. 155). Avtalene gir imidlertid NVE også rett til på noe andre vilkår å utveksle tilsvarende kraftmengde til og med 1986 (punkt 2 i avtalen). Kraftbehovet i Finnmark kunne altså for så vidt avtalen angår dekkes ved kraftutveksling med Sverige ut over 1982. Hovedstyret har anført at man av teknisk-økonomiske grunner ikke bør basere langsiktig kraftdekning på slike overføringer (s. 117). - Avtalen er således ufullstendig gjengitt av Hovedstyret og departementet.

Vedrørende kraftoverføring fra Nordland har Olje- og energidepartementet anført at overføring fra et planlagt kraftverk i Kobbelv i Salten ville kreve at det ble bygget sterke overføringslinjer over en strekning på nesten 500 km. (St. prp. 155). Dette gir inntrykk av at denne ledningsstrekningen ikke måtte bygges hvis kraftverket i Alta ble bygget. Departementets fremstilling gir for så vidt et ufullstendig og misvisende sammendrag av opplysningene. Hovedstyrets bemerkninger (St. prp. 117 og 118) gir muligheter for å forstå at overføringsledninger på en del av strekningen dels var planlagt utbygget. For øvrig var overføringsledninger på strekningen delvis også bygget eller vedtatt bygget. Spørsmålet ble kort behandlet under Stortingsdebatten, men ikke avklaret. - Opplysningene må således på dette punkt sies å være delvis misvisende og mangelfulle som avgjørelsesgrunnlag.

Alternative reguleringsmuligheter i selve Altavassdraget kommer retten tilbake til senere.

3.2. Såkalte nytteverdiberegninger av kraftverket er fremlagt i søknaden og under konsesjonsbehandlingen. Disse er ikke kritisert overfor retten av de saksøkte. Derimot har de saksøkte sterkt kritisert de nye nytteverdiberegninger som etter reguleringsvedtaket er lagt frem i St. meld. nr. 61 for 1979-80 (s. 37-40, jfr. 184-187). Disse siste har imidlertid ikke hatt noen betydning for innholdet av reguleringsvedtaket. Retten har derfor ikke grunn til å gå inn på dem, selv om de kan tenkes å ha hatt betydning for det vedtak Stortinget gjorde 30. mai 1980.

3.3. Vannføringen og andre hydrologiske forhold er grunnleggende for de virkninger vassdragsreguleringen vil medføre. Kjøreplan for kraftverket og opplysninger om blant annet vannføringen og vanntemperatur så vel før som etter reguleringen skal fremgå av søknaden eller bilag (vassdragsreguleringsloven §5a). Forslag til reglement for manøvreringen av reguleringsdammen skal også følge søknaden (§5e); dette setter rammer for vannføringen i elva nedenfor dammen. Fordi endringer i vannføring og vanntemperatur er grunnleggende for isdannelse, graving av vann og is samt andre endringer i og langs vassdraget, er det spesielt viktig at opplysninger om dette går tydelig frem når søknaden sendes til uttalelse.

I Statskraftverkenes søknad er vannføringsendringer lite og uoversiktelig omtalt. Det fremgår at høyst ca 100 m3/sek. vann vil kunne passere aggregatene (s. 23), og av det kan man slutte at dette vil bli høyeste vannføring utenom flomtiden. Det fremgår videre at reguleringsmagasinet ved Vird'nejav'ri rommer vel 6% av den årlige vannmengde gjennom magasinet (s. 27), og at siden dette er lite, vil de naturlige vannføringer i elva dominere (s. 38). Vintervannføringen vil bli øket fra normal vannføring på ca 20-25 m3/sek. så langt is- og erosjonsforholdene i elva kan tillate, mens vannføringen ellers i året vil bli noe utjevnet (s. 38). - Med søknaden fulgte en utredning fra mars 1974 om hydrologiske forhold om vinteren i nedre del av Altaelva (A 23). Den gir opplysninger om naturlige vannføringer, men inneholder svært lite om hvilke vannføringer man vil få i elva etter regulering. Det gjøres uttrykkelig oppmerksom på at vintervannføringen nedenfor kraftverket ikke kan bestemmes fordi størrelsen av kraftverket og mengden av vinterkraft ikke var fastlagt da utredningen ble utarbeidet (s. 35). Utredningen bygger derfor bare på at vintervannføringen vil øke, uten å regne med noen bestemt økning. - Forslaget i søknaden til manøvreringsreglement angir størrelsen av vannføringen slik at de naturlige flomvannføringer så vidt mulig ikke skal økes og at vannet for øvrig kan slippes «etter kraftstasjonenes behov i den utstrekning vesentlige skader kan unngås». Verken største eller minste vannføring var således angitt i forslaget til manøvreringsreglement i søknaden av 1974.

Opplysningene i søknaden av 1974 med bilag om vannføring etter regulering var uoversiktelige, omtrentlige og for knappe til å tilfredsstille loven krav etter §5a, slik retten forstår loven på bakgrunn av hensikten med opplysningene. Forslaget til manøvreringsreglement var likeså for knapt til å tilfredsstille loven krav etter §5 e; det satte ingen bestemte grenser for manøvreringen ut over den som fulgte av kraftstasjonens kapasitet. Det var i følge planen hensikten å tilpasse vannføringen slik at skadene ved is og erosjon ble minst mulige (s. 38). Denne hensikt gjør imidlertid verken vannføringsopplysningene eller manøvreringsreglementet i søknaden av 1974 tilfredsstillende. Det var en saksbehandlingsfeil å sende søknaden til uttalelse med så knappe opplysninger om vannføringen.

Ytterligere opplysninger om vannføringen ble lagt frem senere flere ganger, således 17. september 1974 (A 28), 16. desember 1974 (A 30), 5. september 1975 (A 37), 9. januar 1976 (A 55), mars 1976 (ajourført søknad), 20. mai 1976 (A 54) og juli 1976 (A 58). Tallene for vannføringen er korrigert etter hvert, hvilket delvis skyldes at Iesjav'ri ble tatt ut av planen i 1975, og opplysningene om vannføringen etter regulering er blitt mere spesifisert. De to førstnevnte notater, som kom i god tid før siste uttalelsesfrist, rettet ikke opp manglene ved vannføringsopplysningene, og mere oversiktlige ble opplysningene ikke. Den tredje utredningen ble sendt til uttalelse seks-syv uker før siste uttalelsesfrist løp ut for de fleste. Forslag til mere detaljert manøvreringsreglement forelå visstnok i NVE i august 1975, men ble ikke sendt til uttalelse. De manglende opplysninger i søknaden vedrørende vannføringen ble således ikke rettet opp i tide etter loven §6.

Et flertall - Falch, Aslaksen, Ravatn og Westerheim - mener at da Hovedstyret for NVE behandlet søknaden, forelå tilstrekkelig opplysninger om vannføringen og tilfredsstillende utformet forslag til manøvreringsreglement, og det var for så vidt ingen mangel ved avgjørelsesgrunnlaget. - Et mindretall - Skjenneberg, Solbakken og Hjermann - mener forslaget til manøvreringsreglement fremdeles var for knapt og at opplysningene om vannføringen var ufullstendige.

3.4. Isdannelse og isløsning i vassdraget har nær sammenheng med vannføring og vanntemperatur. Is kan skade så vel eiendom som almene interesser og opplysninger om isforhold før og etter reguleringen må gis i søknaden eller bilag (vassdragsreguleringsloven §5c og d).

Isforhold er behandlet i en utredning fra mars 1974 og hydrologiske forhold om vinteren i nedre del av Altaelv (A 23). Som nevnt foran bygger utredningen bare på at vintervannføringen vil øke etter regulering, uten å regne med noen bestemt økning. Isvirkningene blir således temmelig generelt behandlet, men utredningen gir retningslinjer for mulige tiltak som kan redusere eventuelle isvansker og skader. - Denne isutredningen har nok vært til nytte for det senere arbeid med vannføring og manøvrering, men gir for ubestemte opplysninger om isforholdene etter regulering i henhold til søknaden av 1974 og tilfredsstiller ikke kravene etter loven §5c. I september 1975 - en drøy måned før uttalelsesfristen gikk ut for de fleste - ble en ny vurdering av virkningene på isforholdene (A 37) fremlagt og utsendt, etter at Iesjav'ri var tatt ut av planen. Den ble således fremlagt for sent etter loven §6.

Ser man så på det avgjørelsesgrunnlag som forelå for Hovedstyret i NVE og senere, var begge de to tidligere isutredninger erstattet av en siste utredning fra juli 1976 om vanntemperatur og isforhold i Altavassdraget (A 58). Denne var imidlertid ikke sendt til uttalelse. Det er første gang sommervanntemperaturen omhandles. Avgjørelsesgrunnlaget var da på det nærmeste tilfredsstillende for så vidt angår isforholdene. - Det store isspørsmålet for mange i Alta synes å være om islegging av elva på et høyt nivå med forholdsvis stor vannføring - slik det har vært og er forutsatt - kan gjennomføres uten at det vil inntreffe endringer i vannføringen som brekker opp isen og forårsaker isgang, som i tilfelle må antas å gjøre stor skade. Særlig er reist spørsmål om virkninger på isen av økning av vannføring fra 30 m3/sek. 1. april til 50 m3/sek. 25. april og full frivannføring 90 m3/sek. fra 1. mai, som det vedtatte manøvreringsreglement gir adgang til. Spørsmålene er imidlertid delvis behandlet i israpportene. Manøvreringsreglementet tilsier dessuten at manøvreringen skal skje i samråd med Iskontoret i NVE, som forutsetter at vannføringen ikke skal økes før det er råk langs hele elva om våren. På denne bakgrunn er flertallet - Falch, Aslaksen, Ravatn og Westerheim - kommet til at det ikke foreligger noen vesentlig mangel i avgjørelsesgrunnlaget på disse punkter. Mindretallet er ikke enig i dette.

Isforholdene i fjorden som følge av øket tilførsel av ferskvann i fjorden vinters tid etter regulering er løst omtalt første gang i september 1975 (A 37) og noe mere behandlet i juli 1976 (A 58). Retten antar at isforholdene i fjorden etter regulering er tilstrekkelig behandlet.

Retten vil bemerke at nettopp de mangelfulle redegjørelser på den tid søknaden av 1974 ble sendt til uttalelse, av så grunnleggende forhold som vintervannføring og isforhold kan ha medvirket til den uvilje mot reguleringen som har gjort seg gjeldende hos mange i Alta.

3.5. Graving som skyldes vann og is i elva (erosjon) må på samme måte som isdannelse behandles i søknaden (vassdragsreguleringsloven §5a, c og d). Graving er utredet av Norges Geotekniske Institutt i rapporter fra mai 1973 (A 4) og februar 1974 (A 8). Uten nærmere kjennskap til endrede vannførings- og isforhold etter regulering er det her pekt på en del mulige erosjonsvirkninger og nevnt undersøkelser som er nødvendige. Instituttet har imidlertid ikke uttalt seg nærmere etter at utredningene om vannføring og isforhold er fremlagt, og ytterligere undersøkelser er så vidt vites ikke foretatt. Det er blant annet ikke søkt klarlagt om den økede vintervannføring vil medføre øket graving og om fiskeplasser og gyteplasser vil bli ødelagt ved endret vannføring eller øket graving. Dette er imidlertid vanskelig å angi på forhånd. Faren for slike virkninger er påpekt av blant andre Alta Laksefiskeri Interessentskap (St. prp. 71 og 115), og Hovedstyret har regnet med økede skader ved erosjon i elvefaret (s. 127).

Utredningene om erosjon i elva bygger på ufullstendige opplysninger om vannføring etter regulering, og er ganske kortfattet. På bakgrunn av de store naturlige erosjoner i Alta-elva vil erosjonsvirkninger etter regulering være av betydelig interesse. Siden arten og omfanget av erosjonsvirkninger er meget vanskelig å forutsi i enkeltheter, antar flertallet - Falch, Aslaksen, Ravatn og Westerheim - at dette ikke kunne avklares særlig mere ved ytterligere utredninger, og flertallet vil ikke anse avgjørelsesgrunnlaget på dette felt mangelfullt.

Mindretallet finner utredningene om erosjon i elva mangelfulle. Anførslene om erosjon i israpporten (A 58) er ikke nok til å rette opp dette. Graving i elvefaret burde vært grundigere behandlet på grunnlag av den fastlagte vannføring etter regulering. Dette er et særlig viktig felt i en elv som renner gjennom så store løsmasser og hvor det foregår så stor naturlig graving som i Alta-elva. Mindretallet anser dette som en vesentlig mangel ved avgjørelsesgrunnlaget.

3.6. Reguleringens mulige virkninger på klimaet langs vassdraget er utredet av Meteorologisk institutt i en foreløpig vurdering juli 1972 (A 17), av utvalget for landbruksmeteorologisk forskning i en uttalelse 3. februar 1974 (A 32) og i en endelig, omfattende utredning om mulige endringer i lokalklima med vasskraftutbygging i Alta i februar 1975 (A 17). Utredningene inneholder adskillige opplysninger og redegjørelser. Alle er utarbeidet før vannføring og isforhold etter regulering var endelig klarlagt. De bygger på forutsetninger om at vannføringen om vinteren blir øket; i den siste utredningen er forutsatt at vannføringen kan bli over dobbelt så stor som den nåværende ut på ettervinteren, mens den prosentvise endring i sommervannstanden blir liten.

Klimaendringene synes å bli små selv ved forholdsvis ugunstig vannføring og isforhold, og retten ser det derfor ikke som noen mangel at de ikke er utredet nærmere etter at vannføring og isforhold ble klarlagt bedre og regulering av Iesjav'ri og Joat'kajavrit ble frafalt. - De to siste klimautredningene fulgte ikke med søknaden til uttalelse, men ble utsendt i april 1975 og altså i god tid før uttalelsesfristen utløp.

Klimaendringene ved Vird'nejav'ri blir ifølge utredningen (A 17, foreløpig utgave, St. prp. 24) stort sett avgrenset til de nærmeste dekameter fra vannspeilet. Forholdene ovenfor Vird'nejav'ri er ikke behandlet særskilt. Under vitneforklaringene er det gitt opplysninger av dosent Arne K. Sterten som har understreket betydningen av klimaundersøkelser ved knekkpunktet mellom damnivået og terrenget ovenfor, det vil si ved Masi. Jordbruket i Masi drives under marginale forhold, der selv små endringer av klimaet i korte perioder kan få merkbare virkninger for plantevekster og mulighetene for å drive jordbruk. - Retten ser det derfor som en mangel ved avgjørelsesgrunnlaget at mulige virkninger på lokalklimaet ved Vird'nejav'ri og Masi ikke er utredet.

3.7. Grunnvannstanden er behandlet i en rapport fra september 1975 om grunnvannsundersøkelser i Alta fra Vassdragsdirektoratets grunnvannskontor (A 19). Grunnvannstanden før regulering er målt på tre forskjellige steder med liten høyde over elva, og er sammenholdt med elvevannstanden ved Stengelsen og Tangen bru, som ligger langt fra noen av målestedene. Det er som konklusjon kort nevnt at mindre endringer i elvevannstanden trolig vil ha liten betydning for grunnvannstanden, men det er ikke gjort rede for hvilke grunnvannsendringer som kan ventes ved reguleringen. - Statskraftverkene har i et kort notat 8. september 1975 om grunnvannsforhold (A 34) fremholdt at endringene i vannstanden i elva og derved i grunnvannstanden nærmest elva vil bli så små sammenholdt med topografien og løsmassesammensetningen at de ikke vil ha noen virkning av betydning for vekstforholdene langs elva.

Utvalget for landbruksmeteorologisk forskning har i en uttalelse 3. februar 1974 (A 32) behandlet betydningen av blant annet endret grunnvannstand og tele for plantevekstvilkårene. Den er utarbeidet før det forelå detaljerte opplysninger om endring i vannføringen i elva, og legger derfor bare til grunn at vintervannføringen vil bli øket, særlig utover vinteren, mens sommervannføringen vil bli minket. Utredningen synes ikke å bygge på kjennskap til eksisterende grunnvannsforhold, jordsmonn, terreng eller andre stedegne forhold i området, og er for så vidt generell. Utvalget har ikke vurdert om grunnvannsendringer kan få betydning for plantevekst og jordbruk f.eks. ved at vårflommen dempes og forsinkes ved veksttidens begynnelse om våren, eller ved at teledannelsen øker på grunn av høyere vannføring om vinteren. - Ytterligere opplysninger om grunnvannsforholdene og virkninger av grunnvannsendringer er ikke lagt frem.

Uttalelsen fra utvalget for landbruksmeteorologisk forskning er datert 3. februar 1974, men er sendt til uttalelse først i april 1975. Det skjedde likevel i god tid før uttalelsesfristen utløp. - Rapporten om grunnvannsundersøkelser og notatet om grunnvannsforhold ble utsendt 10. september 1975, altså mindre enn to måneder før uttalelsesfristen utløp. Dette var kort frist (§6).

Grunnvannsundersøkelsen kunne med fordel vært utført flere steder langs elva og i forskjellig høyde over elva. Det er ikke gitt opplysninger om eventuelle berørte vannforsyningsanlegg, herunder brønner. Opplysninger om normal grunnvannstand og om vannstandsendringer i elva burde foreligget som grunnlag for vurderingen av endringer i grunnvannstand og teledannelse og betydningen av dette for plantevekstvilkårene. Når jordbruk drives under slike marginale forhold som i Alta, må det etter rettens oppfatning stilles særlige krav til omsorgsfulle forundersøkelser ved vassdragsreguleringer. På den annen side blir vannstandsendringene i elva som følge av reguleringen små, både sommer, høst og vinter, særlig etter at overføring av Iesjav'ri og Joat'kajav'rit er frafalt, og derved blir også grunnvannsendringene små. De mangler som foreligger ved avgjørelsesgrunnlaget, vil retten derfor ikke anse som vesentlige.

3.8. Vassdraget som mottaker eller resipient for forurensninger bør klarlegges under konsesjonsbehandlingen, idet dårligere resipientforhold i anleggstiden eller etter regulering vil innebære ulempe og eventuelt skade for almene interesser (vassdragsreguleringsloven §5c). Dette er imidlertid ikke nevnt i søknaden eller vedlegg, men først i en kort rapport fra Norsk institutt for vannforskning 18. mars 1976 om orienterende undersøkelser i Altavassdraget og Tverrelva (A 48), altså lenge etter at uttalelsesfristen var gått ut. Rapporten er ikke sendt noen til uttalelse. Hensikten med denne var imidlertid å undersøke eventuelle forskjeller i vannkvaliteten i de to elvene. Rapporten peker på at materialet ikke var tilstrekkelig og anbefaler innsamling av materiale «før et eventuelt reguleringsinngrep er en realitet». Statens forurensningstilsyn synes ikke å ha fremholdt at forurensnings- eller resipientforholdene i Altaelva burde undersøkes (St. prp. 90). Det er således ikke opplyst i hvilken grad kloakk går ut i elva nedenfor magasinet, eller om forurensninger i elva vil bli verre etter regulering. Dette må ansees som en feil ved saksbehandlingen (vassdragsreguleringsloven §5c). Ytterligere materiale om dette av betydning er ikke fremlagt.

Retten mener de begrensede vannføringsendringer ved regulering ikke kan antas å ha særlig betydning for resipient- og forurensningsforholdene i elva, og anser ikke mangelen på opplysninger om dette som vesentlig.

Utslipp i elva under anleggstiden av kloakk fra anleggsleiren, steinslam o.l. er heller ikke omtalt i søknaden eller vedlegg. Det er derfor uklart om disse vil være beskjedne eller betenkelige. Dette vil imidlertid bli særskilt vurdert i forbindelse med utslippstillatelse etter vannvernloven. Selv om dette burde vært tatt med i søknaden, er det ingen vesentlig mangel.

3.9. Reguleringens påvirkning av naturforholdene skal klarlegges i søknaden eller vedlegg. Det gjelder ikke bare reguleringsvirkninger som vil skade eiendom eller driftsforhold, men også slik påvirkning som kan antas å medføre skade eller ulempe for almene interesser (vassdragsreguleringsloven §5c jfr. §4a nr. 1). Det er skade på verdifulle naturegenskaper som her kommer i betraktning. Det kan gjelde blant annet geologiske forhold, landskapssærtrekk, plantevekst og dyreliv. Slike naturverdier vil være iøyenfallende for de fleste. I visse tilfelle vil det kreve utredning av sakkyndige å få klarlagt både hvilke naturverdier som finnes, og hvilke virkninger reguleringen vil få for dem. Kravet til omfanget av utredninger er generelt behandlet foran.

Før søknaden var ferdig utarbeidet i 1974 forelå det klare signaler fra myndighetene om at Altaområdet hadde naturverdier som tilsa en særlig omsorgsfull planlegging med tanke på å skåne disse mest mulig (St. prp. nr. 4 for 1972-73 om verneplan for vassdrag 129). Under rettsmøtene er det dokumentert en meget omfattende korrespondanse fra årene 1970 til 1975 der områdets verneverdi på en rekke naturfelter ble påpekt av kompetente fagfolk. Alt i 1971 ble det arbeidet med å få istand tverrfaglige undersøkelser, uten at dette lykkes. I 1975 ble videre undersøkelser stanset på grunn av tidsnød. Det som foreligger av utredninger om naturfaglige emner, er lite sett i forhold til de anbefalinger som forelå og i forhold til hva som var gjort eller igangsatt i andre vassdrag som Alta kunne sammenlignes med.

Den første utredning om disse emner er lagt frem av Direktoratet for vilt og ferskvannsfisk (angivelig 1975) og behandlet registrering av dyreliv, dvs. av fugler og pattedyr (A 20). Det er opplyst at den ble sendt til uttalelse sammen med søknaden. Det er flere steder i utredningen og på forskjellige måter gjort oppmerksom på at registreringen er ufullstendig både med hensyn til de metoder som er brukt og omfanget av registreringene, og pekt på at vegetasjonen og mindre pattedyr også burde vært undersøkt. Registreringen av pattedyr sies å være for mangelfull til vurdering av områdets mangfold. - Det er senere lagt frem en foreløpig rapport om fuglefaunaen i deler av reguleringsområdet i Altavassdraget (A 40). Den er datert 22. september 1975 og ble utsendt etter at uttalelsesfristen var utløpt for de fleste. Noen endelig rapport er ikke kommet. Rapporten bygger på undersøkelser en måneds tid sommeren 1975 - mens den forrige rapporten bygget på undersøkelser de tre foregående somre - og opplyser at tidsrommet var noe ugunstig og værforholdene lite egnet til registrering av fugler. Den har ellers ikke så store forbehold som den forrige.

Disse to rapportene og særlig den siste er lagt til grunn for senere vurderinger av dyrelivet. Statens friluftsråd og Statens naturvernråd har uttalt at undersøkelsene av dyrelivet er noe ufullstendige, men konkluderer med at området neppe er spesielt verneverdig ut fra hensynet til dyrelivet (St. prp. 76). Direktoratet for vilt og ferskvannsfisk har uttalt at fuglefaunaen langs Vird'nejav'ri og oppover og nedover langs vassdraget er typisk og vanlig for området og har vid lokal og regional utbredelse (St. prp. 105). Lignende vurderinger er fremholdt av Hovedstyret i NVE (St. prp. 124). Miljøverndepartementet har fremholdt at det på strekningen Savt co-Masi er et særlig verdifullt fugleliv, men at hekkeplassene stort sett ikke blir berørt, og videre at leveområdet vil bli endret ved reguleringen av Vird'nejav'ri (St. prp. 147). Olje- og energidepartementet har derimot fremholdt at Vird'nejav'ri har et forholdsvis fattig fuglesamfunn tilknyttet stranden og vannet, men tilføyer at fra Kista til Vird'nejav'ri finnes en rik rovfuglfauna, hvor hekkeplassene ligger vesentlig over høyeste reguleringsvannstand og i liten grad vil bli berørt av reguleringen (St. prp. 159).

Fuglelivet i deltaområdet ved Altaelvas utløp i fjorden er ikke vurdert ved konsesjonsbehandlingen, bortsett fra at Miljøverndepartementet 18. januar 1978 har gjort oppmerksom på at området er registrert som verneverdig, men samtidig har fremholdt at endrede vannføringsforhold og erosjon antas bare å få begrenset betydning (St. prp. 147).

Dyrelivet må ansees noe ufullstendig utredet, og retten finner avgjørelsesgrunnlaget for så vidt noe mangelfullt. - Falch, Skjenneberg, Solbakken og Hjermann vil tilføye at på bakgrunn av de opplysninger som er fremkommet for retten i utredninger fra preparant Per J. Tømmeraas og førstekonservator Edvard K. Barth, med kritikk mot opplysninger om artsrikdom og fugletetthet og mot vurderingen av skadevirkninger ved regulering og utbygging, må avgjørelsesgrunnlaget for så vidt gjelder fuglelivet etter deres oppfatning også betegnes som misvisende.

Planteveksten langs vassdraget er ikke behandlet i tilknytning til søknaden. De botaniske forhold i Alta er lite undersøkt, men Alta kan være grenseområde for sørlige og østlige planteslag, med begrenset tilpasningsevne til endringer i vannforsyning, temperatur o.l. Statens friluftsråd og Statens naturvernråd har funnet det uheldig at det ikke er foretatt botanisk kartlegging av reguleringsområdene og at det ikke foreligger noe materiale om de botaniske verdier som ble berørt av søknaden (St. prp. 76). Miljøverndepartementet har kort opplyst at en finner meget sjeldne plantearter på elvebankene og plantesamfunn med relativt høy vernestatus sett i nasjonal sammenheng (s. 147).

Et flertall - Falch, Skjenneberg, Solbakken og Hjermann - mener slike forhold burde vært nærmere opplyst. - Mindretallet mener plantelivet langs elva vil bli lite påvirket ved vannstandsendringene, som blir ubetydelige i forhold til de naturlige vannstandsvariasjoner, slik at ytterligere opplysninger ikke var nødvendige for avgjørelsen. Mindretallet viser for så vidt til vitneforklaring fra professor Olav Gjærevoll, som også har karakterisert Øystein Dallands inventeringsprogram som et ambisiøst og ressurskrevende forsøksprogram.

Andre naturverdier er ikke utredet i søknaden eller vedlegg. Det gjelder således landskapsmessige og geomorfologiske særtrekk. Kløfta mellom Vird'nejav'ri og Sav co er enestående i landet og langt videre som naturfenomen på grunn av formen og som naturhistorisk dokumentasjon. Statens friluftsråd og Statens naturvernråd har omtalt landskapsmessige skadevirkninger og uttalt at de vil bli store (St. prp. 75). Miljøverndepartementet har uttalt seg om landskapet og de naturmessige sider ved utbyggingen (s. 146-147). Hovedstyret og Stortingets industrikomite har vært på befaring i Altavassdraget før de tok stilling til søknaden.

Etter flertallets - Falch, Skjenneberg, Solbakken og Hjermann - oppfatning burde fagkyndige ha utredet både særverdien av naturegenskapene i området, spesielt i kløfta, og i hvilken grad de vil bli endret eller skadet ved sprengninger, dambygging, veganlegg, neddemming m.m. En fagkyndig utredning vil i alminnelighet tillegges større vekt enn alminnelig kjennskap til naturfenomen og antagelser om verneverdi.

Mindretallet vil vise til at verneverdiene i Altavassdraget også er behandlet i forbindelse med verneplanen for vassdrag fra 1973, og anser de landskapsmessige forhold tilstrekkelig påpekt før avgjørelse ble tatt.

Det samme flertall vil tilføye at det er mulig særverdier og skadevirkninger vedrørende verdifulle naturegenskaper ikke vil bli tillagt så stor vekt ved vurdering av fordeler og ulemper ved vassdragsregulering. Men det kan ikke sees bort fra at også slike verdier under gitte forhold eller av visse grupper tillegges adskillig betydning. Det er derfor etter flertallets oppfatning en mangel ved saksbehandlingen og avgjørelsesgrunnlaget at de nevnte naturverdier ikke har vært tilfredsstillende klarlagt.

Flertallet nevner i denne forbindelse at en årsak til at naturverdiene ikke ble nærmere utredet, var at NVE fremholdt blant annet i brev 21. mai 1975 at det for å møte kraftetterspørselen var regnet med kraft fra Altaverket i 1980, og det betinget at konsesjon forelå i 1976. Det var derfor ikke tid til undersøkelser ut over 1975. På denne tiden var det imidlertid nokså klart at bygging av kraftoverføringslinjer Ritsem - Skjomen - Balsfjord innen 1979-80 kunne gjøre det mulig å utsette Altakraften til 1982 (arbeidsrapport EE 12/74 revidert 12. februar 1975, jfr. arbeidsrapport EE 34/75 av 2. oktober 1975 fra Elektrisitetsavdelingen i NVE - A 47). Det synes derfor å ha vært en misvisende begrunnelse for å avslå videre undersøkelser. Staten har imidlertid fremholdt for retten at om det i 1975 ikke var så viktig å få Altakraft før i 1982-83, var det viktig å få avklaret om Alta skulle utbygges, av hensyn til annen planlegging og utbygging. Etter flertallets oppfatning gir ikke dette tilstrekkelig begrunnelse for ikke å ta tid til å fremskaffe lovbestemt grunnlag for avgjørelsen. I det samme brev av 21. mai 1975 viser NVE etter flertallets oppfatning også en mangel på forståelse av hvordan vitenskapelige institusjoner arbeider, idet man ber om at eventuelle utredninger, som ennå verken var planlagt eller påbegynt, skulle foreligge ferdig allerede 1. november samme år. For en vitenskapelig institusjon er dette et håpløst krav, idet sommerens arbeid forlengst bør være planlagt og fastsatt på dette tidspunkt. Når det under vitneavhør foreslåes at man kunne bøte på dette ved å sette på mer mannskap, understreker dette etter flertallets syn den samme mangel på forståelse. Kompetente personer til slikt arbeid tar det år å utdanne.

3.10. Laksen i Altaelva er kort omtalt i søknaden. Bortsett fra korte opplysninger om omfanget av laksefisket er det bare bemerket at med forholdsvis rimelige restriksjoner på driften av kraftstasjonen antok Statskraftverkene at det ikke ville oppstå markerte endringer for fisket og fiskebestanden i elva. Den eneste rapport vedrørende fiske som fulgte søknaden, gjaldt den økonomiske betydningen av lakse- og innlandsfisket (A 14). - Neste fiskerapport omfattet fiskeribiologiske forundersøkelser (A 13 II), herunder blant annet gyteområder, produksjonsareal og tetthet av småfisk, samt en del om fisket og oppfisket laks. Den bygger på feltundersøkelser sommeren 1973, idet undersøkelser sommeren 1974 måtte avbrytes på grunn av avslag fra NVE på søknad om midler. Det opplyses i rapporten at feltundersøkelsene er på langt nær tilstrekkelige og resultatene delvis grove og ufullstendige. Denne såkalte faktarapporten inneholder intet om antatte virkninger for laksen av en regulering. Den er datert av feltarbeideren desember 1974 med forord av Direktoratet for vilt og ferskvannsfisk datert juli 1975. - Direktoratet for vilt og ferskvannsfisk la 20. november 1975 frem en vurdering av skader og ulemper for laksefisket, innlandsfisket og viltet (A 45). - Laksefisket i Altafjorden - som er avhengig av lakseproduksjon i Altaelva og som i mengde angis å være minst fire ganger så stort som elvefisket laks - er behandlet i en utredning fra juni 1973 om den økonomiske betydning av lakse- og innlandsfisket (A 14), der det blant annet fremgår at fisket med faststående redskap i fjorden utgjør en del av næringsgrunnlaget i enkelte distrikter. Reguleringens mulige virkninger på laksefisket i fjorden er imidlertid ikke utredet.

Et flertall - Falch, Skjenneberg, Solbakken og Hjermann - vil fremholde at lakseutredningene ikke inneholder opplysninger eller redegjørelser for rogn- og yngelutvikling med klekketid under naturlige forhold og etter temperaturendringer i vannet ved regulering, for laksens og spesielt lakseyngelens næringstilgang før og etter regulering, eller for sarrdannelse, bunnisdannelse og graving etter regulering og betydningen av dette for lakseyngelen. Etter dette flertallets oppfatning har avgjørelsesgrunnlaget vært mangelfullt på disse punkter. Spesielt for Altaelva, som en av landets betydeligste lakseelver, må det kreves bedre materiale til vurdering av skadevirkninger for laks.

Hjermann vil tilføye at det såkalte drivet (dyre- og planteplankton), som i andre elver utgjør opp til 50% av årsyngelens føde, ikke er undersøkt, heller ikke bunndyrforekomstene. En undersøkelse av mageinnholdet til lakseungene ville ha klarlagt drivet og bunndyrenes betydning for næringstilgangen. Dette er helt avgjørende for bedømmelsen av utbyggingens betydning for laksefisket. Det er videre på det rene at temperaturen i vannet blir hevet noe, særlig på Sav co og nedover. Det har vist seg at en gjennomsnittlig heving av temperaturen på 0,3gC fremskynder klekkingen av altarogn 13 dager. Både den rettsoppnevnte sakkyndige John W. Jensen og den såkalte Nordenggruppen har i 1980 regnet med tidligere klekking i Sav co området, Nordenggruppen hele 20 dager. Yngelen kan da etter disses mening bli klekket og grave seg opp av grusen i sterk flom eller når det er liten næringstilgang. En inngående vurdering av temperaturen i vannet gjennom vinteren fra rogna er gytt om høsten til klekking om våren burde ha vært foretatt. Undersøkelser av bunndyr, driv og vanntemperatur fra gyting til klekking er foretatt i andre elver som planlegges eller er utbygget i den senere tid. Og særlig burde dette ha vært gjort i Alta under de forhold man har her. Ett års feltundersøkelser må ha vært for lite. Hjermann anser disse manglende undersøkelser som vesentlige og betydelige mangler i avgjørelsesgrunnlaget.

Mindretallet - Aslaksen, Ravatn og Westerheim - viser til at Direktoratet for vilt og ferskvannsfisk har gitt uttrykk for at de fiskeribiologiske fiskeriøkonomiske undersøkelser som er foretatt, antas å være tilstrekkelig grunnlag for å kunne vurdere søknaden, og at ytterligere detaljundersøkelser av laksens biologi og næringsgrunnlag neppe vil kunne avklare forholdene etter utbygging nærmere. Under rettsforhandlingene ble det gitt uttrykk for ulike synspunkter på reguleringens virkning på laksefisket i Altaelva og sjøfisket etter laks. Den faglige uenighet kan eventuelt bli avklaret etter at de bebudede fiskeundersøkelser er utført. Med de vilkår som er tatt inn i reguleringsbestemmelsene, anser mindretallet reguleringens virkning på fisket tilfredsstillende ivaretatt.

3.11. Regulering og utbygging kan innvirke også på annen bruk av elva, fjorden og områdene i nærheten. Det gjelder særlig bruk av båt på elva og fjorden og ferdsel på isen, med båtstøer og båtplasser. Søknaden skal inneholde opplysninger om dette og om skadevirkninger for slike forhold (vassdragsreguleringsloven §5c jfr. §4a nr. 1, jfr. retningslinjene under post c 1).

Det foreligger imidlertid få opplysninger om dette. De tre mest brukte isveger over elva er nevnt i de to siste israpportene (A 37 og A 58). Skadevirkninger på isvegene er imidlertid ikke nevnt, men vintervanntemperaturene vil ikke bli merkbart endret nedenfor de åpne elvestrekninger. Ved den øvre isvegen ved Øvre Sorrisniva er det senere bygget bro. Det foreligger ikke opplysninger om transport av ved og tømmer på isen langsetter elva. Reguleringen kan føre til noe tidligere isdannelse og muligens noe større isutbredelse i området omkring elveosen og i Rafsbotn (A 58), men i hovedfjorden regner en ikke med at det vil kunne bli merkbare endringer. Bruk av båter og båtnaust på indre del av fjorden om vinteren er det ikke opplyst noe om, heller ikke betydningen av øket fjordis for fiskebåter («skjæris») eller for adkomst til båtstøer. Det samme gjelder bruk av elvebåter og båtplasser ved elva.

Endringene i sommervannføringen vil bli små, og selv om vintervannføringen vil øke med over 50%, er det ikke fremkommet andre opplysninger enn at skadevirkningene vil bli begrensede. Øket islegging i fjorden er en vanlig følge av praktisk talt enhver kraftutbygging, og som vanlig er det også i dette tilfelle tatt med et punkt i reguleringsbestemmelsene (19) om isforhold i havnebassenget. Retten vil derfor ikke anse manglene på dette felt som vesentlige.

3.12. Skader og ulemper for reindriften ved regulering er behandlet i en utvalgsutredning fra august 1974 (A 11). Direkte skader og ulemper er klarlagt så langt erfaringsgrunnlaget har gjort det mulig. Utvalget har imidlertid fremholdt at det er umulig på forhånd å peke på alle skader og ulemper som påføres reindriften ved en vassdragsregulering, og at det som synes vanskeligst å vurdere, er de ringvirkninger reguleringen vil få for distrikter som ikke blir direkte berørt. Utvalget har fremholdt at det beite som tapes ved reguleringen, er vår- og høstbeite, som det er spesiell knapphet på. Alle beiteområder i Finnmark er så sterkt utnyttet og det er så trangt mellom reinflokkene at hvert tap av beiteland og hinder i flytte- og trekkleier kan bli katastrofalt. Utvalget har også gjort oppmerksom på at selv om hvert inngrep ikke betyr så mye alene, kan det sammen med mange andre føre til en sammenbruddlignende innskrenkning for reindriften. Det er derfor etter utvalgets mening ikke riktig å vurdere hver kraftutbygging alene. Utredningen bygger på planen fra 1974, som ville medført betydelig større inngrep i reindriften enn den regulering som ble vedtatt. Det kan ha ført til at virkningen av den vedtatte regulering for reindriften lett er undervurdert av andre, selv om de direkte virkninger fremgår av utredningen. Hovedstyret for NVE synes å ha forstått utredningen slik at skadene for reindriften ved regulering av Vird'nejav'ri blir små og at den påståtte indirekte virkning for hele reindriften i området må bli relativt ubetydelig (St. prp. 123). Industridepartementet har imidlertid fremholdt at utbygging omkring Joat'kajav'rit vil få betydelige ringvirkninger og at det i anleggstiden må regnes med skade for reindriften på grunn av uro og trafikk. Senere er regulering av Joat'kajav'rit tatt ut av planen (St. prp. 157).

Retten antar at loven krav om at det skal gis oppgave over den skade og ulempe som utbygging vil volde på driftsforhold (vassdragsloven §5c), må forstås slik at ved skadevirkninger for reindriften må det kreves nærmere redegjørelse for både hvilke tidligere inngrep som har påvirket næringsgrunnlaget i dette driftsområdet og hvilke indirekte virkninger eller ringvirkninger som de nye inngrepene kunne medføre. Slike opplysninger er nødvendige for å forstå de skadevirkninger reindriften utesettes for. Retten er imidlertid oppmerksom på at dette skal være første gang virkninger for reindriften overhode er utredet før konsesjonsbehandling av vassdragsregulering. Den utredning som er foretatt, er tilfredsstillende for de skadevirkninger som er behandlet. Et flertall - Falch, Aslaksen, Ravatn og Westerheim - vil på denne bakgrunn ikke legge vesentlig vekt på at de øvrige nevnte forhold ikke er nærmere behandlet i dette tilfelle. Etter mindretallets oppfatning er det en mangel ved avgjørelsesgrunnlaget at den konsekvensanalyse (ringvirkninger) som er foreslått i reindriftsutredningen, ikke er utført.

3.13. Søknaden og den senere konsesjonsbehandling synes å bygge på den forutsetning at reguleringen ikke vil få noen virkning for bygda Masi. Dette har sammenheng med at Masi er varig vernet (St. prp. nr. 4 for 1972-73 om verneplan for vassdrag 129 og Innst. S. nr. 257 for 1972-73 604). Vernevedtaket er truffet av Stortinget i plenum og ikke i lovs form; det er således ikke rettslig bindende, men må sees som en instruks til konsesjonsmyndighetene. Det har vært reist spørsmål om hvilke inngrep dette vedtaket verner mot. Retten antar at vedtaket ikke bare verner mot neddemming av bygda, men at det også er til hinder for enhver regulering av den naturlige vannføring og vannstand i vassdraget i og ved Masi som ledd i kraftutbygging. Denne forståelse av vernevedtaket støttes av uttalelser i St. prp. nr. 77 for 1979-80 om verneplan II for vassdrag 32. Derimot kan retten ikke se at vernevedtaket er til hinder for regulering lenger nede i vassdraget, selv om den kan medføre temperaturendringer, frostrøyk m.m. som igjen kan påvirke næringsgrunnlag og levegrunnlag i Masi. Det er ikke noe som tyder på at det har vært meningen å verne mot slike fjernere reguleringsvirkninger.

På grunnlag av modellforsøk i Vassdrags- og havnelaboratoriet i 1979 og rapport derfra 29. januar 1980 (A 67) er det under rettsforhandlingene kommet frem at ved fullt reguleringsmagasin med vannstand på 265 m.o.h. i Vird'nejav'ri og en vannføring mindre enn 130 m3 i sekundet vil vannstanden i Ladnetjav'ri bli oppstuvet. Er vannføringen 30 m3 i sekundet, vil vannstanden i Ladnetjav'ri således bli ca 15 cm. høyere enn Vird'nejav'ris 265 m.o.h. Naturlig vannstand i Ladnetjav'ri er imidlertid bare 264,4 m.o.h. ved slik vannføring, denne vil altså bli hevet 75 cm. Det bemerkes at såkalt normal sommervannstand i Ladnetjav'ri er beregnet til 265 m.o.h., men normal vannstand er en gjennomsnittsvannstand, og naturlig sommervannstand kan altså tidvis ligge lavere. Naturlig sommervannstand i Ladnetjav'ri vil således bli påvirket ved reguleringen når magasinet er fullt. Reguleringen gir adgang til å holde magasinet fullt også om sommeren, og Statskraftverkene har opplyst å være innstillet på å gjøre det. Bebyggelsen i Masi strekker seg praktisk talt ned til Ladnetjav'ri. Dette betyr at det vedtatte manøvreringsreglement er i strid med vernevedtaket. Ingen synes imidlertid å ha vært oppmerksom på det under konsesjonsbehandlingen, idet man har gått ut fra at reguleringen ikke ville berøre Ladnetjav'ri og vassdraget ved Masi. Dette er en åpenbar feil ved avgjørelsesgrunnlaget. Retten bemerker at reguleringsvedtaket ikke er ugyldig av den grunn at det er i strid med vernevedtaket, siden vernevedtaket som nevnt foran ikke er rettslig bindende. Motstriden mellom vedtakene må derfor bedømmes som feil ved avgjørelsesgrunnlaget, på linje med andre feil og mangler.

Ved de samme modellforsøk er det klarlagt at under flom ut over 130 m3/sek. vil vannstanden i Ladnetjav'ri være upåvirket av vannstanden i magasinet. Hvorvidt det under vårløsningen vil bli dannet isbarrierer mellom Ladnetjav'ri og Vird'nejav'ri som kan øke oppstuvingen i Ladnetjav'ri i forhold til den naturlige is- og flomsituasjon, er ikke undersøkt, men muligheten for dette er ifølge rapporten (A 67) til stede. Det må være en feil ved saksbehandlingen at dette ikke er søkt klarlagt og en mangel ved avgjørelsesgrunnlaget at man ikke visste noe om dette.

Naturlig nok er heller ikke mulige reguleringsvirkninger for fisken i Ladnetjav'ri utredet, så lenge man ikke har vært oppmerksom på reguleringsvirkninger i dette vannet i det hele. Dette er på samme måte en feil ved saksbehandlingen og en mangel ved avgjørelsesgrunnlaget, siden reguleringsvirkninger kan inntre. - Som nevnt foran er mulige klimaendringer ovenfor Vird'nejav'ri ikke vurdert, til tross for at slike trolig vil kunne inntreffe ved Ladnetjav'ri-Masi, med eventuelle utslag for jordbruksvilkårene, bær og befolkningen selv, med andre ord for næringsgrunnlaget der. Tilsvarende gjelder grunnvann.

3.14. De saksøkte har hevdet at det er feil når det ikke er utredet nærmere før konsesjonsbehandlingen hvor vidt inngrep i samisk næringsutøvelse får virkninger for generelle samiske interesser og samisk kultur. Så vidt vites har slike virkninger aldri tidligere vært utredet i forbindelse med konsesjonsbehandling. Dette reiser spørsmål om slike indirekte virkninger for samisk kultur omfattes av «skade eller ulempe for almene interesser» (vassdragsreguleringsloven §5c). Innholdet av uttrykket almene interesser belyses som nevnt foran av §4a, som ble tilføyet ved lovendring i 1969. I følge §4a omfatter almene interesser blant annet interesser knyttet til kultur. Det kan ikke være kultur eller kulturytringer i alminnelighet det her siktes til, det ville favne for ubestemmelig vidt. Det må foreligge særlige grunner til å utrede interesser knyttet til kultur. De forhistoriske kulturminner er tilfredsstillende behandlet (A 21, St. prp. 35). Den alminnelige oppmerksomhet i samfunnet overfor samisk næringsutøvelse og samisk kultur er øket gjennom årene. Ved nærmere fastlegging av loven utredningskrav er det grunn til å legge vekt på offisielle uttalelser om at inngrep i samisk utnyttelse av naturgrunnlaget må vurderes nøye, slik at man får klarlagt også den virkning inngrepene kan påføre samisk kultur og livsform (St. meld. nr. 33 for 1973-74 om tillegg til utbyggingsprogram for Nord-Norge 33, jfr. Innst. S. nr. 291 for 1973-74 om samme 3 og 17). Høyesterett har i forbindelse med erstatning for kraftledning gjennom et reinbeiteområde pekt på det særskilte vern som man skylder å yte den samiske folkegruppe, dens kultur og livsform, og selve grunnlaget for reindriftsnæringen ( Rt-1975-1029, særlig 1033). Retten antar derfor at de inngrep reguleringen innebærer i næringsgrunnlaget for reindriftsutøverne og de mulige inngrep den kan føre til i næringsgrunnlaget for folk i Masi, tilsier at muligheten for virkninger for samisk kultur skulle vært omtalt, og ikke fullstendig utelatt. Det må derfor ansees å foreligge en feil i saksbehandlingen og mangel i avgjørelsesgrunnlaget. De saksøkte har latt utarbeide en utredning av Ivar Bjørklund og Terje Brantenberg i 1980 om Alta-Kautokeinoutbyggingen og dens ringvirkninger for reindrift og samisk kultur. Den viser etter rettens oppfatning blant annet hvor vanskelig det er å beskrive virkninger på samisk kultur av de inngrep i samisk næringsutøvelse denne reguleringen vil medføre. Retten kan ikke se at det forelå noen vesentlig mangel i avgjørelsesgrunnlaget selv om det ikke var redegjort for slike virkninger.

3.15. Retten vil ellers kort bemerke at søknaden av april 1974 ikke inneholdt noen vurdering av de uttalelser Statskraftverkene har fått på grunnlag av kunngjøringen om at planlegging tok til (vassdragsreguleringsloven §5h), bare en liste over dem. Dette er ingen vesentlig feil, men det synes å belyse en holdning til de lovbestemte krav til søknaden.

3.16. Til slutt tar retten opp de saksøktes anførsler om at det er en feil ved saksbehandlingen at den vedtatte regulering av Altaelva alene ikke er særskilt utredet som et eget reguleringsalternativ og at et slikt reguleringsalternativ derfor ikke er forelagt noen til uttalelse. Oppmerksomheten er derfor ikke blitt rettet mot dette alternativet og uttalelsene har i vesentlig grad blitt knyttet til de reguleringer som ikke er vedtatt, og som var antatt å medføre større skadevirkninger. - Det er klart at konsesjonsmyndighetene har full anledning overfor søkeren til å trekke deler av et reguleringsforslag ut av planen under konsesjonsbehandlingen og vedta en mindre regulering enn den det er søkt om. Søknaden bør derfor gjøre rede for alternativer med redusert regulering. Dette kan imidlertid ikke sees å være krevet i loven (vassdragsreguleringsloven §5). NVE har i rundskriv (nr. 38, 12. mars 1975) bedt alternativer utredet i forbindelse med søknader, men anmodningen er ikke begrunnet ved lovhenvisning. - I dette tilfelle var for øvrig alternativene temmelig klare selv om de ikke var fremstillet som alternativer. Søknaden gav full anledning til å kommentere reguleringsvirkningene så vel ovenfor dammen ved Vird'nejav'ri som nedenfor kraftstasjonen. Det forhold at oppmerksomheten samles om den eller de mest omfattende og skadegjørende reguleringer kan inntreffe enten alternativene er særskilt utredet eller ikke. En slik skjevhet i behandlingen kan etter rettens oppfatning ikke ansees som noen feil ved saksbehandlingen.

Det var først Industridepartementet som gikk inn for det minste, vedtatte reguleringsalternativ. Det kan ha ført til at de tekniske alternativer ved regulering av bare Altaelva ikke er blitt så utførlig overveiet og utredet som hvis dette alternativ hadde blitt utredet i søknaden. Det gjelder således spørsmålet om å legge kraftstasjonen på vestsida av elva og spørsmålet om å bygge et såkalt rent elvekraftverk uten nevneverdig reguleringsmagasin, som de saksøkte har fremholdt. - Retten vil for sin del ikke unnlate å peke på et alternativ som kan utnytte de siste 80 fallmeter fra Sav'co ned til sjøen. Alt vann utover den ønskelige vannføring i elva, sommer som vinter, vil kunne utnyttes til kraftproduksjon og gå i tunnel direkte ut i sjøen. De økede skader ved sarrdannelse, isganger, erosjon og temperaturendringer som følger av den vedtatte regulering, vil da kanskje kunne unngås eller avdempes. Det samme gjelder de fleste skader på laksefisket. Et slikt alternativ vil gi betydelig mere kraft og mere vinterkraft, som bedre vil kunne tilpasses behovet og tas ut i den kaldeste tid. Det vil være et beregnings- og vurderingsspørsmål om de økede kraftmengder og de reduserte skader vil kunne forsvare de økede anleggskostnader.

Retten kan imidlertid ikke se det som feil eller mangel at forskjellige alternative tekniske løsninger ikke er utredet i søknaden.

4. Retten skal så behandle spørsmålet om hvilken betydning feil og mangler har for gyldigheten av resolusjonen om regulering og utbygging av Altavassdraget.

Feil ved saksbehandling og avgjørelsesgrunnlag er ikke i seg selv tilstrekkelig til å gjøre reguleringsvedtaket ugyldig. Regelen i forvaltningsloven §41 må i utgangspunktet gjelde tilsvarende. Etter sin ordlyd gjelder den bare brudd på behandlingsreglene i forvaltningsloven, men det er ikke grunn til å anvende andre ugyldighetsregler ved brudd på saksbehandlingsreglene i vassdragsreguleringsloven. Retten antar man også må ta utgangspunkt i forvaltningsloven §41 ved bedømmelsen av feil ved avgjørelsesgrunnlaget. Selv om det foreligger feil, er vedtaket således likevel gyldig hvis det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold. Loven sier imidlertid ikke direkte hva som skal til for at et vedtak er ugyldig. Her vil blant annet vedtakets art og feilens omfang være av betydning. Høyesterett har i en tidligere sak om feil ved saksbehandlingen og mangel av opplysning i forbindelse med en reguleringskonsesjon lagt til grunn at for at reguleringsvedtaket skal bli ugyldig, må det som vanlig i forvaltningsretten kreves at feilene kan ha virket inn på vedtaket ( Rt-1963-1288, særlig 1294). Dette er i samsvar med forvaltningsloven regel, som kom først i 1967. Det innebærer at vedtaket er ugyldig dersom det er en praktisk mulighet for at feilen har innvirket på vedtaket.

Retten har overveiet om det må kreves sannsynlighet for at feilen har innvirket på vedtaket, når reguleringsvedtaket bygger på et samtykke fra Stortinget. Retten kan ikke se det er grunnlag for en slik oppfatning. Det er ikke spørsmål om nettopp Stortingets vedtak er ugyldig. Stortingets behandling og samtykke er et ledd i den lovbestemte saksbehandling for konsesjoner til vassdragsregulering, som fører frem til den kongelige resolusjon om regulering. Dette tilsier ikke noen annen ugyldighetsregel enn ellers fordi Stortinget har medvirket. I den nevnte dom av Høyesterett dreiet det seg for øvrig om gyldigheten av en konsesjon som hadde vært behandlet av Stortinget, og Høyesterett holdt seg til den vanlige ugyldighetsregel for forvaltningsvedtak.

Ved den konkrete bedømmelsen av om feil og mangler kan ha virket inn på reguleringsvedtaket har retten delt seg i et flertall og et mindretall.

Flertallet består i denne sammenheng av formannen Tor Falch og skjønnsmennene Jon Viktor Aslaksen, Torbjørn Ravatn og Ole Johannes Westerheim. Flertallet er kommet til at de feil og mangler som foreligger i saksbehandlingen og avgjørelsesgrunnlaget, ikke kan ha virket inn på vedtaket om regulering og utbygging av Altavassdraget.

Som det fremgår av gjennomgåelsen foran, er det delte oppfatninger innen flertallet om i hvilken utstrekning det foreligger feil og mangler. Tre av flertallets medlemmer - Aslaksen, Ravatn og Westerheim - har funnet at saksbehandlingen og avgjørelsesgrunnlaget i det vesentlige er tilfredsstillende etter de regler og krav som var vanlige i planleggingstiden 1970-74, og at de feil og mangler som er nevnt ikke er vesentlige. Formannen Tor Falch har funnet at det foreligger mangler i større utstrekning, særlig vedrørende klarlegging av naturverdier (3,9 foran). Han anser også opplysningene som ble lagt frem for Stortinget om varigheten av kraftutvekslingsavtalen med Sverige, for misvisende, slik at avgjørelsesgrunnlaget på dette punkt var feilaktig. Det samme gjelder kraftoverføringsmulighetene fra Nordland (3,1 foran).

Ved vurderingen av hvilken betydning feil og mangler kan ha hatt, har flertallet generelt lagt liten vekt på saksbehandlingsfeil som består i at opplysninger og redegjørelser er lagt frem for sent, når de likevel har utgjort en del av avgjørelsesgrunnlaget for konsesjonsmyndighetene. Dette har gjort behandlingen vanskelig og utilfredsstillende for berørte parter og interesserte. Flere av disse har likevel uttalt seg etter utløpet av uttalelsesfristen, og uttalelsene er tatt i betraktning. Selv om saksbehandlingen for så vidt har vært klanderverdig, kan den etter flertallets oppfatning neppe ha påvirket vedtaket nevneverdig.

Videre har flertallet lagt liten vekt på feil og mangler vedrørende opplysninger om kraftbehov og alternative kraftdekningsmuligheter. Hensynet til lokal kraftproduksjon - for å spare krafttap ved overføringer, for å sikre kraftforsyningen mot overføringsbrudd og feil ved kraftverkene og for å sikre grunnlag for industriell utvikling i området - må antas å være så tungtveiende at fullstendige opplysninger om kraftoverføringsmuligheter fra Sør-Norge, Sverige og Nordland vanskelig kan tenkes å ville ha ført til et annet standpunkt til kraftutbygging i Alta. Like fullt er det selvsagt beklagelig at slike forhold har vært mindre tilfredsstillende fremstilt for konsesjonsmyndighetene.

Oppdemming i Ladnetjav'ri, som vil kunne inntreffe når magasinet i Vird'nejav'ri er fylt til høyeste reguleringsvannstand 265,0 meter over havet og vannføringen er mindre enn 130 m3/sek., er utilsiktet og konsesjonsmyndighetene har ikke vært klar over at Ladnetjav'ri vil kunne bli påvirket. Flertallet antar likevel at denne feilen i avgjørelsesgrunnlaget ikke bør føre til at hele reguleringsvedtaket ansees ugyldig. Feilen kan rettes ved en mindre endring av reguleringsreglementet og senking av damkronen, uten særlig senking av kraftproduksjonen. Flertallet forutsetter at dette vil bli gjort, slik at de naturlige vannstander i Ladnetjav'ri ikke vil bli påvirket.

Flertallet vil tilføye at de har ansett spørsmålet om feil og manglers virkning på reguleringsvedtaket tvilsomt. Søknaden synes etter deres oppfatning fremmet for tidlig og saksbehandlingen er derfor blitt uheldig. Mange utredninger synes igangsatt for sent og er i alle fall fremlagt urimelig lenge etter søknaden. De fremlagte opplysninger og utredninger er ufullstendige eller mangelfulle på flere punkter, selv om dette i stor utstrekning gjelder mindre vesentlige punkter. Flertallet er dog oppmerksom på at kravene til opplysninger og utredninger i praksis er blitt skjerpet noe med tiden, særlig for så vidt gjelder almene interesser på bakgrunn av endringen i 1969 av vassdragsreguleringsloven §4a. Det er vanskelig for flertallet å godta en slik saksbehandling hos offentlige myndigheter som i denne saken.

Avgjørende for flertallet har imidlertid vært at de enkelte mangler ved avgjørelsesgrunnlaget ikke er så vesentlige at det er grunn til å regne med at de hver for seg eller sett under ett har innvirket på konsesjonsmyndighetenes standpunkt i saken. Etter flertallets oppfatning er vedtaket om regulering og utbygging av Altavassdraget således ikke ugyldig. Grunnlaget er derfor til stede for å fremme skjønnet.

Mindretallet - skjønnsmennene Sven Skjenneberg, Ingolf Solbakken og Per Hjermann - er kommet til at de feil og mangler som etter deres mening foreligger i saksbehandlingen og avgjørelsesgrunnlaget, kan ha virket inn på reguleringsvedtaket.

Det fremgår av gjennomgåelsen foran at da søknaden ble sendt til uttalelse i 1974, forelå det enten overhode ikke uttalelser eller bare utilstrekkelige opplysninger eller utredninger om praktisk talt alle de forhold som er gjennomgått foran. Senere kom flere opplysninger og utredninger, men på flere felter kom de mindre enn tre måneder før utløpet av uttalelsesfristen og delvis etter utløpet. Mindretallet vil først oppsummere de foreliggende feil og mangler ved saksbehandling og avgjørelsesgrunnlag.

1) Søknaden inneholder ikke beregninger av kraftbehov og alternative kraftdekningsmuligheter. Dette er en klar saksbehandlingsfeil. 2) Slik redegjørelse ble senere gitt ved en arbeidsrapport (A 47), rapporten er ikke sendt til uttalelse. Dette er en saksbehandlingsfeil. 3) Kommunene og fylket var ikke oppmerksom på at det var gode muligheter til kraftdekning sørfra. Dette er en klar saksbehandlingsfeil. 4) Opplysninger i St. prp. 117 om kraftoverføring og rett til å kjøpe kraft fra Sverige er en ufullstendig gjengivelse av avtalen om dette (punkt 1). At den gir rett til å kjøpe kraft fra Sverige ut over 1982 blir ikke opplyst i St. prp. Dette er en klar feil i avgjørelsesgrunnlaget. 5) I St. prp. 155 har Olje- og energidepartementet anført at det må bygges sterke overføringslinjer over 500 km. for kraftforsyning sørfra. Det var besluttet før at disse skulle bygges og være ferdig først i 1980-årene. Det foreligger altså misvisende opplysninger og feil i avgjørelsesgrunnlaget da proposisjon ble fremmet. 6) Alternative planer for utbygging av Altavassdraget er dårlig utredet. En tenker her på et rent elvekraftverk og et kraftverk som delvis utnytter fallet like til sjøen ikke er utredet. 7) Hovedstyret har ikke behandlet den vedtatte utbyggingsplan som eget fullstendig alternativ. Den lovbestemte beregning av nytteverdien av den vedtatte plan som eget selvstendig alternativ er således ikke foretatt av Hovedstyret. 8) Mindretallet finner det klart at de utredninger om vannføring og isforhold som forelå ved utsendelsen av søknaden i 1974, ikke tilfredsstiller kravene etter vassdragsreguleringsloven §5a jfr. e og §6. 9) Forslaget til manøvreringsreglement er fremdeles for knapt, og tilfredsstiller ikke kravene etter §5e. En tenker her på oppstuvningen av Ladnetjav'ri og vannføringen i Altaelva vår og høst. 10) Rapporten om laksefisket (A 13 II), som ikke inneholder noe om virkninger av reguleringen for laksen, ble sendt de interesserte ca to måneder før uttalelsesfristen utløp. De som har utarbeidet rapporten sier den bygger på for spinkelt grunnlag og en sommers feltundersøkelser. Dette er, tatt i betraktning laksens store betydning i Alta, en vesentlig mangel i avgjørelsesgrunnlaget. Uttalelsesfristen ble senere forlenget, men hastverket og mangelfull rapport er likevel en nokså vesentlig feil i en slik sak. 11) Undersøkelse av næringstilgangen for lakseunger er ikke foretatt i det hele. Dette er en stor mangel i avgjørelsesgrunnlaget. 12) Beregning av vanntemperaturen i klekketiden for lakserogn er ikke foretatt. Vurdering av skader på lakseunger i den kritiske tid da disse kommer opp av grusen er således umulig å foreta. Dette er en vesentlig mangel ved avgjørelsesgrunnlaget. 13) Erosjon i elva var behandlet med svært dårlig kjennskap til vannføringsendringer, til tross for den store fare for erosjon i Alta. Dette er en alvorlig mangel i avgjørelsesgrunnlaget. 14) Ringvirkninger for reindriften var ikke klarlagt. Dette er en mangel i avgjørelsesgrunnlaget. 15) Eventuelle klimaendringer i Masi er ikke nevnt. Dette er ikke i samsvar med vassdragsreguleringsloven §5c og er en mangel ved avgjørelsesgrunnlaget. 16) At Ladnetjav'ri blir påvirket og at reguleringen således kan tenkes å få virkning for jordbruk og fiske og for folket i Masi er ikke nevnt i noen dokumenter i saken. Dette er en vesentlig feil ved avgjørelsesgrunnlaget. 17) Mindretallet mener at de virkninger reguleringen kan medføre for samisk kultur, skulle vært utredet og ikke fullstendig utelatt. En tenker her på ringvirkninger for reindriftsnæringen og eventuelle virkninger for næringsgrunnlaget og trivselen i Masi.

Mindretallet er enig i at ved sterke inngrep i vassdrag må en sette større krav til forundersøkelser og beregninger enn der inngrepene er små. Altaprosjektet har en regulering på 6% og kan ut fra dette sies å være en liten regulering. Men denne reguleringen fører med seg følgende betydelige inngrep i natur- og livsbetingelser: 1) Det blir bygget en dam som er 110 meter høy i den særpregede canyon i Alta. 2) Denne dammen vil ifølge dosent Arne K. Sterten gi forandring i lokalmiljøet i Masi. 3) Den oppdemte 30 km. lange innsjøen fra damkronen til Masi er og et betydelig inngrep i et svært særpreget naturområde. Dette er inngrep som kan få virkninger, og når de blir foretatt i et område så langt mot nord som Alta, er det fare for store naturskadevirkninger. 4) Vintervannføringen i Alta vil øke med 57% nedenfor kraftstasjonen. Dette gir øket sarrdannelse og erosjon. 5) Når det gjelder tapt beite til reindriften utenom anleggstiden, er ikke inngrepene så store, selv om det delvis gjelder tapt beite i den mest kritiske tid om våren. Men både vitneprov og fagfolks uttalelser i saken støtter reindriftsutvalgets krav om at ringvirkningene skulle vært utredet. Dette er ikke gjort.

Mindretallet ser det slik at her blir gjort inngrep av et nokså stort omfang i et marginalområde når det gjelder menneskelig bosetting og trivsel. En må her sette de aller strengeste krav til forundersøkelser og beregninger under saksbehandlingen. At inngrepene blir foretatt i de samiske områder, der en etter norsk rettsoppfatning skal vise særlig varsomhet, forsterker dette (St.meld.nr.33 (1973-1974) side 33).

Mindretallet er enig med flertallet i at feil ved saksbehandlingen og feil og mangler ved avgjørelsesgrunnlaget må være slik at de kan ha virket inn på vedtaket ( Rt-1963-1288) for at dette skal ansees ugyldig. Av feil og mangler som kan ha hatt betydning for de bestemmende myndigheters standpunkt, vil mindretallet særlig henlede oppmerksomheten på: 1) Det er gjort feltundersøkelser bare en sommersesong vedkommende laks i Alta. Dette gir alt for dårlig grunnlag for vedtak om utbygging og regulering av en elv der laksen betyr så mye. Det er heller ikke i samsvar med det som er gjort i andre elver den siste tid (Forra, Vefsna med flere), og det tilfredsstiller ikke kravene etter vassdragsreguleringsloven. 2) Næringstilgangen for lakseunger i Alta er i det hele ikke undersøkt. Dette er så viktig at mindretallet ser det som en vesentlig saksbehandlingsfeil, som kan få store følger for laksen og på den måten også for utbyggingsvedtaket. 3) Temperaturen i vannet i klekketiden for lakserogna er ikke beregnet. Særlig er dette viktig for øvre Alta (fra kraftverket og ca 15 km. nedover), der reproduksjon av laks nå er størst, og der det er størst fare for temperaturendringer. - Dersom de nødvendige undersøkelser og beregninger hadde bekreftet de følger for reproduksjon av laks som Nordenggruppen og den rettsoppnevnte sakkyndige John W. Jensen frykter, ville dette kunne ha hatt innvirkning på vedtaket om utbygging. Dersom resultatet av slike undersøkelser skulle vise at en ville få svært store skader på reproduksjonen av laks (erstatning ved smoltutsetting er beregnet å bli for kostbart), kan en vel si det er sannsynlig at vedtaket hadde blitt et annet. Dette er etter mindretallets mening mere enn det som kreves for at vedtaket om utbygging skal underkjennes. Mindretallet vil vise til at den rettsoppnevnte sakkyndige John W. Jensen er spesialist på dyr som lever i ferskvann (bevisopptak ved Trondheim byrett 29. april 1980). 4) Hele søknaden gir inntrykk av at det er så å si umulig å skaffe nok kraft sørfra til Finnmark i 1980-årene uten utbygging av Alta. Dette går frem av prognoser og i beskrivelsen av vanskene ved å få kraft sørfra og fra Sverige. Redselen for kraftmangel i Finnmark i 1980-årene må ha virket inn på stemmegivningen og vedtakene i kommunestyrer og fylkesting. Og et flertall i fylkestinget mot utbygging av Alta i tillegg til de store flertall i kommunestyrene ville fått en nokså stor betydning for hele beslutningsprosessen like til det endelige vedtak. At ufullstendige opplysninger om dette spørsmålet kunne fått innvirkning på utbyggingsvedtaket viser uttalelsen fra stortingsrepresentant Sigbjørn Johnsen (utdraget 942). 5) Virkninger for Masi: Manøvreringsreglementet vil gi en oppstuving som gjør at vannet vil stige opptil 75 cm ved Masi til enkelte tider. Dette var ikke klarlagt for Stortinget. De generelle retningslinjer for utbyggingen kan kanskje tolkes slik at vannstanden ikke skal endre seg ved Masi, men overingeniørene Oddvar Fossheim og Yngvar Mæhlum hevdet som vitner for retten at Statskraftverkene kan nytte dette oppstuvede vannet i den «døde» sonen. Videre hevdet som nevnt lokalklimaeksperten dosent Arne K. Sterten at damkronen til kraftverket ville gi temperaturendringer i Masi. Det er på det rene at Stortinget er feilinformert når det gjelder virkninger av utbyggingen på Masi, og en kan ikke se bort fra at dette kan ha innvirket på vedtaket. 6) Debatten i Stortinget viste at ringvirkningene for reindriften ikke var nok klarlagt. Dette kan ha hatt betydning for vedtaket.

Ut fra dette mener mindretallet at de nokså vesentlige feil og mangler som er nevnt i de 6 punktene ovenfor, sammen med de mange andre påviste feil og mangler, tilsammen har gitt en saksfremstilling som kan ha virket inn på vedtaket. Mindretallet er derfor kommet til at den kongelige resolusjon av 15. juni 1979 om regulering og utbygging er ugyldig og at skjønnet således ikke kan fremmes.

Staten har fremholdt at når en vassdragsreguleringssak behandles i Stortinget, er det Stortinget som avgjør om saken er tilstrekkelig utredet. Dette er riktig, for så vidt som Stortinget kan komme til at saken er utilstrekkelig utredet og ta avgjørelse i samsvar med det. Men Stortinget har etter mindretallets oppfatning like lite som forvaltningsorganene adgang til å sette seg ut over de krav til avgjørelsesgrunnlag som fremgår av vassdragsreguleringsloven. Det kan ikke stilles mindre krav til avgjørelsesgrunnlag om det er Stortinget som behandler og vurderer saken. Endrede krav til avgjørelsesgrunnlaget kan bare fastlegges ved endring av loven. Er avgjørelsesgrunnlaget mangelfullt i forhold til loven krav, hjelper det ikke at det foreliggende materiale er grundig vurdert eller at Stortinget har funnet avgjørelsesgrunnlaget tilfredsstillende. - Et vedtak som treffes av Stortinget i henhold til lov kommer for så vidt i en annen stilling enn de fleste andre stortingsvedtak, hvor lovbestemte krav til avgjørelsesgrunnlaget ikke finnes. Mindretallet vil ellers bemerke at de feil og mangler det er tale om i denne saken, skriver seg fra forvaltningens behandling og ikke fra Stortingets.

Det er fremholdt fra Statens side at de senere behandlinger i Stortinget vedrørende Altasaken 6. juni 1979 og 30. mai 1980 viser at Stortinget har hatt en klar og fast holdning til utbyggingen, og at det derfor er grunn til å regne med at feil og mangler ikke kan ha virket bestemmende på Stortingets standpunkt. Mindretallet er ikke enig i det. Hvis saken hadde vært fullt opplyst da, kunne vedtaket tvert imot blitt omgjort. På disse tidspunkter var dessuten saken kommet i en annen stilling, først og fremst fordi det politiske standpunkt i en omtvistet sak var tatt, og med siste gangs behandling også fordi aksjoner mot utbyggingen var satt i gang. Standpunktet ved de siste anledningene viser derfor etter mindretallets oppfatning ikke entydig hva standpunktet kunne blitt ved første gangs behandling uten feil og mangler.

VI. Skjønn.

1. De saksøkte reineiere har begjært delskjønn for så vidt angår anleggsvegen på strekningen fra skiferbruddene i Stilla til det punkt hvor rein skal krysse Tverrelva. Delskjønnet forutsettes begrenset til tap av beite ved selve anleggsvegen, medregnet skjæringer og fyllinger. Tap som følger av nedsatt brukelighet på begge sider av veglegemet, av utilgjengeliggjort beite og ulemper av enhver art, holdes utenfor skjønnet nå og behandles senere i forbindelse med øvrige skader og ulemper.

Partene er enige om slike spesielle skjønnsforutsetninger: Det fastsettes erstatning for tapt beiteland knyttet til anleggsvegen fra Stilla til det sted hvor anleggsvegen krysser Tverrelva. Vegen bygges etter oppstukket trasé, som for øvrig fremgår av kart over vegtrasé målestokk 1:50000, j.nr. 56668. Bredden for anleggsvegen settes i den forbindelse til 10 meter. Alt annet tap knyttet til anleggsvegen og virksomheten på denne holdes utenfor delskjønnet.

De alminnelige skjønnsforutsetninger blir etter dette av mindre betydning for delskjønnet. Fra dem gjengis bare avsnitt V om anleggsveger:

1. I samband med anleggsvirksomheten forutsettes bygget følgende vei: anleggsveg fra Stilla i Tverrelvdalen gjennom Stilladalen på nordøstlige side av Tverrelv, forbi Øvre Stilla og langs østsiden av Stuorajav'ri, ved dennes sydside over til og langs vestsiden av Åi'vusjav'ri til Joat'kajokkas utløps hvor vegen forgrener seg, en vestover til kraftstasjonsområdet og den annen sydover til dammen. Vegen bygges stort sett etter trasé som vist på tegning 55528.

2. Vegen bygges i nødvendig utstrekning i standard som muliggjør ferdsel med tungt motorisert anleggsutstyr og forutsettes utført med 3,5 m bred kjørebane og 0,5 m bred skulder på hver side med bærelag også for disse. Videre forutsettes anlagt møteplasser, grøfter, stikkrenner, bruer og avkjørsler etter regulantens behov.

3. Vegen blir permanent. Fremtidig vedlikehold av vegen blir bare utført etter Alta kraftverks behov.

De saksøkte har satt frem slik påstand:

«1. De berørte parter, reinbeitedistriktene nr. 20 Geritnjarga, nr. 21 Kvaløya, nr. 22 Fieddar, nr. 23 Seinos/Navgastak og nr. 24 Seiland v/de respektive formenn tilkjennes årlig erstatning.

2. I tillegg til erstatningsbeløpet betales 25% tillegg.

3. Erstatningsbeløpet innbetales til dertil opprettet fond som disponeres av partenes distriktsformenn i fellesskap.

4. Erstatningen med tillegg forfaller til betaling første gang ...

5. Saksøkeren tilpliktes å betale omkostninger til juridisk bistand og omkostninger til reinbeitedistriktenes tillitsmenn.»

Retten har vurdert om det er riktig å dele erstatningsfastsettelsen for skader og ulemper for reindriften slik som begjært. Erstatningsspørsmålene er dessuten knapt prosedert og opplysningene snaue. Av hensyn til ankeadgangen (skjønnsloven §38, kfr. §30 nr. 1) har retten funnet å burde ta begjæringen om delskjønn til behandling.

De reindriftsakkyndige har gitt slik skriftlig uttalelse: En vil i denne rapporten bare ta for seg de direkte tap av beiteland som de fysiske inngrep medfører.

En vil ikke komme inn på noen av de tap og ulemper vegen ellers medfører.

Det er på mange måter uheldig å plukke ut et enkelt inngrep uten å se det i sammenheng med de øvrige, men da det er et ønske fra retten, vil en likevel gjøre det.

Lendet.

Fra start ved Stilla følger traseen Stilladalen innover. Første del fram til Jår'boaivi ligger vegen i ei vestvendt li med fjellbjørkeskog. Videre innover til kryssing av elva går den i flatere lende mot en del tørre moer. Her er skogen stort sett meget åpen.

Vegetasjon.

En har gått traseen og med faste mellomrom notert vegetasjonstype og beiteverdier.

En har 102 punktobservasjoner på strekninga.

- - -

Som det fremgår av tabellen, har største delen av strekningen fjellbjørkeskog. På den siste delen er skogen glissen. Ca. 1/2 av strekningen har innslag av lav i vegetasjonen, men største delen av lavet er sterkt beita. Tettest lavdekke har en på de tørre moene lengst opp mot Joat'kajav'ri.

I skogen er det innslag av smyler som er en verdifull høstbeiteplante for reinen.

Største delen av strekninga ser ut til å ha relativt gode livsforhold for reinen.

En vurdering av beiteforholdene viser at vel 65% av strekninga har bra og meget bra beiteforhold. Ca. 35% har mindre bra og dårlig beiteforhold.

En er av den oppfatning at det tidligere vårbeite er best langs den øvre del av traseen. Her er det mest åpent og størst innslag av lav.

Lengre ned er det mindre lav. Her er imidlertid gode høstbeiter da en har innslag av smyler samt slukter med gras og urter.

Bruk av området.

Området der vegtraseen går nyttes som vår og høstland. Belegget av rein i området ser ut til å være stort noe den sterke nedbeitinga av lavet tydelig viser. Langs den traseen som er rydda er det mye spor etter rein. Det ser ut som om ryddinga er nytta som trekklei på grunn av åpninga i skogen en har fått her. Det er klart at området er meget sterkt nytt som vår og høstbeite samt gjennomflyttingsområde for grupper som ligger lengre nord på sommerbeite.

Det er videre klart at en del rein også har beite her i sommer.

Tapt beiteland.

Det direkte tap av beiteland som vegen medfører er avhengig av det areal som vegen direkte tar. I dette tilfelle er vegen rydda i en bredde på ca 20 m. Hvor mye som går tapt kan vel variere med hvordan vegen bygges og om det tas masser langs den. Oppkjøring av områder langs veg har også betydning.

I dette tilfelle må en regne med at en bredde på ca 20 m som er rydda i høver vil gå tapt. Lengden på den strekning det her er sett på, er 9300 m. Det betyr at vegen direkte vil medføre tap av 186 dekar beiteland.

På grunn av sammensetninga av vegetasjonen samt den sterke utnyttinga av beitene i området, vil en anslå den årlige nyttbare beiteproduksjon til 7-8 fe pr. da. langs vegtraseen.

Den nyttbare produksjonen er sannsynligvis høgst for den øvre delen på grunn av større innslag av lav.

Det kan i denne forbindelse pekes på at det i rapporten om skader og ulemper for reindriften ved eventuell regulering og utbygging av Altaelva, Joat'kajav'ri med overføring av Tverrelva, samt Jiesjav'ri av 1974 er beregna en årlig nyttbar produksjon for beitene ved:

a. Vird'nejav'ri ca 2,3 fe/da,

b. Joat'kajav'ri ca 8,5 fe/da,

c. Jiesjav'ri ca 9,0 fe/da.

På grunnlag av det nevnte vil det direkte tap av beite som en veg vil medføre på den aktuelle strekning bli ca 1400 fe pr. år (1302-1488).

Verdien av det tapte beite avhenger av hvilken pris en setter pr. fe tapt beite. Dette er i første rekke en skjønnssak, men en kan nevne at prisen pr. fe reinfor er ca kr. 2,-. En antar etter det en kunne se på befaringa, det ikke for sannsynlig at det skjer beiting av sau i området som er av en slik størrelsesorden at det vil være nevneverdig reduksjon av reinbeitene.

Det er opplyst at Tverrelvdalen bonde- og småbrukerlag har forpaktet det område vegen går gjennom, til beite for husdyr. Laget har ikke formelt meldt seg som saksøkt i skjønnet. Laget og dets juridiske rådgiver er underrettet om skjønnsbegjæringen og rettens befaring, men har ikke møtt. Det er en forutsetning fra partenes og rettens side at lagets mulige erstatningskrav som følge av ekspropriasjon og anleggsvegen ikke berøres ved fastsettelsen av erstatning til reineierne.

Det er på det rene at området der anleggsvegen skal gå, ligger i reinbeitedistrikt og brukes til reindrift. Det er ikke bestridt og retten legger til grunn at de saksøkte reineiere har rett til reindrift i området og at retten i prinsippet er gjenstand for erstatning ved ekspropriasjonsinngrep ( Rt-1968-429). Det er likeledes klart at beitemulighetene er fullt utnyttet og retten legger til grunn som ubestridt at næringsgrunnlaget for reinen og derigjennom for reineierne vil minke og svekkes som følge av anleggsvegen, ikke bare i anleggstiden, men i ubegrenset tid. Det er derfor grunnlag for å tilkjenne erstatning for varig tap av beiteland ( Rt-1975-1029).

Retten har 6. september 1980 foretatt befaring av deler av anleggsvegen. Retten slutter seg til de sakkyndiges vurdering av beitetapet. Med 10 meters bredde og 9,3 km lengde vil anleggsvegen på denne strekningen dekke ca 93 dekar beiteland. Med en årlig nyttbar beiteproduksjon på 7-8 forenheter pr. dekar vil i alt ca 700 forenheter gå tapt i året. Verdien av dette beitetapet settes til 1400 kr. i året. Erstatningen settes til dette beløp med tillegg av 25% (vassdragsreguleringsloven §16 nr. 3). - De saksøkte har påstått erstatning fastsatt til en årlig erstatning, og staten har ikke motsatt seg det. Siden det her gjelder erstatning for bruksberettigedes tap ved skade på fast eiendom, antar retten at det er adgang til å fastsette årlig erstatning (vassdragsreguleringsloven §16 nr. 5). Selv om erstatningen i dette tilfelle ikke kan være «en fra eiendommen uatskillelig herlighet», vil den være uatskillelig fra reindriften i området og tilkomme de til enhver tid reinbeiteberettigede i reinbeitedistriktet. - Retten har for øvrig forutsatt at vegskråningen vil bli tildannet, gjødslet og tilsådd. - Erstatningen blir i samsvar med påstandene å betale til et fond felles for de berørte reinbeitedistrikter, som disponeres av distriktformennene i fellesskap.

2. Saksøkte Alta Laksefiskeri Interessentskap har krevet fastsatt midlertidig erstatning i anleggstiden. Det er anført at erstatningen må fastsettes rent skjønnsmessig, idet det på nåværende tidspunkt ikke er mulig å kvantifisere omfanget av tapet nærmere.

Bortsett fra en utredning fra juni 1973 om den økonomiske betydningen av lakse- og innlandsfiske i Altafjorden, Altaelva og en del innlandsvann (A 14) foreligger det ingen oppgaver over Interessentskapets inntekter av laksefisket i Altaelva eller redegjørelse for hvilket tap som antas å ville bli påført Interessentskapet i anleggstiden.

Det er etter rettens oppfatning ikke tilstrekkelig grunnlag for å fastsette midlertidig erstatning for tap i laksefisket i anleggstiden. Kravet tas ikke til følge. - - -